Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

управление суверенными фондами российской федерации



Содержание

1. Правовой статус органов управления суверенными фондами Российской Федерации

2. Источники формирования и направления расходования средств суверенных фондов Российской Федерации

Список использованной литературы

Приложения



1. Правовой статус органов управления суверенными фондами Российской Федерации

Перед тем, как перейти непосредственно к рассмотрению системы управления суверенными фондами в Российской Федерации, в рамках нашей работы полагаем не только возможным, но и необходимым обратиться к действующим системам управления других стран. Такое широкое рассмотрение вопроса позволит не только ознакомиться, хоть и точечно, с зарубежной практикой, но и с некоторой долей критической оценки взглянуть на ту систему управления, которая сложилась в Российской Федерации.

Следует отметить, что практика управления суверенными фондами не является единообразной. В одних странах государство держит всю систему управления непосредственно в своих руках, а в других - делегирует управление полностью или в части специально созданным органам, инвестиционным компаниям, на первый взгляд абсолютно независимым от государственной власти.

Начнём своё рассмотрение со стран, в которых система управления суверенными фондами находится полностью в руках государства. И одним из таких примеров является Республика Ботсвана. Суверенный фонд в данной стране, «The Pula Fund», был учреждён в 1993 году и находится в управлении государственного банка Республики Ботсвана Botswana's Management of the Pula Fund Observance of the Santiago Principles. URL: http://www.bankofbotswana.bw/assets/uploaded/botswana-pula-fund--santiago-principles-2.pdf (дата обращения: 01.02.2016). . Величина активов, направляемых в «The Pula Fund», согласуется с Министерством финансов и планового развития (the Ministry of Finance and Development Planning). Таким образом, государственные полномочия в отношении управления суверенными фондами Ботсваны распределены между двумя государственными органами.

Следующий пример - Республика Азербайджан, где в 1999 году в целях аккумулирования и эффективного управления нефтяными доходами был учреждён государственный нефтяной фонд - «The State Oil Fund of the Republic of Azerbaijan» (далее - «SOFAZ»). Здесь влияние государства ещё более заметно. Управление «SOFAZ» находится в руках Президента Республики. Он назначает на должность и освобождает от должности исполнительного директора «SOFAZ» и его заместителя State Oil Fund of the Republic of Azerbaijan. Management. URL: http://www.oilfund.az/en_US/about_found/ idareetme/uemumi-melumat-2.asp (дата обращения: 01.02.2016). .

Исполнительный директор является представительным органом «SOFAZ», он осуществляет оперативное управление деятельностью «SOFAZ», управление и инвестирование активов фонда в соответствии с рекомендациями Президента Республики Азербайджан, ежегодную подготовку программы использования активов «SOFAZ» и её представление главе государства для утверждения, а также назначает и освобождает от должности персонал (характерная функция для главы экономического субъекта) Там же. URL: http://www.oilfund.az/en_US/about_found/idareetme/uemumi-melumat-2.asp (дата обращения: 01.02.2016).. Заместитель исполнительного директора выполняет поставленные директором задачи и несёт персональную ответственность за их выполнение Там же. URL: http://www.oilfund.az/en_US/about_found/idareetme/uemumi-melumat-2.asp (дата обращения: 01.02.2016)..

Надзор за деятельностью «SOFAZ» осуществляет Наблюдательный совет. Он рассматривает проект годового бюджета «SOFAZ», ежегодные доклады и финансовую отчётность вместе с заключением независимого аудитора Там же. URL: http://www.oilfund.az/en_US/about_found/idareetme/uemumi-melumat-2.asp (дата обращения: 01.02.2016).. Наблюдательный совет включает шесть представителей от законодательной и исполнительной власти, включая министров и членов Парламента. Они назначаются Указом Президента Республики Азербайджан.

Республика Ботсвана и Республика Азербайджан являются примерами тех стран, где государство осуществляет управление суверенными фондами непосредственно. Если в Республике Ботсвана нет места для манёвра независимой от государства, государственных органов инициативы, то в Республике Азербайджан на первый взгляд элемент независимости присутствует в лице Исполнительного директора, пусть и назначаемого на должность Президентом государства. Однако это далеко не так, поскольку, во-первых, он выполняет роль исполнителя воли Президента, во-вторых, сам имеет отношение к государственной власти, являясь председателем Государственной комиссии прозрачности добывающей промышленности (the Government Commission on the Extractive Industries Transparency Initiative) State Oil Fund of the Republic of Azerbaijan. Executive Director. URL: http://www.oilfund.az/en_US/about_ found/idareetme/icraci-direktor.asp (дата обращения: 01.02.2016). .

В ряде стран государство допускает постороннее экспертное мнение, оставляя, тем не менее, за собой право решающего голоса. Такая система управления сформирована в Республике Чили. Страна имеет два суверенных фонда: Пенсионный резервный фонд - «The Pension Reserve Fund» (далее - «PRF»), созданный в 2006 году, и Стабилизационный фонд - «The Economic and Social Stabilization Fund» (далее - «ESSF»), созданный в 2007 году. Управление фондами осуществляет Центральный банк Республики Чили, которому данные полномочия делегированы Министром финансов, при участии Финансового комитета, созданного Министром финансов в целях внесения предложений по конструкции инвестиционной политики Ministry of Finance. Sovereign Wealth Funds. URL: http://www.hacienda.cl/english/sovereign-wealth-funds/about-the-funds.html (дата обращения: 01.02.2016)..

