Экономический анализ доходов и расходов бюджета регионов

Рисунок 2 - Расходы бюджета за 2010 год

По сравнению с подоходным налогом поступления по налогам на собственность несколько ниже. Сравнивая 2010 год с 2009 годом видно, что поступления от налогов на собственность также имеют тенденцию уменьшаться: в 2009 году поступления этих налогов составили 97000 тыс.т., а в 2010 году - 94311 тыс.т. Уменьшение поступлений данных налогов произошло в основном за счет налогов на имущество.

Так, в структуре общих доходов местных бюджетов снизилась доля собственных доходов. Основной причиной этому послужил пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов в нижестоящие бюджеты.

Проведенные расчеты Приложении Г свидетельствуют о том, что абсолютный размер доходов снизился за анализируемый период на 51156 тыс.т.

За рассматриваемые периоды доля совокупных доходов местного бюджета Житикаринского района постоянно снижалась: в 2011 г. по сравнению с 2009 г. она уменьшилась на 1,8 п.п. и составила 52,2%, в 2011 г. она упала до 46,1%. Сокращение доходов местных бюджетов наблюдается в целом по Казахстану ввиду проводимой в последние годы государственной политики по аккумуляции бюджетных средств в государственном бюджете. Региональные органы власти, в свою очередь, в целях компенсации потерь финансовых средств вынуждены использовать те же приемы в отношении местных органов власти.

В составе доходов, сравнивая 2010 год с 2009 годом наблюдалось снижение доли налоговых поступлений. Но это не стало тенденцией, поскольку в 2011 году ситуация существенно изменилась, и доля налоговых доходов увеличилась на 99744 тыс. т., или почти на 13%, причем увеличение связано с нерадивостью местных органов власти по мобилизации налоговых платежей. Основной причиной этому послужил пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов в нижестоящие бюджеты.

Увеличение налоговых поступлений связано в основном с увеличением поступлений подоходного налога и налогов на собственность, тогда как в 2010 году наблюдается уменьшение поступления этих налогов в бюджет. Так, в 2009 году доходы от подоходного налога составили 149000 тыс.т., но уже в 2011 году поступления этого налога увеличились почти вдвое (на 140539 тыс. т.).

В 2011 году имущественные налоги по размеру удельного веса превзошли налоги на товары и услуги, составив 10%, однако, абсолютные суммы данных налогов на протяжении анализируемого периода заметно изменялись (в 2009 г. -97000 тыс. т., в 2010 г. -94311 тыс. т., в 2011 г. -108668 тыс.т.). Тем не менее, по сравнению с прошлыми годами значимость имущественных налогов увеличилась, что является положительной тенденцией с точки зрения республиканского и местных бюджетов, поскольку, являясь закрепленным и довольно стабильным доходом, они в меньшей мере зависят от бюджетно-налоговой политики, проводимой на федеральном уровне и не подлежат постоянному пересмотру в части нормативов отчислений (в отличие от федеральных регулирующих налогов).

Рисунок 3 - Доходы бюджета за 2011 год

Позиции внутренних налогов на товары, работы, услуги постепенно укрепляются. Значительный удельный вес данной группы налогов был обеспечен значительными суммами налога за использование природных и других ресурсов и сборов за ведение предпринимательской и профессиональной деятельности, которые в совокупности составили 3% от всех поступлений налогов на товары и услуги. В 2011 г. суммы акцизов снизились в 14 раз, образуя лишь 0,1% поступлений указанной группы налоговых платежей. Подобное снижение связано с неблагоприятной ситуацией, сложившейся в ликеро-водочной промышленности в республике, а также ввиду резкого сокращения нормативов отчислений акцизов в местные бюджеты. В 2011 г. отсутствие поступлений от налога на добавленную стоимость, связанное с централизацией средств данного налога на государственном уровне, низкая доходность акцизов повлекли за собой снижение роли названной группы налогов.

Сумма поступлений официальных трансфертов в 2011 году составила немного больше, чем в 2010 году, однако по сравнению с 2009 годом она снизилась на 147173 тыс.т., или почти на 50% (рисунке 3)

Принимаемые налоговыми органами меры по усилению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет при их определенном позитивном воздействии на соблюдение налоговой дисциплины не перекрывают пути уклонения от уплаты налогов и не изменяют существенным образом ситуацию с их сбором.

Проверки, проводимые Счетной палатой, показывают, что в налоговом законодательстве - в практическом инструментарии исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет - по-прежнему имеют место серьезные недостатки, позволяющие недобросовестным налогоплательщикам не выполнять свои обязательств перед государством и приводящие к существенным потерям для бюджета.

Большинство факторов, негативно влияющих на уровень собираемости налогов в нашей стране, до настоящего времени не ликвидировано.

