Исследование роли государства на рынке жилищно-коммунальных услуг России и методов его регулирования

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

РАЗДЕЛ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РЫНКА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В РОССИИ И РОЛИ В НЕМ ГОСУДАРСТВА

1.1 История отрасли ЖКХ и роли в нем государства

1.2 Особенности российского рынка ЖКХ

РАЗДЕЛ 2. ИССЛЕДОВАНИЕ РОЛИ ГОСУДАРСТВА НА РЫНКЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ РОССИИ И МЕТОДОВ ЕГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

2.1 Основные методы государственного регулирования рынка ЖКХ в РФ

2.2 Основные приоритетные направления государственной политики на рынке ЖКХ России

РАЗДЕЛ 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЫНКА ЖКХ В РОССИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Введение

В последние годы проблемы, связанные с функционированием сферы ЖКХ, стали объектом пристального внимания органов власти разного уровня, однако, несмотря на проведение многочисленных мероприятий, направленных на создание в данной сфере рыночных отношений, кардинальных позитивных изменений к настоящему времени не произошло. Жилищно-коммунальное хозяйство по-прежнему выполняет, в первую очередь, социальную функцию с завышенными и необеспеченными социальными обязательствами государства, с отсутствием реальных экономических отношений и современных методов управления и характеризуется низким качеством предоставляемых услуг. Высокая степень износа основных фондов, тяжелая финансовая ситуация на многих предприятиях отрасли, порочная практика невыполнения финансовых обязательств, как со стороны населения, так и со стороны бюджетов разных уровней, административные, а не рыночные методы управления, делают данную отрасль непривлекательной и рискованной для частного предпринимательства. Вместе с тем, очевидно, что создание рыночных конкурентных отношений, сопровождаемое привлечением частного капитала в отрасль, является основным механизмом решения многочисленных проблем сферы ЖКХ.

В этой связи основными целями реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются повышение качества жилищно-коммунальных услуг, оздоровление финансовой ситуации в отрасли, сокращение бюджетных расходов, привлечение частных инвестиций в развитие ЖКХ.

В качестве механизмов достижения этих целей рассматриваются следующие:

- создание и совершенствование экономических и организационных механизмов, снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении и повышении качества предоставления услуг и устойчивости работы отрасли;

- совершенствование тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги с целью достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособностью потребителей;

- повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммуналь-ного хозяйства;

- активная поддержка инициатив по созданию товариществ собственников жилья;

- создание рынка и формирование конкурентных отношений в отдельных секторах жилищно-коммунального хозяйства

Как правило, развитие рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере рассматривается как один из механизмов ее реформирования, но не ключевой, в результате действительно конкурентные рыночные отношения в данной сфере еще не сформированы. Представляется, что данному направлению следует уделять большее внимание, поскольку это направление способно координировать и объединить все остальные, другими словами, выступить в качестве системообразующего механизма всей реформы. В частности, постановка цели создания подлинно конкурентных отношений в отдельных секторах ЖКХ потребует кардинального изменения системы оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, механизмов бюджетного финансирования, административного управления данной сферой и контроля качества жилищно-коммунальных услуг. То есть именно тех компонентов, проблемы которых не позволяют до сих пор осуществить заявленные реформы. Это и обуславливает актуальность выбранной темя данной курсовой работы. В этой связи, целью работы является исследование роли государства на рынке ЖКХ России.

Задачи работы:

- исследование особенностей рынка ЖКХ;

- анализ современного состояния отрасли ЖКХ;

- исследование основных методов государственного регулирования сферы ЖКХ и оценка их результатов;

Работа имеет традиционную структуру, и состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

РАЗДЕЛ 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ РЫНКА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ В РОССИИ И РОЛИ В НЕМ ГОСУДАРСТВА

1.1 История отрасли ЖКХ и роли в нем государства

В 1954 г. в России начала осуществляться программка массового жилищного строительства. За два десятилетия "хрущовские" пятиэтажки покрыли всю страну. Тогда же была сооружена большая часть эксплуатируемых сейчас инженерных сетей. Система управления ЖКХ, сложившаяся в те годы, сохранялась до 1990-х гг. Единственным новшеством было движение жилкооперативов в 1970-х. В государственном секторе домохозяйства были не собственниками и не арендаторами, а, по сути, бессрочными пользователями. Изменения начались с Закона "О приватизации жилищного фонда РФ", принятого в 1991 г. Он определил право жильцов получить квартиры в частную собственность. При этом на них не возлагались обязательства, вытекающие из права собственности: полное возмещение издержек по поддержанию этой собственности и оплате коммунальных услуг.

При либерализации цен в 1992 г. было решено не трогать тарифы на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), и квартплата оказалась на уровне 1928 г. До 2000 г. власти придерживали тарифы ЖКУ на фоне роста всех остальных цен, а затем начался их ускоренный рост, хотя госрегулирование неизменно сохранялось. Стоимость газа и электроэнергии составляет львиную долю стоимости ЖКУ, а они поставляются монополистами, значит, необходимость регулирования цен и регламентация этих рынков неизбежны.

К 2004 г., получая ЖКУ по субсидированным ценам, граждане тратили на них в среднем 10,8% своего бюджета. Однако, с учетом реальных расходов, отражающим различия в жилищной обеспеченности, качестве жилья, доля расходов на ЖКУ в семейном бюджете россиян пока заметно ниже, причем прежде всего для состоятельных людей. Т.е. на богатых приходится больше субсидий, заложенных в ценах.

Первой попыткой подключить владельцев квартир к покрытию расходов стали Указ "О временном положении о кондоминиумах" (1993 г.) и закон "О товариществах собственников жилья (ТСЖ)? (1996 г.). Однако к 1993-1996 г. когда в России уже сложился рынок жилья, рынок ЖКУ был еще в зачаточном состоянии.