Финансовый комитет состоит из шести известных и опытных специалистов в сфере экономики и финансов. Для выполнения своих функций в соответствии с законодательством они собираются не реже одного раза в шесть месяцев для обсуждения и принятия рекомендаций, которые будут представлены Министру финансов на утверждение Ministry of Finance. Sovereign Wealth Funds. Financial Committee. URL: http://www.hacienda.cl/english/ sovereign-wealth-funds/financial-committee.html (дата обращения: 01.02.2016). .

Финансовый комитет является тем самым «элементом независимости» в конструкции управления суверенными фондами страны. Несмотря на то, что комитет не является центром принятия решений, его рекомендации учитываются, если не ложатся в основу инвестиционной стратегии. Вероятно, целью создания данного органа является квалифицированная помощь государству по вопросам эффективного управления его активами.

Оставляя за собой управленческие полномочия, государство может передать исполнение механических функций отдельной структуре. Например, в Канаде это профессиональная инвестиционная компания. Она выступает в роли эксперта и исполнителя, в то время как основной управленческий процесс сконцентрирован в руках государственных органов (должностных лиц).

Так, суверенный фонд канадской провинции Альберта - «The Alberta Heritage Savings Trust Fund» (далее - Фонд), учреждённый в 1976 году, находится в управлении и под непосредственным руководством Министра финансов провинции (the Minister of Finance and Enterprise) Treasury Board and Finance. A History of the Heritage Fund. URL: http://www.finance.alberta.ca/business/ ahstf/history.html (дата обращения: 02.02.2016).. Именно он устанавливает инвестиционную политику Фонда, несёт ответственность за его управление и подготовку бизнес-плана. В то же время некоторые процессы управления Министр финансов делегирует Министерству финансов (the Department of Finance and Enterprise) и инвестиционной компании «The Alberta Investment Management Corporation» (далее - «AIMCo») Statement of Investment Policy and Goals. Alberta Heritage Savings Trust Fund. 2011. P.6. URL: http://www. finance.alberta.ca/business/ahstf/heritage-fund-statement-investment-policy-and-goals.pdf. (дата обращения: 02.02.2016)..

Министерство финансов осуществляет разработку инвестиционной политики в сотрудничестве с инвестиционной компанией, готовит финансовую отчётность Фонда и годовой бизнес-план для утверждения Министром финансов, осуществляет мониторинг ежемесячных, квартальных и годовых показателей работы Фонда, поддерживает модель прогнозирования поступлений в Фонд Statement of Investment Policy and Goals. Alberta Heritage Savings Trust Fund. 2011. P.6. URL: http://www. finance.alberta.ca/business/ahstf/heritage-fund-statement-investment-policy-and-goals.pdf. (дата обращения: 02.02.2016)..

«AIMCo» реализует инвестиционную деятельность в отношении 27 пенсионных, благотворительных и государственных фондов Альберты Alberta Investment Management Corporation. URL: http://www.aimco.alberta.ca/Who-We-Are/At-a-Glance (дата обращения: 02.02.2016). . Во главе компании находятся Совет директоров, состоящий из 11 членов, каждый из которых имеет опыт в сфере управления инвестициями Alberta Investment Management Corporation. Board of directors. URL: http://www.aimco.alberta.ca/Who-We-Are/Board-of-Directors (дата обращения: 16.03.2016). В отношении Фонда «AIMCo» осуществляет функции по выполнению инвестиционных сделок, прогнозирование экономического развития стран и инвестиционных рынков, а также вносит рекомендации в отношении инвестиционной политики Фонда, разрабатываемой Министерством финансов и утверждаемой Министром финансов Statement of Investment Policy and Goals. Alberta Heritage Savings Trust Fund. 2011. P.6. URL: http://www. finance.alberta.ca/business/ahstf/heritage-fund-statement-investment-policy-and-goals.pdf. (дата обращения: 02.02.2016)..

Встречаются и другие конструкции рассматриваемой системы, когда государство прибегает к помощи специалистов иным способом. Так, суверенный фонд Республики Ирландия, «The Ireland Strategic Investment Fund» (далее - «ISIF»), учреждённый в 2014 году, вероятно, до сих пор поделён между двумя органами. Он был образован на базе активов прежнего пенсионного фонда «The National Pensions Reserve Fund» (далее - «NPRF»), который находился частично в управлении Комиссии «NPRF» (the NPRF Commission), действующей через Агентство «The National Treasury Management Agency» (далее - «NTMA»), и частично в управлении под руководством Министра финансов National Pensions Reserve Fund. URL: http://www.nprf.ie/home.html (дата обращения: 02.02.2016). .

В состав Комиссии «NPRF» входило 7 человек, после принятия решения о создании нового фонда остался только исполнительный директор, который отвечал за контроль и управление «NPRF» до полного преобразования и передачи активов «ISIF» National Pensions Reserve Fund. URL: http://www.nprf.ie/home.html (дата обращения: 02.02.2016 г.).. После завершения данной процедуры Комиссия «NPRF» упраздняется.