Одной из важнейших причин низкой собираемости налогов является слабая налоговая дисциплина налогоплательщиков, вызванная множеством причин как объективного, так и субъективного характера. Среди них можно было бы назвать, в первую очередь, чрезмерное налоговое бремя, которое объективно влияет на желание налогоплательщика всеми законными, а зачастую незаконными способами минимизировать уплачиваемую им сумму налогов и отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды. Кроме того, всеобщее наблюдаемое в стране пренебрежительное отношение к исполнению закона, в том числе и с стороны государства, не способствует налаживанию налоговой дисциплины. [28]

Возвращаясь к уровню налоговой дисциплины, хотелось бы привести некоторые цифры, которые не могут не поражать воображение. В любой другой стране при наличии подобных показателей государство просто-напросто не смогло бы существовать. Наша же экономика продолжает функционировать, даже в отдельные периоды поднимаясь в гору. Действительно, где еще можно наблюдать такую картину (и это наблюдается в течение всех девяностых годов): более половины налогоплательщиков в откровенной цинично форме отказываются выполнять законодательство о налогах. Они или вообще не встают на налоговый учет или, формально встав на такой учет в налоговых органах, не только не платят налогов, но даже не сдают налоговую отчетность или сдают такую, в которой стоят сплошные нули, за исключением разве что данных о уставном капитале.

Практически каждый третий налогоплательщик (35-40% от всех прошедших государственную регистрацию) нарушает налоговое законодательство, скрывает свои доходы и имущество (как сказал Лившиц - мертвые налогоплательщики). И только примерно 10-15% относительно честно и исправно платят полагающиеся по закону налоги (или же они рассчитываются государством так же, как и остальные 85-90%, но делают это более изощренно).

Неизбежный вывод, который напрашивается из вышесказанного: в стране создана отлаженная система укрывательства от налогов.

Между тем необходимо отметить, что данная статистика ни для кого не является секретом. Со своей стороны налоговые органы страны делают все от них зависящее для того, чтобы улучшить эту статистику, чтобы она не была столь удручающей. Конечно, недостатки, причем достаточно серьезные, в работе как налоговых, так и правоохранительных органов имеют место.

Настораживает другое - легкость, с которой нарушители закона проходят государственную регистрацию, затем скрывают свое местонахождение и уходят от налогообложения. Следовательно, основная причина - непроработанность системы государственной регистрации предприятий и организаций.

Многие проблемы невыполнения налогоплательщиками налоговых обязательств перед государством связаны также с тем, что сегодня практически отсутствуют какие-либо ограничения, связанные с государственной регистрацией предприятий и организаций. Нет, в частности, запрета на организацию одним и тем же физическим лицом множества предприятий и организаций. В результате этого в стране получила широкое распространение практика, когда одно и то же физическое лицо является учредителем десятков, иногда и сотен предприятий и организаций. В принципе, в этом не было бы ничего страшного, если бы не одно обстоятельство. Как правило, все эти предприятия и организации имеют значительную задолженность перед бюджетами всех уровней. То обстоятельство, что одно и то же лицо учреждает одно за другим множество предприятий, как раз не является свидетельством того, что все они функционируют и приносят пользу обществу. Организация нового предприятия происходит, как правило, после того, как предыдущее накопило достаточно приличную сумму недоимки перед бюджетом и внебюджетными фондами.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что в настоящее время при достаточно упрощенном порядке регистрации юридического лица (закон, думается, не должен эту процедуру усложнять, сделав ее более регламентированной) процедура его ликвидации настолько сложна и громоздка, что многие предприятия зачастую просто не в силах довести ее до конца и числятся в стадии ликвидации многие годы.

Таблица 1

Группы доходов бюджета Житикаринского района

Наименованиестатьи	2009 год	2010 год	2011 год
	сумма, тыс. т.	%	сумма, тыс. т.	%	сумма, тыс. т.	%
Налоговые поступления	781389	69,1	730423	86,0	881133	81,7
Неналоговые поступления	6418	0,6	1303	0,1	2500	0,2
Поступления от продажи основного капитала	3409	0,3	3400	0,4	3600	0,3
Поступления официальных трансфертов	338841	30,0	114507	13,5	191668	17,8
Доходы всего	1130057	100	849633	100	1078901	100

Анализируя укрупненную структуру доходов таблице 1, необходимо отметить, что изменение собственных доходов, можно выделить две тенденции:

темпы роста собственных доходов местных бюджетов возрастают умеренными темпами, практически не опережающими темпы инфляции;

резкий рост объема финансовой помощи в 2011 году по сравнению с 2010

годом свидетельствует о снижении уровня самообеспеченности большинства муниципальных образований, увеличении объема расходных обязательств, централизации налоговых доходов не только на республиканском, но и на областном уровне.

Как видим, собственные доходы местных бюджетов в 2010 г. стали выполнять еще менее значительную роль, чем в предыдущий год. В результате снизилось значение налоговых доходов при формировании бюджетных ресурсов муниципальных образований. Так, в 2009 г. их удельный вес в общем объеме доходов составил 69,1%, в 2010 г. - 86%. Вместе с тем, в объеме собственных доходов налоги выполняют определяющую роль в отличие от неналоговых доходов, доля которых в рассматриваемом периоде колебалась несущественно - в пределах 0,2-0,6%. При этом основным источником неналоговых поступлений на протяжении анализируемых лет выступали доходы от продажи государственной собственности.

