Неналоговые платежи в недропользовании: финансово–организационный аспект

Методика по определению стартовых платежей по оценке участков, выставляемых на аукцион, не утверждена. Доходы от уплаты разовых платежей за пользование недрами в 2005 году составили 44,9 млрд. рублей, или 170 % установленного задания. По состоянию на 1 августа 2006 года поступления составили 27,2 млрд. рублей, или 135,4 % установленного задания.

Учитывая динамику доходов от уплаты разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории Российской Федерации по месторождениям и участкам недр (кроме участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значения), поступления в федеральный бюджет в 2007 году указанных платежей могут быть увеличены на 13 млрд. рублей и составить 40 млрд. рублей. однако в 2008 году эта сумма составила 93 468 185,3 тыс. руб., а в 2009 году -41 150 174,3 тыс. руб.

В 2006 году поступления разовых платежей за пользование недрами планируются в размере 20,11 млрд. рублей, что на 6,32 млрд. рублей, или на 23,9 %, меньше законодательно установленного показателя на 2005 год.

По состоянию на 1 августа 2005 года поступления этих платежей составили 28 млрд. рублей, что на 7 % больше законодательно установленной суммы.

В случае проведения в 2006 году аукционов по месторождениям полезных ископаемых в количестве на уровне 2005 года поступления разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории Российской Федерации по месторождениям и участкам недр в 2006 году могли бы превысить величину, предусмотренную в законопроекте, на 6,4 млрд. рублей.

В общем виде планируемые платежи и фактически исполненные, поступающие в федеральный бюджет в совокупности выглядит следующим образом:

Рисунок 1. Поступление платежей в федеральный бюджет

Однако, если смотреть в разрезе доходов консолидированного бюджета Томской области, то картина образуется следующая:

Таблица 2 - Роль платежей за пользование природными ресурсами в доходах бюджета Томской области

год	Сумма поступлений платежей при пользовании природными ресурсами в бюджет Томской области, тыс. руб.	Сумма задолженности в бюджет Томской области, тыс.руб.
2005	1114,6	169,2
2006	1188,1	69,9
2007	1186,6	49,0
2008	1852,2	43,1

Как видно из вышеприведенной таблицы, сумма платежей за пользование недрами из года в год увеличивается, в то время как сумма задолженности значительно уменьшается с каждым годом. Это еще раз подтверждает тот факт, что администрирование платежей за пользование недрами проводится на высоком качественном уровне.

Общие суммы платежей за пользование недрами, которые идут из Томской области в федеральный бюджет за период с 2005 по 2009 гг. можно представить в виде рисунка Официальный сайт Счетной палаты РФ 1.2.:

Рисунок 2. - Поступление платежей в бюджет Томской области

Для Томской области прямые эффекты от недропользования - это непосредственные результаты деятельности добывающих компаний: их отчисления в бюджет субъекта федерации, выплата заработной платы своим сотрудникам, обеспечение рабочих мест для жителей области, инвестиции в основной капитал и расходы социального характера.

Были рассчитаны прямые социальные эффекты для субъекта, обусловленные недропользованием в 2009 году:

· Начислено заработной платы жителям области 1901 млн. руб.;

· Обеспечено 4509 рабочих мест;

· Потрачено недропользователями на решение задач социального характера 299 млн. руб.

Таким образом, хоть платежи за пользование недрами не являются налоговыми доходами бюджета, но они все же играют роль в поступлениях бюджета, и роль далеко не последнюю.

Высокая собираемость платежей за пользование недрами - это показатель слаженной и организованной работы администратора этих платежей. Далее ознакомимся с вопросами администрирования платежей за недропользование.

Глава 2 Особенности администрирования неналоговых платежей в недропользовании

2.1 Анализ современных методических подходов к установлению размеров платежей за пользование недрами

Одной из основных задач государственного регулирования отношений недропользования наряду с обеспечением геологического изучения территории РФ, развитием ее минерально-сырьевой базы, установлением квот на добычу является введение платежей, связанных с пользованием недрами. Все эти платежи были перечислены выше. Что касается разовых платежей за пользование недрами, регулярных платежей за пользование недрами, а также платы за геологическую информацию о недрах, то эти три платежа служат источником пополнения государственного бюджета, но если в основе размеров регулярных платежей лежат конкретные расчеты, регламентируемые методическими рекомендациями, то стартовые размеры разовых платежей при объявлении конкурсов (аукционов) на право пользования недрами, впрочем как и размер платы за геологическую информацию, не имеют единой разработанной и утвержденной Министерством природы России методики.

В целях реализации полномочий Роснедра по проведению аукционов (конкурсов) на право пользования участками недр и установлению единого подхода к определению расходов территориальных органов Роснедра на подготовку, проведение и подведение итогов аукционов (конкурсов) на право пользования участками недр Приказом Роснедр от от 25 августа 2009 г. N 791 утверждены Временные методические рекомендации по определению суммы сбора за участие в аукционах (конкурсах) на право пользования участками недр.

