Государственное управление топливно-энергетическим комплексом

1

План

1. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат

2. Государственное управление топливно-энергетическим комплексом

2.1 Функции государственных органов, регулирующих топливно-энергетический комплекс

2.2 Регулирование энергосбережения

2.3 Государственное регулирование недропользования

2.4 Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию

2.5 Энергетическая стратегия

Список литературы

1. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат

Властно-управленческий аппарат является причиной экономической инерции. Наиболее четко групповые интересы аппарата выражаются в его бюрократизации.

Исходная характеристика бюрократии - это конфликты аппарата с обществом. Ее генез вытекает из типичных реакций аппарата на явления социальной жизни. Первая реакция - минимизация ответственности, сфера которой в иерархии всегда превышает сферу контролируемой деятельности. Поэтому любая стандартизация деятельности соответствует интересам государственных служащих, поскольку она исключает неопределенность в принятии решений и снимает личную ответственность. Изменчивость среды, развитие науки и техники ведут к тому, что знания любого чиновника - от мелкого писаря до министра - не поспевают за меняющейся реальностью. Отстаивание ограничивает либо исключает выбор из процесса принятий решений и служит причиной специфического канцелярского языка и поведения (общие фразы, неопределенные выражения, стремление обезопасить процедурами, из которых исключена альтернативность).

Стремление реагировать на недостаточную эффективность аппарата умножением предписаний - такова вторая реакция чиновников на ситуацию. Цель - учесть «все возможные случаи». Чиновники на высшем уровне иерархии заняты разработкой норм, правил и предписаний, которые соответствуют ожиданием представителей других уровней. По отношению к гражданам нормотворчество выполняет роль амортизатора, снимающего с чиновника личную ответственность и перекладывающего ее на анонимного творца канцелярской «мудрости». Так возникает замкнутый круг ошибок: недовольство граждан низкой эффективностью аппарата влечет за собой умножение законов и инструкций; законы и инструкции влекут за собой дальнейшую формализацию деятельности; в итоге аппарат становится «учетным невеждой», который не в состоянии решать нетипичные проблемы.

Следует отметить, что «ученое невежество» порождается всей системой современного образования. Система ценностей и институтов индустриального общества превращает правовое государство в идеал, который вынуждает рассматривать законодательную и нормативную деятельность как самоцель, независимую от социальных функций аппарата. В повседневной практике цели отходят на второй план. Вся система оценивания и вознаграждения служащих базируется на такой подмене, в результате чего эффективность аппарата не обсуждается и не является предметом целенаправленных изменений.

Профессиональная автономия против социального контроля - следующая характеристика аппарата. Если аппарат господствует над обществом, а контроля над ним со стороны общества не существует, бюрократизация общества неизбежна. Если профессиональная автономия нарушается, происходит политизация аппарата. Профессиональная этика заменяется политическими критериями, внеэкономическими и идеологическими оценками, личными предпочтениями. Ситуация осложняется тем, что обе тенденции в различных сферах социальной сферы существуют одновременно, хотя обычно одна из них преобладает. Бюрократизация аппарата профессиональных организаций может служить защитным механизмом от давления со стороны политических институтов.

Не менее актуальна проблема измерения степени расхождения между указаниями политиков и реальной действительностью управленческих структур. С ней связана проблема определения степени, с какой данные структуры гарантируют и соблюдают права граждан на контроль аппарата, а с какой он навязывает им собственные "правила игры" (если занимает монопольное положение). Групповые интересы заставляют аппарат применять следующие стратегии: меняется смысл новых законов путем ведомственных инструкций, позволяющих использовать традиционно-бюрократические процедуры там, где новая политика сформулирована недостаточно строго; проведение новой политики блокируется системой исключений из правил и тенденциозным препарированием информации, которая, передвигаясь снизу вверх по пирамиде, несет сведения о результативности политических решений. Обе стратегии усиливаются при отсутствии независимых каналов передачи информации.

Неожиданные последствия прошлых решений еще одно измерение групповых интересов аппарата. Возникает очередной "замкнутый круг ошибок": нестрого сформулированные цели аппарата влекут за собой комплекс инструкций и правил, определяющих его структуру; ужесточение структуры влечет за собой неожиданные последствия внутри (дублирование функций) и вне ("ученое невежество" в отношениях с гражданами) аппарата, для предотвращения которых издаются новые инструкции и правила. Характерно, что эта система действует как при плановой, так и при рыночной экономике.

А. Гоулднер еще в 50-х годах провел исследование индустриальной бюрократии США и показал, что управленческий аппарат, действующий в условиях рыночной экономики, переносит в нее традиционалистские методы поведения. Если действия чиновника ограничиваются правилами и инструкциями, он действует на минимально ненаказуемом уровне. Управленческий персонал западных предприятий, как и наших, изощрен в чутье невидимой грани между работой, которая не вызывает административных санкций, и действиями, за которыми следует увольнение. Стремление не перенапрягаться - важный мотив деятельности в условиях, когда негативные санкции доминируют над позитивными.

В таких ситуациях верхушка реагирует на низкую эффективность подчиненных двумя способами: умножает контролирующие инструкции либо усиливает непосредственный надзор. Усиление надзора дает понять людям, что профессиональной автономией они не обладают. В социологии организации и социологии малых групп различают два типа ситуаций: властную, когда один индивид подчиняется другому по причине его более высокого положения в иерархии, и управленческую, когда индивиды подчиняются безличным инструкциям, которые обязательны для руководителей и подчиненных.

