У нас, напротив, с советских времен, когда госпредприятия составляли практически всю экономику, отношения бюджета с теми из них, что остались не приватизированы, нельзя назвать прозрачными. Если в части налогов эти отношения такие же, как у частных предприятий, то прочие доходы считаются принадлежащими предприятиям. Это традиция хозрасчет, сохранившаяся с советского времени особенно ясно выраженная на так называемых государственных унитарных предприятиях (ГУПах), на которых сохранилось распоряжение госимуществом на праве хозяйственного ведения.

Как уже указывалось нами выше, в России закреплена трехуровневая бюджетная система: - первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; - второй уровень - бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; - третий уровень - местные бюджеты.

Каждый из бюджетов на каждом уровне служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных или местных органов. Ей соответствует три уровня исполнительной и представительной власти. Каждый уровень власти, основывается на своем бюджете, решает определенные задачи. Схема построение бюджетной системы РФ приведена в приложении 1, рис. 3. Бюджетный кодекс РФ выделяет понятие Консолидированного бюджета РФ, а также Консолидированного бюджета субъектов РФ. (Приложение 1, рис. 4).

Консолидированные бюджеты РФ и субъектов федерации не подлежат утверждению. Они составляются и являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующих агрегированные показатели по доходам и расходам бюджетов бюджетной системы.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, каждый уровень бюджета является самостоятельным. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом органа власти соответствующего уровня определять направления их использования.

К собственным источником доходов бюджетов относятся закрепленные российским законодательством доходные источники для каждого уровня бюджета. К ним относятся: а) отчисления по регулируемым доходным налоговым источникам, к каждому уровню бюджета относятся собственные налоги и сборы (Приложение 2 таблица 1); б) дополнительные, доходные источники, установленные законодательством и представительными органами субъектов Федерации и муниципальных образований в соответствии с российским законодательством. Это доходы от использования, продажи имущества, находящиеся в государственной собственности; доходы от платных услуг оказываемых соответствующими органами государственной власти; штрафы, компенсации, конфискации; другие неналоговые доходы установленные Законом РФ. (Бюджетный кодекс РФ -2004 г. глава 7,8,9).

Каким же образом осуществляется бюджетный процесс в настоящий момент? Прежде всего, этот процесс включает четыре стадии: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Составная часть бюджетного процесса -- бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Продолжительность бюджетного процесса, включающего все четыре стадии, длится около трех лет: составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около 20 месяцев; исполнение, или финансовый год, -- 12 месяцев; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение -- 5 месяцев.

Разработка бюджета на год начинается обычно в марте предшествующего года. Не позднее мая появляется бюджетное послание Президента, определяющее концепцию очередного бюджета и директивы к его разработке, в конце августа проект бюджета должен быть внесен в Государственную Думу.

Работа начинается с составления прогноза развития экономики на следующий год, в котором должны быть определены, прежде всего, показатели физического объема производства (ВВП, промышленная продукция), темп инфляции (индексы потребительских цен и цен производителей), курс рубля. Прогноз готовится Министерством экономического развития торговли, но у Минфина всегда есть свои расчеты.

Такой прогноз дело вовсе не техническое, в него закладывается и определенная бюджетная политика. Правило, подтвержденное опытом многих лет, говорит, что прогноз должен быть консервативным. Это означает, что объемы производства должны быть занижены, темпы инфляции также занижены, курс рубля несколько завышен. Иначе говоря, от прогноза на практике требуется не точность, а создание предпосылок для утверждения в Думе бюджета, который затем можно было бы исполнить.

Так правительство впервые рассматривало проект перспективного трехлетнего бюджета (2006-2008 гг.). Разработанный перспективный финансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008 гг., свидетельствовал о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цен на нефть).

18 августа 2005 года был утвержден проект бюджета-2006. По словам председателя комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Ю.В. Васильева, этот бюджет будет самым богатым в новейшей истории Российского государства. Основу доходов по-прежнему составят НДС, налог на добычу полезных ископаемых, налог на прибыль организаций, акцизы, доходы от внешнеэкономической деятельности. Тресков, В.И. Бюджет 2006 - бюджет развития // Финансы. - 2005. - №10. - с.30.

Доходы определяются из прогнозных значений ВВП с учетом инфляции и сбора налогов. Налоговые поступления дополняются доходами бюджета из других источников. Например, от использования госимущества. Начиная с 2000г. все бюджеты в России составлялись и исполнялись с профицитом (см. Приложение №2). Если по данным Минфина РФ на сентябрь 2006 г. профицит в этом году может составить 1770,5 млрд. рублей, то по прогнозам в 2007 г. - 1501,8 млрд. рублей, в 2008 г. - 903,9 млрд. рублей, в 2009 г. - 864,7 млрд. рублей. Горегляд, В. «Бюджетная трехлетка» (2006-2008 годы) и экономическая политика государства // Вопросы экономики. - 2005. - № 8 - с.109.

Концепция бюджета теперь стала включать показатели доходов, процентных и непроцентных расходов, первичного профицита, дефицита бюджета и источников его покрытия - внутренние и внешние займы, доходы от приватизации, эмиссия.