Агентство «NTMA» является государственным органом, который осуществляет управление государственными активами, обязательствами и другими национальными агентствами National Treasury Management Agency. URL: http://www.ntma.ie/about-the-ntma/ (дата обращения: 02.02.2016). . Помимо этого, в полномочия «NTMA» входит управление «ISIF». Агентство состоит из 9 членов, шесть из которых (независимые эксперты), включая председателя, назначает Министр финансов, а трое других - государственные служащие (Secretary General of the Department of Finance, Secretary General of the Department of Public Expenditure and Reform in Ireland, a former director of the Irish Stock Exchange and a former member of the Trinity College Foundation Board) National Treasury Management Agency. Agency members. URL: http://www.ntma.ie/about-the-ntma/ governance/agency-members/ (дата обращения: 02.02.2016). .

Последние рассмотренные примеры являются переходными для следующей системы управления суверенными фондами, которая характеризуется делегированием управленческих полномочий и функций специально сформированным для этих целей органам.

Австралия - одна из тех стран, где управление суверенным фондом «The Future Fund» (далее - Фонд), учреждённым в 2006 году специальным Законом (The Future Fund Act 2006), находится в управлении двух органов: Попечительского Совета (the Future Fund Board of Guardians) и Агентства (the Future Fund Management Agency).

Попечительский Совет является юридическим лицом, имеет печать, может приобретать, владеть и распоряжаться имуществом The Future Fond Act 2006. Part 4. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00560/Html/Text#_Toc 434411450 (дата обращения: 01.02.2016). . Он состоит из председателя и 6 членов, которые назначается уполномоченными министрами - Министром финансов (the Finance Minister) и главой Казначейства (the Treasurer) на 5 лет (на условиях неполного рабочего времени) в соответствии с опытом в инвестировании финансовых активов и корпоративном управлении Australia's Sovereign Wealth Fund. The Future Fund. The Future Fund Board of Guardians URL: http://www.futurefund.gov.au/about_the_future_fund/board_member_profiles (дата обращения: 01.02.2016). . Попечительский совет независим от Правительства, и его члены в Правительство не входят Australia's Sovereign Wealth Fund. The Future Fund. Governance. URL: http://www.futurefund.gov.au/about _the_future_fund/governance (дата обращения: 01.02.2016). . Тем не менее, решения принимаются в соответствии с направлениями, определёнными Правительством.

В функции Попечительского Совета входит инвестирование средств Фонда в соответствии с законодательством и осуществление полномочий в отношении других государственных фондов The Future Fond Act 2006. Part 4. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00560/Html/Text#_Toc 434411450 (дата обращения: 01.02.2016). . То есть, в отношении Фонда Попечительский Совет несёт ответственность за принятие инвестиционных решений Australia's Sovereign Wealth Fund. The Future Fund. The Future Fund Board of Guardians URL: http://www.futurefund.gov.au/about_the_future_fund/board_member_profiles (дата обращения: 01.02.2016). Для выполнения возложенных на Попечительский Совет функций организуется заседание, решения на котором принимаются путём голосования и подтверждаются большинством голосов The Future Fond Act 2006. Part 4. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00560/Html/Text#_Toc 434411450 (дата обращения: 01.02.2016). . На заседании председательствует глава Попечительского Совета. При его отсутствии члены Совета выбирают соответствующее лицо самостоятельно.

Агентство создано в соответствии с Законом о создании Фонда и юридическим лицом не является Australia's Sovereign Wealth Fund. The Future Fund. The Future Fund Management Agency. URL: http://www.futurefund.gov.au/about_the_future_fund/future_fund_management_agency2. (01.02.16). Штат сотрудников включает председателя, который является подотчётным лицом, и других должностных лиц The Future Fond Act 2006. Part 5. URL: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00560/Html/Text#_Toc 434411506 (дата обращения: 01.02.2016). . Для решения отдельных задач могут привлекаться консультанты. Данный орган обладает рекомендательными функциями и ответственен за предоставление рекомендаций и необходимой информации Попечительскому совету в части инвестиционных стратегий и их реализации Australia's Sovereign Wealth Fund. The Future Fund. The Future Fund Management Agency. URL: http://www.futurefund.gov.au/about_the_future_fund/future_fund_management_agency2 (дата обращения: 01.02.2016).. Агентством осуществляются все административные и операционные функции, связанные с управлением Фонда Australia's Sovereign Wealth Fund. The Future Fund. The Future Fund Management Agency. URL: http://www.futurefund.gov.au/about_the_future_fund/future_fund_management_agency2 (дата обращения: 01.02.2016)..

Таким образом, в Австралии суверенный фонд находится в управлении двух сформированных органов, в которые входят независимые специалисты. Один занимается управлением, а второй реализует исполнительные функции, не принимая никаких ответственных решений и предоставляя рекомендации.

Суверенный фонд Новой Зеландии (The New Zealand Superannuation Fund), учреждённый в 2001 году, является примером соединения материальной и организационно-правовой категории. Для его управления не создано специальной инвестиционной компании. Фонд и есть организация, имеющая свои органы управления, которые независимы от Правительства страны, в том числе в принятии инвестиционных решений, но подотчётны ему The New Zealand Superannuation Fund. Governance. URL: https://www.nzsuperfund.co.nz/nz-super-fund-explained/governance (дата обращения: 02.02.2016) .