Особенно сильно это различие проявляется в политических культурах, где эгалитарные нормы (идеалы "равенства") являются социальной и политической традицией. Чем более эта норма распространена в данной культуре (русская культура служит примером), тем более бюрократичны властно- управленческие структуры государства. Выводы А. Гоулднера могут быть распространены как на мирные периоды развития страны, так и на периоды революций и социально-экономических реформ.

Групповые интересы аппарата выражаются еще в одном "замкнутом круге ошибок": низкая эффективность и деятельность аппарата на минимально ненаказуемом уровне влекут за собой усиление непосредственного надзора.

Надзор (ситуация власти) понижает мораль и мотивации служащих.

Эгалитарные нормы способствуют переходу от ситуации власти к ситуации управления путем формализации надзора. А это еще более понижает эффективность аппарата.

Власть, как известно, состоит в осуществлении выбора и принятии решений в нестандартных ситуациях, которые невозможно исключить из управленческого процесса. Они образуют сферу неопределенности, так что контролирующие получают право для навязывания своей воли. Положение последних укрепляется по мере того, как из управленческого процесса устраняются точки неопределенности. В идеальной бюрократической машине они вытесняются на вершину иерархии. Положение главного лица (или органа) укрепляется по мере того, как действия всего аппарата регламентируются. Но регламентация вершины в принципе невозможна. Вот почему она становится неконтролируемой.

Стремление заменить власть управлением ведет к тому, что каждый уровень управления (поскольку он ориентирован на вершину) становится источником навязывания властной воли подчиненным. Эта тенденция тоже способствует увеличению инструкций и все большей централизации управления независимо ни от логики управленческого процесса, ни от потоков информации.

Эгалитарные нормы усиливают данную тенденцию и одновременно укрепляют волюнтаризм каждого звена управления.

В индустриальном обществе сохраняются партикуляризм и привилегии различных слоев и групп, из-за чего усиливается их социальная изоляция и затрудняются коммуникации. Чем более развита социальная стратификация, тем выше степень бюрократизации всех социальных институтов. В такой ситуации представители всех социальных групп и государственных учреждений в соотношениях между собой руководствуются "моралью и солидарностью заключенных", направленной против остальных социальных групп и вышестоящего начальства. Элиминация отношений непосредственного господства и подчинения способствует культивированию авторитарной власти во всей структуре управления. Это тоже способствует групповым интересам аппарата и порождает еще один "замкнутый круг ошибок", состоящий из множества звеньев: демократические ценности и навыки порождают стремление избегать ситуации власти в пользу ситуации управления; это влечет за собой умножение инструкций и формализацию управленческих процессов и аппаратов. Те же самые ценности и навыки порождают множество политических игр вокруг уменьшения сферы неопределенности (навязывания властной воли) и связанных с нею привилегий на различных уровнях управленческих аппаратов.

В результате умножается число инструкций и растет неумение аппаратчиков учиться на собственных ошибках. Вот почему программы совершенствования административной деятельности создаются на базе минимальной эффективности. Подобная тенденция усиливается отсутствием обратных связей аппарата с социальной средой, поскольку любое государство предпочитает содержать аппарат на "казенный кошт", а не ставит его в непосредственную финансовую зависимость от населения. Стремление к равенству и социальная дифференциация порождают изоляцию уровней внутри аппарата.

Демократические движения, как показал М. Вебер, нисколько не противостоят бюрократическим тенденциям, а лишь усиливают их. Властно-управленческий аппарат может рассматриваться как носитель политического традиционализма и его главной ценности "лучше меньше работать, чем больше зарабатывать".

Конкуренция между экономическими и политическими субъектами в условиях развитого разделения труда тоже укрепляет групповые интересы аппарата.

Дифференциация целей и функций социальных институтов происходит в условиях уменьшения общего количества средств, распределяемых между различными организационными структурами. Цели управленческих аппаратов (речь идет о всех государственных ведомствах) обычно формулируются предельно абстрактно и слабо связаны между собой. Стремление перевести абстрактные формулы на язык конкретных программ деятельности требует разработки промежуточных целей. Чем больше они уточняются, тем выше вероятность их рассогласования. Вследствие дифференциации целей внимание концентрируется на изолированных вопросах. Происходит абсолютизация задач и функций каждого звена управления и потеря представления об общих целях. Групповая интеграция управленческой машины доминирует над внешними контактами. Одновременно разворачивается соперничество между ведомствами за средства, ресурсы и должности. Каждое ведомство заинтересовано в самосохранении любой ценой, а каждый чиновник занят решением частных задач.

Отсюда вытекает еще одно правило аппарата: сложившиеся структуры сохраняются даже тогда, когда они выполнили свои задачи и больше не нужны.

Пример: переквалификация совпартшкол, возникших для ликвидации неграмотности коммунистической бюрократии. Они превратились в высшие партийные школы, затем в кадровые центры, наконец, в академии государственной службы при Президенте РФ.

Организационные структуры в современном обществе переполнены фиктивными функциями и должностями (Советская Россия и здесь опередила "дикий Запад"). Они нужны для того, чтобы избежать ограничений в фонде зарплаты. Создание любой новой должности ведет к росту чисто формальных действий, связанных с определением сферы и задач деятельности и обоснованием потребности в новых организационных структурах и функциях. Каждая стремится не только к самосохранению, но и расширенному воспроизводству.

Отсюда рост числа подчиненных и общей численности аппарата.