Только после определения этих показателей (с возможностью некоторых уточнений) можно приступать к развернутым расчетам бюджета. Состав доходов подкрепляется предложениями по изменениям в налоговой системе. Расходы расписываются по статьям.

Структура расходов также является важнейшим отражением бюджетной и структурной политики. Главный параметр -- соотношение между расходами на текущие нужды и на развитие. Если растет доля расходов на социальные нужды, на оборону, а также на поддержку отстающих предприятий промышленности и других отраслей -- это бюджет выживания. Таким он и был все последние годы. Надо подчеркнуть, что само по себе увеличение доли инвестиций в государственных расходах вовсе не означает приоритета задач развития. Можно инвестировать в престижные, но неэффективные проекты -- и тогда развития не будет. Напротив, расходы на науку и образование, на поддержку реформ и реструктуризацию предприятий, кстати, как и сокращение госрасходов, позволяющее больше средств оставлять в частном секторе, -- это характеристики бюджета, ориентированного на развитие.

По поводу структуры расходов проходят острые дискуссии в самом Правительстве, поскольку представители отраслей всегда стремятся увеличить свою долю. Обычно им противостоит один Минфин, иногда его поддерживает Минэкономразвития. Специальная процедура согласования заканчивается тем, что ведомства визируют свои разделы бюджета либо выносят разногласия к премьеру или на заседание правительства.

Утверждение бюджета -- это процесс его принятия Думой, Советом Федерации вплоть до подписания Президентом закона о бюджете. В отличие от разработки бюджета в Правительстве, носящей по преимуществу неформальный характер, утверждение бюджета происходит в рамках подробно регламентированной процедуры, закрепленной, в частности, Бюджетным кодексом.

Процедура в общих чертах такова. Проект бюджета поступает вначале и Комитет Думы по бюджету и налогам (Бюджетный комитет).

Комитет представляет свое заключение Думе, которое в итоге может быть в трех вариантах: 1) принять (ни разу не случалось); 2) отвергнуть и вернуть в Правительство (ни разу не случалось, несмотря на постоянную оппозиционность Думы, это был бы скандал, способный завершиться ее роспуском); 3) передать в Согласительную комиссию (бывало всякий раз).

С заключением Комитета бюджет попадает в Думу для обсуждения в первом чтении. Всего чтений четыре. Первое чтение -- принимается концепция бюджета, которая потом не пересматривается. Только в третьем чтении дело доходит до того, что особенно интересует депутатов, - до конкретных поправок к конкретным статьям, когда они могут добиться чего-нибудь для своих избирательных округов.

Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы в настоящее время, в России отсутствуют включенные в бюджетный процесс эффективные механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Бюджетные войны останутся в прошлом? // Клуб. - 2004. - №9 сент. - с.35.

2.2 Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ

Государственный бюджет (госбюджет), по определению Бюджетного кодекса Российской Федерации, это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Булатов, А.С. Экономика: Учеб. пособие./А.С. Булатов.- 3-е изд. перераб. и доп.- М.: ЮРИСТЪ, 1999.- с. 375. Государственный бюджет можно рассматривать на стадии его окончательного утверждения законодательной властью как сумму ожидаемых налоговых поступлений и предполагаемых государственных расходов.

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав -- государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

В конечном счете, бюджет можно определить как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Среди расходов федерального бюджета особое место занимают затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Он возникает при использовании государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита. Формами привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств, различные займы Центрального банка РФ, коммерческих банков, внебюджетных фондов и т.д.

Государственный внутренний долг России составил на 1 января 2003 г. 21,4 млрд. руб., а внешний долг - 123,5 млрд. долл. Объем внутреннего госдолга почти в 6 раз меньше внешнего долга. Весь госдолг составляет 36% ВВП. По Федеральному закону РФ «О федеральном бюджете на 2005 год» расходы бюджета составляют 3047,9 млрд. рублей, Федеральный закон РФ «О федеральном бюджете на 2005 г.» // Российская газета. - 2004. - 28 дек. - с. 1. а расходы федерального бюджета по закону РФ «О федеральном бюджете на 2006 год» - 4270114718,3 тыс. рублей. Федеральный закон РФ «О федеральном бюджете на 2006 г.» // Российская газета. - 2005. - 29 дек. - с. 18-37.

На уровне же местного самоуправления действуют свои законы в каждом отдельном субъекте Российской Федерации. Так в статье 1 закона Саратовской области «Об областном бюджете на 2005 г.» доходы утверждаются в сумме 16963922,7 тыс. руб., а расходы в сумме 17351795,1 тыс. руб. Закон Саратовской области «Об областном бюджете на 2005 г.» // Саратов СП. - 2004. - 29 дек. - с. 1.

Расходы государственного бюджета и его доходы не всегда совпадают. Если расходы больше доходов, то правительство сталкивается с бюджетным дефицитом. Противоположная ситуация, т. е. превышение доходов над расходами, называется бюджетным профицитом, или излишком. Ключевой принцип финансовой политики - отсутствие бюджетного дефицита, обеспечение сбалансированности бюджета. Способы финансирования дефицита государственного бюджета и их макроэкономические последствия могут быть разными. Выделяют следующие способы финансирования дефицита: внутренние и внешние; добровольные и обязательные; банковские и небанковские; инфляционные и не инфляционные.