Названными Временными методическими рекомендациями предусмотрено следующее:

сумма сбора за участие в аукционе (конкурсе), взимаемая с каждого участника аукциона (конкурса), определяется на основании сметы расходов на проведение аукциона (конкурса), исходя из затрат территориального органа на подготовку, проведение и подведение итогов аукциона (конкурса);

смету рекомендуется составлять в расчете на проведение аукциона (конкурса) на пользование участком недр для двух участников. Сумма сбора, подлежащая уплате каждым участником аукциона (конкурса), определяется делением общей суммы расходов, учтенных в смете, на два;

смета расходов на проведение аукциона (конкурса) по конкретному участку недр подготавливается территориальным органом в сроки, установленные для подготовки аукционной (конкурсной) документации, подписывается главным бухгалтером и утверждается руководителем территориального органа по форме согласно приложению к Временным методическим рекомендациям.

Согласно данным Временным методическим рекомендациям в состав затрат на подготовку, проведение и подведение итогов аукционов (конкурсов) включаются:

затраты на подготовку пакета геологической, геолого-геофизической и иной информации по участку недр, необходимой для разработки условий проведения аукциона (конкурса) (затраты на подбор обзорной информации, подготовку картографических материалов, переплет и иные обоснованные расходы на подготовку пакета);

затраты на подготовку условий пользования участком недр и условий проведения аукциона (конкурса) (затраты на разработку и подготовку к утверждению проекта условий аукциона (конкурса), разработку условий пользования участком недр);

затраты на подготовку презентационного рекламно-информационного пакета документации, предоставляемого потенциальным заявителям, необходимого им для принятия решения об участии в аукционе (конкурсе) и дающего общую характеристику участка недр, выставляемого на аукцион (конкурс) (затраты на подбор обзорной информации, подготовку картографических материалов, переплет и иные обоснованные расходы на подготовку пакета);

затраты на проведение презентаций выставляемых на аукцион (конкурс) участков недр (аренда помещений, организация информационных стендов, изготовление картографических материалов и другие расходы);

затраты на определение (расчет) стартового размера разового платежа за пользование участком недр и на проведение, при необходимости, для этих целей стоимостной оценки;

затраты на публикацию информации о выносимом на аукцион (конкурс) участке недр, а также на подготовку и опубликование результатов аукциона (конкурса) в средствах массовой информации;

затраты на оплату труда привлекаемых экспертов по экспертизе заявочных материалов, подаваемых на участие в аукционе (конкурсе);

затраты, связанные с организацией работы аукционной (конкурсной) комиссии (наем помещений, оплата проезда и проживания членов комиссии, обеспечение комиссии необходимыми техническими средствами, расходы на оплату услуг связи);

затраты на проведение аукциона (оплата труда аукциониста, возмещение ему расходов на проезд, проживание, обеспечение необходимыми техническими средствами, канцелярскими принадлежностями);

иные обоснованные расходы на подготовку, проведение и подведение итогов аукциона (конкурса).

Временными методическими рекомендациями также предусмотрено следующее:

затраты на подготовку, проведение и подведение итогов аукциона (конкурса) на право пользования участками недр рассчитываются исходя из установленных нормативов, цен и тарифов. В случаях отсутствия установленных нормативов затраты определяются исходя из сложившихся расходов территориальных органов Роснедра в прошлые периоды на оплату работ и услуг, связанных с организацией и проведением аукционов (конкурсов) на право пользования участками недр. Командировочные расходы и иные компенсационные выплаты в пользу привлекаемых физических лиц рассчитываются в соответствии с требованиями Трудового кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, иных нормативных правовых актов;

привлечение организаций для проведения экспертиз, подготовки заключений на аукционную (конкурсную) документацию, выполнения стоимостной оценки участков недр и выполнения иных работ (оказания услуг) осуществляется в соответствии с требованиями законодательства РФ;

сумма сбора за участие в аукционе (конкурсе) на право пользования участком недр, а также сроки и порядок ее уплаты определяются аукционной (конкурсной) документацией (Порядком и условиями проведения аукциона (конкурса) на право пользования участками недр), утверждаемой в установленном порядке.

Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии. Как предусмотрено названными Временными методическими рекомендациями:

сумма сбора за выдачу лицензии на право пользования недрами определяется на основании сметы расходов на выдачу лицензии на право пользования недрами, исходя из затрат Роснедра и/или его территориальных органов на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии, и устанавливается на финансовый год;

смета подготавливается соответствующими региональными/территориальными органами Роснедра в пределах сметы расходов на содержание региональных/территориальных органов Роснедра. Смета подписывается главным бухгалтером и утверждается руководителем регионального/территориального органа по форме согласно приложению к Временным методическим рекомендациям;

по лицензиям на право пользования недрами, выдачу которых производит Роснедра, размер сбора рекомендуется принимать равным размеру сбора, установленному на территории соответствующего регионального/территориального органа Роснедра;

смету расходов рекомендуется подготавливать исходя из усредненных затрат на выдачу, оформление и регистрацию одной лицензии на пользование недрами;

за переоформление лицензии на право пользования недрами, внесение изменений и дополнений в лицензию, выдачу лицензии на краткосрочное пользование недрами взимается размер сбора, равный сбору, установленному за выдачу лицензии на право пользования недрами. За выдачу лицензий на одиночные скважины на питьевую воду рекомендуется устанавливать размер сбора 0,6 к размеру сбора за выдачу лицензии на право пользования недрами. За выдачу одного дубликата лицензии на право пользования недрами рекомендуется устанавливать размер сбора с коэффициентом 0,1 к размеру сбора за выдачу лицензии.