Неуклонно, равномерными темпами возрастает в объеме налоговых доходов сумма платежей за пользование природными ресурсами. Так, если в 2009 г. она составляла 18000 тыс.т, в 2010 г. - 18232 тыс.т., то в 2011 г. - уже 23000 тыс.т. Заметны небольшие поступления по земельному налогу, достигнувшему в 2010-2011 гг. 10045 и 12107 тыс.т. соответственно от общей суммы этой группы налогов.

Увеличение доли земельного налога в 2011 г. обусловлено техническими факторами, связанными с изменением используемых ставок налога. Исходя из этого, следует, что в муниципальных образованиях при создании благоприятных финансовых и законодательных условий существуют потенциальные возможности к большей аккумуляции поступлений по данному налогу. В рисунке 4 представлена общая сумма доходов бюджета района.

Рисунок 4 - Общая сумма доходов бюджета

Здесь необходимо отметить, что в сегодняшнем виде этот налог излишне формализован. Ему не хватает той гибкости, которая в формируемой рыночной среде дает реальную возможность отражать с учетом рентных платежей объективную ценность облагаемых земельных участков. И одним механическим повышением (понижением) ставок по данному налогу проблему не разрешишь. Негибкость земельного налога обусловлена двумя взаимосвязанными факторами: во-первых, тем, что нормативы налога устанавливаются "сверху"; во-вторых, отсутствием упорядоченности отношений собственности на землю между различными ветвями власти. Для определения налоговых ставок, отражающих реальную ценность любого земельного участка, находящегося под контролем местной власти, требуется усиление влияния соотношения действительного спроса и предложения, в том числе в механизме аренды земли. Очевидно, что более компетентными и приближенными к этому являются органы местного самоуправления [29].

С точки зрения финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований предпочтение необходимо отдавать закрепленным на долговременной или постоянной основе конкретным видам налоговых доходов. Наличие постоянного, предсказуемого источника доходов позволит местным органам власти осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование своего социального и финансово-экономического развития, повысит экономическую ответственность за исполнение бюджетных полномочий. Естественно, в условиях существующего неравенства налогового потенциала муниципальных образований ограничиться только закрепленными источниками доходов невозможно. Поэтому при распределении доходов метод закрепления налогов целесообразно сочетать с методом их долевого распределения. При этом регулирование доходов местных бюджетов было бы более обоснованно осуществлять посредством фондов финансовой поддержки муниципальных образований, так как перечисляемые средства из этих фондов определяются по заранее утвержденной методике и являются наиболее предсказуемым источником доходов. Подобная модель бюджетного регулирования, на наш взгляд, наиболее приемлема для муниципалитетов, находящихся в депрессивном состоянии и получающих значительный объем дотаций, каковых в Казахстане абсолютное большинство в силу неравномерного размещения финансового потенциала по их территориям.

Низкий налоговый потенциал присущ муниципальным образованиям, где расположены предприятия, относящиеся к агропромышленному комплексу. Льготный налоговый режим сельскохозяйственных предприятий не позволяет в полной мере обеспечить формирование доходной базы районного бюджета за счет местных налогоплательщиков при существующей ограниченной налоговой нагрузке на предприятия, производящие сельскохозяйственную продукцию. Льготное налогообложение предприятий агропромышленного комплекса зачастую приводит к значительному занижению налоговых доходов местных бюджетов при наличии на территории района эффективно работающих предприятий и имеющих немалую норму прибыли. Учитывая стабилизацию производственных процессов в агропромышленном комплексе как в экономике Житикаринского района, так и в экономике Казахстана в целом, косвенно вызванную подъемом отечественных товаропроизводителей представляется возможным обеспечить рост доходной базы местных бюджетов за счет отмены ряда налоговых льгот для сельскохозяйственных производителей.

В послании Президента народу Казахстана говорится о том, что необходимо привести налоговую систему в соответствие с задачами нового этапа развития Казахстана. Действующий Налоговый кодекс сыграл позитивную роль в экономическом росте, однако в настоящее время его потенциал практически исчерпан. Кодекс насчитывает свыше 170 видов льгот и преференций, которые постоянно и бессистемно растут. [30]

Правительству следует разработать новый Налоговый кодекс. Он должен способствовать модернизации и диверсификации экономики, выходу бизнеса из "тени".

Новый Кодекс должен приобрести характер закона прямого действия, ограждающего от вольного толкования его норм налоговыми службами, сочетать качество администрирования и интересы налогоплательщиков.

Но, главное, он должен предусматривать снижение общей налоговой нагрузки для несырьевых секторов экономики, особенно для малого и среднего бизнеса. Ожидаемые потери бюджета должны быть компенсированы за счет повышения экономической отдачи от добывающего сектора.

