Характеристика энергетической политики России на современном этапе, тенденции и перспективы

Топливно-энергетический баланс (ТЭБ) страны - это основа для разработки соответствующих инструментов и механизмов экономического регулирования в ТЭК. На основании прогнозируемых макроэкономических параметров социально-экономического развития страны определяют наиболее приемлемые объемы и структуру энергопотребления, уровни экспорта (табл. 2), необходимые для обеспечения прогнозируемого экономического роста.

Таблица 2 - Экспорт энергетических ресурсов из России

Анализ экономических параметров показывает, что затраты на добычу, транспорт и потребление энергоносителей будут изменяться в пользу угля по сравнению с газом и другими энергоносителями. В электроэнергетике в районах, не имеющих достаточных собственных природных энергоресурсов, и прежде всего в европейской зоне, экономическим приоритетом обладают атомные электростанции.

Разработанные на период до 2020 года балансы топливно-энергетических ресурсов предусматривают:

рост производства электроэнергии, являющийся необходимым условием повышения эффективности производства и комфортности жизни населения;

существенное повышение эффективности потребления топлива и энергии в экономике страны и в жилищно-коммунальном секторе;

продолжение структурной перестройки отраслей ТЭК;

приоритетное развитие добычи и потребления угля;

увеличение производства высококачественных светлых нефтепродуктов при одновременном повышении глубины и эффективности переработки нефти;

комплексную переработку природного и попутного газа и увеличение использования газа на нетопливные нужды;

приоритетное использование экономически эффективных возобновляемых энергоресурсов.

Балансами топливно-энергетических ресурсов предусматривается оптимизация и увеличение диверсификации потребления энергоресурсов. Так, за период с 2011 года по 2020 год при общем росте энергопотребления на 25,4-38,4%, потребление природного газа возрасло на 18,4-23,7%, нефтепродуктов - на 35,8-50,1%, тогда как угля - на 35,7-70,3%, а электроэнергии, выработанной на АЭС - в 2,2-2,5 раза. В результате доля газа в структуре потребления первичных энергоресурсов снизилось с 49,5 % в 2002 году до 46,9-44,8% в 2020 году, в том числе в производстве электроэнергии - с 65,5% до 57,3-50,4%.

Суммарное производство электроэнергии при прогнозируемых темпах развития экономики возросло по сравнению с уровнем 2000 года в 1,1-1,2 раза к 2010 году (до 995-1065 млрд. кВт.ч) и возрастет в 1,3-1,6 раза к 2020 году (до 1175-1375 млрд. кВт.ч).

Суммарная потребность для электростанций России в органическом топливе возросло с 280 млн. т.у.т. в 2000 г. до 300-320 млн. т у.т. в 2010 году и возрастет до 330 - 370 млн. т у.т. в 2020 году.

Уровни добычи нефти в России будут варьироваться в 2020 году от 420 до 460 млн. тонн, что определяется в основном: уровнем мировых цен на топливо, налоговыми условиями, научно-техническими достижениями в разведке и разработке месторождений, а также качеством разведанной сырьевой базы.

Потребность в нефтяном моторном топливе, хотя и вырастет за рассматриваемый период на 49,7-74,6%, но в связи с более эффективным его использованием так и не достигнет докризисного уровня 1990 года, несмотря на широкую автомобилизацию страны, особенно населения. В качестве моторного топлива в предстоящий период будут также широко использоваться сжиженный и сжатый природный газ.

Перспективные уровни добычи газа в России будут в основном определяться теми же факторами, что и нефти, однако большее значение будут иметь внутренние цены на газ. Уровни добычи газа могут составить в 2020 году от 660 до 700 млрд. м3 соответственно.

Угольная промышленность располагает достаточной сырьевой базой для полного удовлетворения потребностей экономики России в угольном топливе. Прогнозируется предпочтительность экономических параметров добычи и транспорта этого энергоносителя в перспективе, как важной структуры в балансе котельно-печного топлива. С учетом этого возможности добычи угля адекватные прогнозируемому спросу оцениваются к 2020 г. на уровне от 365 до 450 млн.т.