Организационная структура фонда включает Совет директоров (5-7 человек), подразделения в форме комитетов (инвестиционный комитет, комитет аудита и управления рисками и т.д.); управленческий персонал возглавляет исполнительный директор Guardians of New Zealand Superannuation: Governance and management of the New Zealand Superannuation Fund. URL: https://www.nzsuperfund.co.nz/sites/default/files/documents-sys/OAG%20report%20on%20Guardians %20of%20New%20Zealand%20Superannuation%20Fund%2029%20May%202008.pdf (дата обращения: 02.02.2016) . Ключевым лицом является Министр финансов, по рекомендации которого назначаются члены Совета директоров (так называемые «попечители») The New Zealand Superannuation Fund. Board. URL: https://www.nzsuperfund.co.nz/nz-super-fund-explained-governance/board (дата обращения: 02.02.2016). , Guardians of New Zealand Superannuation Board Charter. URL: https://www.nzsuperfund.co.nz/sites/default/ files/documents-sys/Board%20Charter.pdf (дата обращения: 02.02.2016). .

В ряде стран созданы специальные инвестиционные управления. Так, суверенными фондами Кувейта руководит Инвестиционное управление Кувейта «The Kuwait Investment Authority» (далее - «KIA»). Суверенные фонды Кувейта считаются одними из самых первых. На сегодняшний день их два: «The General Reserve Fund» (далее - «GRF») и «The Future Generations Fund» (далее - «FGF») Kuwait Investment Authority. Overview of funds. URL: http://www.kia.gov.kw/en/ABOUTKIA/Organization Structure/Pages/OVERVIEWFUNDS.aspx (дата обращения: 02.02.2016). .

«KIA» было учреждено в 1982 году в качестве автономного государственного органа, осуществляющего управление активами страны Kuwait Investment Authority. About KIA. URL: http://www.kia.gov.kw/en/ABOUTKIA/Pages/ Overview.aspx (дата обращения: 02.02.2016). . Оно заменило Инвестиционный совет Кувейта («The Kuwait Investment Board»), созданный в далёком 1953 году Там же. URL: http://www.kia.gov.kw/en/ABOUTKIA/Pages/Overview.aspx (дата обращения: 02.02.2016)..

Во главе «KIA» находится Совет директоров, в который входят Министр финансов, Министр нефтяной промышленности, Управляющий Центрального банка Кувейта, заместитель секретаря Министерства финансов и пять специалистов из частных сфер, три человека их которых не должны занимать государственную должность Kuwait Investment Authority. Governance structure. URL: http://www.kia.gov.kw/en/Pages/orgStruct.aspx (дата обращения: 02.02.2016). . В организационную структуру «KIA» также входят Управляющий директор и Исполнительный комитет, подразделения внутреннего и внешнего аудита, контрольные подразделения и подразделения, осуществляющие управление рисками. По своей структуре «KIA» напоминает инвестиционную компанию. Только в данном случае это государственное учреждение Kuwait Investment Authority. Principles. URL: http://www.kia.gov.kw/en/ABOUTKIA/Pages/Principles.aspx (дата обращения: 02.02.2016). .

Похожий формат управления был выстроен в Ливии. В 2006 году при создании суверенного фонда было учреждено Инвестиционное управление «The Libyan Investment Authority» (далее - «LIA»). Во главе организационной структуры «LIA» находится Совет попечителей (The Board of Trustees), в который входят Премьер-министр, Министр финансов, Министр экономики и промышленности, Управляющий Центрального банка и два независимых эксперта, не занимающие государственных должностей The Libyan Investment Authority. Lia Governance. URL: http://www.lia.com.mt/en/lia-governance/ (дата обращения: 02.02.2016).. Совет попечителей назначает Совет директоров, включая его председателя.

Отличительная особенность состоит в том, что «LIA» является консорциумом, включающим около 550 компаний, которые входят в 5 филиалов «LIA» The Libyan Investment Authority. Subsidiaries. URL: http://www.lia.com.mt/en/subsidiaries/ (дата обращения: 02.02.2016). . Активы и инвестиции расположены на трёх континентах, штаб-квартиры находятся на Мальте, в Ливии и Великобритании The Libyan Investment Authority. Offices. URL: http://www.lia.com.mt/en/offices/ (дата обращения: 02.02.2016). .

Если абстрагироваться от специфики, то, безусловно, система Ливии и Кувейта аналогичны. Активами суверенных фондов управляют специально созданные организационные структуры, во главе которых стоят главы министерств и Центрального банка.

Почти аналогичная система в Катаре и в Объединённых Арабских Эмиратах. «The Qatar Investment Authority» (далее - «QIA»), инвестиционное управление Катара, было учреждено в 2005 году The Qatar Investment Authority. History. URL: http://www.qia.qa/AboutUs/Pages/OurHistory.aspx (дата обращения: 03.02.2016). , а «The Abu Dhabi Investment Authority», инвестиционное управление Объединённых Арабских Эмиратов, - в 1976 году The Abu Dhabi Investment Authority. URL: http://www.adia.ae/En/About/About.aspx (дата обращения: 04.02.2016). .