2.3 Сравнительный анализ состава, динамики и структуры расходов бюджета Житикаринского района за 2009-2011 годы

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления

Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину. [32, 318]

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.п. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

Важным моментом в реализации бюджетной реформы является обоснование концепции разграничения расходов между бюджетами. Основа концепции - адекватность бюджетных расходов полномочиям, закреплённым за соответствующим уровнем управления. До принятия бюджетного кодекса этот принцип не может быть реализован в полной мере, так как существуют полномочия, относящиеся к предметам совместного ведения, расходы по которым могут финансироваться из бюджетов разных уровней. Кроме того, в условиях дефицита бюджета часть полномочий из вышестоящих бюджетов передаётся на нижестоящие. [33]

Актуальной является проблема реструктуризации расходов государственного бюджета. Их структура представлена в таблице 4 и 5.

Расходная часть бюджета делится на следующие группы расходов:

- государственные услуги общего характера;

- оборона;

- общественный порядок, безопасность, правовая, уголовно-исполнительная деятельность;

- образование;

- социальная помощь и социальное обеспечение;

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- культура, спорт, туризм и информационное пространство;

- сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения;

- промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность;

- транспорт и коммуникации;

- прочие;

- официальные трансферты[33]

Сравнительный анализ расходов бюджета Житикаринского района за 2009-2010 годы (Приложения Д) позволяет сделать вывод о том, что в целом в 2010 году по сравнению с 2009 годом затраты уменьшились на 102443 тыс.т. (см. приложение В)

Краткий анализ позволяет сделать вывод о частичном решении Правительством задач по реструктурированию расходов государственного бюджета: в части снижения их доли, направляемой на финансирование отраслей хозяйства, роста удельного веса расходов, направляемых в социальную сферу, на образование. Так, доля расходов бюджета на образование в 2009 году составила 50,4% (Ррисунке 5), а уже в 2010 году удельный вес расходов увеличился и составил 60% от всей суммы расходов. Основное внимание уделяется статье "Начальное общее, основное общее и среднее общее образование", расходы по которой в 2010 году по сравнению с 2009 годом возросли на 9,5%. В последнее время много внимания уделяется развитию школьных учреждений, большие суммы направляются на ремонт школ и оснащение их всеми необходимыми принадлежностями.

Вместе о образованием большая часть расходов направляется также на жилищно-коммунальное хозяйство, сумма которых составила в 2009 году 187694 тыс.т., основная часть которых была направлена на коммунальное хозяйство - 180500 тыс.т., в то время как в 2010 году расходы на данную статью бюджета составили всего 14500 тыс.т. и из них на коммунальное хозяйство вообще не было направлено никаких средств. Основная часть этой группы расходов направлялась на благоустройство населенных пунктов - 11500 тыс.т., тогда как в 2009 году на эту группу расходов выделялось средств всего 6794 тыс.т. [34]

Рисунок 5 - Расходы бюджета за 2009 год

Как показано на рисунке 5, очень маленькие суммы бюджетных средств в 2009 году направлялись на оборону, общественный порядок и безопасность, хотя, на наш взгляд, Правительство должно быть заинтересовано в том, чтобы направлять на данные группы расходов как можно больше денежных средств в целях защищенности нашего государства от различных чрезвычайных ситуаций.

Небольшие суммы расходов составили также расходы на промышленность, архитектурную, градостроительную и строительную деятельность - всего 0,3% от всей суммы расходов и расходы на сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения - 0,9% от общей суммы расходов бюджета.

Кроме того, несмотря на это в 2009 году доля расходов в общей сумме доходов составила 84%, что означает профицит бюджета на 177981 тыс.т., это значит, что эти средства не нашли применения, хотя на рис.5 отчетливо видно, каким статьям расходов стоило бы уделить особое внимание.

Доля расходов на социальную помощь и социальное обеспечение составила в 2009 году 10,6% всех расходов и на государственные услуги общего характера - 9,7% всех расходов бюджета района.

Сравнивая расходы бюджета Житикаринского района за 2010 год с 2009 годом видно заметное увеличение средств на такие группы расходов, как образование, социальная помощь и социальное обеспечение, государственные услуги общего характера.

Доля расходов на оборону в 2010 году возросла на 0,1%, в то время как в общем объеме расходов их доля составляет всего 0,2% хотя общая сумма этих расходов уменьшилась на 381 тыс.т.

Доля расходов на общественный порядок, безопасность, правовая, уголовно-исполнительная деятельность осталась без изменения и составила 0,1% от суммы всех расходов бюджета, однако в суммарном выражении их число уменьшилось на 348 тыс.т.

Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство уменьшились в 2010 году по сравнению с 2009 годом аж на 173194 тыс.т., или на 18% (см. рис. 6). Основное их уменьшение произошло по такой группе расходов, как коммунальное хозяйство, за счет того, что в 2010 году вообще не направлялось никаких средств на содержание этой группы.