Перспективный ТЭБ является индикатором наилучшего использования энергетических ресурсов для удовлетворения социально необходимого и экономически обоснованного внутреннего и внешнего спроса на энергоносители. Он служит ориентиром для отраслевых компаний ТЭК и предприятий-потребителей при формировании стратегии своего развития, а также отражает интересы государства в части обеспечения энергетической безопасности общества и повышения энергоэффективности экономики страны.

Внешняя энергетическая политика

Развитие секторов топливно-энергетического комплекса

Нефтяная промышленность

Согласно прогнозу топливно-энергетического баланса России необходимо обеспечить добычу нефти при благоприятных условиях развития экономики в 2010 г. в объеме 450 млн. т и в 2020 г - около 460 млн. т. При пониженном варианте и неблагоприятных условиях добыча нефти может составить соответственно около 410 и 420 млн. т. В то же время стабилизация работы самой нефтяной промышленности требует более плавного и постепенного наращивания добычи без последующего спада. При этом имеется ввиду тенденция роста спроса и добычи нефти в период до 2020 г. в мире с темпом 1,5-1,6 % в год.

Добыча нефти будет осуществляться и развиваться в России как в традиционных нефтедобывающих районах таких как Западная Сибирь, Поволжье, Северный Кавказ, так и нефтегазовых провинциях Европейского Севера (Тимано-Печерский регион), Восточный Сибири и Дальнего Востока. Важное значение имеет освоение Северо-Каспийской нефтегазовой провинции.

Стратегические цели развития нефтяной промышленности:

1) обеспечение сохранения и расширенного воспроизводства ресурсной базы нефтяного сырья;

2) обеспечение потребностей страны в нефтяном сырье;

3) рациональное использование разведанных запасов нефти;

4) расширение экспорта нефти в период до 2010 г. с последующей его стабилизацией, некоторым снижением, ликвидация технологических и иных ограничений в отношении нефтяного экспорта, поддержка развития инфраструктуры по транспорту нефти и газа;

5) расширение присутствия российских нефтяных компаний на зарубежных рынках, обеспечивающего приток капитала в страну.

Перспективными направлениями государственной энергетической политики в нефтяной отрасли будут:

создание условий для сохранения высокой степени конкуренции, и как следствие для поддержания эффективности нефтяной отрасли за счет обеспечения равных и прозрачных условий хозяйствования для всех участников нефтяного рынка;

содействие всеми имеющимися в распоряжении государства политическими и экономическими инструментами расширению участия российских нефтегазовых компаний на мировых товарных рынках, в нефтедобывающей промышленности других стран;

поддержка в освоении российскими нефтегазовыми компаниями зарубежных проектов, выгодных для Российского государства;

поощрение кооперирования компаний в освоении новых нефтегазоносных провинций на территории России и за ее пределами;

использование долгосрочных механизмов государственного регулирования, направленных на улучшение инвестиционного климата в нефтяной отрасли;

создание транспортных технологий, обеспечивающих сохранение качества добываемой нефти при поставках на внешний и внутренний рынок;

стимулирование открытой торговли и конкуренции на внутреннем рынке нефти и создание с этой целью рынков биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами, в том числе фьючерсных рынков;

своевременное формирование транспортных систем в новых регионах добычи нефти и газа;

приоритетное развитие инфраструктурных комплексов, обеспечивающих экспортные поставки нефти, в том числе на новых перспективных направлениях;

поддержка развития малых и средних независимых нефтедобывающих компаний и обеспечение закрепленного в действующем законодательстве равнодолевого доступа к нефтетранспортной инфраструктуре.

Повышение эффективности нефтедобычи будет основываться на научно-техническом прогрессе в отрасли, совершенствовании методов бурения, воздействие на пласт, увеличение глубины извлечения запасов и внедрение других прогрессивных технологий добычи нефти, которые в том числе позволят сделать экономически оправданным использование трудноизвлекаемых запасов нефти.

Стабильное обеспечение страны продуктами переработки нефти требует увеличения объемов ее переработки до 200-210 млн.т в 2010 году и потребует до 210-235 млн. тонн в 2020 году. Необходимо обеспечить производство до 130 млн. тонн светлых нефтепродуктов (автомобильный бензин, дизельное топливо, авиакеросин) в объеме около 110 млн. т в 2010 году и до 130 млн. т в 2020 году.