Таким образом, стабилизация бюрократического аппарата дисфункциональна. К его чертам можно отнести: паразитирование на социальных группах, институтах и государственных структурах; переплетение материальных интересов с вытеснением решений на вершину иерархии; преобладание групповых интересов и негативной солидарности над интересами населения страны; создание новых структур не для решения новых проблем, а для воспроизводства аппарата; стремление получить правительственные субсидии любой ценой. За любым политическим решением скрываются групповые интересы аппарата (в сфере политики цен и заработной платы, фискальной и финансовой политики государства, экономических и социальных стимулах производственной деятельности, распределении государственного бюджета). Групповые интересы государственной машины доминируют над интересами населения.

Экономическая социология, используя результаты теории бюрократии и социологии организаций, рассматривает властно-управленческий аппарат как естественный процесс, не отличающийся от других биологических процессов.

С государственным аппаратом "дело обстоит почти так же, как с обществом крыс, которые так же социальны и миролюбивы внутри замкнутого клана, но сущие дьяволы по отношению к сородичу, не принадлежащему к их собственной партии". Ни одна из существующих экономических систем не дает удовлетворительного ответа и потому не может считаться примером для других. Бюрократизация аппарата и организационных структур - следствие неразрешенности проблем как рыночной, так и плановой экономики.

Отражает ли властно-управленческий аппарат общие интересы? Речь идет о лоббизме и корпоративизме. Эти явления в отечественной социологии только начинают изучаться. Но характерно, что большинство ученых исходят из возможности сочетания в деятельности государственного аппарата единичных, особенных и всеобщих социальных интересов. Предполагается, что государство способно обеспечить сочетание интересов всех социальных групп и слоев.

Ранее такое предположение выдвигалось в отношении советского государства, теперь - российского.

Не учитывается вся гамма групповых интересов, их преобразование в бюрократические формы, усиливающие экономическую инерцию. Не учитываются также способы искажения интересов в политике и управлении: "Исследование интересов экономических (распределения материальных благ), социальных (распределения статусов) и политических (распределения власти) выглядит весьма целостно. Существуют следующие предпосылки искажения; сложность получения достоверной информации о механизмах распределения власти и характере ее реального использования; незримое присутствие властных интересов в других видах интересов (экономических, социальных), вследствие чего ученый ограничен в возможности отличить властные интересы от экономических, выдать одни за другие.

Ученый, приписывая государству функции выразителя общих интересов, не учитывает того обстоятельства, что социальный кризис в России был создан искусственно "сверху". Цель - создание благоприятных условий для первичного накопления капитала в руках номенклатуры. Она использует ссылки на общие интересы для легализации групповых интересов, создает лоббистские механизмы во всех ветвях власти: законодательной, исполнительной, судебной.

По характеру групповых интересов в литературе выделяют экономическое, финансовое, военно-промышленное, социальное и политическое лоббирование; по времени действия - одноразовое и постоянное; по властным институтам - законодательное (правотворческое - в законодательных органах, и правоприменительное - в актах применения законов), исполнительное, судебное, а также лоббирование СМИ. Существует также лоббирование политических партий и общественных движений, ведомственно-отраслевое, региональное, иностранное и национальное, причем лоббирование иностранных интересов ведется более активно, нежели отечественных. На наш взгляд, точка зрения Л. Абалкина о существовании общих интересов, стоящих выше групповых и классовых, не выдерживает критики. Он полагает, что государство выражает общие интересы тем лучше и успешнее, чем более демократичным оно является. Убеждение в том, что демократические институты выражают "общие интересы", возникло в классической теории разделения властей, согласно которой одна ветвь власти (исполнительная, законодательная, судебная) является противовесом другой. Однако подобное толкование упрощает проблему групповых интересов, оно все больше теряет доверие в современной американской социологии. "Понятие "противовеса сил" легко можно распространить на позицию левых, черных меньшинств, феминистских и экологических движений, организующих сопротивление вашингтонской администрации. Но в любом случае мы сталкиваемся с противостоянием групп интересов и лобби институту разделения властей". Этот тезис Э. Макферленда можно считать ключевым для систематизации результатов исследований о противостоянии групповых интересов и лобби разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. В 60-80-е годы в западной экономической социологии и политологии было установлено: понятие "равновесия сил", используемое в классической теории демократии для обоснования необходимости разделения власти, является метафорой и не отражает социально-политическую реальность.

М. Олсон показал, что легче организовать группу, выражающую особые интересы небольшого числа людей, нежели группу, представляющую "общие интересы" многих людей: "В результате возникает общество хорошо организованных партикулярных групп интересов.

На протяжении двух следующих поколений специфические группы экономических интересов начинают тормозить развитие экономики. Такое торможение обычно осуществляется путем влияния на правительство для того, чтобы оно спонсировало займы или дотации, устанавливало завышенные цены, поддерживало олигополистические рынки, ставило барьеры, ограничивающие конкуренцию внутри страны и за рубежом, или ограничивало количество товаров. Со временем рост влияния лобби со стороны групп интересов приводит к уничтожению рынков, конкуренции и замедлению темпов экономического роста. Возникает явление блокады групп интересов, свидетельствующее о застое и даже упадке экономики".

Сделаем предварительный вывод: связь групповых экономических интересов с правительством через систему лоббизма ведет к замедлению и упадку экономики. Мнение отечественных исследователей о том, что лоббизм - «нормальное" явление общественной и политической жизни, нельзя считать корректным.