Согласно данным Временным методическим рекомендациям в состав затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемых лицензий на право пользования недрами включаются:

затраты Роснедра на изготовление бланков лицензий на право пользования недрами;

затраты на определение (расчет) конкретных ставок регулярных платежей за пользование недрами (при выдаче лицензий, предусматривающих геологическое изучение участка недр, а также проведение геологоразведочных работ);

затраты на расходные материалы, используемые для целей выдачи лицензии (канцелярские товары, бумага, расходные материалы для печатающих устройств, дискеты и т.п.);

расходы на услуги связи (междугородные переговоры, почтовые расходы и т.п.);

командировочные расходы, связанные с обеспечением мероприятий по выдаче лицензии;

расходы на обеспечение мероприятий, связанных с выдачей лицензии, техническими и транспортными средствами (амортизация оборудования, ремонт, техническое обслуживание и другие расходы на содержание);

иные обоснованные расходы на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии.

Сумма сбора за выдачу лицензий на пользование недрами поступает в доход федерального бюджета. Сумма сбора за выдачу лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения поступает в доход бюджетов субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс пользования недрами на указанных участках. Таким образом, сборы за выдачу лицензий на пользование недрами зачисляются в федеральный бюджет по нормативу 100%, а сборы за выдачу лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения зачисляются в доходы бюджетов субъектов РФ по нормативу 100%. Данные нормативы не предусмотрены в ст. 51 "Неналоговые доходы федерального бюджета" и 57 "Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации" БК РФ, но закреплены в приложении 1 "Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (при этом в отношении второго из указанных нормативов сделано пояснение, что доходы подлежат распределению в бюджеты субъектов РФ, органы государственной власти которых регулируют процесс пользования недрами на указанных участках).

Согласно ст.40 Закона «О недрах» «минимальные (стартовые) размеры разовых платежей устанавливаются в размере не менее 10% величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации». Такая формулировка, при том, что в экономическом смысле разовый платеж является своеобразной премией государству, абсолютно не устанавливает зависимости размеров платежа от масштабов месторождения и физико-географических условий его местоположения и только косвенно, через объем добычи, учитывает горно-геологические условия и горно-технические особенности его обработки. Очевидно, все эти факторы могли бы учитываться через повышение процента против рекомендуемых статьей 40 процентов, но Закон «О недрах» не предусматривает такой дифференциации, и потому при расчете стартового размера разового платежа обычно используются минимально допустимые 10% Никитина Н.К,, Муравьева О.В. Разовые платежи при лицензировании объектов природопользования. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 2003. - №5-6. - с.22-28.

В литературе был предложен такой метод, как метод оценки рыночной стоимости права пользования участком недр. Предложенный метод, который основывается на определении дисконтированного дохода за весь период отработки месторождения и стартового размера разового платежа как части этого дохода, учитывает через экономические показатели масштаб месторождения, качественные показатели полезного ископаемого, физико-географические, горно-геологические и гидрогеологические условия отработки. Вместе с тем, кроме громоздкости расчетов, этот метод обладает еще двумя существенными недостатками:

· Некоторой субъективностью расчетов, заключающейся в том, что итоговые геолого-экономические показатели могут существенно зависеть от закладываемой заработной платы или, например, от предполагаемой закупки оборудования по завышенным ценам;

· Использованием при расчете дисконтированного дохода на длительный период, особенно при отработке крупных месторождений, цен сегодняшнего дня, что при неблагоприятной конъюнктуре будет существенно занижать сумму разового платежа

Итоговая сумма разового платежа зависит в первую очередь от количества и качества запасов объекта, его физико-географических условий, транспортной доступности, платежеспособности участников конкурса (аукциона), в меньшей степени - от разведанности участка и почти не зависит от формы проведения - конкурс или аукцион.

Разовый платеж по своей сути является частью дифференцированной ренты, выплачиваемой недропользователем за извлеченные из недр полезные ископаемые, запасы которых на данном лицензионном участке недр не восполняются. Исходя из этого часть разового платежа, как и часть ренты, должна быть направлена на воспроизводство запасов полезных ископаемых, тем более что в настоящее время целенаправленные платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы отменены Лисица В.Н. Рентный характер налогообложения в сфере недропользования // Законодательство и экономика. - 2005. - №8.

Для объективной оценки минимального (стартового) размера разовых платежей по объектам, выставляемых на конкурс, необходимо иметь утвержденное технико-экономическое обоснование (ТЭО) разработки месторождений. В свою очередь, ТЭО составляется на базе утвержденных запасов промышленных категорий полезного ископаемого. Однако в соответствии с действующим законодательством лицензия на право пользования недрами может быть выдана на участки, находящиеся на различной стадии изученности и с различной степенью достоверности разведанных запасов. Таким образом, потенциальные недропользователи - участники конкурсов - попадают в неравные условия с точки зрения установленного для них минимального (стартового) размера разового платежа, а государство при этом несет убытки («упущенная выгода») в связи с недоучетом запасов полезных ископаемых.