Приоритетным направлением в данной области является модернизация и коренная реконструкция нефтеперерабатывающей промышленности с углублением нефтепереработки до 75 % в 2010 году и до 80-85 % в 2020 году при значительном повышении качества нефтепродуктов. Это одно из важнейших условий выведения отрасли на современный технический уровень, который обеспечит потребности России качественными моторными топливами, смазочными маслами, спецжидкостями, сырьем для нефтехимии и другими нефтепродуктами, а также экспорта нефтепродуктов, соответствующих мировым стандартам их качества. Это позволит увеличить объем экспорта моторных топлив до 10 %.

Задачи по реконструкции и модернизации НПЗ должны реализоваться за счет строительства и модернизации таких технологических комплексов по углублению переработки нефти и повышению качества продукции как каталитический крекинг, гидрокрекинг, коксование остатков, висбрекинг, производство битума и др., внедрения современных технологий по каталитическому риформированию бензинов, гидроочистке дизельных топлив и топлив для реактивных двигателей, изомеризации, алкилированию, гидродепарафинизации и деароматизации, получению кислородсодержащих высокооктановых добавок. Планируется ликвидировать отставание в производстве современных моторных масел, для чего предусматривается развивать производство высокоиндексных базовых масел, эффективных присадок и их пакетов к маслам различного назначения.

Повышение нормативных требований к качеству нефтепродуктов и коренная реконструкция предприятий нефтепереработки обеспечат существенное улучшение экологической обстановки и приведут к снижению выбросов вредных веществ, а также к снижению энергетических и материальных затрат в процессах производства продукции. При полном прекращении производства дизельного топлива с содержанием серы выше 0,2% и росте потребления малосернистого дизельного топлива в России уже в 2005 году на 9 млн. тонн суммарные выбросы в атмосферу оксидов серы от использования моторного топлива снизятся более чем в два раза.

За счет использования высокоактивных и селективных катализаторов, современного оборудования, лучшей организации факельного хозяйства будет существенно снижена энергоемкость процессов нефтепереработки.

Важным перспективным направлением переработки нефтяного сырья является развитие нефтехимии, в том числе производства полимеризационных пластмасс, по использованию которых Россия в 4-6 раз отстает от индустриально развитых стран, в то время как это производство в 3-4 раза повышает экономический эффект переработки нефти. При этом должны быть максимально использованы как существующие мощности нефтехимических заводов, так и развитие новой производственной базы отрасли, с кратным повышением доли нефти, используемой в нефтехимии.

Необходимость создания стратегических запасов нефти

энергетический нефтяной промышленность недра

Создание российского резерва нефти является важной стратегической задачей. К такому выводу пришли участники круглого стола, осенью 2002 г. в Центре стратегических разработок РФ. Об интересе к заявленной теме - "Национальные нефтяные резервы: мировой опыт и российские перспективы" может свидетельствовать состав присутствовавших на нем участников - от представителей администрации президента, Совета национальной безопасности РФ и правительства до руководителей научно-исследовательских институтов и крупнейших российских нефтяных компаний.

Кроме того, формирование на территории РФ стратегического топливного резерва может рассматриваться как важный компонент сотрудничества двух стран в области энергетики. В ходе прошедших в конце июля 2002 г. в Москве заседаний совместной двусторонней рабочей группы было отмечено, что формирование у нас в стране нефтяного резерва будет способствовать стабилизации мировых и внутренних цен на энергоресурсы. С американской стороны при этом выражена полная готовность в предоставлении информационных материалов и технических рекомендации по созданию необходимой транспортной инфраструктуры и последующему контролю за использованием этого резерва.

Идея формирования российского государственного нефтяного резерва (ГНР) перекликается с недавними инициативами ЕС по созданию дополнительных стратегических запасов нефти и газа европейских стран. В середине сентября 2002 г. на заседании Европейской комиссии по энергии и транспорту была рассмотрена программа реорганизации стратегических резервов топлива в странах ЕС и система мер на случай возникновения нового острого топливного кризиса. Программа предполагает увеличение всех имеющихся запасов энергоносителей, а также дополнительное создание европейского резерва природного газа.