Т. Лови заметил склонность американских законодателей избегать четкой формулировки законов: "они все в большей степени предпочитают неясную формулировку законов, которая делегирует способ интерпретации административному аппарату. Этот аппарат обладает несокрушимой склонностью толковать нечетко сформулированные законы в пользу хорошо организованных групп. Таким образом, американское правительство становится гигантской дойной коровой, которую сосут сотни организованных групп интересов". В противовес традиционной метафоре "равновесия сил" (система противовесов и сдерживаний в классической теории демократии) американские социологи разработали операциональное понятие "блокады групповых интересов" для обозначения реального процесса связи интересов с демократическими институтами: хорошо организованные группы получают контроль над политикой правительства.

В результате правительство не в состоянии предложить политические изменения во имя "общих интересов" и общего блага. Причину американские социологи видят в плюрализме групповых интересов, экономических и политических элит.

Концепция "блокады групповых интересов" исходит из того, что группы с наиболее сильным потенциалом организованы лучше и стремятся контролировать действия правительства в своей сфере. Однако исследования Д. Уилсона и Д. Уолкера показали, что другие группы стремятся им противодействовать, снижая степень их доминирования. В настоящее время сложились две позиции: приверженцы элитаристских теорий власти подчеркивают тенденции, которые ведут к застою, сторонники плюралистских теорий делают акцент на противовесе групповых интересов и полагают, что благодаря ему можно избежать "блокады групповых интересов".

Теория плюрализма элит подчеркивает равновесие сил конкурирующих групп и рассеивание политической власти как важный фактор функционирования демократии, отвергает существование одной-единственной властвующей элиты и рассматривают политику как сферу, состоящую из множества политических арен. Большинство из них контролируется так называемыми "железными треугольниками" - соглашениями между законодательной властью (комиссии и комитеты Конгресса), лоббистскими группами и правительственными агентствами. "Железные треугольники" не допускают проведение политики, представляющей "общие интересы" избирателей, парламента и президента. Если группа интересов действует во имя общего блага, то ее члены теряют мотивацию к сохранению группы. Проблема социального паразитизма обостряется по мере роста численности группы. Большие группы теряют влияние и прекращают существование. В малых группах меньше организованных расходов и социального паразитизма. Поэтому при демократическом устройстве малые группы организованы лучше и побеждают большие группы.

Широкие и неорганизованные массы податливы на нерациональное восприятие действительности. Они смешивают символы с сущностью вещей. Элиты легко манипулируют их интересами и общественным мнением путем создания демократических форм. Последние это только иллюзия того, что проблемы решаются, а правительство проводит нужную народу политику. "В противоположность этому малые группы руководствуются рациональной стратегией, нередко они защищают экономические интересы широких кругов населения". Политические интересы демократии только помогают малым группам блокировать "общие интересы". С одной стороны, общие интересы репрезентируются институтом президентства, Верховным судом и парламентом. С другой стороны, политика штатов и локальных общин и вся система административной политики не подчиняется публичному контролю президента и федеральных судов; поэтому она лучше обслуживает партикулярные групповые интересы и помогает привилегированным группам побеждать действительно "общие интересы". Иначе говоря, структура институтов демократии и идеология децентрализации лишь способствует доминированию групповых интересов.

С этим связан процесс бюрократизации законодательных органов.

В 70-е годы члены Конгресса США научились увеличивать вероятность повторных выборов благодаря реформе федеральной бюрократии, создавшей множество новых нормативных актов. Затем члены Конгресса помогли кандидатам своих штатов "пробиться" через сети норм, что увеличило их популярность. Так возник "вашингтонский истеблишмент" - коалиция групповых интересов. Вырабатывая законодательство, гарантирующее соблюдение "общих интересов", законодатели создают неясно сформулированные законы, которые способствовали появлению множества подзаконных актов и бюрократических инструкций. Неясные законы дают возможность группам интересов контролировать механизм их осуществления.

Обобщая исторический опыт, можно заключить: чем в большей степени демократические институты государства детерминируются экономическими групповыми интересами, тем больше политика становится неэффективной и не выражает общих интересов населения страны. Коалиции групповых интересов, связанные с демократическими институтами исполнительной, законодательной и судебной власти, не в состоянии проводить эффективную экономическую и социальную политику ни при рыночной, ни при государственно регулируемой экономике. Зарубежные социологи считают: в странах Запада наступил закат плюралистической демократии. "В плюралистических обществах группы интересов обладают свободой организации без каких-либо ограничений со стороны правительства. Однако логика коллективного действия приводит к тому, что группы специфических экономических интересов побеждают группы, представляющие общие интересы широких кругов населения. Со временем это приводит к неэффективной политике правительства. Оно дотирует олигархическую организацию хозяйства и тем самым задерживает развитие экономики.

Правительственные субсидии не развивают экономику, а способствуют ее олигархизации. Субсидии превращают одни группы экономических интересов в фаворитов, но за счет других: "В высокоразвитых обществах дело обстоит таким образом, что круги бизнеса и профессиональные лобби мобилизуют политические силы для принятия полезных им законов и подзаконных актов. Однако такие законы и акты, как правило, ограничивают доступ к данной сфере бизнеса или к данной профессиональной группе, ослабляют темп развития новых фирм, элиминируют конкурирующие товары и услуги, устанавливают протекционистские тарифы, замораживают цены и приводят к борьбе за субсидии из фондов, которые предназначаются для других социальных сфер и целей".