В соответствии со ст.40 Закона «О недрах» разовый платеж устанавливается при наступлении определенных событий, которые в законе не раскрываются. Для реализации указанного положения закона, а также положения об учете среднегодовой проектной мощности добывающего предприятия предлагается учитывать наступление следующих событий, при которых устанавливается разовый платеж:

· Объявление конкурса (аукциона) на право пользования участком недр с целью разработки полезных ископаемых;

· Коммерческое открытие месторождения полезных ископаемых;

· Пересчет запасов полезных ископаемых, если в процессе их разработки имеет место существенный прирост запасов, пересчет которых производится в соответствии с нормативными документами.

Условия уплаты разового платежа в соответствии с действующим законодательством оговариваются в лицензии. С учетом практики лицензирования участка недр с целью добычи полезных ископаемых разовый платеж уплачивается победителем конкурса (аукциона) полностью в течение месяца после объявления решения конкурса (аукциона) и является основанием для выдачи победителю лицензии.

По предлагаемой методике минимальные (стартовые) размеры разовых платежей определяются по формуле:

Р_старт = М Ч Ц Ч (С_доб / 100) Ч (К_рас / 100),

где Р_старт - минимальный (стартовый) размер разового платежа,

М - среднегодовая проектная мощность (утвержденная или предполагаемая),

Ц - стоимость единицы добытого полезного ископаемого, определенная одним из способов, указанных в статье 340 НК РФ

С_доб - ставка налога на добычу, определяемая согласно п.2 ст. 342 НК РФ

К_рас - расчетный поправочный коэффициент, учитывающий особенности и условия разработки различных видов полезных ископаемых.

К основным особенностям и условиям разработки различных видов полезных ископаемых, которые учитываются при определении расчетного поправочного коэффициента, отнесены:

- качество и количество запасов полезных ископаемых;

- сложность геологического строения;

- горно-технические, гидрогеологические и инженерно-геологические условия разработки месторождения;

- социально-экономические и географо-экономические условия проведения геолого-разведочных работ.

Однако существуют и другие подходы к определению размера стартового платежа.

Сокращение числа месторождений нераспределенного фонда недр поставило государство (собственника недр) перед необходимостью интенсификации лицензирования пользования недрами с целью проведения поисков и последующего освоения выявленных месторождений. Как показывает мировой опыт, производство поисковых и оценочных работ на таких условиях является одним из основных принципов эффективного развития минерально-сырьевой базы. При успешном проведении поисковых и оценочных работ, приведших к открытию месторождения, возникает необходимость согласования экономических интересов производителя геолого-разведочных и добычных работ и государства как собственника недр.

Наиболее простое решение найдено в ряде африканских стран со слабоизученной территорией, где в случае выявления месторождения потенциальным недропользователем прибыль от разработки месторождения делится между государством и недропользователем в отношении 50:50. В странах с развитой горно-добывающей промышленностью освоение вновь выявленных месторождений регулируется законодательными и экономическими механизмами, нашедшими отражение в соответствующих горных кодексах и системах налогообложения.

В современной ситуации России воспользоваться практикой слаборазвитых стран вряд ли целесообразно, поскольку она представляет квазиэкономический подход, не учитывающий усилия (затраты) недропользователя, потенциальную ценность обнаруженных месторождений и распределение сверхприбыли.

Не представляется возможным воспользоваться и опытом развитых стран, поскольку в силу ряда причин в России отсутствует законодательный механизм изъятия сверхприбыли, образующейся при разработке месторождений. Следует также учитывать сложившееся в стране особое отношение к геологическому изучению территорий, обусловленное требованиями к результатам государственной съемки, в процессе которой выполняется весьма значительный объем прогнозно-металлогенических исследований, сопровождаемых просчетом прогнозных ресурсов. Это во многом облегчает потенциальным недропользователям выбор наиболее перспективных районов проведения поисковых и оценочных работ и повышает их результативность, что не может не учитываться при определении стартовой цены на аукционе за право пользования недрами, так как известно, что при всем разнообразии подходов к определению стартовой цены никем не оспаривается принцип соответствия этой цены ценности недр.

Исходя из указанного согласование экономических интересов субъектов на рынке недропользования в России целесообразно осуществлять на основе принципов, учитывающих специфику практики организации и проведения геолого-разведочных работ и особенности отечественной законодательной базы Голенев В.Б., Беневольский Б.И., Блинова Е.В,, Рыбин В.П. О методике определения стартовых размеров разовых платежей за право пользования недрами // Минеральные ресурсы России. - 2008. - №2. - с. 52-56.

Итак, рассмотрим принципы формирования стартового платежа.

Как было отмечено ранее, результат аукциона на право проведения геолого-разведочных работ как в части своевременности их проведения, так и в части размеров платежей, поступающих в результате этого в государственный бюджет, во многом определяется ценностью прогнозных ресурсов территории и экономическими условиями освоения месторождений.

Прогнозные ресурсы отражают потенциальную возможность формирования и локализации промышленных запасов месторождений в оцениваемом бассейне, рудном районе или узле на основе благоприятных геологических предпосылок.

Показатели потенциальной ценности прогнозных ресурсов включают их объем, содержание полезных компонентов, цену получаемой в дальнейшем продукции предприятия и удельные затраты на добычу при разработке месторождения (по аналогии с известными месторождениями). Принимая во внимание высокую степень условности и малой достоверности исходных данных при подсчете прогнозных ресурсов, для определения их потенциальной ценности принимаются усредненные перечисленные показатели.