Уменьшились расходы в 2010 году на сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения на 3317 тыс.т. и прочие - на 28311 тыс.т.

Официальные трансферты возросли в 2010 году почти в 5 раз или на 37742 тыс.т.

Сравнительный анализ расходов бюджета Житикаринского района за 2009 и 2011 годы (Приложение Е) позволяет сделать вывод о частичном решении Правительством задач по реструктурированию расходов государственного бюджета: в части снижения их доли, направляемой на финансирование отраслей хозяйства, роста удельного веса расходов, направляемых в социальную сферу, на образование. (Сравнивать показатели удобнее в удельных весах, т.к. в этом случае мы хоть как-то сглаживаем влияние инфляции. Ведь не так важно, сколько денег тратится на конкретную статью бюджета. Важнее, по-моему, то, какая часть бюджета выделяется для этой цели, другими словами, на сколько важной эту статью считает правительство). Так, например, по статье "Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения" доля в расходах бюджета 2011 г. по проекту уменьшилась на 0,1%, по сравнению с расходами 2009 г., хотя в денежном выражении произошло их увеличение на 249 тыс.т.

Транспорт и коммуникации; культура, спорт, туризм и информационное пространство - расходы этих статей бюджета составляют в совокупности 3,9% от величины бюджета в 2009 году и 7,1% в 2011 году.

Таблица 2

Группы расходов бюджета

Наименование расходов	2009 год	2010 год	2011 год
	сумма, тыс. т.	%	сумма, тыс. т.	%	сумма, тыс. т.	%
Затраты всего	952076	100	849633	100	1078901	100
Государственные услуги общего характера	92429	9,7	93302	11,0	136560	12,7
Оборона	1682	0,1	1301	0,2	1803	0,2
Общественный порядок, безопасность, правовая, уголовно-исполнительная деятельность	848	0,1	500	0,1	2000	0,2
Образование	479998	50,4	510004	60,0	679867	63,0
Социальная помощь и социальное обеспечение	100883	10,6	118960	14,0	126903	11,8
Жилищно-коммунальное хозяйство	187694	29,7	14500	1,7	18651	1,7
Культура, спорт, туризм и информационное пространство	26370	2,8	31016	3,6	44389	4,1
Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения	8731	0,9	5414	0,6	8980	0,8
Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность	2568	0,3	4562	0,5	10810	1,0
Транспорт и коммуникации	10052	1,1	19822	2,3	32868	3,0
Прочие	40711	4,3	12400	1,5	16070	1,5
Официальные трансферты	110	0,0	37852	4,5	0	0,0
Операционное сальдо	177981		0		0

Мы живем в наш век космических скоростей и передовых технологий и тратим на развитие коммуникаций такие маленькие суммы. И не стоит после этого удивляться, почему у нас люди компьютеров боятся.

Анализируя расходы бюджета за 2009 год, помимо образования, которое занимает основную часть расходов, средства бюджета направляются в основном также на жилищно-коммунальное хозяйство, однако они имеют тенденцию значительно уменьшаться. Так, в 2009 году они составили 187694 тыс.т., тогда как в 2011 году - только 18651 тыс.т. Основная часть средств в этой группе расходов направлена на коммунальное хозяйство, в то время как в следующем году вообще не направляется никаких средств на эту категорию расходов. Расходы на социальную помощь и социальное обеспечение имеют тенденцию возрастать с каждым годом. Уже в 2011 году по сравнению с 2009 годом эти расходы возросли на 26020 тыс.т., или на 26%. Также значимую часть расходов составляют расходы на государственные услуги общего характера. К 2011 году они возросли почти на 50% в общей доле расходов.

Очень незначительную часть расходов составляют расходы на общественный порядок, безопасность, правовую и уголовно-исполнительную деятельность, а также на оборону.

Расходы на промышленность, архитектурную, градостроительную и строительную деятельность хоть и имеют незначительную долю в общих затратах, но уже в 2011 году они возросли по сравнению с 2009 годом аж в 3 раза, или на 8242 тыс.т. (см. таблицу 2)

Расходы на транспорт и коммуникации, культуру, спорт, туризм и информационное пространство также имеют тенденцию увеличиваться, однако прочие расходы уменьшились с 4,3% (2009 год) до 1% (2011 год) в общей доле расходов.

Проведя подробный анализ расходов бюджета Житикаринского района за последние 3 года мы видим, что в 2010 году по сравнению с 2009 годом общая сумма расходов бюджета уменьшилась (см. рисунок 7). Однако это не стало тенденцией, поскольку уже в 2011 году их общая сумма увеличилась по сравнению с 2010 годом на 229268 тыс.т.

Расходы на сельское хозяйство и промышленность в 2011 году увеличились по сравнению с предыдущими годами и составили по 1% на каждую группу.

Развитие агропромышленного - комплекса приоритетное направление экономики любого типа, в последние годы в связи с либерализацией цен и ужесточением кредитной политики, произошло ухудшение финансового положения агропромышленного комплекса. Были приостановлены процессы укрепления материально-технической базы, поддержания плодородия почв, развития социальной инфраструктуры на селе.