Монетизация бюджетного дефицита или внутреннее банковское финансирование сопровождается увеличением дохода государства от печатания денег. Это является следствием повышения темпов роста денежной массы над темпами роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.

Дефицит государственного бюджета, который непосредственно финансируется Центральным банком РФ, оказывает сильное отрицательное воздействие на платежный баланс, поскольку происходит рост предложения денег и на руках у населения накапливается избыток наличных средств. Он порождает увеличение спроса на товары отечественного и импортного производства, что, и свою очередь, приводит к росту цен и инфляции. Негативные инфляционные последствия монетизации бюджетного дефицита могут быть смягчены мерами жесткой кредитно-денежной политики ЦБ РФ. Эмиссионный способ финансирования бюджетного дефицита применялся в России на протяжении определенного периода, связанного с переходом к рыночным отношениям. Бюджеты России 1992-1999 гг. были дефицитными. Так дефицит на 1999 г. составил 3,5% к бюджету (см. Приложение №1).

С бюджетным дефицитом в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались многие государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии ведет к инфляции, с помощью не эмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.

Государственные бюджеты многих западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться и сейчас дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями 6юджетные дефициты в допустимых границах не рассматриваются как отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить многие развитые государства, хотя следует отметить наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного дефицита экономически развитых стран.

2.3 Разграничение доходных полномочий

Важнейшей частью системы исполнения бюджета является система кассового исполнения бюджета. Системой кассового исполнения бюджета принято называть совокупность элементов, которые организуют и осуществляют прием, хранение, перемещение, выдачу бюджетных средств, а также ведение необходимой отчетности по этим процессам.

В настоящее время в РФ переходят к казначейской системе кассового исполнения бюджета. Преимущества такой системы состоят в том, что обеспечивается: единство кассы, оперативное получение необходимой информации, возможность оперативного управления и контроля. Однако такое исполнение бюджета требует создания соответствующей инфраструктуры, дополнительной подготовки кадров и др.

В Российской Федерации в 2000 - 2002 гг. бюджетная стратегия Правительства была направлена на обеспечение сбалансированности бюджета и достаточно высокого уровня первичного профицита федерального бюджета. Такой профицит определяется без учета государственного долга. По своей экономической сути первичный профицит федерального бюджета является прямым инвестиционным изъятием из экономики страны и сокращением государственного спроса. Бюджетная политика, будучи неотъемлемой частью финансовой политики, ориентируется на исходный принцип регулирования движения финансовых потоков - достижение компромисса интересов всех участников воспроизводственного процесса, направленного на рост совокупного потребления. Первый профицит появился в бюджете 2000 г. благодаря резкому скачку мировых цен на нефть. Бабашкина, А.М. Государственное регулирование национальной экономики./А.М. Бабашкина.- М.: Финансы и статистика, 2004.-с. 391. В 2006 г. профицит бюджета составляет 1770,5 млрд. рублей, а также по данным правительства РФ профицит 2007 года на 22 июня ожидается в сумме 1346,4 млрд. рублей, на 16 августа - 1501,8 млрд. рублей. Профицит держится на нефти.// Экономика и жизнь. - 2006. - №33 (авг). - с. 3.

Бюджетная система Российской Федерации, аккумулируя финансовые ресурсы субъектов государственных правоотношений, обеспечивает их перераспределение в соответствии с принятыми критериями и условиями финансирования производственной и непроизводственной сфер. В силу объективных причин денежные средства, перераспределяемые в производственную сферу, имеют ярко выраженный отраслевой характер, тогда как финансирование социальной сферы в ряде регионов полностью зависит от бюджетных трансфертов. В целом представление о государственном бюджете может быть получено из следующего варианта примерной схемы российского бюджета на 2002 год.

Рис. 2. Структура доходов федерального бюджета на 2002 год

В доходах бюджета находят выражение экономические отношения, которые возникают между плательщиками и государством. Проявляются эти экономические отношения при совершении платежей в виде налогов и сборов, направляемых на формирование бюджетного фонда государства. Создание рыночной экономики диктует необходимость использования в качестве основных методов формирования доходов установление различных налогов. Экономическая сущность налогов заключается в том, что возникают денежные отношения, имеющие четкую объективную обусловленность, а именно они позволяют государству получать определенную сумму денежных средств от первичных получателей доходов. Любой налог рассматривается в качестве экономической категории, которая выполняет две основные функции: фискальную, при помощи которой формируется бюджетный фонд, и экономическую, оказывающую влияние на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его развитие, усиливая или ослабевая накопление капитала, расширяя или сокращая платежеспособность населения. Налог - это обязательный платеж, который поступает к государству в бюджет в определенных законодательством размерах и в установленные сроки. Кроме налогов в бюджет поступают сборы: за право торговли, за парковку автотранспорта, курортные сборы, акцизные сборы, таможенные пошлины и ряд других.