Как в Катаре, так и в Арабских Эмиратах Инвестиционное управление возглавляет Совет директоров, в который входят помимо лиц, занимающих государственные должности, и крупных бизнесменов, члены королевской семьи. В Катаре Председателем Совета директоров выступает заместитель и преемник главы государства The Qatar Investment Authority. Board of directors. URL: http://www.qia.qa/AboutUs/Pages/Our-Governance.aspx (дата обращения: 03.02.2016)., в Арабских Эмиратах - непосредственно сам глава государства (Эмир) The Abu Dhabi Investment Authority. Governance. URL: http://www.adia.ae/En/Governance/Board_Of_ Directors.aspx (дата обращения: 04.02.2016)..

Для следующей системы управления, которую мы рассмотрим, характерно полное делегирование управленческой функции в руки профессионального менеджера.

Суверенный фонд Южной Кореи находится в управлении инвестиционной компании «The Korea Investment Corporation» (далее - «KIC»). Соответствующее соглашение было подписано в 2006 году с Центральным банком и Министерством финансов Korea Investment Corporation. Investment philosophy and policy. URL: http://www.kic.go.kr/en/ki/ ki010000.jsp (дата обращения: 02.02.2016). . Основными целями деятельности «KIC» является эффективное управление государственными активами по поручению Министерства финансов и Центрального банка и содействие развитию внутреннего финансового сектора Korea Investment Corporation. Overview. URL: http://www.kic.kr/en/in/in010000.jsp (дата обращения: 02.02.2016). .

Во главе «KIC» находится Руководящий Комитет (The Steering Committee), в который входят 9 человек, включая председателя комитета, 6 профессиональных специалистов из частного сектора экономики, генеральный директор инвестиционной компании, Министр финансов и Управляющий Государственного банка Южной Кореи Korea Investment Corporation. Corporate governance. URL: http://www.kic.go.kr/en/in/in030100.jsp (дата обращения: 02.02.2016). .

В компетенцию Руководящего Комитета входит инвестиционная политика (долгосрочная и среднесрочная), изменение капитала (его увеличение или уменьшение), назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, вверение капитала, бюджет, оценка эффективности управления инвестиционной компанией Там же. URL: http://www.kic.go.kr/en/in/in030100.jsp (дата обращения: 02.02.2016)..

«KIC» не является государственным органом, это компания, однако зрительное отсутствие государственной власти компенсируется наличием Министров, входящих в управляющий орган инвестиционной компании.

В Сингапуре управление государственными фондами денежных средств осуществляют две компании, владельцем которых выступает государство в лице Министра финансов: «Temasek» и «The Government of Singapore Investment Corporation» Temasek. URL: http://www.temasek.com.sg/abouttemasek/faqs (дата обращения: 03.02.2016)..

Компания «Temasek» создана в 1974 году для управления инвестициями и активами, которыми ранее владело Правительства Сингапура Там же. URL: http://www.temasek.com.sg/abouttemasek/faqs (дата обращения: 03.02.2016).. Целью передачи активов являлось освобождение Министерства финансов от соответствующих функций, чтобы позволить ему сосредоточиться на своей основной политической роли Там же. URL: http://www.temasek.com.sg/abouttemasek/faqs (дата обращения: 03.02.2016).. «Temasek» - это не государственное учреждение, а инвестиционная компания, которая владеет и управляет активами на коммерческой основе, следуя коммерческим принципам Temasek charter. URL: http://www.temasek.com.sg/abouttemasek/corporateprofile/charter_context (дата обращения: 03.02.2016). .

Управляющая компания «Government of Singapore Investment Corporation» была открыта в 1981 году The Government of Singapore Investment Corporation. History. URL: http://www.gic.com.sg/about-gic/our-history (дата обращения: 03.02.2016).. Она осуществляет управление большим объёмом государственных активов, принимая инвестиционные решения самостоятельно без государственного вмешательства The Government of Singapore Investment Corporation. Corporate Governance http://www.gic.com.sg/about-gic/corporate-governance (дата обращения: 03.02.2016). .

Весьма интересен опыт следующей страны, с которой специалисты (в качестве эталона) сравнивают Российскую Федерацию по эффективности управление суверенными фондами. Королевство Норвегия имеет два суверенных фонда: «Government Pension Fund Global» (далее - «GPFG») и «Government Pension Fund Norway» (далее - «GPFN»).

«GPFG» был учреждён в 1990 году как фискальный экономический инструмент, представляет собой депозит Министерства финансов Норвегии на отдельном счёте в Государственном банке (The Norges Bank). Фонд находится в управлении банка, который осуществляет права собственника и принимает инвестиционные решения независимо от Министерства финансов Government Pension Fund Global. Management Mandate. URL: https://www.regjeringen.no/globalassets/ upload/fin/statens-pensjonsfond/formelt-grunnlag/gpfg_mandate_30.nov.2015_published.pdf (дата обращения: 03.02.2016). .