Потенциальная ценность носит вероятностный характер. При этом не исключено, что предстоящие поиски на ранних стадиях могут не увенчаться успехом. Поэтому установленная потенциальная ценность ресурсов не может выступать в качестве единственной основы для определения стартовой цены на аукционе за обладание лицензией на право проведения геолого-разведочных работ и дальнейшей разработки месторождения.

В связи с этим при расчете стартового платежа необходимо исходить из затрат, понесенных государством при проведении геолого-съемочных работ, на основе результатов которых на исследуемой территории подсчитаны прогнозные ресурсы. В состав геолого-съемочных работ входит большой перечень исследований, часть которых, как правило, не имеет непосредственной связи с определением прогнозных ресурсов тех или иных полезных ископаемых. В соответствии с этим из всех понесенных затрат необходимо выделить те затраты, которые непосредственно связаны с подсчетом прогнозных ресурсов конкретных полезных ископаемых.

Поскольку геологические съемки, геофизические и геохимические работы производились в различное время, понесенные затраты следует привести к времени проведения аукциона на основе коэффициентов-дефляторов, разработанных Минэкономразвития России Петрушин В.В. О методах корректировок ставок платежей за пользование природными ресурсами // Налоговый вестник. - 2007. - №2.

Распределение сверхприбыли между государством и недропользователем.

Государству как собственнику недр небезразлично, какое месторождение будет выявлено при положительных результатов поисков и в каком объеме в государственный бюджет будут осуществлены поступления в результате его отработки. В случае если при разработке такого месторождения будет получена сверхприбыль, обусловленная его природными свойствами, необходимо заранее обговорить его экономические условия разработки, т.е. определить принцип разделения этой сверхприбыли между собственником недр и недропользователем Денисов М.Н., Комаров М.А. Размер стартового платежа и условия лицензионного соглашения на право проведения поисковых и разведочных работ с последующим освоением выявленных месторождений полезных ископаемых // Минеральные ресурсы России. - 2008. - №3. - с. 39-42.

Сверхприбыль определяется превышением фактической прибыли над нормативной, которая зависит от ряда факторов. В соответствии с этим устанавливается базовая (отраслевая) норма прибыли, которая в каждом конкретном случае в зависимости от этих факторов может изменяться в ту или иную сторону, определяя таким образом установленную приемлемую для расчетов норму прибыли.

Базовая норма прибыли может быть увеличена с целью повышения заинтересованности недропользователя в освоении дефицитных видов полезных ископаемых для РФ или ее отдельных субъектов, а также в случае истощения минерально-сырьевой базы действующих горно-металлургических центров с целью повышения налоговых поступлений всех уровней при разработке месторождений, расположенных в отдаленных, слабо освоенных районах субъектах РФ..

Базовая норма прибыли также обычно повышается при проведении поисков в новых районах, где обычно не развиты производственная и транспортная инфраструктуры, что вызывает необходимость для недропользователя нести дополнительные затраты при строительстве горно-обогатительного предприятия.

Таким образом, из всего вышесказанного можно выделить следующие подходы к определению размера стартового платежа при участии в аукционе:

1) законодательный, то есть согласно ст.40 Закона «О недрах» - минимальные (стартовые) размеры разовых платежей устанавливаются в размере не менее 10% величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации

2) подход, учитывающий такие факторы, как среднегодовая проектная мощность, стоимость единицы добытого полезного ископаемого, определяемая в соответствии со ст.340 НК РФ, а также с учетом расчетного поправочного коэффициента, учитывающий особенности и условия разработки различных видов полезных ископаемых

3) затратный, то есть размер стартового платежа определяется понесенными затратами на геолого-разведочные работы по изучению геологического строения и минерально-сырьевого потенциала, на основе которых осуществлена оценка запасов и ресурсов участка недр.

4) Рентный, а именно государство как собственник недр имеет право на присвоение ренты, которая реализуется в виде сверх прибыли в случае разработки обнаруженного недропользователем высокорентабельного месторождения.

Таким образом, проанализировав все подходы к установлению размера минимального (стартового) платежа, можно сделать следующие выводы. По моему мнению, законодатель при определении размера платежа должен учитывать все факторы, влияющие на указанный размер. В связи с тем, что в определении размера законодательным путем уже заложены такие факторы, как затраты на подготовку, разработку лицензий, затраты на проведение аукциона, учитываются среднегодовая проектная мощность предприятия, а этот фактор не саамы последний в списке наиболее значимых, однако, законодателю не стоит упускать из вида прочие подходы к определению размера. На мой взгляд, на величину размера значительно могло бы повлиять включение в расчет размера рентного подхода. Если при расчетах разового платежа оставаться в рамках доходного подхода, то следует признать, что рыночная стоимость права пользования участком недр должна составлять какую-то часть стоимостной оценки запасов, равной части величины чистого дохода. Таким образом, при расчете реального размера разового платежа, который может быть предложен собственником недр на аукционе, предстоит решить как минимум две задачи: определение ставки дисконтирования, которая отражает норму прибыли применительно к месторождению (участку недр), выставленному на аукцион, и рациональное распределение чистого дохода между недропользователем и собственником недр.