По итогам исполнения за октябрь 2006 г. уровень доходов федерального бюджета РФ составил 23,35% ВВП, уровень расходов федерального бюджета -- 14,82% ВВП, профицит бюджета -- 8,53% ВВП. За январь- август 2006 года доходы консолидированного бюджета РФ составили 35,4% ВВП, расходы консолидированного бюджета -- 24,8% ВВП, а профицит бюджета -- 10,6% ВВП. На 1 ноября 2006 года объем средств Стабилизационного фонда РФ составил 1 894,09 млрд. руб. против 730,6 млрд. руб. на 1 сентября 2006 года, что по отношению к накопленному ВВП за январь-октябрь 2006 г. в годовом исчислении составляет 7,8% ВВП и 7,4% ВВП соответственноС. Жаворонков, Д. Полевой « Экономико - политическая ситуация в России 2006».

По оценке Министерства финансов РФ по кассовому исполнению в январе-октябре 2006 года федеральный бюджет был исполнен по доходам в сумме 5 092,2 млрд. руб. (23,35% ВВП), по расходам 3 231,3 млрд. руб. (14,82% ВНП). Профицит федерального бюджета составил 1 860,9 млрд. руб. (8,53% ВВП). В таблице 1 представлена динамика основных параметров федерального бюджета РФ в 2004-2006 гг.

Таблица 1

Основные параметры федерального бюджета РФ (%ВВП)

Так, несмотря на то, что объем доходов федерального бюджета в январе-октябре 2007 г. по абсолютной величине и превысил аналогичный показатель за соответствующий период 2006 г (4 148,9 млрд. руб.), однако по отношению к ВВП продемонстрировал некоторое снижение (24,24% ВВП в 2006 году). Расходы федерального бюджета в январе-октябре 2007 г. также выросли в номинальном выражении по отношению к соответствующему показателю за 2006 г. (2 714,3 млрд. руб.), но в относительных величинах к ВВП также значительно снизились (15,86% ВВП в 2006 году). Аналогичные выводы можно сделать, если сравнить показатели за рассматриваемый период времени и 2006 г. Что касается сравнения с данными за первые три квартала текущего года, то можно отметить тенденцию к снижению доли доходов и расходов федерального бюджета в ВВП. Объем доходов федерального бюджета в сентябре и октябре 2007 года составил соответственно 528,3 млрд. рублей и 541,5 млрд. рублей, что составляет 20,15% и 20,5% от месячного ВВП. Расходы федерального бюджета в августе и сентябре 2007 г. составили соответственно 332,2млрд. руб. (12,67% ВВП) и 344,1 млрд. рублей (13,02% ВНП). Профицит федерального бюджета составил 196,1 и 197,5 млрд. рублей, что по отношению к ВВП составляет соответственно 7,48% и 7,47% ВНП. Таким образом, по итогам октября можно констатировать рост доходов и расходов федерального бюджета по отношению к предыдущему месяцу как по абсолютной величине, так по отношению к месячному ВНП. При этом величина профицита федерального бюджета в номинальном исчислении и в процентах ВНП по отношению к показателям августа текущего года практически не изменилась. Структура поступлений доходов за рассматриваемый период представлена в таблице 2 С. Жаворонков, Д. Полевой « Экономико - политическая ситуация в России 2007».

Таблица 2

2.4 Механизм бюджетного выравнивания

Споры о том, сколько уровней имеет бюджетная система нашей страны, не прекращаются со времени появления Российской Федерации. Казалось бы, ст. 10 Бюджетного кодекса РФ однозначно указывает на существование в Российской Федерации трех уровней бюджетной системы -- федерального, регионального и местного Иванов, А.И. Реформирование органов местного самоуправления // Финансы. - 2005. - №1. - с.16.. При формировании межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами особых проблем не возникает. Здесь существуют два уровня власти и им соответствуют два уровня бюджетной системы. Вопросы межбюджетных отношений урегулированы бюджетным и налоговым законодательством. Что же касается межбюджетных отношений на субнациональном уровне, то здесь ситуация иная -- существует целый ряд исторических, правовых и логических предпосылок незавершенности процесса окончательного установления бюджетной системы именно на субфедеральном уровне.

Необходимость установления порядка в законодательстве о местном самоуправлении становится одной из наиболее острых проблем. Предметы ведения местного самоуправления на практике оказываются разными для разных муниципальных образований, поскольку зависят от наличия или отсутствия в муниципальном ведении жилого фонда, учреждений образования и здравоохранения и т.д.

В течение последних лет наблюдалась устойчивая тенденция сужения полномочий местных органов власти в области налоготворчества. До введения налога с продаж местные органы власти обладали некоторыми остатками полномочий в области введения налогов, по которым они могли самостоятельно устанавливать базу и ставки. Таких налогов было шесть (в 1992--98 гг. двадцать три), причем два из них были связаны с муниципальными образованиями, находящимися в курортной зоне. Фактически бюджетные права муниципальных образований максимально приблизились к бюджетным правам административно-территориальных образований, не обладающих правом введения собственных налогов.

Этот процесс сопровождается увеличением бюджетной нагрузки на органы местной власти, наложением жестких ограничений на расходование бюджетных средств на региональном и местном уровне, принятыми на федеральном уровне законами о предоставлении льгот и социальных выплат отдельным категориям граждан. Требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным категориям граждан присутствуют в огромном количестве федеральных законодательных актов, которыми местным властям вменяется в обязанность оплачивать из своих бюджетов самые разнообразные виды льгот.