Поэтому были приняты решения направленные на увеличение государственной поддержки агропромышленного комплекса, основными положениями бюджетной поддержки АПК являются:

- финансирование проведения земельной реформы;

- финансирование поддержки развития фермерства;

- создание рыночных отношений в агропромышленном комплексе;

- поддержка социальной инфраструктуры села;

- мелиорация земель и поддержание мелиоративных систем;

- улучшение земель связанное с повышением плодородия;

- поддержка развития местных баз строительной индустрии и строительных материалов;

- строительство и реконструкция предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности;

- финансовая помощь по землеустройству.

Рисунок 7 - Общая сумма расходов бюджета

Государственную поддержку селу предполагается обеспечивать, через проведение льготной налоговой политики для агропромышленного комплекса. Сохраняется датирование из бюджета средств направленных на капитальные вложения и средств производства, как способа регулирования розничных цен на сельскохозяйственную продукцию, при этом датирование осуществляется на конечной стадии производственного цикла.

Осуществление мероприятий по агропромышленному комплексу зависит от социально-экономических условий складывающихся в различных регионах Казахстана, действенности контроля местной администрации за проведение земельной реформы и эффективного использования выделенных средств.

Расходы бюджетной системы на образование и профессиональную подготовку кадров включают затраты на детские дошкольные учреждения, детские дома, профтехучилища, средние-специальные и высшие учебные заведения, а также курсовые мероприятия и институты повышения квалификации. Как видно из таблицы 4, расходы на образование имеют тенденцию увеличиваться с 50% в 2009 году до 63% в 2011 году.

Расходы бюджетной системы на социальное обеспечение включает в себя: выплату государственных пенсий по старости, пенсии и пособия военнослужащим срочной службы и их семьям, пособия на детей до 6 лет, пособия одиноким матерям и другие. Данная группа расходов также является важной, поэтому средства бюджет анна содержание этой группы также увеличиваются (за исключением 2011 года).

Социальная политика государства может быть эффективной только в том случае, если она нацелена на создание рабочих мест и вовлечение трудоспособного населения в экономику страны. Этому принципу мы следовали ранее и намерены придерживаться его в будущем.

У нас есть все основания и далее повышать уровень жизни социально незащищенных слоев населения, в соответствии с предвыборной платформой партии "Нур Отан", рассчитанной на 5 лет.

Расходы на оборону вытекают из функций государства. Общий размер и уровень расходов на оборону зависит от различных внутренних и внешних факторов: международной обстановки; протяженности и характера границ, обусловленных размерами территории страны; современного развития военного дела и состояния технического оснащения армии и флота; экономических возможностей страны.

Расходы на оборону хотя и являются необходимыми, носят непроизводительный характер, а потому государство стремится создать путем проведения миролюбивой внешней политики такие условия, при которых появляется возможность сокращать военные расходы.

Предусмотренные бюджетом группы расходов на оборону включают в основном прямые военные расходы, проходящие через Министерство обороны. В их состав входят расходы на содержание армии и флота, расходы на закупку вооружений и военной техники, расходы на капитальное строительство, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, расходы на выплату пенсий и пособий военнослужащим и прочие затраты.

На протяжении периода высокой инфляции (1992-1998 гг.) социальная политика в Республике Казахстан, как и во многих других странах с переходной экономикой, была ориентирована преимущественно на наращивание удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства. В то же время, повышение эффективности программ оказалось на втором плане. Финансовая стабилизация, реальное начало которой было положено в 1995 году, показала всю бесперспективность проведения подобной политики. Дальнейшее необдуманное наращивание социальных расходов приведёт не к решению основных проблем российского общества, а к новому обострению бюджетного кризиса и потере перспектив устойчивого экономического роста. Общество стоит перед необходимостью проведения реформ, которые позволят повысить эффективность социальных программ и ликвидировать потери, возникающие при их реализации.

Эффективность большинства социальных программ остаётся весьма низкой. Около 80% социальных выплат не достигает тех категорий населения, которым они в принципе предназначены, то есть беднейших и социально незащищённых слоёв. Повысить эффективность социальной политики и тем самым высвободить значительные финансовые ресурсы можно только на основе проведения глубоких институциональных реформ в отраслях социальной сферы.

Таким образом, невзирая на концентрацию усилий в социальной сфере, проблема финансирования социальных расходов в Республике Казахстан остаётся одной из наиболее острых. Расширяется сфера платных социальных услуг, то есть платное образование, на всех его ступенях, платное медицинское обслуживание и т.д. Это выявляет необходимость оптимизации сети бюджетных учреждений, особенно на уровне местных органов власти. Важное значение в планировании и определении социальных расходов имеют финансовые стандарты, которые в свою очередь, должны базироваться на нормах материальных затрат в каждой отрасли социальной сферы, то есть решение проблемы финансирования социальной сферы упирается в неразработанность теоретических и методологических положений.