«GPFN» находится в оперативном управлении профессиональной инвестиционной организации «Folketrygdfondet» Folketrygdfondet. About us. URL: http://www.folketrygdfondet.no/about-us/category390.html (дата обращения: 03.02.2016). . Она находится в собственности Министерства финансов, и её основной задачей является управление активами соответствующего фонда Folketrygdfondet. Formal framework. URL: http://www.folketrygdfondet.no/formal-framework/category 396.html (дата обращения: 03.02.2016). . Тем не менее, инвестиционные решения принимаются независимо от Министерства, а совет директоров включает специалистов, которые не являются государственными служащими и имеют значительный профессиональный опыт Management Mandate for the Government Pension Fund Norway. URL: http://www.folketrygdfondet.no /getfile.php/Dokumenter/Engelske%20dokumenter/Management%20mandate%20for%20the%20Government%20Pension%20Fund%20Norway%202011.pdf (дата обращения: 03.02.2016). , Folketrygdfondet. Board. URL: http://www.folketrygdfondet.no/board/category392.html (дата обращения: 03.02.2016). .

Таким образом, в Королевстве Норвегия между управляющими субъектами поделены не активы фонда, как в Республике Ирландия, а сами фонды. В отличие от Республики Ирландия вторым субъектом управления является не государственный орган, а инвестиционная компания.

К рассматриваемой группе можно отнести и Соединённые Штаты Америки. Суверенный фонд штата Аляска («The Alaska Permanent Fund») был создан в 1976 году The Alaska Permanent Fund Corporation. The Alaska Permanent Fund. URL: http://www.apfc.org/home/ Content/aboutFund/aboutPermFund.cfm (дата обращения: 04.02.2016). . До 1980 года управление активами фонда осуществлялось Департаментом Министерства финансов (The Department of Revenue Treasury Division) About the Alaska Permanent Fund Corporation (APFC). URL: http://www.apfc.org/home/Content/aboutAPFC/ aboutAPFC.cfm (дата обращения: 04.02.2016). . В 1980 году для данных целей была создана компания «The Alaska Permanent Fund Corporation» (далее - «APFC»).

«APFC» является государственной корпорацией. В её управлении находятся активы и других государственных фондов (например, The Alaska Mental Health Trust Fund). В Совет директоров входят 6 членов, назначаемых губернатором, один из которых является Комиссаром по доходам (The Commissioner of Revenue) The Alaska Permanent Fund Corporation. Board of trustees. URL: http://www.apfc.org/home/Content/ aboutAPFC/board.cfm (дата обращения: 04.02.2016). .

Все рассмотренные страны имеют весьма индивидуальную и оригинальную систему управления суверенными фондами. Если предпринять попытку сгруппировать данные системы, то на наш взгляд можно выделить два основополагающих признака: субъект управления и степень его независимости от государственной власти и государственных органов. Совместив эти признаки можно получить следующую классификацию (рис. 1).



Рис. 1 Классификация систем управления суверенными фондами

(на примере зарубежных стран)

Безусловно, вышеуказанная классификация не является безупречной. Вопрос отнесения некоторых стран в ту или иную группу может быть дискуссионным. Например, Королевство Норвегия, с одной стороны, имеет смешанную систему управления суверенными фондами, поскольку одним фондом управляет государственный орган, а другим - инвестиционная компания. Но, с другой стороны, если рассматривать управление не как сформировавшуюся картину в целом, а как механизм, созданный для руководства отдельным объектом - фондом, то данное государство является примером существования одновременно двух видов систем - первой и третьей.

Корпорация штата Аляска, в управлении которой находится суверенный фонд, формально не является инвестиционной компанией, что не даёт основания относить соответствующую систему управления к третьей группе. Однако, если рассматривать функционал корпорации, то он состоит в управлении государственным капиталом, что характерно для инвестиционной компании. Оснований склоняться ко второй или первой группе, на наш взгляд, нет по причине того, что имеет место всё-таки не государственный орган или специально учреждённое управление.

В целом, вместе с отмеченными сходствами и выделенными специфическими чертами в рассмотренных нами примерах, можно констатировать следующий факт. Ни в одной из исследованных стран не построено абсолютно независимой от государства системы управления. Имеет место либо руководство государственным органом, который выступает центром принятия решений, либо управление происходит через специально созданную структуру, во главе которой находится коллегиальный орган, включающий должностных лиц государства - Министров финансов, глав Центрального банка и так далее. Что касается инвестиционных компаний, то они также находятся под опекой государства, которое является их учредителем и акционером, а иногда участвует в принятии решений через уполномоченных должностных лиц посредством их участия в управлении компанией. Российская Федерация тоже не является исключением.

Систему органов, причастных к управлению российскими суверенными фондами можно представить следующим образом (рис. 2).



Рис. 2. Общая система государственных органов, задействованных в управлении суверенными фондами Российской Федерации

Следует отметить, что проиллюстрированная на вышеуказанном рисунке система органов, весьма широка. Непосредственное управление средствами фондов осуществляет Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 96.11 БК РФ) с привлечением Центрального банка Российской Федерации и Федерального Казначейства.

Президент Российской Федерации на начальных этапах становления суверенных фондов в Российской Федерации сыграл политическую и стратегическую роль, поставив в 2001 году перед Федеральным Собранием задачу создания резерва, о чём мы говорили ранее. Роль главы государства и в современной политической жизни весьма высока, именно поэтому он выделен в нашей системе.