Помимо этого, местные органы должны решать вопросы местного значения. Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на органы местного самоуправления, на формирование муниципальной собственности и управление ею. А также финансируются расходы на учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, средства массовой информации, находящиеся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные органы охраны общественного порядка, муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и переработку бытовых отходов, на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов, на транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений и др.

Наличие или отсутствие на территории местного самоуправления объектов социальной инфраструктуры, определяющее возникновение расходов, подлежащих финансированию из местных бюджетов, выступает причиной различий в характере возникающих вопросов, решаемых органами местного самоуправления.

Следует отметить, что задача региональных органов власти заключается в том, чтобы в сложившихся условиях построить систему межбюджетных отношений так, чтобы обеспечить максимально возможное воплощение изложенных принципов межбюджетных отношений с учетом местной специфики. Без построения эффективно функционирующей системы органов местного самоуправления невозможным становится решение одной из важнейших задач межбюджетного регулирования -- проведение четкого оптимального разграничения расходных полномочий между региональным и местным уровнем.

С 1 января 2006г. на территории России начнут реализовываться положения Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Фролова, Н.К. Реформа местного самоуправления: взгляд из региона // Финансы. - 2005. - №5. - с.28.. Однако для успешного проведения этой реформы необходима полномасштабная подготовка субъектов Федерации. Среди наиболее главных проблем, которые могут возникнуть при этой подготовке у любого субъекта, можно перечислить следующие. Недостаточность финансовых средств, для преодоления которой нужно либо освободить субъекты и муниципальные образования в 2005г. от всяческой платы за проведение комплекса работ по разграничению прав собственности, либо выделить им целевую финансовую помощь на названные нужды.

В целях реализации 131 закона в Волгоградской области в 2005 г. был принят новый закон от 26 июля 2005 г. №1093-ОД «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области», в котором предусмотрено формирование межбюджетных отношений в условиях двухуровневой системы местного самоуправления и распределение областных фондов финансовой поддержки муниципальных районов исключительно в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Сазонов, С.П., Завьялов, Д.Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления // Финансы. - 2005. - №10. - с.8.

Другой проблемой является необходимость кардинального разрешения серьезнейшей кадровой ситуации, существующей на уровне местной власти не первый год. Уже сегодня перед субъектом РФ и перед муниципальными образованиями стоит задача обеспечить обучение и повышение квалификации огромной армии будущих муниципальных служащих. Проблема усугубляется тем, что в настоящее время многие образовательные учреждения пытаются освоить рынок обучения и повышения квалификации будущих муниципальных служащих. К сожалению, анализ учебных программ, предлагаемых многими организациями, свидетельствует о том, что преподавание дисциплин ведется поверхностно и не имеет никакого практического смысла, а это значит, что проучившись служащий фактически, не получит необходимых знаний, а полученные -- в дальнейшем ему просто не пригодятся.

Столь же остро стоит проблема нововведений в бюджетном учете, так как она также требует специальной подготовки соответствующих сотрудников.

Кроме финансовых проблем, связанных с подготовкой к реализации закона № 131-ФЗ, существуют еще и организационные проблемы.

Начиная с 2004 г. региональной властью Омской области создается законодательный базис реализации положений закона о местном самоуправлении. В результате реформы в Омской области с 2006 г. насчитывается 424 муниципальных образования (в 2004 г. их - 33). Фролова, Н.К. Реформа местного самоуправления: механизм действия региональной власти // Финансы. - 2005. - №10. - с.4. В области проводится работа по унификации правовых актов: модельных уставов поселений, модельных положений о бюджетном процессе, типовых порядков и форм реестров расходных обязательств, типовых решений о бюджете поселений, типовых правовых актов, устанавливающих местные налоги, безусловные расходные обязательства. Эти меры позволят, прежде всего, облегчить работу вновь образованных муниципальных образований, а также будущих муниципальных районов.

Неотложного решения требуют вопросы взаимодействия со службой статистики и налоговыми органами.

Среди важнейших организационных проблем необходимо назвать и трудности с регистрацией юридическими и физическими лицами принадлежащего им имущества. С принятием Федерального закона от 20 августа 2004г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», была определена и конкретизирована нормативная база формирования местных бюджетов в части налоговых поступлений. За бюджетами территориальных образований местного самоуправления закрепляются 100% налоговых поступлений в виде земельного налога и налога на имущество физических лиц. Остальная часть доходов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренными специальными налоговыми режимами. Шуткин, А.С. Малый бизнес и местные бюджеты // Финансы. - 2005. - №5. - с.34.

Предоставленный перечень налогов демонстрирует возможность существования влияния на формирование доходной части местных бюджетов величины собираемых налогов, что обуславливает необходимость развития на данных территориях системы малого предпринимательства, хозяйствующие субъекты которых являются основными налогоплательщиками.