Правительственная политика поддерживания привилегированных групп экономических интересов ведет к постоянному росту расходов и становится экономически неэффективной. "Железные треугольники" также способствуют увеличению правительственных расходов, в результате чего правительственная бюрократия постоянно расширяется, ибо правительственные агентства сотрудничают со своими союзниками в целях увеличения их бюджета.

Экономические и политические инновации в условиях демократии весьма неустойчивы, они подчиняются экономической и политической олигополии. Главным измерением политики государства становятся явные и тайные торги между экономическими элитами. Они торгуют взаимной политической поддержкой для получения правительственных субсидий: "Например, представители предприятий военно-промышленного комплекса, расположенных в штате Калифорния, могут согласиться на поддержку субсидий для предприятий, строящих дома на северо-востоке страны, и наоборот. Производители молочной продукции продают свою поддержку чиновникам властно-управленческого аппарата, которые создают новые постановления в поддержку молочной промышленности, по цене голосов избирателей, поддерживающих повышение цен на молоко и т.д. В результате подобного политического торга меньшинство населения, поддерживаемое хорошо организованными группами лобби, получает кратковременную прибыль, но в итоге терпит убытки. Правительство выделяет все больше денег; возрастает дефицит бюджета, поскольку отдельные группы интересов получают налоговые льготы; экономика приходит в упадок".

Вряд ли можно согласиться с мнением А. Малько о том, что лоббизм - здоровое и жизненно необходимое явление, институт демократического представительства групповых интересов. Он полагает, что лоббизм в современной России - форма законного влияния групп давления на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан). Россия только начинает культивировать демократические институты, а лоббизм уже объявляют законным явлением.

Лоббизм есть выражение кризиса классических институтов демократии.

2 Государственное управление топливно-энергетическим комплексом

Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) - сложная межотраслевая система добычи и производства топлива и энергии (электроэнергии и тепла), их транспортировки, распределения и использования.

В его состав входят:

- топливная промышленность (нефтяная, газовая, угольная, сланцевая, торфяная);

- электроэнергетика.

Топливная промышленность и электроэнергетика тесно связанные со всеми отраслями народного хозяйства. Топливно-энергетический комплекс использует продукцию машиностроения, металлургии, теснейшим образом связан с транспортным комплексом. Для ТЭК характерно наличие развитой производственной инфраструктуры в виде магистральных высоковольтных линий и трубопроводов (для транспорта сырой нефти, нефтепродуктов и природного газа), образующих единые сети.

2.1 Функции государственных органов, регулирующих топливно-энергетический комплекс

Правительство РФ устанавливает предельные уровни тарифов естественных монополий, рассматривает в связи с этим их инвестиционные программы, регулирует доступ к нефте- и газопроводам, определяет балансовые задания по поставкам на внутренний рынок.

Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) - исполнительный орган государственной власти, регулирующий естественные монополии. ФЭК, рассматривающий издержки монополий, дает предложения по изменению тарифов.

Главной задачей ФЭК является создание благоприятных отношений между потребителями и производителями энергии. Это позволяет потребителю рассчитывать на доступную по цене энергию, а производителю обеспечивать нормальное функционирование и развитие бизнеса. Основная функция ФЭК - регулирование цен естественных монополий. На уровне регионов эту функцию выполняют региональные энергетические комиссии.

Энергетика, газовая и нефтяная промышленность производят небольшое число очень однородных и стандартизированных товаров. В этих условиях свободные цены на энергоносители не могут быть инструментом конкуренции. Они должны регулироваться государством наряду и в комплексе с налоговой системой, с учетом потребностей в финансовых средствах и возможностей как производителей (ТЭК), так и основных потребителей энергоресурсов. В настоящее время необходимо усиление ценового и финансового контроля государства в энергетическом комплексе. Важно, чтобы внутренние цены на энергоносители и финансовые потоки, проходящие через топливно-энергетические компании, контролировались и регулировались государством.

Внутренние цены на энергоресурсы должны быть защищены от резких колебаний мировых цен и обменного курса рубля. Это не означает их полной автономности и независимости. Они должны стимулировать адаптацию отечественных производителе! и потребителей к мировой конъюнктуре. Однако сильные ценовые колебания могут отрицательно повлиять на производственный потенциал как топливно-энергетических отраслей, так и ш потребителей, создавать высокие риски для инвесторов.

В развитых странах относительные внутренние цены на энергоресурсы повышаются, когда мировые растут, и снижаются, когда последние падают. Вместе с тем изменение внутренних цен значительно меньше, чем мировых в первую очередь благодаря государственному регулированию.

Для нашей страны, использующей большую часть энергоресурсов на свои нужды, - это тем более актуально. Общий уровень и соотношение цен на энергоносители должны зависеть от затрат на их производство, транспортировку, потребности в капитальных вложениях. Вместе с тем развитие мировой экономики свидетельствует о том, что повышение цен на топливо и сыри выступает серьезным стимулом структурных изменений в экономике. Возрастает потребность в новых технологиях, содействующих сокращению потребления и сбережения энергии и материалов. Меняется структура производства в пользу наукоемких энергосберегающих производств. Это ведет к сокращению потребления энергоносителей и сырья и, как правило, к снижению мировых цен на эти товары.

В новых правилах ценообразования на продукцию российского ТЭК предусматривается избирательный подход к учету значимых факторов. Региональным энергетическим комиссиям да обходимо предоставить право дифференцировать тарифы таким образом, чтобы обеспечить максимальную эффективность того производственного потенциала, который есть в каждом регионе.