2.2 Проблемы налогового администрирования платежей при недропользовании

В законодательстве не сложилось единого понятия налогового администрирования. Определение данного термина рассматривается с различных точек зрения.

Один из подходов заключается в следующем: налоговое администрирование - это целенаправленная плановая комплексная управленческая деятельность системы уполномоченных органов, организаций и их должностных лиц по организации применения норм законодательства о налогах и сборах, осуществлению контроля за его соблюдением, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и сборов, проведению мероприятий, направленных на оптимизацию управленческих процессов, а также по обеспечению в рамках своей компетенции выполнения плательщиками таких платежей возложенных на них обязательств в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

В рамках другого подхода налоговое администрирование рассматривается как повседневная деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающая своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей Шарапова О.А. Понятие налогового администрирования, цели, принципы осуществления. // Налоги и налогообложение. - 2009. - №4. - с. 37-39.

Администрирование природоресурсных платежей можно определить как управление в сфере природоресурсных платежей. Согласно Федеральному закону от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" администратором регулярных платежей за пользование недрами является Федеральная налоговая служба.

Совместным Приказом от 5 октября 2005 года Федерального агентства по недропользованию и Федеральной налоговой службой было заключено соглашение о взаимодействии указанных учреждений.

Стороны при организации взаимодействия и координации деятельности руководствуются следующими принципами:

строгое соблюдение Сторонами государственной, служебной и иной охраняемой законом тайны с учетом требований статьи 102 Налогового кодекса Российской Федерации;

обеспечение защиты информации и контроля доступа к информации;

плановость и непрерывность;

обязательность и безупречность исполнения достигнутых Сторонами договоренностей.

Взаимодействие Сторон в рамках настоящего Соглашения осуществляется по следующим основным направлениям:

повышение эффективности контроля за соблюдением налогоплательщиками, осуществляющими недропользование, требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

выявление и предотвращение нарушений законодательства Российской Федерации о недрах и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах налогоплательщиками, осуществляющими недропользование;

обмен опытом и содействие в повышении квалификации кадров.

Стороны организуют взаимодействие и координируют свою деятельность в следующих основных формах:

взаимный информационный обмен сведениями, представляющими интерес для обеих Сторон и непосредственно связанными с выполнением задач и функций, возложенных на них законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в соответствии со статьями 4 - 7 Соглашения;

создание совместных рабочих групп;

проведение семинаров по вопросам взаимодействия и рассмотрения проблемных вопросов при администрировании налога на добычу полезных ископаемых, регулярных платежей за пользование недрами и водного налога.

Информационный обмен между Сторонами осуществляется на безвозмездной основе с соблюдением требований законодательства Российской Федерации по защите информации.

В рамках настоящего Соглашения Стороны осуществляют плановый и оперативный обмен информацией на всех уровнях взаимодействия.

Плановый обмен информацией осуществляется в электронном виде (по каналам связи или на электронных носителях информации).

В целях реализации настоящего Соглашения Роснедра и ФНС России утверждают Протокол обмена информацией в электронном виде, включающий периодичность, состав, структуру и форматы информации, передаваемой в электронном виде.

Оперативный обмен информацией осуществляется в установленном настоящим Соглашением порядке на основании письменных запросов уполномоченных должностных лиц Роснедр (территориальных органов) и ФНС России (управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации, межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам).

Территориальные органы Роснедр на плановой основе информируют территориальные органы ФНС России (управления ФНС России по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам) о:

выданных, переоформленных, аннулированных (отозванных) лицензиях (разрешениях) на право пользования недрами и лицензиях, действие которых приостановлено (возобновлено), - в течение 5 рабочих дней после выдачи, переоформления или аннулирования (отзыва) соответствующих лицензий (разрешений);

физических показателях деятельности недропользователей, являющихся исходными данными для расчетов налога на добычу полезных ископаемых, регулярных платежей за пользование недрами и водного налога;

о решениях, принятых по результатам контрольных мероприятий по вопросам, входящим в компетенцию Роснедр, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

ФНС России на плановой основе ежеквартально информирует Роснедра в части, относящейся к компетенции Роснедр, о:

суммах начислений и поступлений по налогам и сборам по уровням бюджетной системы Российской Федерации (в целом по России и по субъектам Российской Федерации);

налоговой базе и структуре начислений по НДПИ (в целом по России, по субъектам Российской Федерации и видам полезных ископаемых).

ФНС России обеспечивает ежеквартальное представление на плановой основе ее территориальными органами (управлениями ФНС России по субъектам Российской Федерации) в территориальные органы Роснедр информации (в части, относящейся к компетенции Роснедр) о:

суммах начислений и поступлений по налогам и сборам по уровням бюджетной системы Российской Федерации, по соответствующему субъекту Российской Федерации;

налоговой базе и структуре начислений по НДПИ по видам полезных ископаемых по соответствующему субъекту Российской Федерации;

суммах задолженности по налогу на добычу полезных ископаемых в разрезе налогоплательщиков по перечню, определяемому территориальным органом Роснедр, - ежеквартально.