Европейская комиссия пришла к выводу, что создание объединенных топливных резервов поможет странам Евросоюза благополучно выйти из возможных новых энергетических кризисов, которые могут сопровождаться резкими скачками цен на нефть.

В настоящее время страны ЕС импортируют до 70% необходимой им нефти и 40% газа, а к 2020 г. эти показатели могут превысить соответственно 90% и 70%. План комиссии предусматривает, что все страны - члены ЕС к 2007 г. создадут стратегические резервы нефти, необходимые для обеспечения минимальной потребности в топливе в течение 120 дней. Одна треть этих запасов, обеспечивающая текущее потребление примерно на 40 дней, должна пойти на формирование совместного резерва европейских стран. Реализация такого плана может создать дополнительный спрос и обеспечить рост внешнеторговых доходов России, являющейся одним из главных экспортеров топливного сырья в Европу.

Вместе с тем при разумной организации государственного регулирования энергетических отраслей ГНР уже сейчас мог бы выполнять ряд полезных функций - его можно было бы рассматривать в качестве дополнительного регулятора, облегчающего приспособление российской нефтяной промышленности к постоянно меняющимся мировым ценам. Его источником может быть нефть, скупаемая государством в периоды низких мировых цен у тех экспортеров, для которых продажа на мировом рынке по сложившимся ценам становится убыточной. Внутренние закупочные цены при этом могли бы являться предметом переговоров, с возможными обязательствами государства об отчислении производителю части прибыли при реализации этой нефти в периоды более выгодной конъюнктуры нефтяного рынка. Помимо достижения чисто коммерческих целей повышения средней нормы прибыли и снижения ценовых потерь добывающих компаний, создание ГНР может предотвратить закрытие в ситуации низких цен множества малопродуктивных скважин, приводящее к необратимым потерям в недрах значительного количества нефти.

При этом необходимо понимать, что эффективное использование стратегических запасов требует четкого формулирования российских национальных долгосрочных интересов в данной сфере и создания достаточно гибкой системы соответствующего государственного регулирования, с учетом интересов не только федеральных ведомств и госпредприятий, но и частных нефтедобывающих компаний и торговых операторов. Как свидетельствует опыт США (создавших самых крупный в мире стратегический нефтяной резерв), эффективное управление за его использованием требует сочетания быстрого принятия оперативных решений президентом страны и одновременного многостороннего контроля его состояния со стороны различных независимых ветвей государственной власти. Все это предполагает разработку работоспособной законодательной базы для обеспечения успешного функционирования всех механизмов государственного регулирования в данной сфере. Практические же операции по обслуживанию нефтяного резерва целесообразно осуществлять силами независимых коммерческих подрядчиков при распределении соответствующих государственных контрактов на конкурсной основе. Кроме основного стратегического резерва желательно также создание его региональных филиалов, приуроченных к наиболее крупным зонам топливного потребления, специализированных резервов отдельных видов нефтепродуктов, а также стабилизационных резервных фондов для оптимизации биржевой торговли. В настоящее время в мировой практике используются следующие виды топливно-энергетических резервов различного назначения:

военные мобилизационные и оперативные запасы;

государственные антикризисные импортозамещающие резервы;

специализированные внутренние региональные резервы нефтепродуктов;

высоколиквидные запасы нефтепродуктов для стабилизации биржевых цен;

национальные и международные антикризисные резервы.

Для России на современном этапе наиболее полезными могли бы оказаться три последних вида резервов.

Впервые идея формирования государственного нефтяного резерва была предложена еще в советское время. Тогда его рассматривали как стратегический запас нефти в хранилищах на случай войны или стихийного бедствия. Однако в тот период создание государственного нефтяного резерва было признано нецелесообразным.

В наше время старые доводы продолжают действовать и ведущие нефтяники обычно с ходу отвергают необходимость создания нефтяного резерва в России. Вот аргументы против его создания:

1. Россия добывает нефти больше, чем потребляет, поэтому резервом на случай чрезвычайных ситуаций является избыток нефти, который в обычное время экспортируется.