В 1997 г. президент Ельцин подписал указ "О реформе ЖКХ", согласно которому предполагалось поднять долю населения в оплате жилья и ЖКУ с 35% в 1997 г. до 100% в 2003 г. Впоследствии 100%-я оплата была отложена Госдумой до 2008 г. Новая редакция закона "Об основах федеральной жилищной политики" (2003 г.) вообще исключила упоминание о сроке перехода на 100%-ю оплату услуг ЖКХ населением.

В 2001 г. был принят документ, до сих пор определяющий государственную политику в отрасли - подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг., а в конце 2004 г. был утвержден новый Жилищный кодекс который ввел новую форму гражданско-правового договора - договор об управлении многоквартирным домом.

1.2 Особенности российского рынка ЖКХ

Одна из наиболее социально значимых отраслей - жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) - убыточная отрасль российской экономики. Доля убыточных предприятий в ЖКХ составляет почти 60%, в 1,5 раза превышая средний показатель по экономике. Основу ее составляет жилищный фонд страны: в 2009 г. - 4,9 млрд кв. м. общей стоимостью 22 трлн руб. ($680 млрд). Это в 15 раз меньше, чем аналогичная стоимостная оценка промышленности. Конечно, эта отрасль, как и другие социальные отрасли в России, крайне недооценена. Однако ясно, что нереформированная отрасль с изношенными фондами не может стоить дорого.

Износ основных фондов российского ЖКХ составляет 60% - 80%. Лишь 70% жилых помещений оборудованы канализацией, 61% - горячим водоснабжением, и 75% - центральным отоплением. В последние годы наблюдалось сокращение доли инвестиций в ЖКХ от общего объема инвестиций в российскую экономику и доли расходов на ЖКХ в общем объеме бюджетных расходов. К тому же бюджеты регулярно недофинансировали предприятия ЖКХ, а значительная доля государственных средств растаскивалась в силу бесконтрольности. Не удивительно, что плановый ремонт в настоящее время уступил место аварийно-восстановительным работам.

ЖКХ относится к наиболее фондоемким отраслям (коэффициент фондоемкости 0,34), стоимость которых со временем падает. По данным совместного исследования Ren TV, компании ФБК и газеты "Ведомости", в российском ЖКХ прогнозируются наиболее значительные, по сравнению с другими отраслями экономики, потери стоимости (3,1% - 1,9% в период с 2004 по 2012 г.), что отражает низкую эффективность государственной политики в этих направлениях. Тарифы на услуги ЖКХ растут быстрее всех цен. Каждый год в январе они совершают скачок, вызывая волну возмущения. Коммунисты сделали борьбу с реформой ЖКХ своим главным лозунгом. Суть же этой реформы заключается в том, чтобы от советского планового и государственного хозяйства перейти частному рыночному.

Согласно новому кодексу, с 1 января 2007 г. жильцы домов могут отказаться от услуг государственных Дирекций единого заказчика (ДЕЗов), при этом они обязаны до конца 2007 г. выбрать один из 3-х вариантов: договориться управлять домом самостоятельно, создать ТСЖ, которое организует подобие ДЕЗа в отдельно взятом доме; или подписать договор со специализированной управляющей компанией (УК). Для тех, кто не определится с выбором, в I пол. 2008 г. чиновники должны на конкурсной основе отобрать управляющие организации. Наравне с ДЕЗами в конкурсах смогут участвовать и частные компании.

Примечательно, что если в марте 2007 г. 70% граждан пребывали в неведении об этом решении, то уже в августе 90% собственников жилья выбрали способ управления своими домами. Большинство остановилось на тех же ДЕЗах, которые управляли их домами и раньше. По существу, это был отказ от выбора. Только 16% процентов выбрали какую-то форму самоуправления. Большинство жителей не знают, что такое ТСЖ и испытывают трудности в понимании механизма управления собственным домом. Небольшая часть осведомлена о товариществах достаточно подробно, но при этом проявляет резко негативное отношение к идее создания ТСЖ в своем доме. Причем все сходятся во мнении, что через ДЕЗы управлять домом невыгодно.

Итак, у бизнеса появляется возможность отвоевывать долю ДЕЗов на рынке ЖКУ. Здесь есть за что побороться. Объем рынка услуг по управлению жильем, лишь в одной в Москве составляет около $1,2 млрд в год. При этом на долю элитных домов приходится всего $11,5 млн в год при средней цене $2,25 за эксплуатацию одного "квадрата" в месяц. Эти деньги уже сегодня полностью достаются частным компаниям, поскольку застройщики не рискуют отдавать дорогое жилье в руки ДЕЗов.

Частные УК сразу оговариваются, что им интересны дома не старше 15 лет, где пока не требуется капитального ремонта, а значит, и больших затрат на содержание. Даже при такой избирательности частным УК есть где развернуться: только в Москве около 60 млн кв. м новостроек.

Пока единственный источник доходов УК - взносы жильцов. Во всем мире УК зарабатывают за счет размещения рекламы на фасадах домов и сдачи в аренду нежилых помещений в домах. Если первый вариант в России еще возможен, то второй почти исключен. Обычно нежилые помещения находятся либо в собственности города, либо в собственности застройщика. Поэтому УК намерены брать в управление не отдельные дома, а целые кварталы, зарабатывая на масштабе.

Самое сложное в бизнесе УК и ТСЖ - это общественная составляющая. Она является спецификой рынка ЖКХ. Жильцов трудно собрать вместе. Среди них нет единства. У них разная материальная база, разные жизненные приоритеты, поэтому они по-разному смотрят на то, куда и в каких количествах пойдут средства, вносимые ими в общий котел. Особенно это касается случаев, когда часть квартир в доме является муниципальными или неприватизированными. Обычно в доме 7-8% жильцов составляют неплательщики. УК или ТСЖ, конечно, могут подать на них в суд. Однако, по российским законам выселить собственника-неплательщика из приватизированной квартиры нельзя, эта мера актуальна только для муниципальных квартир. Пока единственная действенная мера борьбы с неплательщиками - отключение их квартир от воды и электричества (правда, она противозаконна).