Муниципалитеты городов имели в 2000 г. очень низкую бюджетную обеспеченность. Она составляла в Пскове - 44,0%, в Новосибирске - 54,2%, в Саратове - 64,3%, Туле - 68%. Матеюк, В.И. Бюджетные отношения: регионы и местное самоуправление // Финансы. - 2000. - №11. - с.18. Следует также отметить, что за 2000-2004 гг. происходило сокращение в территориальных бюджетах и доли собственных доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной основе: с 44,6% в 2000 г. до 28,9% в 2004 г. Шишкин, А.Г., Тюкменев, Р.С. У каждого поселения бюджет должен быть сбалансированным // Финансы. - 2005. - №10. - с.12.

Тенденции сокращения доли таких закрепленных доходов в общей сумме доходов за 1998-2004 гг. имелась по 75 регионам (84,3%). Особенно существенное снижение произошло в Липецкой области (с 52,9% до 18,6%), Ханты-Мансийском округе (с 58,5% до 26,0%), Омской области (с 50,1% до 23,8%). А рост такой доли доходов наибольшим был в Агинском Бурятском автономном округе (с 7,4% до 24,1%), в Калмыкии (с 8,3% до 12,4%) и Сахалинской области (с 26,7% до 29,8%). Игудин, А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы. - 2005. - №10. - с.15.

Для успешной реализации закона № 131-ФЗ необходимо устранить сохраняющиеся противоречия в законодательстве. Так, согласно ст. 87 Бюджетного кодекса порядок ведения реестра расходных обязательств устанавливается местной администрацией, а в соответствии со ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ -- представительным органом местного самоуправления. Фролова, Н.К. Реформа местного самоуправления: взгляд из региона // Финансы. - 2005. - №5. - с.28-30. Это противоречие уже создает сложности при составлении типовых положений о бюджетном процессе в муниципальных образованиях, о которых уже упоминалось. Учитывая активную работу надзорных органов за соблюдением законодательства, не хотелось бы, чтобы муниципальные образования столкнулись с проблемами с органами прокуратуры исключительно из-за имеющегося противоречия в двух федеральных законодательных актах.

Базовой площадкой для нормативно-правового обеспечения разрешения вышеперечисленных коллизий должны стать, на мой взгляд, Минфин России и его главный образовательный центр, где сегодня сосредоточена вся финансовая наука - Академия бюджета и казначейства. Несомненно, и субъекты Федерации должны приложить максимальные усилия к тому, чтобы реформа местного самоуправления с 2006 г. успешно заработала.

Так в феврале 2005 года главой ОМО Балашовского района Саратовской области в соответствии с распоряжением №244-р создана рабочая группа по реализации 131-го Федерального закона, утверждены мероприятия по организации работы для формирования бюджетов района и поселений на 2006 год. При реализации этого закона возникает множество проблем, поэтому он будет вводиться на территории области и района с 1 января 2006 г. по 1 января 2008 г., то есть в течение трех лет. Шпынова, З. Бюджетная система будет работать по-новому // Балашовская правда. - 2005. - 8 нояб. - с. 3.

Как уже было отмечено вступление закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было намечено на 1 января 2006 г. Однако по просьбе ряда регионов страны Государственная Дума РФ приняла решение о переносе обязательного введения закона на всей территории страны на 1 января 2009 г.

Но те регионы, которые в настоящее время к этому готовы, могут самостоятельно принимать решения о начале ввода в действие закона на своей территории в более ранние сроки. Например, Татарстан - один из наиболее подготовленных регионов России к вводу этого закона, планировал приступить к его реализации с 1 января 2006 г. Шишкин, А.Г., Тюкменев, Р.С. У каждого поселения бюджет должен быть сбалансированным // Финансы. - 2005. - №10. - с.12.

2.5 Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ

Собственные источники доходов местных бюджетов в форме местных налогов и сборов не обеспечивают покрытия их расходов в большинстве районов страны. Поступления от федеральных налогов в виде отчислений в местные бюджеты их части хотя и значительны, но недостаточны. В большинстве районов страны на лицо дефицит бюджетов в значительных размерах, что затрудняет решение задач, стоящих перед органами самоуправления. Возникает необходимость регулирования доходов региональных и местных бюджетов.

Для регулирования доходов бюджетов в целях их сбалансирования применяется метод прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. Такая помощь предоставляется в виде дотации, субвенции или субсидии.

Дотация в бюджетных отношениях - это определенная денежная сумма, выделяемая на безвозвратной основе для покрытия текущих расходов из вышестоящего бюджета в нижестоящий по решению представительного органа власти. При выдаче дотации не оговариваются цели направления средств. Согласно закону дотация предоставляется в случае, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

С 1992 года стали выделяться субвенции из федерального бюджета в бюджеты республик, автономных образований, а затем и внутри республик и областей.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов.

Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» был принят 15 июля 1992 года. Законом предусмотрены субвенции двух видов:

1) текущие, к которым относятся субвенции, направляемые на финансирование текущих расходов;

2) целевые инвестиционные, направляемые на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности.

При этом установлены особые условия и порядок предоставления текущих и целевых инвестиционных субвенций.

Текущие субвенции предназначены для выравнивания условий финансирования регионов, покрытия дефицита нижестоящих бюджетов за счет средств бюджетов вышестоящего уровня.

Инвестиционные целевые субвенции предназначены для финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации капитальных вложений на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территорий.