2. В России есть оперативный резерв нефти, принадлежащий нефтяным компаниям, который размещен в хранилищах АК "Транснефть", общей емкостью более 11 млн кубометров. Никакой другой резерв, стране не нужен.

3. На случай чрезвычайных ситуаций существует государственный резерв нефтепродуктов, который размещен в системе Росрезерва.

Эти доводы справедливы для условий социалистической экономики, когда чрезвычайными ситуациями являются войны и стихийные бедствия. Но в условиях рыночной экономики в число чрезвычайных ситуаций входят еще и экономические кризисы.

Газовая промышленность

Исходя из прогнозируемых объемов внутреннего спроса на газ с учетом развития альтернативных энергоносителей, а также оценок экспорта газа, объемы его добычи составили в зависимости от темпов экономического развития страны в 2010 году от 615 до почти 655 млрд. куб. м и должны составить в 2020 году соответственно 660-700 млрд. куб. м.

Основным газодобывающим районом страны на рассматриваемую перспективу остается Ямало-Ненецкий автономный округ, где сосредоточено 72% от всех запасов России, в частности, Надым-Пур-Тазовский район (Западная Сибирь). Однако выработка запасов базовых месторождений, обеспечивающих почти 60% добычи газа составляет от 46 до 78% и неуклонно снижается. Это требует дополнительных средств для поддержания добычи на месторождениях, находящихся на поздней стадии разработки, а также принятия дополнительных мер по использованию остающегося на них низконапорного газа. В период до 2007 г. компенсация падения добычи газа будет обеспечена, в основном, за счет освоения новых месторождений этого района, и подготовленных к освоению горизонтов и площадей действующих месторождений. Начиная с 2007 г., стратегическим приоритетным регионом для обеспечения необходимых объемов добычи газа на долгосрочную перспективу стал полуостров Ямал, а также акватории северных морей России.

Освоение месторождений полуострова Ямал и прилегающих акваторий требует значительных объемов инвестиций в связи с удаленностью от существующей системы магистральных газопроводов, необходимостью решения ряда сложнейших задач в области сооружения скважин и газопромысловых объектов в зоне вечномерзлых грунтов, прокладки газопроводов, внедрение новых технологических решений и технологий, обеспечивающих сохранение окружающей среды в объективно сложных условиях Заполярья, что значительно увеличит цену добычи газа из новых месторождений.

Особое внимание должно быть уделено поддержке развития восточных газодобывающих районов (Ковыктинское месторождение в Иркутской - области, месторождения Республики Саха-Якутия, Сахалина) и формированию рынка сбыта газа как в контексте экономического развития регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока, так и в логике выстраивания стратегии экономических взаимоотношений с государствами Азиатско-тихоокеанского региона.

Необходимость освоения новых сложных месторождений газа, формирования соответствующей инфраструктуры и ухудшения геологических условий добычи разрабатываемых месторождений, рост дальности транспорта будет негативно сказываться на экономике его добычи и транспорта.

Из общего количества запасов разрабатываемых месторождений более 11 трлн.м3 находятся на нижележащих горизонтах. Кроме того, только по базовым месторождениям Надым-Пуртазовского региона на завершающей стадии разработки в продуктивных пластах останется до 15% от суммарных запасов низконапорного газа, для извлечения и утилизации которого требуется создание новых технологий и разработка соответствующих мер по его эффективному использованию. Из 13,1 трлн.м3 неразрабатываемых запасов газа лишь 2,7 трлн.м3 приходится на стадию освоения, остальные запасы в основном рассредоточены по небольшим месторождениям-спутникам и глубокозалегающим горизонтам. Для вовлечения их в разработку потребуется существенное перевооружение отрасли с привлечением значительных инвестиций.

Все это потребует резкого роста инвестиционных затрат и увеличения эксплуатационных издержек по добычи транспорту газа, что вызовет объективно необходимый рост цен на газ. С учетом этого и в целях обеспечения указанных выше объемов добычи газа при одновременном повышении эффективности функционирования газовой промышленности необходимо осуществление в этой сфере соответствующей государственной ценовой политики.