И все же, если государство хочет избежать административной иерархии контрольных органов, обычно быстро приходящих к вырождению, речь должна идти об общественном, гражданском контроле. Отсюда нужда в самоуправлении, прежде всего на низовом уровне. Можно ли в таких условиях говорить о рынке. Мировой опыт показывает, что можно и нужно.

Дилемма между упадком ЖКХ и неспособностью населения брать на себя все издержки по его содержанию обостряется. Но решение возможно. Например, такое: повысить зарплату бюджетникам и пенсии в размерах, полностью или с избытком компенсирующих либерализацию рынков электроэнергии и ЖКУ, открыто заявив, что половина увеличения доходов уйдет на компенсации. Тогда реформа получит поддержку самой массовой группы населения и развяжется цепочка проблем - не только рынка ЖКУ, но и электроэнергии и газа.

Проведению реформы мешают несколько фундаментальных проблем: задолженность предприятий ЖКХ, дотационность отрасли, перекрестное субсидирование, отсутствие реальных договорных отношений и др. И все же реформа продвигается. В 2003 г. с созданием компании "Российские коммунальные системы" (РКС), крупнейшими акционерами которой стали РАО "ЕЭС России" и Газпромбанк, а впоследствии и "Ренова", которая нарастила свой пакет до контрольного, бизнес пошел в ЖКХ. Появление крупной межрегиональной компании делает бизнес более независимым от местных властей. Новые игроки приходят со стороны, конкуренция обостряется. На конец 2005 г., по данным Института экономики, частные компании поставляли жителям 25% тепла, 37% услуг по электроснабжению, 17% - по водоснабжению. По данным Федеральной антимонопольной службы, в середине 2007 г., 8,3% жилья управлялось ТСЖ, ЖСК или иными специализированными потребительскими кооперативами. Идет реформа электроэнергетики, а именно от нее в значительной степени зависят коммунальные услуги по обеспечению электроэнергией и услуги центрального отопления. Доля населения в оплате ЖКУ в 2009-м достигла уже 82,5%, при собираемости 93% от предъявляемых к оплате сумм.

В 2007 г. была создана государственная корпорация "Фонд для содействия реформированию ЖКХ" (ФСРЖКХ) для финансирования ремонта и расселения ветхого и аварийного жилья. Получателями средств этого фонда будут регионы и муниципалитеты, принимающие на себя обязательства по реформированию ЖКХ, при условии, что они будут передавать в частные руки функции обслуживания коммунального хозяйства и управления жилыми домами, и стимулировать создание ТСЖ.

Когда жилищный фонд будет передан на баланс УК или ТСЖ, муниципалитеты начнут возмещать новым хозяйственникам долги за не выполненный ранее капитальный ремонт. Предполагается, что уже со 2 января 2012 г. россияне сами начнут оплачивать и капремонт. Это не коснется лишь граждан, проживающих в муниципальных домах.

Специфика ЖКХ как рынка:

· Жилище -это товар, который нельзя импортировать.

· На этом рынке практически отсутствуют иностранные игроки. Их интересуют прежде всего офисные, торговые и складские помещения, но не жилье и ЖКУ, где они столкнулись бы с массовым, в большинстве своем небогатым и социально рискованным потребителем.

· Это дорогостоящий товар длительного пользования, приобретение которого чаще всего невозможно за счет текущих доходов семей. Отсюда нужда в кредитовании и роль аренды.

· Зачастую это товар коллективного пользования. Коммунальные услуги (газ, электричество, водоснабжение, канализация, отчасти теплоснабжение) имеют низкую эластичность по цене и являются продуктами естественных монополий. Конкуренция за их поставку конкретным домохозяйствам оказывается невозможной. Возникает нужда в регулировании или создании муниципальных предприятий, служащие которых также нуждаются в контроле, чтобы исключить коррупцию и обеспечить необходимое качество услуг. Регулирование зачастую приводит к завышению цен, хотя предпринимается с противоположными намерениями.

Более сложен рынок жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Здесь главные игроки - жильцы (домохозяйства) и их коллективы (участники кодоминиумов или товарищества собственников жилья (ТСЖ). Или же владельцы недвижимости, риэлторы и девелоперы, приобретающие дома с целью сдачи их в аренду. Они - покупатели услуг.

Продавцы ЖКУ - частные, государственные или муниципальные компании, из которых основные - естественные монополии.

Кооперативы, ТСЖ - формы организации домохозяйств, характерные для многоквартирных домов. У них неизбежно возникают проблемы внутренней организации - управления, контроля, мотивации (они могут быть связаны с имущественным неравенством членов ТСЖ, различием их интересов). Проще, если есть собственник дома, а жильцы - арендаторы.

Еще один вариант - собственником дома является муниципалитет. Но в сравнении с частным собственником, его мотивация к эффективной деятельности ослаблена, для жильцов он менее доступен и им труднее отстаивать свои права.

Довольно широкая гамма рынков ЖКУ может быть конкурентной: собственно содержание жилого фонда, благоустройство, бытовое обслуживание. К сфере естественных монополий относиться лишь газо- электро- и водоснабжение, а так же канализация. Уже теплоснабжение предполагает конкуренцию между централизованным и автономным вариантами. Реформа электроэнергетики, если она будет закончена, также предоставит выбор потребителю. Рынок газа тоже может быть конкурентным, хотя в России позитивная перспектива здесь пока не просматривается.