Подводя итоги, хотелось бы вновь остановиться на некоторых аспектах совершенствования бюджетного устройства Республики Казахстан.

Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование. Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетных доходах и расходах, а также бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул экономического роста.

3. Проблемы и перспективы межбюджетных отношений

3.1 Проблемы межбюджетных отношений

На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления. Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. [36] То есть переданные из центра полномочия остались на областном уровне, что не в полной мере соответствует идеологии проводимых реформ. Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов. В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства. Отнесение тех или иных функций к тому или иному уровню государственного управления должно осуществляться на основе постоянного функционального анализа. Выполнение государственных функций должно быть максимально приближено к населению с целью обеспечения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов государства и прозрачности использования бюджетных средств.

Основными на сегодняшний день являются следующие проблемы:

1. В целом в сфере государственного управления не завершены систематизация и оптимизация государственных функций. Система распределения государственных функций и компетенция каждого уровня государственного управления исчерпывающим образом не закреплены в соответствующих законодательных актах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов. Углубление рыночных преобразований в экономике обусловливает необходимость дальнейшего отказа государства от непосредственного регулирования отдельных сфер экономики и жизнедеятельности общества. Однако отдельные функции, не свойственные для государства и подлежащие передаче в конкурентный сектор, продолжают осуществляться государственными органами. Наряду с этим следует отметить, что в предыдущие годы часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций и услуг в конкурентном секторе, что требует возврата некоторых из них в сферу государственного управления. Отсутствие четкого разграничения и систематизации государственных функций по степени приоритетности не способствует концентрации усилий государственных органов всех уровней управления на реализации основных государственных функций и соответственно обеспечению их первоочередного бюджетного финансирования.

2. Четко не разграничены функции и полномочия между центральным и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается "иерархическая пирамида компетенции" - совпадение предметов ведения и ответственности. Существует пересечение функций между территориальными подразделениями центральных государственных органов и местными органами государственного управления, функционирующими по сходным направлениям. Совпадение предметов ведения, пересечение функций в целом приводят к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг. Некоторые функции, находящиеся в компетенции центральных государственных органов и их территориальных подразделений, закреплены за нижними звеньями местного государственного управления (районный, сельский и поселковый уровни) и являются предметами совместного ведения. Местным бюджетам вменяется в обязанность оплачивать также ряд дополнительных расходов (провоз призывников к месту службы, укрепление материально-технической базы призывных пунктов). Хотя данное закрепление отвечает требованиям рациональности организации системы управления и бюджетного администрирования, в то же время не соблюдены принципы однозначного разграничения компетенции между центральным и местными уровнями власти. На практике имеет место передача органам местного государственного управления отдельных государственных функций, закрепленных за центром, без обеспечения необходимыми для их осуществления финансовыми средствами. Отдельные контрольно-надзорные функции осуществляются из столицы или, в лучшем случае, из областных центров, что становится дополнительным административным барьером, препятствующим росту деловой активности и предпринимательской инициативы. Возросшие задачи местного государственного управления в реализации общегосударственных услуг на территориальном уровне обусловливают необходимость продолжения начатого в предыдущие годы процесса передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. Вместе с тем практика последних лет показала нецелесообразность и неэффективность осуществления отдельных функций местным государственным управлением, что требует пересмотра и передачи некоторых из них центральному уровню государственного управления.

3. Действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и четко не регламентировано. В результате распределение полномочий на уровне "область-район" не носит единообразный и стабильный характер, практически передано на усмотрение областных властей. На сегодняшний день функциональная структура местных органов власти различна в регионах и зачастую меняется при каждой смене руководства административно-территориальной единицы. В некоторых регионах на уровне областного центра отдельные городские звенья управления объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены областным исполнительным органам. В связи с тем, что ответственность за предоставление услуг остается за районным (городским) звеном, а финансирование, соответственно руководство и контроль за исполнением осуществляются из области, возникает система двойного подчинения, что в целом снижает ответственность государственного управления за результаты работы. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами. Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий.

Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и соответственно в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.

4. Не решены вопросы разграничения коммунальной собственности по уровням местного государственного управления.

Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных органов государственного управления. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности на областную, районную и сельскую, в то время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения собственности по объектам социальной инфраструктуры.

5. На сельском, поселковом, городском (районного значения) уровне власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления. В сельской местности проживает более 6,6 млн. человек, однако на селе отмечается определенный вакуум власти: не сформированы органы местного управления, акимы административно-территориальных единиц не имеют самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах. Объективными трудностями в формировании эффективного государственного управления на этом уровне власти являются ограниченные возможности в выполнении финансовых обязательств и оперировании адекватными бюджетами, отсутствие опыта практической административной деятельности. На сегодняшний день большинство районов в республике не имеют возможности самостоятельно обеспечить достаточный уровень поступлений в доходную часть бюджетов, что, предположительно, может усугубиться на сельском уровне. В то же время исходя из необходимости повышения эффективности предоставления государственных услуг требуется поэтапное формирование полноценных институтов государственной власти на этом уровне управления с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.