Кроме того, следует выравнивать стоимость электроэнергии по всей стране для населения. Можно выравнивать тариф для населения, используя единую энергетическую систему России, если покупать всю электроэнергию на федеральном оптовом рынке и продавать ее потребителям уже по средней одинаковой рыночной цене. Такой механизм ценообразования возможен уже сегодня, В этом и проявляется государственная роль регулирования тарифов. Что же касается тарифов для промышленности, то здесь нужно обеспечить ее глубокую дифференциацию в зависимости от множества факторов.

Для регулирования тарифов в отраслях ТЭК необходим единый тарифный орган. Существует жесткая экономическая цепочка: газ - топливо - электроэнергетика - железная дорога. Определение стоимости услуг этих отраслей требует сильной координации.

Государство вынуждено взять на себя ответственность за регулирование тарифов в отраслях ТЭК и в связи с тем, что оно остается крупным собственником на рынке производства и передачи электроэнергии. Например, его доля в общем объеме произведенной электроэнергии в 2000 г. превысила 80% (без учета атомных электростанций).

Важную роль в регулировании ТЭК играет Министерство энергетики РФ. Как федеральный орган Минэнерго России проводит государственную политику в сфере ТЭК, а также координирует деятельность других министерств и ведомств в этой области.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве энергетики Российской Федерации» от 12 октября 2000 г. № 777 Минэнерго России разрабатывает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти программы освоения и использования углеводородных и других топливно-энергетических ресурсов, топливно-энергетический баланс в целом по стране и по регионам, текущие и перспективные балансы по отдельным видам энергоресурсов, осуществляет меры по их реализации.

В составе Минэнерго России работает Госэнергонадзор. У этого важнейшего органа мало полномочий. Госэнергонадзор проверяет подготовку и выдает паспорта готовности энергохозяйств к зиме.

Россия - северная, холодная страна. Подготовка энергохозяйства к зиме - это не столько обязанность коммерческих структур, сколько важнейшее государственное дело и долг государства перед своими гражданами.

2.2 Регулирование энергосбережения

Энергоемкость ВВП в России с начала 90-х гг. XX в. сохраняет тенденцию роста. С 1990 по 1999 гг. энергоемкость ВВП России увеличилась на 32%, а энергоемкость промышленного производства - более чем на 45%.

В середине 90-х гг. XX в. принят Федеральный закон «Об энергосбережении» от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ. Основной целью Закона являлось стимулирование применения энергосберегающих технологий, в нем не были разработаны конкретные меры по созданию финансово-экономических механизмов, стимулирующих разработку и внедрение энергосберегающих технологий. Кроме факторов структурного характера, росту энергоемкости и электроемкости способствовало увеличение стоимости энергии и ее доли в общих издержках производства, конечной продукции. Так, если в США в автомобильной промышленности доля энергоносителей в себестоимости продукции в 90-х гг. составляла 1-2%, то в России аналогичный показатель достигал 12 - 18%.

Регулирование энергосбережения необходимо на государственном уровне.

Государственная энергосберегающая политика осуществляется на основе:

- разработки и реализации федеральных, межрегиональных и региональных программ энергоснабжения;

- проведения структурной политики, изменяющей удельный вес продукции различной энергоемкости;

- проведения энергетических обследований предприятий;

- государственной экспертизы проектов строительства и создания демонстрационных зон высокой энергетической эффективности;

- вовлечение в энергетический баланс нетрадиционных источников энергии.

Государственная политика энергоснабжения предоставляет регионам большие полномочия и возможности, так как решение многих экономических и финансовых проблем перемещается: федерального на региональный уровень.

Применение многообразных форм влияния на энергосбережение основывается на сочетании централизованных, децентрализованных, экономических, административных и законодательных методов управления, учитывающих возможности воздействии на различные формы собственности и условия, характерные определенного региона.

Экономические методы управления энергосбережением основаны на материальной заинтересованности предприятий в национальном использовании ресурсов. Необходимы налоговые льготы предприятиям в виде освобождения части их прибыли от налогообложения при производстве и потреблении ими энергосберегающей техники, льготное кредитование производителей и потребителей энергосберегающих технологий, изделий, работ» услуг, НИОКР и инвестирования соответствующих проектов.

Наряду с промышленностью, наиболее энергоемко жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ).

Реализация резервов экономии топливно-энергетических ресурсов в этой отрасли затрудняется монопольным положением предприятий ЖКХ и отсутствием у потребителя возможности воздействовать на производителя коммунальных услуг.

2.3 Государственное регулирование недропользования

Механизм освоения недр на уровне государства включает два направления:

- мониторинг состояния минерально-сырьевой базы;

- выработку и реализацию политики разведки, добычи и использования минерального сырья.

Первое направление реализуется Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых при Министерстве природных ресурсов РФ, осуществляющей учет движения разведанных запасов в натурально-вещественном выражении.

По второму направлению государственная политика освоения недр в целостном виде не сформирована. С принятием федеральных законов о недрах, о разделе продукции и других правовых актов, началось формирование адекватного рыночным условиям механизма освоения недр. Слабо контролируемая государством коммерциализация добычи и использования минерального сырья привела к тому, что бюджеты всех уровней недополучают значительную часть рентных доходов.