В скандинавских странах сочетаются сильный демократический общественный контроль и эффективная бюрократия. Население согласно на высокие налоги ради получения качественных социальных услуг. В этих условиях участие государства и мунициплитетов в регулировании ЖКХ может быть более значительным, а требования к конкуренции - пониженными. В странах, где такого комплекса благоприятных условий нет, конкуренция на рынке ЖКУ должны быть сильнее. Или ее придется заменять госрегулированием. Жилищный рынок США существенно более конкурентен, чем в Скандинавии и других странах Европы: 2/3 домохозяйств являются домовладельцами, чуть меньше трети это коммерческие компании сдающие жилье в аренду и есть небольшой сектор социального жилья. В Китае частные компании обслуживают все жилые дома.

РАЗДЕЛ 2. ИССЛЕДОВАНИЕ РОЛИ ГОСУДАРСТВА НА РЫНКЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ РОССИИ И МЕТОДОВ ЕГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

2.1 Основные методы государственного регулирования рынка ЖКХ в РФ

Реформа жилищно-коммунального хозяйства стала осуществляться в первой половине девяностых годов, когда оно представляло собой государственно-административную систему, финансируемую из бюджета страны по остаточному принципу. Доля участия населения в оплате реальной стоимости оказываемых услуг и выполняемых работ составляла 3-5 процентов. Около половины населения страны независимо от материального положения пользовались различными льготами на оплату жилья и коммунальных услуг в размере 50 процентов снижения стоимости содержания занимаемого жилого помещения и потребления коммунальных услуг.

По состоянию на 2008 год жилищно-коммунальный комплекс - один из самых крупных секторов экономики Российской Федерации. Мониторинг состояния отрасли жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации показывает:

- доля основных фондов отрасли составляет более 26 процентов от общего объема основных фондов России;

- потребление отрасли - более 20 процентов энергоресурсов России;

- численность работников - более 3 млн. человек;

- общая площадь жилого фонда - 3 млрд. кв. м.

Структура жилищного фонда в Российской Федерации на сегодняшний день выглядит следующим образом:

- частный жилищный фонд - 81,1 процента жилья, в том числе 78 процентов - в собственности граждан и 3,1 процента - в собственности юридических лиц;

- в государственной собственности - 5,3 процента;

- в муниципальной собственности - 13,5 процента;

- принадлежит иным собственникам - 0,2 процента жилья.

Количество предприятий жилищно-коммунального хозяйства составляет около 46 тысяч (из них крупных и средних предприятий около 12 тысяч), количество организаций муниципальной и государственной собственности сократилось до 21,4 процента от общего количества организаций жилищно-коммунального хозяйства. Выручка предприятий превысила показатель 1,7 трлн. рублей.

На сегодняшний день можно с уверенностью говорить о том, что основная нормативная правовая база в жилищной сфере на федеральном уровне сформирована: приняты Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", Федеральный закон от 21 июля 2005 года №115-ФЗ "О концессионных соглашениях", Федеральный закон №185-ФЗ, Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы.

В целях разработки и реализации современных организационно-экономических механизмов, позволяющих создать в жилищном секторе прозрачную конкурентную среду и в коммунальном секторе инвестиционно привлекательную среду, способствующую повышению доступности и качества обеспечении населения коммунальными услугами, снижению издержек на производство услуг и потерь при их транспортировке, доставке и распределении, в 2007 году:

- проведен Государственный совет Российской Федерации в городе Казани с участием Президента Российской Федерации по вопросам работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реформированию жилищно-коммунального хозяйства и строительству доступного жилья с учетом интересов групп населения с низким уровнем доходов;

- на заседание Правительства Российской Федерации 16 февраля 2007 года был одобрен "Комплекс мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на 2007-2008 гг.";

Президент Российской Федерации 26 апреля 2007 года обратился к Федеральному Собранию Российской Федерации с Посланием на 2007 год, в котором отметил, что для эффективной работы по реформированию жилищно-коммунального хозяйства необходимо создать специальный фонд в объеме 250 млрд. рублей;

Министерством регионального развития Российской Федерации приказом от 27 июля 2007 года №54 утвержден "Комплекс мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на 2007-2008 гг.".

В настоящее время готовятся предложения об изменении Жилищного кодекса Российской Федерации и иных законодательных актов, направленные на усиление профессионализма и социальной ответственности лиц и организаций, осуществляющих деятельность в указанных сферах.

Предложения, в частности, предусматривают внедрение и развитие института саморегулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, как реализацию единой государственной политики по защите интересов указанных субъектов предпринимательской деятельности и снижению степени воздействия государства на отношения предпринимателей.

Обязательное объединение профессиональных управляющих многоквартирными домами в саморегулируемые организации позволит упорядочить отношения в данной области предпринимательской деятельности, создаст предпосылки для установления достаточного уровня профессионализма и самосознания, будет способствовать усилению их ответственности перед собственниками помещений в многоквартирных домах, снижению бюджетных расходов, связанных с государственным регулированием и контролем за деятельностью управляющих организаций.

Также предлагается упорядочить финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов путем создания региональных фондов, целью которых будет являться аккумулирование денежных средств, уплачиваемых собственниками помещений в многоквартирных домах на капитальный ремонт своих домов, сохранение этих средств, включая снижение инфляционных потерь, а также эффективное финансирование капитального ремонта жилищного фонда, расположенного на территории субъекта Российской Федерации.

Предложения включают в себя общие нормы регулирования процедур создания и функционирования саморегулируемых организаций управляющих организаций и региональных фондов капитального ремонта, в том числе содержание регулятивных полномочий этих саморегулируемых организаций, пределы вмешательства государства в их деятельность, порядок накопления денежных средств, управления и распределения фондами капитального ремонта. В части повышения инвестиционной привлекательности коммунального комплекса предлагается разработка на организационной и информационно-ресурсной базе Фонда критериев и требований к субъектам Российской Федерации, учитывающих условия осуществления инвестиционных процессов, а также инструментов финансового и методического содействия субъектам Российской Федерации в части идентификации, формирования и реализации комплексных инвестиционных проектов.