Текущие и инвестиционные целевые субвенции, полученные из федерального бюджета, включаются соответственно в бюджеты субъектов Федерации, областные, краевые бюджеты, бюджеты автономных образований.

Законом РФ «О федеральном бюджете на 2001 год» в составе федерального бюджета образован фонд финансовой поддержки субъектов РФ в сумме 100,3 млрд. рублей, из них субсидии - 6,5 млрд. руб., субвенции - 1,5 млрд. руб., финансовая помощь субъектам РФ - 92,3 млрд. руб. А. Бараховский, Е. Дмитришина, В. Климанов Инструменты реформы бюджетной системы на муниципальном уровне // Федерализм 2003 №3 с.147 Средства фонда направлены на: обеспечение финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завозов грузов для снабжения населения; строительство предприятий (организаций) социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; финансирование целевых программ по развитию регионов.

Объем и распределение фонда субвенций на инвестиции из федерального бюджета осуществляются на основе запросов представительной власти субъектов Федерации. Использование субвенций на инвестиции не ведет к изменению форм собственности на построенные с их помощью объекты.

Субвенции на возмещение непредвиденных расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, катастроф, эпидемий и других чрезвычайных ситуаций, предоставляются за счет резервных фондов Правительства Российской Федерации и резервных фондов правительств субъектов Федерации.

Орган, оказавший финансовую помощь, вправе контролировать ее использование. Субвенция, не использованная в срок или израсходованная не по назначению, подлежит возврату. Решение о возврате субвенций принимает орган, ее предоставивший. Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия решения. Кроме дотаций и субвенций для регулирования доходов бюджетов используются субсидии.

Субсидия (помощь, поддержка) - средства, предоставляемые из бюджета или специальных фондов бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. В финансовой практике применяется также такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, под которой понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной или безвозмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

В целях наведения порядка с погашением задолженности по налогам и сборам Правительство РФ в сентябре 1999 года приняло постановление «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом» №1002, в соответствии с которым организации, имеющие задолженность перед федеральным бюджетом, вправе ее реструктурировать: на 6 лет - по налогам и сборам, а после погашения налоговой задолженности - на 4 года по пеням и штрафам. Однако это возможно лишь при соблюдении следующих условий:

· организация должна осуществлять все текущие налоговые платежи не менее чем в течение двух месяцев до момента подачи заявления о предоставлении права на реструктуризацию;

· организация утрачивает право на реструктуризацию, если она не осуществляет текущие налоговые платежи в полном объеме.

В то же время, если организация в течение двух лет гасит задолженность в соответствии с утвержденным графиком, она имеет право на досрочное списание половины задолженности по пеням и штрафам, а если более четырех лет - вся задолженность по пеням и штрафам может быть списана досрочно.

Реструктуризация задолженности организации по обязательным платежам в федеральный бюджет осуществляется один раз. Принятие решения о реструктуризации предоставлено территориальному налоговому органу по месту регистрации в случае, если сумма задолженности не превышает 20 млн. руб. В. Лексин, А. Швецов Общероссийские реформы и территориальное развитие // РЭЖ 2001 №3 с.47

В настоящее время проблема совершенствования межбюджетных отношений остается актуальной, о чем свидетельствуют следующие данные. Если российский бюджет 2005 г. был принят с профицитом, то бюджет Саратовской области - с дефицитом в полмиллиарда рублей. Доходы составили 16,963 млрд. рублей. А основные расходы 17,551 млрд. рублей, в том числе

s дотации районам области - 6 млрд. рублей;

s расходы на экономику (транспорт, дорожное хозяйство, сельское хозяйство) - 2,515 млрд. рублей;

s на социальную политику (пенсии, социальное обслуживание, пособия по опеке и т.д.) - 2,1 млрд. рублей;

s на общегосударственные вопросы - 1,096 млрд. рублей;

s на образование - 1,044 млрд. рублей;

s на культуру, кинематографию и СМИ - 0,417847 млрд. рублей. Лукоянова, И. Дума приняла дырявый бюджет // Комсомольская правда. - 2004. - 16 дек. - с. 7.

Налоговые доходы Саратовской области, по словам А. Ларионова, сокращаются. А если учесть, что на местные и региональные бюджеты с 2005 г. ложится дополнительная немалая нагрузка (монетизация льгот, расходы на содержание профессиональных училищ области, повышение оплаты труда на 20% работникам бюджетной сферы), исполнение бюджета представляется довольно не простым. Ситуация осложняется еще и жесткой позицией федерального центра: неоправданные завышенные и неподкрепленные финансами расходы субъектам РФ из бюджета России возмещаться не будут.

На существенную помощь из федерального бюджета рассчитывать не приходится - слишком много в России регионов, которые нуждаются в деньгах, а в связи с новой государственной политикой и монетизацией - особенно. Поступления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета утверждены в сумме 2,9 млрд. рублей. Блохина, О. Бюджет-2005 сверстан на очень живую нитку // Саратов СП. - 2004. - 28 окт. - с. 2.