Федеральная власть должна обеспечить лишь рамочные условия эксплуатации месторождений полезных ископаемых, делегируя полномочия по принятию конкретных решений, связанных с регулированием процессов недропользования, на региональный уровень. Центральное место на федеральном уровне в регулировании недропользования занимает налоговое законодательство о недропользовании. Налог на добычу полезных ископаемых (НДПН) составлял в 2002 г. 10,9% в доходах федерального бюджета. Устанавливаются коэффициенты, учитывающие особенности добычи. Например, коэффициент, учитывающий особенности геологического строения месторождения, при «простом» строении равен 1, при «сложном» - 0,8 и т.д.Ставки вывозных пошлин на нефть дифференцируются в зависимости от цены на нефть.

В росте мировых цен на нефть нет заслуги нефтяных компаний. Поэтому сверхприбыль от высоких цен на нефть должно получать государство. Однако ставка налога на добычу полезных ископаемых должна быть оптимальной и для государства, и для нефтяных компаний, которые рассматривают высокие цены не как сверхдоходы, а как инвестиционные ресурсы (износ производственных фондов ТЭК превышает 50%).

Совершенствование механизма освоения недр связано с регулированием институциальных преобразований, в частности, участием государства в трансформации собственности в минерально-сырьевом секторе. Сегодня можно выделить три формы участия государства в управлении собственностью в ТЭК:

- прямое - в газовой промышленности (контрольный пакет акций РАО «Газпром» находится в руках государства) и электроэнергетике, преобразования собственности которой проводились в рамках сохранения государственной монополии;

- смешанное - в нефтяной промышленности, где доля государства составляет 20-50%;

- косвенное - при добыче твердых полезных ископаемых, где добывающие предприятия принадлежат преимущественно частным лицам.

В угольной промышленности, в частности, велика доля посредников, деятельность которых увеличивает трансакционные издержки (сверх основных затрат на производство и обращение) и способствует убыточности угольных предприятий.

В регионах наиболее полно проявляются интересы субъектов, причастных к добыче и использованию минерального сырья, поэтому значение субъектов Федерации является преобразующим, а смещение прав и ответственности в области освоения недр на региональный уровень вполне оправдано.

Одними из механизмов государственного регулирования в нефтяной отрасли служат экспортные квоты - доступ нефтяных компаний к экспортной трубе квотируется. Это связано с недостатком трубопроводов. Сейчас Правительство РФ занимается разработкой проектов нефтяных трубопроводов на Восток - на каспийский и японский нефтяные рынки. Для государственного регулирования в отраслях ТЭК необходима прозрачность финансовых потоков в конкретной отрасли. Один из вариантов повышения их прозрачности в нефтяной отрасли - продажа части экспортных квот на аукционах.

Негативная сторона аукционного принципа доступа к нефтяной трубе состоит в том, что за экспортные квоты идет жесткая борьба и их получают прежде всего наиболее мощные добывающие компании. Для того чтобы выставить нефтяной экспорт на аукцион, необходимо сконцентрировать его в крупнейших корпорациях. В этом случае мелкие и средние компании лишатся средств на развитие производственных мощностей.

2.4 Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию производится в соответствии с нормативными правовыми актами РФ Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации и региональными энергетическими комиссиями.

Государственному регулированию подлежат:

- тарифы на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую потребителям энергоснабжающими организациями;

- тарифы на электрическую энергию, отпускаемую с оптового рынка дефицитным энергоснабжающим организациям и другим его субъектам;

- размер абонентной платы за услуги по организации функциионирования и развитию Единой энергетической системы России и размер платы за иные услуги, предоставляемые на оптовом рынке;

- норматив формирования средств, предназначенных для обеспечения безопасности функционирования атомных электростанций и их развития;

- размер платы за услуги по передаче электрической энергии, электрической мощности по сетям (в случае заключения договоров на услуги по передаче электрической энергии) и иные услуги, оказываемые на потребительском рынке.

В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 года №121 утверждены «Основные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации» и «Порядок утверждения и применения тарифов на электрическую тепловую энергию в Российской Федерации». Данные документы внесли значительные дополнения в существующий законодательный порядок формирования тарифов. С их утверждением процедура принятия решения об изменении тарифов получает более жесткую регламентацию.

Регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (размер платы за услуги) производится теперь не только по представлению производителями энергии, энергоснабжающими организациями, организациями, оказывающими услуги на оптовом и потребительском рынках, расчетов и обоснований, но и по инициативе регулирующего органа.

В качестве периода регулирования принимается календарный год. В исключительных случаях, при темпах инфляции в среднем по России по продукции производственно-технического назначения свыше 2 процентов в месяц, за период регулирования может быть принято полугодие или квартал.

Организации электроэнергетики имеют право обратиться в Комиссию и соответствующую региональную комиссию с просьбой о внеочередном пересмотре тарифов на электрическую и тепловую энергию (размера платы за услуги) при наличии хотя бы одного из следующих условий:

- изменение затрат на производство и передачу электрической и тепловой энергии более чем на 2 процента, вызванное изменением баланса электрической энергии и мощности, ростом цен на топливо, оборудование, другие материальные ресурсы или пересмотром условий тарифного соглашения по заработной плате;

- изменение перечня и размера, установленных нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обязательных отчислений и платежей;

- изменение процентной ставки Центрального банка Российской Федерации и коммерческих банков по долгосрочным кредитам на внутреннем рынке более чем на 3 процента;

- наступление событий, появление которых было маловероятно, и которые оказали существенное воздействие на состояние коммерческой организации (форс-мажорные обстоятельства).