2.2 Основные приоритетные направления государственной политики на рынке ЖКХ России

Учитывая разную степень участия органов власти в организации работы по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, необходимо проведение регионального мониторинга осуществляемых преобразований в жилищно-коммунальном комплексе, с обращением особого внимания на:

- завершение перевода льгот и субсидий при оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму;

- реализацию предусмотренных Федеральным законом №185-ФЗ мероприятий по развитию конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда путем развития рынка коммерческих управляющих компаний;

- развитие системы управления имущественным комплексом с использованием концессионных соглашений и иных механизмов государственно-частного партнерства.

В целях развития систем энергосбержения необходимо внести изменения в нормативные правовые акты в части стимулирования потребителей и поставщиков коммунальных ресурсов к развитию систем их учета, в том числе, путем введения так называемых тарифных меню, взаимоувязанных с программами по энергосбережению, и установления повышающих коэффициентов в отношении потребителей соответствующих услуг при отсутствии приборов их учета. В связи с минимумом информации о применении приборного учета в многоквартирных домах трудно разработать наиболее рациональный и максимально эффективный подход к внедрению такого учета, критерии оценки применения ресурсосбережения. Официальная статистическая информация отсутствует, централизованный мониторинг в данной области не ведется. Отсутствует достоверная информация о количестве установленных приборов учета, результатах их использования и т. д. В этой связи для понимания проблем и поиска их решения необходимо провести мониторинг в масштабах страны, обобщить соответствующий опыт, выработать критерии оценки эффективности использования соответствующих технологий. Деятельность по установке приборов учета регулируется ресурсоснабжающими организациями при выдаче технических условий и обработке показаний приборов учета потребителей. Таким образом, в стране осуществляют деятельность тысячи организаций, самостоятельно определяющих вид приборов учета, которые можно поставить потребителю, при наличии его желания. Нормативные документы, регулирующие отношения в сфере установки, обслуживания приборов учета, ведения коммерческого учета, имеют массу правовых пробелов и во многом устарели, отсутствуют единые правила, стандарты и т. д. В частности, Правила учета тепловой энергии от 1995 года устарели и не содержат норм о по квартирном учете тепловой энергии. Таким образом, существует необходимость разработки федеральной нормативной базы, введения общих стандартов. В первую очередь необходимо осуществлять правовое регулирование отношений по вопросам, касающимся самого дорогостоящего вида коммунальных ресурсов - тепловой энергии, требований к приборам учета, порядку организации учета и правилам его проведения в многоквартирных домах при различных способах управления ими. Представляется, что требования о применении ресурсосберегающих технологий и учета с помощью приборов, как условия получения средств Фонда не приведет к ожидаемым высоким результатам. Причиной этого является низкая экономическая заинтересованность введения такого учета в жилищной сфере, например, согласно Правилам оказания коммунальных услуг в Российской Федерации, управляющие организации даже при наличии общедомовых приборов учета не имеют права предъявлять жителям многоквартирных домов к оплате фактически потребленную тепловую энергию. Жителям многоквартирных домов предъявляется только одна двенадцатая часть от прошлогоднего потребления тепловой энергии, и только один раз в год делается корректировка по прибору учета. В то же время управляющая организация ежемесячно оплачивает поставщикам за фактически потребленную в многоквартирном доме тепловую энергию. В результате возникают кассовые разрывы и значительная задолженность управляющих организаций перед производителями тепловой энергии.

В этой связи необходимо изменить правовую базу в целях выработки механизма экономического стимулирования управляющих организаций, потребителей и других лиц к учету потребления ресурсов. Это значительно упростит достижение главной цели - экономичного и рационального использования коммунальных ресурсов. Существующий механизм, установленный Правилами оказания коммунальных услуг, не только не стимулирует учет, но и делает его невыгодным. Имеющаяся на сегодняшний день информация очевидно свидетельствует о том, что на рынке услуг появляется новая услуга - деятельность по установке и эксплуатации приборов учета, ведению их коммерческого учета. Появляются лица, осуществляющие деятельность в этой области, имеющие квалифицированных работников и соответствующее оборудование. Именно такие организации экономически заинтересованы в повсеместной установке приборов учета, их эксплуатации. Указанные лица могут объединиться в саморегулируемую организацию операторов коммерческого учета. Наличие такой организации, имеющей систему стандартов, корпоративные правила, санкционированные государством, позволит сделать деятельность по учету ресурсов прозрачной, единообразной, доступной для всех групп потребителей, а также исключить возможность нарушений ресурсоснабжающими организациями и потребителями ресурсов. Кроме того, максимальной экономии энергоресурсов можно достичь, если каждый потребитель сможет иметь информацию об этой экономии и возможность принять меры, направленные на ее повышение. Здесь необходим поквартирный учет ресурсов и наличие системы регулирования. Поквартирный учет самого дорогостоящего вида коммунальных услуг - отопления возможен только при так называемой горизонтальной разводке. В связи с этим, одним из условий выделения средств Фонда должна быть такая модернизация внутридомовых систем многоквартирного дома, при которой вводится поквартирный учет энергоресурсов. Практика показывает, что только установка приборов учета, как правило, является недостаточной. Без профессиональной эксплуатации приборы учета не обеспечивают экономию энергоресурсов, а срок их эксплуатации значительно сокращается по сравнению с нормативным сроком эксплуатации. Необходимо на законодательном уровне зафиксировать обязанность собственника поручать эксплуатацию и обслуживание приборов учета специализированной организации, имеющей соответствующих работников и оборудование. Такие функции могут выполнять и ресурсоснабжающие организации по тарифам, утвержденным соответствующими государственными органами.