Долгосрочная государственная политика в газовом секторе должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достаточную финансовую базу для развития газовой отрасли в процессе ее реформирования с учетом оптимизации топливно-энергетического баланса страны и должна предусматривать:

поэтапное изменение цен на газ на внутрироссийском рынке в текущем пятилетии с тем, чтобы обеспечить возмещение экономически обоснованных затрат и обоснованной нормы прибыли на капитал, учитывающей средства на развитие производства, а также объективную оценку потребительских свойств газа;

совершенствование системы недропользования, а также налогообложения в целях создания условий и стимулов для наращивания добычи, разработки новых газовых месторождений, небольших и средних месторождений в том числе с более низкими продуктивными характеристиками, эксплуатации месторождений на поздней стадии разработки, трудноизвлекаемыми и глубокозалегающими запасами газа;

совершенствование организационной структуры и реформирование газовой отрасли с целью повышения экономических результатов ее деятельности, рационализации использования ресурсов при сохранении производственного комплекса единой системы газоснабжения, достаточного уровня концентрации производства и капитала, создание условий для развития рынка газа, ликвидации препятствий для развития рыночных институтов в системе внутрироссийской торговли газом;

разделение естественно монопольной и конкурентной сфер деятельности;

развитие инфраструктуры и конкурентной среды внутреннего рынка газа, переход на реализацию газа по рыночным ценам;

поддержка формирования и развития независимых производителей газа;

совершенствование условий недискриминационного доступа независимых производителей газа к системам трубопроводного транспорта газа, включая приоритетный доступ переработанного и подготовленного к транспортировке попутного газа, определение паритетных принципов участия независимых производителей в развитии действующих газотранспортных систем и строительства новых газопроводов;

максимизацию выгод национальной экономики от экспорта газа на либерализованные газовые рынки и минимизацию потерь экспортной выручки путем сохранения единого канала экспорта российского газа с одновременным созданием механизмов, обеспечивающих получение всеми производителями справедливой доли прибыли от экспорта газа, и страхования рисков перехода к оптовой торговле газом в Европе.

Наиболее сложным вопросом в реализации указанной государственной политики является проблема формирования цен на газ, необходимое повышение которых оказывает влияние на макроэкономические параметры страны и конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей. Повышение цен (тарифов) на газ необходимо осуществлять поэтапно, и при этом для регулирования их роста можно использовать механизмы налоговой политики.

Параллельно с совершенствованием уровня регулируемых государством цен (тарифов) необходимо осуществлять постепенный переход от административных принципов ценообразования к рыночным методам путем расширения нерегулируемого сегмента газового рынка, на котором цены формируются под воздействием спроса и предложения.

В этом году, в соответствии с концепцией развития рынка газа, предполагается организация продажи газа на торгах по рыночным (договорным) ценам. Этот опыт будет использоваться для построения полноценного конкурентного рынка газа в Российской Федерации.

В использовании природного газа приоритетными являются коммунально-бытовые потребности (отопление, горячее водоснабжение, приготовление пищи) с соответствующим развитием газификации, государственные нужды (оборона, резервы и др.), обеспечение нетопливных нужд (производство минеральных удобрений, сырья для газохимии и пр.) и поставок газа по долгосрочным контрактам на экспорт.

Важным направлением государственной энергетической политики станет поддержка переориентации использования газа с топливных на сырьевые цели, что обеспечит рост производств с более высокой добавленной стоимостью. Будут приниматься меры специальной поддержки инвестиций как в развитие газоперерабатывающих (комплексное извлечение всех добываемых углеводородных и неуглеводородных компонентов природного и попутного нефтяного газа), так и газохимических производств (включая производство минеральных удобрений из метана). Техническое перевооружение и реконструкция действующих газоперерабатывающих заводов будут направлены на повышение извлечения ценных компонентов из газа, рост экономической эффективности и экологической безопасности предприятий. В целом объем переработки газа увеличится более чем в 2 раза. В результате проводимой политики углубления переработки углеводородных ресурсов намечается рост производства моторного топлива, получение полиэтилена и при благоприятной конъюнктуре внешнего рынка - метанола. Также в 1,5-2 раза возрастет использование природного газа-метана на нетопливные нужды.