Письменные запросы на представление информации оформляются в произвольной форме, сопровождаются всеми необходимыми документами и должны содержать:

изложение причины запроса;

полное наименование организации, о которой запрашивается информация, ее ИНН, КПП, ОГРН (при наличии сведений), адрес (место нахождения), фамилия, имя, отчество физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, его ИНН, ОГРНИП (при наличии сведений), адрес места жительства;

изложение сути запроса.

Письменные запросы на федеральном уровне подписываются Руководителем Федерального агентства по недропользованию (его заместителями, в соответствии с полномочиями), руководителем Федеральной налоговой службы (его заместителями, в соответствии с полномочиями), на бланке без гербовой печати.

На региональном уровне письменные запросы подписываются руководителями территориального органа Роснедр (лицами, их замещающими), налогового органа соответствующего субъекта Российской Федерации (лицами, их замещающими) и заверяются гербовой печатью.

Запрос принимается к исполнению незамедлительно и информация по нему представляется в течение десяти рабочих дней.

Если запрашиваемая Сторона не имеет требуемой информации или она отнесена к налоговой тайне, либо данная информация была ранее представлена на плановой основе на федеральном уровне, то эта Сторона информирует о невозможности исполнения запроса либо о предоставлении информации ранее.

Руководители территориальных органов Федерального агентства по недропользованию и налоговых органов или их заместители:

обеспечивают соблюдение принципов организации взаимодействия;

обеспечивают своевременный обмен информацией, ее полноту и достоверность;

организовывают проведение совместных мероприятий.

В соответствии со ст. 9 Закона о недрах пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Права и обязанности пользователя недр при предоставлении права пользования недрами на условиях лицензии возникают с момента государственной регистрации лицензии.

Бюджетное законодательство закрепляет положение о том, что Федеральная налоговая служба является администратором как вышеуказанных платежей, так и регулярных платежей при пользовании недрами (ренталс) на территории Российской Федерации. Согласно ст. 2 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" администраторы поступлений в бюджеты Российской Федерации должны осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним. Однако существует Письмо ФНС России от 11.01.2009 N ВЕ-20-3/2, где говориться о том, что регулярные платежи за пользование недрами установлены Законом от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", который не является актом законодательства о налогах и сборах, поэтому налоговые органы при проверке уплаты регулярных платежей не уполномочены применять меры ответственности, предусмотренные гл. 16 НК РФ. Также согласно официальной позиции ВАС РФ к отношениям по уплате регулярных платежей за пользование недрами не применяются положения ст. ст. 75, 122 НК РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 10.02.2009 N 11295/08 и Определение ВАС РФ от 31.10.2008 N 11295/08). Поэтому решение инспекции о привлечении организации к ответственности за нарушение порядка уплаты регулярных платежей неправомерно.

ФНС России в данном Письме упоминает о своих неоднократных обращениях в Минфин с указанной проблемой, однако в настоящий момент вопрос по-прежнему остается нерешенным. На сегодняшний день эта проблема остается в центре внимания.

Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод - в связи с тем, что задолженность по указанным платежам не взыскивается в положенные сроки, то необходимая сумма не поступает в соответствующий бюджет вовремя, а это значит что исполнение бюджета происходит не в полной мере, что влечет за собой наполняемость бюджета не в полной мере. Данный вопрос тоже немаловажен, решение этой проблемы должно подниматься на всех уровнях власти.

Как считает автор, решение данной проблемы возможно в том случае, когда законодатель передаст управление в этой сфере в одни «руки», и наделит соответствующую структуру всеми необходимыми полномочиями в данной области.

В то же время минимальные и максимальные ставки этого платежа установлены в Законе РФ "О недрах", а конкретные ставки в соответствии с данным Законом устанавливаются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами (т.е. Федеральным агентством по недропользованию).

Совокупность проблем по обеспечению всех администраторов поступлений в бюджетную систему Российской Федерации оперативной и достоверной информацией требует решения ряда задач: перечень государственных органов, на которых возложены функции администрирования поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, должен быть оптимальным и стабильным; необходимо закрепить в законодательном акте четкую ведомственную принадлежность доходов определенным администраторам, что устранит неоднозначность трактовки всеми участниками бюджетного процесса своих прав, обязанностей и ответственности.

Эти платежи введены вне рамок НК РФ. Но тем не менее именно регулярные платежи продолжают контролироваться ФНС России. Следует иметь также в виду, что в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2009 и плановые 2010 г. и 2011 г." данные платежи, закрепленные за ФНС России, носят несколько иное название:

- регулярные платежи за пользование недрами на территории России (ренталс);

- разовые платежи при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории России по месторождениям и участкам недр.

В свою очередь, Федеральное агентство по недропользованию является администратором:

- разовых платежей при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами: на территории России по месторождениям участкам недр; на континентальном шельфе России; в исключительной зоне России и за пределами России на территориях, находящихся под юрисдикцией России;

- платы за геологическую информацию.

Сложившаяся ситуация не способствует, по нашему мнению, проведению эффективного контроля со стороны государственных органов за правильностью исчисления и своевременностью уплаты указанных платежей и в определенной степени осложнит жизнь многих недропользователей. Ведь эти организации будут контролироваться разными органами, которые вынуждены осуществлять проверку одной и той же платежной базы.