Таким образом, для достижения максимального экономического эффекта необходим целый комплекс мер:

- внедрение поквартирного и общедомового приборного учета ресурсов;

- разработка правового механизма, при котором управляющие организации экономически заинтересованы в установке приборов учета;

- законодательное закрепление обязанности собственника поручить установку прибора учета и ведение учета специализированной организации.

В условиях экономического кризиса важнейшими задачами являются максимальное развитие внутреннего рынка и вовлечение в оборот средств граждан. Малоэтажное и индивидуальное строительство не имеют альтернативы в решении этой задачи. В то же время возможности малоэтажного строительства, в частности, в целях переселения граждан из аварийного жилья, используются не в полной мере.

Преимуществами малоэтажного строительства являются:

- короткий цикл возведения зданий, низкие (по сравнению с многоэтажной застройкой) капиталоемкость и себестоимость строительства, возможность адаптации проектов под местную строительную индустрию и региональные нормативы предоставления социального жилья;

- высокая конкуренция в этой сфере строительства, определяемая наличием большого количества средних и малых строительных организаций, способствует снижению продажной цены жилья, а отсутствие у большинства этих организаций долговых обязательств по кредитам снижает риски неэффективного использования средств и появления "обманутых дольщиков";

- потребительские качества квартир в малоэтажных домах при прочих равных условиях выше, чем в многоквартирных домах;

- законодательство в сфере градостроительной деятельности существенно снижает административные барьеры в отношении индивидуального и малоэтажного жилищного строительства.

Субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления имеют возможность и готовы предоставлять земельные участки под малоэтажное строительство в целях исполнения обязательств по обеспечению жильем определенных законодательством категорий граждан. В случае такого предоставления земельных участков под малоэтажное строительство для муниципальных и государственных нужд проведение аукциона не требуется, и, следовательно, земельный участок может предоставляться бесплатно, что существенно снизит стоимость строительства. Важным шагом в развитии данного сегмента жилищного строительства может стать активное участие государства в развитии индустриального малоэтажного домостроения. Целесообразно объединение средств и ресурсов, предназначенных для сноса ветхого и аварийного жилья с ресурсами федеральных программ ("Обеспечение жильем молодых семей, молодых специалистов на селе", "Уволенных и увольняемых военнослужащих", "Переселяемых с комплекса "Байконур" и северных территорий", "Вынужденных переселенцев и пострадавших вследствие радиационных аварий", "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой", "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры"), муниципальных программ, средствами частных инвесторов, ипотечного кредитования, бюджетной поддержки малоимущих граждан.

РАЗДЕЛ 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЫНКА ЖКХ В РОССИИ

Для успешного решения проблем управления сферой жилищно-коммунального хозяйства в условиях рыночной экономики необходимо разработать действенные практические рекомендации по организации и регулированию деятельности предприятий исследуемой отрасли и ресурсному обеспечению предоставления качественных жилищно-коммунальных услуг, соответствующих стандарту.

Разработка таких рекомендаций требует обстоятельного теоретического исследования и анализа проблем организации местного хозяйства и его территориальной инфраструктуры - ЖКХ. Недоработки в теории и практики предопределяют будущие потери ресурсов, ведут к обострению противоречий. Поэтому необходимость формирования цивилизованной сферы жилищно-коммунальных услуг, внедрение системы качества на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства должны стать основными направлениями научных исследований.

Проблемы отрасли ЖКХ

По оценкам экспертов, одной из главных причин сложившейся ситуации является недостаточное финансирование сферы ЖКХ. В последние годы недофинансирование жилищно-коммунального хозяйства составило около 20 % объема необходимых средств, что усугубляется большим объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере. Задолженность в жилищно-коммунальной сфере является источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики и превращается в источник угроз для социально-экономического развития страны.

Недостаточность бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса в целях реализации адресных программ капитального ремонта и развития привело к резкому увеличению износа основных фондов. Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется, во-первых, высоким уровнем износа, во-вторых, высокой аварийностью, в-третьих, низким коэффициентом полезного действия мощностей и, наконец, большими потерями энергоносителей.

Существующая непривлекательность комплекса хозяйства для частных инвестиций обусловлена невыполнением бюджетных обязательств и отсутствием эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, транспортной сферы потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.

Что касается перспектив реформы жилищно-коммунального хозяйства в России, то здесь точки зрения экспертов во многом не совпадают. Однако их все же возможно условно свести к следующим положениям.

1. Формирование конкурентной среды рано или поздно обеспечит высокое качество услуг с умеренными ценами.

2. Желательно, чтобы покупатели и продавцы были примерно равны по силе.

3. Необходимо повысить зарплаты и пенсии до уровня, компенсирующего рост расходов на услуги ЖКХ. Принципиально важно, чтобы люди, чья зарплата или пенсии повышаются, знали: часть повышения компенсирует подорожание услуг ЖКХ.

4. Рынки жилья и ЖКХ должны быть дополнены демократическим общественным контролем, прежде всего в лице органов местного самоуправления.

5. Чтобы преодолеть пассивность населения, необходимо сохранить самостоятельность местного самоуправления и дать ему возможность формировать свои доходы, включая установление собственных налогов и сборов.

Кроме того, приоритетными направлениями развития рынка ЖКХ с участием государства должны стать следующие напрвления;

1. Минимизировать исполнительно-распорядительные и контрольные функции по регулированию ЖКХ как на уровне федерации, так и её субъектов, оставив за государством регулятивные функции: разработку законодательных и нормативных актов в сфере ЖКХ, ведение обязательных государственных стандартов предоставления жилищно-коммунальных услуг и их оплаты, установление предельных тарифов. Кроме того, предполагается оказать помощь местным органам власти, в первую очередь, в депрессивных регионах, в выплате льгот и адресных субсидий малоимущим категориям граждан (преимущественно на первом этапе проведения реформы ЖКХ).