Правительство Российской Федерации устанавливает порядок управления средствами как Резервного фонда Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 955 (ред. от 06.11.2008, с изм. от 21.04.2010) «О порядке управления средствами Резервного фонда» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»., так и средствами ФНБ Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 года № 18 (ред. от 30.12.2015) «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» (вместе с «Требованиями к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния») // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»., Постановление Правительства Российской Федерации от 05 ноября 2013 года № 990 (ред. от 31.10.2014) «О порядке размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов» (вместе с Правилами размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».: предельные доли разрешённых финансовых активов, требования к указанным активам, страны, в долговые обязательства которых могут размещаться средства фондов. Кроме того, предоставляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отчётность, о чём будет сказано далее.

Министерство финансов Российской Федерации устанавливает нормативные доли разрешённых финансовых активов Резервного фонда Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2008 года № 3 (ред. от 01.06.2011) «Об утверждении нормативных долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда и порядка расчета фактических долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств резервного фонда и их приведения в соответствие с нормативными долями // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». и ФНБ Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 26 (ред. от 18.02.2015) «Об утверждении нормативных долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда национального благосостояния и порядка расчета фактических долей разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств фонда национального благосостояния и их приведения в соответствие с нормативными долями» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»., утверждает нормативную валютную структуру средств Резервного фонда Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2008 года № 4 «Об утверждении нормативной валютной структуры средств Резервного фонда, Порядка приведения фактической валютной структуры средств Резервного фонда в соответствие с нормативной валютной структурой» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». и ФНБ Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 24 (ред. от 29.12.2009) «Об утверждении нормативной валютной структуры средств фонда национального благосостояния, порядка приведения фактической валютной структуры средств фонда национального благосостояния в соответствие с нормативной валютной структурой» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»., текущие сроки до погашения выпусков долговых обязательств для размещения средств Резервного фонда Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 января 2008 года № 12 «Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения долговых обязательств иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков, международных финансовых организаций, в которые могут размещаться средства Резервного фонда» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». и ФНБ Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 25 (ред. от 21.03.2011) «Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения долговых обязательств иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков, международных финансовых организаций, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».. По согласованию с Центральным банком Министерство финансов устанавливает перечень иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Резервного фонда Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2008 года № 5 «Об утверждении перечня иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства резервного фонда» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». и ФНБ Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 22 «Об утверждении перечня иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Фонда национального благосостояния» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».. Кроме нормотворчества данный орган осуществляет расчёты и перечисление средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств суверенных фондов (п. 3 ст. 96.12 БК РФ). Ежемесячно Министерство финансов публикует сведения о формировании и использовании дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, величине активов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, о зачислении средств в указанные фонды, их размещении и использовании в отчетном месяце (п. 6 ст. 96.12 БК РФ).

Перейдём к рассмотрению вспомогательных органов управления. Согласно п. 4 ст. 96.12 БК РФ учёт операций со средствами суверенных фондов осуществляется в порядке, установленном для учета операций со средствами федерального бюджета. На основании закреплённых бюджетных полномочий, отражённых в ст. 166.1 БК РФ, учёт операций по кассовому исполнению федерального бюджета производит Федеральное казначейство. В рамках данной функции Федеральное казначейство осуществляет целый спектр полномочий:

- обработку и учёт поступлений;

- управление платежами (перечисление средств);

- подготовку, формирование информации и отчетности о движении средств федерального бюджета в части нефтегазовых доходов, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния Функции Федерального казначейства. Осуществление операций в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния // Официальный сайт Федерального казначейства. URL: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/funkcii-fk/508/20927/ (дата обращения: 09.02.2016).;

- покупку иностранной валюты Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2013 года № 699 (ред. от 19.08.2015) «О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». .

Взаимодействие Федерального казначейства и Министерства финансов в сфере управления средствами суверенных фондов сводится, в частности, к проведению расчётов и перечислению средств в связи с формированием и использованием средств суверенных фондов Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 14 февраля 2008 года № 25н (ред. от 29.12.2009) «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства при проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»., расчёту и зачислению процентов, начисляемых на денежные средства, размещённые на счетах по учёту средств суверенных фондов, проведению операций по счетам по учёту средств суверенных фондов в процессе управления ими и так далее. Действует целый ряд подзаконных актов - приказов Министерства финансов, регулирующих данное взаимодействие:

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 14 февраля 2008 года № 25н «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства при проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния»;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 12н «Об утверждении Порядка расчета и зачисления процентов, начисляемых на денежные средства, размещенные на счетах по учету средств Фонда национального благосостояния»;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 15 января 2008 года № 5н «Об утверждении Порядка расчета и зачисления процентов, начисляемых на денежные средства, размещенные на счетах по учету средств Резервного фонда»;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 17 января 2008 года № 8н «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации с Федеральным казначейством при проведении операций по счетам по учету средств Резервного фонда в процессе управления средствами Резервного фонда»;

- приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2008 года № 14н «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации с Федеральным казначейством при проведении операций по счетам по учету средств Фонда национального благосостояния в процессе управления средствами Фонда национального благосостояния» Функции Федерального казначейства. Осуществление операций в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния // Официальный сайт Федерального казначейства. URL: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/funkcii-fk/508/20927/ (дата обращения: 10.02.2016)..