Законодательно устанавливается необходимость обеспечения энергетическими комиссиями открытости для потребителей и производителей электрической и тепловой энергии процесса установления тарифов на электрическую и тепловую энергию.

При этом энергетические комиссии несут ответственность за экономическую обоснованность устанавливаемых ими тарифов на электрическую и тепловую энергию (размеров платы за услуги), за своевременность их введения, а также за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну. Последнее вступает в некоторое противоречие с условием открытости информации о формировании тарифов и предоставляет возможность обходить эту важную норму.

Тарифы на электрическую энергию (мощность) дифференцируются по категориям (группа) потребителей исходя из:

- соответствия тарифов, устанавливаемых для различных категорий (групп) потребителей, реальным затратам энергоснабжающих организаций по производству, передаче и распределению электрической энергии для конкретной категории (группы) потребителей;

- равноприбыльности энергоснабжения различных категорий (групп) потребителей;

- уровня напряжения в точке подключения потребителя к электрической сети энергоснабжающей организации, а также режима использования потребителями заявленной максимальной электрической мощности (значения плотности индивидуальных графиков нагрузки потребителей);

- средних затрат на транспортировку потребителям электрической энергии (мощности), уровня надежности энергосбережения, суточного графика электрической нагрузки.

При представлении экономических обоснований энергоснабжающими организациями, расчет общей потребности в финансовых средствах энергосбережающих и других организаций по видам регулируемой деятельности производится ими исходя из норм расходования топлива, основных и вспомогательных материалов для эксплуатационных и ремонтных нужд, прогнозируемых цен и тарифов.

Важным нововведением является распределение общей потребности в финансовых средствах между электрической энергией, электрической мощностью, тепловой энергией, тепловой мощностью и услугами пропорционально себестоимости. Таким образом, устраняется возможность перекрестного субсидирования одних видов услуг за счет других, что важно в условиях, когда предприятие производит одновременно как конкурентную, так и монопольную продукцию.

Для установления тарифов на электрическую энергию (мощность), поставляемую на оптовый рынок, гидравлические, тепловые, атомные электростанции, избыточные энергоснабжающие организации и другие организации представляют Федеральной энергетической комиссии предложения по утверждению тарифов на электрическую и тепловую энергию, в том числе:

- экономическое обоснование общей потребности на период регулирования в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности;

- определение видов и объемов продукции в натуральном выражении, поставляемых на оптовый рынок, или услуг оказываемых на оптовом рынке;

- распределение общей потребности в финансовых средствах между видами продукции;

- расчет среднего тарифа и тарифа на каждый вид продукции.

Для взаиморасчетов за фактически поставленную на оптовый рынок тепловыми и атомными электростанциями электрическую энергию, тариф определяется по результатам работы электростанции в отчетном периоде исходя из норм удельного расхода топлива на производство электрической энергии за отчетный период, фактических режимов работы оборудования тепловой (атомной) электростанции и фактической цены топлива с учетом оптимизации.

Виды и объемы продукции в натуральном выражении, поставляемой на оптовый рынок, определяются на основании утвержденного Комиссией баланса электрической энергии и мощности.

Распределение общей потребности поставщиков оптового рынка в финансовых средствах производится между электрической энергией, электрической мощностью, тепловой энергией и тепловой мощностью также в соответствии с калькуляцией себестоимости продукции, определяемой в установленном порядке.

При установлении тарифов на электрическую энергию и электрическую мощность, поставляемые с оптового рынка, Федеральная энергетическая комиссия:

- рассчитывает общие затраты на поставку электрической энергии (мощности) на оптовый рынок исходя из утвержденных Комиссией тарифов и объемов поставок электрической энергии (мощности) электростанциями и другими поставщиками;

- определяет объем продукции в натуральном выражении, поставляемой с оптового рынка и услуг, оказываемых на оптовом рынке, на основании утвержденного Комиссией баланса электрической энергии и мощности;

- распределяет общую потребность в финансовых средствах пропорционально затратам на поставку электрической энергии и мощности на оптовый рынок.

Экономическое обоснование общей потребности в финансовых средствах Российского акционерного общества «ЕЭС России» и государственного предприятия - концерна «Росэнергоатом» по видам регулируемой деятельности, производится ими исходя из действующих норм и нормативов расходования материальных, финансовых и трудовых ресурсов для производственных, и социальных нужд, и прогнозируемых цен и тарифов.

Несмотря на утверждение основных документов, регламентирующих порядок регулирования тарифов на энергию, до сих пор существует ряд серьезных недостатков в нормативно-методических основах определения себестоимости и тарифов, наиболее существенные из которых:

- отсутствие экономически обоснованных методов разнесения затрат на топливо и капитальных вложений на тепло- и электроэнергию при сооружении ТЭЦ и эксплуатационных расходов между отпускаемой электрической и тепловой энергией;

- количественно не определены требования по качеству поставляемой потребителю тепловой энергии, в первую очередь, показатели надежности теплоснабжения.

Существующий подход к определению удельных капиталовложений при проектировании ТЭЦ не учитывает особенностей комбинированного производства тепловой и электрической энергии на ТЭЦ: все капиталовложения в промышленное строительство относятся только к установленной электрической мощности ТЭЦ. Именно по этой причине капиталовложения в ТЭЦ в 1,5 раза и более выше, чем на КЭС. Такой подход не может считаться правомерным, поскольку подавляющая часть сооружений и оборудования ТЭЦ служат одновременно для производства тепла и электроэнергии.