2. Прекратить бюджетное дотирование ЖКХ. При этом все затраты на модернизацию этого комплекса, которые оцениваются в три триллиона рублей (без учета жилищного фонда), предполагается переложить на потребителей услуг ЖКХ в виде установления дополнительных надбавок к тарифам, регулируемых государством.

В условиях отсутствия эффективного антимонопольного регулирования в ЖКХ процветает монополизм. Независима экспертиза затрат ЖКХ, необходимость проведения которой признаётся Правительством Российской Федерации, отсутствует. Также отсутствует открытость (прозрачность) тарифной политики - необходимого условия установления доверия потребителей коммунальных услуг и обеспечения баланса интересов их потребителей и производителей.

3. Коммерциализировать ЖКХ на принципах самоокупаемости, используя рычаги жесткого административного воздействия, и тем самым устранить "один из немногих нерыночных архаизмов в нашей рыночной экономике". В качестве примера реализации планов правительства можно привести создание на базе жилищно-эксплуатационных служб (ЖЭС) открытых акционерных обществ со 100-процентным участием муниципалитета в уставном капитале, главной целью которых является не удовлетворение потребностей клиентов и даже не достижение самоокупаемости, а извлечение прибыли, что, в свою очередь, способствует, особенно в условиях отсутствие конкуренции, постоянному росту тарифов на услуги ЖКХ. Например, в соответствии с решением Федеральной службой по тарифам Воронежской области к 2011 году областные оптовые цены на газ должны сравнятся с экспортными, которые, как известно, также имеют тенденцию к росту, что, в свою очередь, не может негативно не сказаться на динамике тарифов на газ для населения, которые возрастут в городе Воронеже на 24,7 процента.

4. Перейти с 1января 2011 года на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг, что расходится с позицией В.В. Путина. Ещё в 2001 году в своём выступлении он высказал с мнение, что этот переход должен затрагивать только граждан с высоким уровнем доходов.

5. Предоставить адресные льготы (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущим гражданам, у которых доля расходов на услуги ЖКХ превышают 22 процента от совокупного дохода семьи.

6. Снизить издержки производителей жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Правительство Российской Федерации приняло ряд постановлений, согласно которым осуществлять изменение цен и тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг возможно лишь при условии обязательной реализации мероприятий, направленных на снижение издержек при оказании жилищно-коммунальных услуг.

7. Передать ЖКХ в частный сектор экономики. В 2002 году была создана первая частная компания: открытое акционерное общество (ОАО) "Российские коммунальные системы". К 2009 году предполагалось завершить приватизацию предприятий ЖКХ. По официальным данным, на начало 2004 года от 16 до 25 процентов коммунальных предприятий в сфере водо-, тепло- и электроснабжения сменили форму собственности на частную или смешанную.

Мировой опыт даёт неоднозначный ответ на вопрос о необходимости приватизации предприятий ЖКХ.

В Малайзии в начале 90-х годов, напротив, приватизированные компании в сфере ЖКХ одна за другой вернули себе государственный статус. Например, предприятия коммунального обслуживания страны, которые в 1993 году получили концессию на управление всеми предприятиями водоотведения, уже в марте 2000 года продали свой бизнес государству после того, как понесли убытки в размере десятков миллионов долларов США.

В Эстонии избрали административный путь принудительной полной приватизации предприятий ЖКХ. Управление жилыми домами и их обслуживание за редким исключением уже осуществляются частными компаниями. Государство ещё владеет некоторыми объектами ЖКХ, но управляют ими уже частные лица.

В Канаде процент предприятий коммунального обслуживания, находящихся в государственной собственности, - один из самых высоких в индустриальном мире. Около 90 процентов электроэнергетики страны, в том числе обслуживающей ЖКХ, принадлежат государству.

В Нидерландах преобладает мнение, что как государственный, так и частный сектор в сфере коммунального обслуживания имеют свои сильные и слабые стороны.

В Швеции решение о приватизации объектов ЖКХ принимаются только тогда, когда считается, что это отвечает интересам налогоплательщиков и соответствующей государственной компании.

8. Привлечь частные инвестиции в ЖКХ следующим образом:

- посредством банковского кредита и облигационных займов;

- посредством заключение договоров подряда на выполнение услуг частными компаниями на конкурсной основе, что не только сделает возможным сокращение издержек при предоставлении коммунальных услуг, но и упростит управление объектами ЖКХ;

- посредством передачи в доверительное управление имущества муниципальных предприятий и организаций ЖКХ так называемым управляющим компаниям, которые работают за фиксированное вознаграждение.

- посредством долгосрочной аренды имущества объектов ЖКХ, при которой большая часть ответственности за оказание коммунальных услуг возлагается на компанию-оператора, а не на муниципальные органы.

- посредством концессии с инвестиционными условиями, такими как "реабилитация" объектов ЖКХ, их эксплуатация с возвратом имущества собственнику после окончания сроков концессионного соглашения, строительство новых объектов ЖКХ.

- посредством приватизации- полной или частичной передачи имущества предприятия ЖКХ на возмездной основе в собственность частным компаниям или физическим лицам.

9. Сформировать конкурентный рынок услуг ЖКХ, в том числе путём привлечения организаций разных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает проведение структурных преобразований в ЖКХ, призванных способствовать приходу в жилищно-коммунальную сферу малого и среднего бизнеса.

10. Приватизировать и, в меньшей степени, муниципализировать жильё. В настоящее время уже 71,5 процент жилищного фонда находится в собственности граждан и 21,5 процента - в собственности муниципалететных образований. Доля государственного жилищного фонда сократилась до 7 процентов.