6. Действующая система межбюджетных отношений отличается отсутствием стабильности в среднесрочном периоде, четких и понятных принципов распределения доходов, расходов и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов.

Неравномерность распределения доходной базы между регионами вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий предопределяет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора. При этом основной целью такой политики является обеспечение стабильных в среднесрочной перспективе, законодательно закрепленных доходных источников, обеспечивающих полноценное предоставление каждым уровнем власти закрепленных за ними государственных услуг.

Введенный в 1999 году механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций в настоящее время не обеспечивает необходимой стабильности в межбюджетных отношениях, в частности в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов.

В связи с этим действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.

Наряду с этим следует отметить, что система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов разнородны и нестабильны. Имеют место частые уточнения местных бюджетов в ходе их исполнения.

В областях применяются различные и неунифицированные методы распределения доходов.

Первый - установление индивидуальных для каждого района и города видов распределяемых доходов и их нормативов.

Второй - установление единых по районам и городам видов распределяемых доходов, но разных по нормативам распределения.

Третий - установление единых по нормативам распределения доходов, но разных по плательщикам.

Четвертый - зачисление всех доходов в бюджеты районов и городов с дальнейшим установлением бюджетных изъятий или единого норматива распределения.

Обеспечение рационализации государственных расходов требует отказа от действующих принципов балансирования между доходами и "потребностями" местных бюджетов и перехода к определению размеров межбюджетных трансфертов исходя из нормативных методов оценки бюджетных потребностей.

7. Недостаточная эффективность осуществления заимствования местными исполнительными органами.

В начале 1999 года, в условиях ограниченности средств государственного бюджета, бюджетным законодательством для урегулирования несбалансированности местных бюджетов была предоставлена возможность местным исполнительным органам осуществлять заимствование для подъема и развития экономики своих регионов. Вместе с тем, как показал анализ, займы местными исполнительными органами привлекаются с более высокими ставками вознаграждения и с более короткими сроками погашения по сравнению с заимствованием Правительства Республики Казахстан. При этом ряд местных исполнительных органов, осуществив заимствование, предлагает уменьшить объемы бюджетных изъятий из областных бюджетов, провести реструктуризацию долга или выделить целевые трансферты с целью балансировки за счет республиканского бюджета затрат, связанных с обслуживанием и погашением займов местных исполнительных органов. [37]

Таким образом, исходя из обозначенных выше проблем в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в стране должны быть направлены на оптимизацию государственных функций и их эффективное распределение между всеми уровнями государственного управления.

3.2 Перспективы развития межбюджетных отношений

Бюджет является основным инструментом государства по обеспечению выполнения его функций, реализации мер государственной политики. Поэтому требуется формирование оптимальной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей все уровни государственного управления достаточными финансовыми средствами для осуществления возложенных на них функций, основанной на принципах стабильности и прозрачности взаимоотношений, а также стимулирующей проведение эффективной бюджетной политики.

В послании Президента страны народу Казахстана "Казахстан -2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев" одной из ключевых задач государства определено создание эффективной современной государственной службы и структуры государственного управления.

При этом было определено, что Правительство Республики Казахстан должно стать компактным и профессиональным, сконцентрированным на выполнении наиболее важных функций. Каждое министерство и ведомство должно освобождаться от несвойственных им функций, передавая их от центра регионам и от государства частному сектору.

Это предполагает, что государственное управление должно стать системным, для каждого уровня управления должны быть четко определены функции и полномочия, подкрепленные финансовыми ресурсами, обеспечена межведомственная координация, создана законодательно-правовая база для эффективного функционирования всех уровней власти.

Сформированы значительные резервы страны, которые составляют порядка 40 млрд. долларов США, включая средства Национального фонда. Именно наличие значительных накоплений сыграло ключевую роль в поддержании стабильности финансовой системы страны.

Для выработки предложений и рекомендаций по вопросам преодоления ключевых проблем, препятствующих диверсификации экономики региона, преодолению ее сырьевой направленности, развитию человеческого капитала и физической инфраструктуры, а также подготовки конкретных рекомендаций по проведению общегосударственной политики в указанных сферах во всех регионах созданы Советы по конкурентоспособности при акиматах областей, городов Астаны и Алматы, деятельность которых основана на принципах партнерства государственного и частного секторов. [39]

Министерством проводится работа по согласованию с акимами регионов проектов стратегий развития (конкурентных стратегий) опорных городов с определением перспектив позиционирования в региональном и национальном разделении труда до 2015 года.

С принятием Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года "О местном государственном управлении в Республике Казахстан", новой редакции Закона Республики Казахстан от 1 апреля 1999 года "О бюджетной системе", а также внесением изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан были урегулированы вопросы закрепления за каждым уровнем власти полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций, а также их упорядочению. В целом было завершено построение базовых основ государственной системы управления.