Налоговое администрирование сферы природных ресурсов заключается в том, что все налоги на пользование природными ресурсами должны быть отнесены к региональному и муниципальному уровню. Это обусловлено тем, что хотя функции природопользования входят в предметы совместного ведения всех уровней власти, тем не менее, реально они могут эффективно осуществляться на территориях.

Совершенствование системы налоговых платежей в сфере природопользования должно осуществляться по трем направлениям:

- оперативное - определяющее направления оптимизации исчисления и уплаты неналоговых платежей;

- тактическое - ориентированное на уточнение действующей методологии налогообложения;

- стратегическое - определяющее совершенствование системы неналоговых платежей путем введения дополнительных налогов на сверхприбыль.

Только путем реализации инструментария налогового администрирования можно обеспечить рациональное и комплексное использование минеральных и других природных ресурсов; охрану и воспроизводство окружающей природной среды.

Итак, рассмотрев вопросы администрирования платежей хотелось бы подробней остановиться ни их исчислении и уплате в бюджет соответствующего уровня.

Глава 3 Администрирование неналоговых платежей в недропользовании в Томской области: современное состояние и перспективы

3.1 Особенности исчисления и уплаты платежей за пользование недрами предприятиями-недропользователями Томской области

Как говорилось выше, предприятия-недропользователи уплачивают следующие платежи:

1. разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

2. регулярные платежи за пользование недрами;

3. плата за геологическую информацию о недрах;

4. сбор за участие в конкурсе (аукционе);

5. сбор за выдачу лицензий.

Итак, разовые платежи исчисляются и уплачиваются в порядке, установленном Законом №2395-1 «О недрах». Пользователи недр, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. Оговоренными в лицензии событиями, при наступлении которых возникает обязанность недропользователя уплачивать разовые платежи, могут быть, например, получение лицензии, истечение определенного периода после получения лицензии, достижение добывающей организацией проектной среднегодовой мощности добычи, превышение добычи над проектной и т.п. события.

Доходы федерального бюджета по разовым платежам указаны в Приложении Д.

Информация для бухгалтера о величине, порядке и сроках уплаты разовых платежей содержится в лицензии на пользование недрами. Сведениями о проектной и фактической мощности располагают планово-экономическая и геологическая службы организации.

Остановимся подробнее на регулярных платежах. Объектом обложения регулярными платежами за пользование недрами является предоставленное пользователю недр исключительное право на следующие виды деятельности:

- поиск и оценка месторождений полезных ископаемых,

- разведка полезных ископаемых,

- строительство и эксплуатация подземных сооружений, которые не связаны с добычей полезных ископаемых. Исключение составляют инженерные сооружения неглубокого залегания (до 5 метров), используемые по целевому назначению;

- геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, которые не связаны с добычей полезных ископаемых.

Сразу оговоримся, что за право на геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, регулярные платежи не вносятся. Причина - в отсутствии установленных Законом "О недрах" ставок регулярных платежей по данному виду работ.

Регулярные платежи за пользование недрами также не взимаются:

- за пользование недрами для регионального геологического изучения;

- за пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение;

- за разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию. Условием освобождения от платежей является проведение разведочных работ в границах горного отвода, который предоставлен пользователю недр для добычи этих полезных ископаемых;

- за разведку полезного ископаемого в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого.

База для исчисления платежей определяется видом пользования недрами: при проведении поисково-оценочных и разведочных работ облагается соответствующая площадь участка недр, при размещении продукции облагается вместимость хранилища. Все необходимые для расчета данные содержатся в лицензиях на право пользования недрами, в проектной документации, в ежегодных планах горных работ.

Форма и порядок расчета регулярных платежей за пользование недрами утверждены Приказом МНС России от 11.02.2004 №БГ-3-21/98@ (Приложение Е).

Рассмотрим объем поступлений в бюджет предприятий-недропользователей Томской области по виду пользования недрами.

1) Поиск:

1.1. в федеральный бюджет

Рисунок 3 - Доля поступлений платежей в федеральный бюджет от предприятий Томской области

1.2. в бюджет субъектов РФ

Рисунок 4 - Доля поступлений платежей в региональный бюджет от предприятий Томской области

2. Разведка:

2.1. в федеральный бюджет:

Рисунок 5 - Доля платежей за разведку месторождений, поступающих в федеральный бюджет

2.2. в бюджет субъектов РФ

Рисунок 6 - Доля платежей за разведку месторождений, поступающих в региональный бюджет

Если смотреть на ситуацию в разрезе общих поступлений, то ее можно выразить в следующей диаграмме (рисунок 6):

Рисунок 6 - Поступление платежей за пользование недрами в федеральный бюджет и бюджет Томской области

Данный рисунок наглядно показывает, что большая часть платежей как в федеральный, так и в бюджет субъекта идет от поиска полезных ископаемых, нежели чем от разведки месторождений. Это говорит о том, что предприятия-недропользователи предпочитают работать уже на разведанных месторождениях, то есть развитие минерально-сырьевой базы проходит достаточно низкими темпами.

Регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю, за вычетом площади возвращенной части лицензионного участка. По данным Томскнедр общая площадь лицензионных участков, с которых уплачиваются регулярные платежи за пользование недрами составляет 124 365 км² , из них на поиск - 118 380 км² , на разведку - 5985 км² .