11. Перейти на пообъектное управление жилищным фондом. Каждый дом должен иметь персонального управляющего, а жильцы такого дома смогут выбрать обслуживающие организации. Особая роль в этом отводится товариществам собственников жилья (ТСЖ).

12. Предусмотреть публичность процедуры утверждения тарифов ЖКХ по результатам независимой экспертизы.

13. Развивать жилищное строительство доступного и комфортного жилья. В частности, к 2010 году предполагается увеличить объём строительства такого жилья с 40 миллионов квадратных метров до 80 миллионов квадратных метров. Главным финансовым источником должна стать система ипотечного кредитования.

14. С целью стимулирования реформирования ЖКХ создан специальный Фонд содействия его реформированию. Государство предполагает до 2011 ода инвестировать 240 миллиардов рублей, или около 8 процентов от средств, необходимых на проведение модернизации жилищно-коммунального хозяйства регионов страны. В частности, доведение доли коммерческих предприятий, работающих в сфере ЖКХ, к 1января 2009 года до 25 процентов, а к 2011 году- до 80 процентов, доли многоквартирных домов, управляемых ТСЖ,- до 5 и 20 процентов соответственно.

Альтернативные варианты реформы жилищно-коммунального хозяйства

Традиционный набор альтернативных предложений:

1. повысить цену рабочей силы с одновременным освобождением от подоходного налога граждан с низким уровнем дохода.

2. установить квартирную надбавку к заработанной плате или пенсии соразмерно росту тарифов ЖКХ.

3. предоставлять бесплатные услуги ЖКХ в рамках социально-гарантированного минимума, а сверх этого минимума- платные.

4. направить часть средств так называемого Стабилизационного фонда на оздоровление ЖКХ.

5. провести дореформенную санацию объектов ЖКХ за счёт средств государственного бюджета или в процессе реформы ЖКХ- за счёт государственных кредитов, которые должны быть погашены из средств "оздоровленных" предприятий ЖКУ, с последующей продажей их на аукционах.

6. не допустить приватизацию ЖКХ до его демонополизации и развития конкуренции в управлении и обслуживании жилищно-коммунальной сферы, что даст возможность, а не только формальное право собственникам жилья и предприятия жилищно-коммунального назначения выбирать организацию, которая сможет обеспечить необходимое качество работ и услуг по более низким ценам.

7. установить общественный контроль за функционированием ЖКХ в качестве одного из важнейших условий обеспечения прозрачности реформы и деятельности ЖКХ.

8. провести общественные независимые экспертизы обоснованности тарифов ЖКХ.

9. установить действенный государственный контроль за тарифами производителей услуг ЖКХ, рост которых превышает инфляцию как текущую, так и прогнозируемую. В первую очередь речь идёт о контроле за тарифами предприятий -монополистов, путём прямого регулирования или фиксации тарифов для предприятий, работающих этой сфере, а также тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения.

10. ввести экономические санкции в отношении предприятий ЖКХ в случае нарушения или договорных обязательств перед потребителями их услуг.

11. повысить роль институтов гражданского общества и органов местного самоуправления при проведении реформы ЖКХ.

Власти выделяют четыре направления реализации реформы:

1. перевод коммунальной отрасли на рыночные отношения.

2. привлечение частного бизнеса (и частных инвестиций), стимулирование конкуренции, повышение качества коммунальных услуг.

3. модернизация всего комплекса жилищно-коммунального хозяйства.

4. сохранение системы социальной защиты и поддержка льготных слоёв населения.

Главной предпосылкой успеха коммунальной реформы является получение потребителями очевидных и осязаемых преимуществ от ее результатов. Чтобы поддерживать предлагаемые механизмы реформирования, потребители должны быть удовлетворены качеством предоставляемых услуг. Нарастание их неудовлетворенности в условиях роста тарифов на ЖКУ и цен на жилье приводит к созданию социального давления, которое в условиях действующей системы организации коммунального хозяйства не находит выхода там, где собственно должны решаться проблемы.

Профессионализация коммунальной отрасли

Для того чтобы перевести качество услуг в кубометры воды, километры труб и килокалории тепла, а их в свою очередь - в мастер-планы развития коммунальной инфраструктуры, необходима специализация и профессионализация участников рынка.

Специализация означает, что нужно четко разделить функции:

- муниципалитетов в качестве заказчиков социальной эффективности коммунальных услуг;

- коммунальных компаний в качестве операторов коммунальной инфраструктуры;

- государства в качестве регулятора этой деятельности и организатора процесса создания профессиональной отрасли коммунального хозяйства.

Профессионализация означает, что участники рынка должны отвечать (капиталом, бюджетом, субсидиями) за исполнение своих обязанностей и быть компетентными в своих вопросах.

Муниципалитет - заказчик социальной эффективности коммунальных услуг.

Каждый из нас способен сделать качественную покупку в магазине, но то, что мы покупаем, делают профессиональные производители. В управлении коммунальным хозяйством давно пора отказаться от известной, но устаревшей концепции о том, что управлять государством может каждая кухарка.

Муниципалитеты не могут одинаково профессионально исполнять принципиально разные роли: и регулятора, и собственника, и поставщика коммунальных услуг. Коммунальная отрасль является сложным техническим комплексом, требующим особой дисциплины в техническом управлении. Поэтому роль муниципалитета и соответствующих ему публичных процедур должна заключаться в том, чтобы быть профессиональным заказчиком качества и эффективности коммунальных услуг. Ответственность муниципалитетов за организацию коммунального хозяйства определяется федеральным законом "Об общих основах организации местного самоуправления". К сожалению, законодатель не определил, что это означает, поэтому вода, мусор, тепло, электричество и газ развиваются на местном уровне по разным экономическим моделям. Роли муниципалитетов уменьшаются в них от собственника и оператора (вода) к попрошайке лимитов (газ).