Рассматриваемая проблема совершенствования межбюджетных отношений является одной из главных проблем на уровне местных бюджетов. Так, например, важной особенностью бюджета 2003 г. ОМО Балашовского района Саратовской области был его скрытый дефицит. Уровень обеспеченности бюджета составлял 70%. Шпынова, З. Бюджет сложный, но небезнадежный // Балашовская правда. - 2004. - 17 янв. - с. 1. Это было связано с недофинансированием федеральных законов и программ, касающихся предоставления льгот ветеранам и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг различным категориям граждан, создает в бюджете брешь в размере 50 млн. рублей. А изыскать источник финансирования федеральных законов не реально.

Ситуация усугубляется тем, что с отменой налога с продаж местный бюджет потерял еще 18,7 млн. рублей. Таким образом, скрытый дефицит в 2004 г. составил около 100 млн. рублей. Шпынова, З. Бюджет сложный, но небезнадежный // Балашовская правда. - 2004. - 17 янв. - с. 1. Поэтому в результате изменений налогового и бюджетного законодательства усложняется решение социальных задач в муниципальном образовании.

Также в центре внимания на протяжении 2004 г. в ОМО города Балашова находилось изыскание дополнительных источников дохода. В результате объем бюджета 2004 г. увеличился на 72,3 млн. рублей и достиг 614, 4 млн. рублей, превысив бюджет 2003 г. на треть. Самородов, Б. Бюджет с расчетом на себя // Город. - 2005. - 16-22 февр. - с. 3.

2005 год - время реформ бюджетного процесса. Так, из 39 МО самодостаточными стали сразу 18, тогда как в 2004 г. их насчитывалось лишь 4. Самородов, Б. Бюджет с расчетом на себя // Город. - 2005. - 16-22 февр. - с. 3. В числе бездотационных оказался и Балашовский район. Это означает, что доходная часть бюджета складывается из местных налогов и сборов, отчислений из федеральных и региональных налогов и целевых субвенций из областного бюджета. Отсутствие дотаций из областного бюджета и возможное получение соответствующих ссуд на покрытие временных кассовых разрывов значительно осложнит исполнение основного финансового закона этого года.

На современном этапе важно постепенное изменение существующих бюджетных взаимосвязей, осторожное введение новых элементов, чтобы иметь определенный временной лаг на их адаптацию. Системная модернизация межбюджетных отношений должна оставлять возможность эволюционной подгонки новых форм и методов взаимоотношений бюджетов. В результате сосуществования действующих и новых финансовых механизмов будет осуществляться естественный отбор лучших экономически и социально приемлемых элементов.

Рассмотрим механимз финансового регулирования межбюджетных отношений на основе анализа бюджета ОМО Балашовского и Аркадакского районов Саратовской области в 2002-2006 годах

Межбюджетные отношения на примере ОМО Балашовского района

Основными приоритетами бюджетной политики в 2007 году, в Балашовском районе, как и в других районах, определены обеспечение устойчивого роста экономики, снижение уровня бедности и улучшение качества жизни населения на основе укрепления стабильности функционирования бюджетной системы и качественного повышения эффективности расходования государственных средств. Решение указанных задач предусматривается осуществить в ходе реализации комплекса взаимосвязанных реформ, инициированных федеральным Правительством: федеративных отношений и местного самоуправления, системы социальной защиты населения, налоговой, административной, реформы бюджетного процесса.

По прогнозным данным в 2007 году в экономике и социальной сфере сохранится позитивная динамика большинства макроэкономических показателей. Объем промышленного производства в 2007г. по прогнозным данным, в денежном выражении возрастет на 10% к уровню предыдущего года и составит 1,5 млрд. руб. В структуре производства существенных изменений не произойдет. Принят областной бюджет - 2005 г. Балашовская правда - 12декабря - 2004г.

В 2007 году объем производства сельскохозяйственной продукции во всех категориях хозяйств области достигнет 1,8 млрд. руб., или 100% к уровню 2004 года. Принят областной бюджет - 2005 г. //Балашовская правда - 12декабря - 2004г. В результате роста объемов производства в отраслях экономики объем реализуемой продукции увеличится на 3,3% к уровню 2006 года и составит 3,1 млрд. руб. Администрация ОМО Балашовского района. Решение Балашовского районного Совета № 46/06 от 29.12.2004г. Объем валовой прибыли прогнозируется в сумме 344 млн. руб., что на 3,1% превышает оценку 2006 года. Удельный вес прибыльных предприятий существенно не изменится и составит 55 % общего количества. Администрация ОМО Балашовского района. Решение Балашовского районного Совета № 46/06 от 29.12.2004г.

На развитие экономики и социальной сферы в 2007году планируется направить 2.4млн. руб. инвестиций в основной капитал. Прогнозируется ввод в действие 16тыс. кв. м. жилья, в том числе 45% будет построено за счет личных средств граждан и привлеченных ими ссуд. 55% планируется строение жилых домов, для продажи населению, за счет средств муниципального бюджета. Продолжится строительство объектов социальной сферы.

По прогнозу в 2007 году фонд заработной платы возрастет на 2 0% и составит 14 млрд. руб. Денежные доходы населения возрастут на 15% при планируемой инвестиции 7-8 %, т.е. реальные доходы населения возрастут на 7 %,что позволит обеспечить рост покупательной способности.