Центральному банку Российской Федерации (далее - Центральный банк) согласно п. 1 ст. 96.11 БК РФ отведены отдельные полномочия по управлению средствами суверенных фондов. Средства суверенных фондов в иностранной валюте (доллар США, евро, фунт стерлингов) размещаются Министерством финансов Российской Федерации на валютных счетах в Центральном банке Управление Резервным фондом Российской Федерации // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/ reservefund/management/ (дата обращения: 21.02.2016). , Управление Фондом национального благосостояния Российской Федерации // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealthfund/ management/ (дата обращения: 21.02.2016).. Он осуществляет обслуживание соответствующих счетов (п. 1 ст. 96.12 БК РФ), а также участвует в правоотношениях с Международным валютным фондом на основании соглашения с Министерством финансов Российской Федерации Федеральный закон от 03 ноября 2010 года № 291-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 45. Ст. 5756..

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации выступают органами отчётности. Правительство Российской Федерации предоставляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отчётность:

1) ежеквартальный и годовой отчет о формировании и использовании дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета;

2) ежеквартальный и годовой отчет о формировании и использовании средств суверенных фондов;

3) ежеквартальный и годовой отчет об управлении средствами указанных фондов в составе отчётности об исполнении федерального бюджета (п. 5 ст. 96.12 БК РФ).

Счётная палата Российской Федерации является контрольным органом, осуществляющим внешний государственный аудит. Наряду с большим объёмом функций, поименованных в Федеральном законе от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» она проводит оперативный анализ исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета, готовит ежеквартальные оперативные доклады о ходе исполнения федерального бюджета. Поскольку отчёты об управлении суверенными фондами включаются в состав отчётности об исполнении федерального бюджета, объектом контроля Счётной палаты служат и Резервный фонд Отчётность и аудит. Резервный фонд Российской Федерации // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/ reservefund/rf_oth_audit/ (дата обращения: 21.02.2016)., и ФНБ Отчётность и аудит. Фонд национального благосостояния Российской Федерации // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealth fund/fnb_otch_audit/ (дата обращения: 21.02.2016)..

Бюджетный кодекс РФ допускает передачу средств одного из суверенных фондов (Фонда национального благосостояния) в доверительное управление специализированным финансовым организациям (п. 4.1 ст. 96.11 БК РФ). В отношениях в связи с учреждением доверительного управления от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов Российской Федерации.

В отношении доверительного управления средствами суверенного фонда установлены следующие условия Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».. Передача средств фонда в доверительное управление не влечёт перехода права собственности на них к доверительному управляющему. Доходы от доверительного управления средствами фонда не являются собственностью доверительного управляющего и относятся на прирост средств фонда. Доверительный управляющий обязан вести отдельный учёт средств суверенного фонда и активов, полученных в процессе управления ими, чтобы обособить средства суверенного фонда от собственного имущества и от имущества третьих лиц, переданного ему в доверительное управление. Перечень, структура объектов доверительного управления, а также требования к ним указываются в инвестиционной декларации, которая является неотъемлемой частью договора доверительного управления средствами суверенного фонда и утверждается Министерством финансов Российской Федерации.

Доверительный управляющий обязан предоставлять отчёт о деятельности по управлению средствами фонда Министерству финансов Российской Федерации в установленные сроки и несёт ответственность перед учредителем доверительного управления в порядке, предусмотренном законодательством (гражданская ответственность). Он имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления, а также на возмещение необходимых расходов, произведённых при управлении средствами суверенного фонда, но не за счёт доходов от использования имущества, переданного в доверительное управление. Порядок возмещения данных расходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

В 2013 году были предприняты шаги по практическому использованию установленной законом возможности доверительного управления - созданию специализированной финансовой организации в форме открытого акционерного общества (Росфинагентства) со 100-процентным участием государства Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам. URL: http://www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/site.xp/053053051124051055053052.html (дата обращения: 05.02.2016).. В первом чтении законопроект был одобрен Там же. URL: http://www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/site.xp/053053051124051055053052.html (дата обращения: 05.02.2016). , а в дальнейшем подвержен серьёзной критике Еженедельная деловая газета РБК. URL: http://www.rbcdaily.ru/economy/opinion/562949985698464 (дата обращения: 05.02.2016). Мнение эксперта: Будущий правовой статус Росфинагентства: частное в публичном? // Официальный сайт портала по конституционному и международному правосудию. URL: http://ilpp.ru/netcat_files/userfiles/Mnenie_ experta_Agafonova.pdf (дата обращения: 05.02.2016)., что привело к отказу от выбранного направления.

Помимо противоречивости в полномочиях, во многом критика сводилась к неудачному выбору организационно-правовой формы, которая не гарантирует надёжную защиту капитала суверенного фонда. Открытое акционерное общество отвечает по долгам всем своим имуществом, и возникает проблема разграничения собственного имущества и переданного в управление и контроля. Связанные с этим риски усугубляются вопросами защищённости и иммунитета средств при инвестировании за рубеж.