Финансовый контроль в бюджетных организациях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Финансовый контроль в бюджетных организациях

1. Теоретические аспекты государственного финансового контроля

1.1 Сущность, методы и принципы государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства. Основными целями государственного финансового контроля являются экспертная и аналитическая деятельность, направленная на выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии.

Объектами финансового контроля являются параметры и показатели, характеризующие потоки финансовых ресурсов, процессы образования, распределения и расходования денежных фондов государства. Отличительная особенность субъектов финансового контроля состоит в том, что, с одной стороны, ими выступают контролируемые субъекты - органы власти, организации, физические лица, деятельность которых подлежит контролю со стороны государства, а с другой - контролирующие субъекты-уполномоченные органы власти и их должностные лица, осуществляющие функции финансового контроля.

В соответствии с этим основными задачами финансового контроля являются:

§ организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

§ оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

§ финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

§ анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

§ контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

§ обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

§ оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;

§ контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

§ улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

§ выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;

§ контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

Предметом государственного финансового контроля являются средства консолидированного государственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.

Метод финансового контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.

Основными методами государственного финансового контроля являются:

· проверка;

· обследование;

· надзор;

· анализ финансового состояния;

· наблюдение (мониторинг);

· ревизия.

Проверки производятся по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе отчётных, балансовых и расходных документов. В процессе проверки выявляются нарушения финансовой дисциплины и намечаются мероприятия по их устранению.

Объектами документальных проверок являются бухгалтерская, статистическая, операционно-техническая отчетность, сметы расходов и расчеты к ним, расчеты по налогам и т.п.

Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития. В ходе обследования могут осуществляться контрольные обмеры выполнения работ, расхода материалов, топлива, энергии и т.д.

Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов, нарушение которых влечёт за собой отзыв лицензии. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России - за страховыми фирмами.

Анализ финансового состояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности и ликвидности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.

Наблюдение (мониторинг) - постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента; неэффективное использование полученной ссуды и снижение ликвидности может привести к ужесточению условий кредитования, требованию досрочного возврата ссуды.

Ревизия - наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля, представляющий собой взаимосвязанный комплекс проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, проводимых с помощью определенных приемов фактического и документального контроля. Ревизия проводится для установления целесообразности, обоснованности, экономической эффективности совершенных хозяйственных операций, проверки соблюдения финансовой дисциплины, достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности - для выявления нарушений и недостатков в деятельности ревизуемого объекта.

Комплексная ревизия охватывает все стороны хозяйственной и финансовой деятельности объекта контроля, а ее содержательная часть соответствует подходам, применимым к ревизии. Другой отличительной чертой комплексной ревизии является охват ею всех уровней управления: министерство - ведомство - предприятие (выборочно). Результатом ее являются не только выводы, но и предложения по улучшению не только финансово-хозяйственной, но и производственной деятельности объекта контроля.

По времени проведения различают предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств. Примером такого контроля является процесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе прогноза макро экономических показателей развития экономики страны. Предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые важные нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов. Это способствует предупреждению многих ошибок в будущем.

Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

Текущий (оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т.д. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления денежных расчетов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупреждать потери и убытки, например, в результате неправильного начисления новых налогов. Обычно текущий контроль, как и предварительный, не носит репрессивного характера.

Последующий контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Последующий финансовый контроль, проводимый путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т.д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.

Поскольку финансовый контроль является одной из функций управления, то ему присущи общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлением содержания этих принципов применительно к функции контроля.

В этой связи можно выделить следующие принципы.

Принцип плановости - он предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.

Принцип системности означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.

Принцип непрерывности означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).

Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы.

Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.

Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.

Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

1.2 Организация системы финансового контроля в России

Первым органом, основной функцией которого был государственный финансовый контроль, стал Приказ счета большой казны, основанный лишь в 1656 г. Институт государственных контролеров возник при Петре I, и был введен в армии для расследования имущественных споров, хотя впоследствии предпочтение было отдано ревизии.

Следующим важнейшим событием в развитии контрольно-ревизионной системы России стала реформа Екатерины II, суть которой, с точки зрения контроля, заключалась в переносе различных, в том числе и контрольных, на места. Для этого были созданы казенные палаты - в губерниях, и казначейства - в уездах. Казенная палата распоряжалась множеством хозяйственных и административных дел: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, ведала источниками доходов, осуществляла финансовый контроль. Важно отметить, что основной задачей казенных палат в системе контроля была сохранность доходов.

Следующий этап реформы финансового контроля начался в начале XIX века, когда был принят высочайший манифест от 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления Ревизии Государственных счетов», который заложил основу только для организации высших органов финансового контроля. Управление делами этой важной отрасли государственного строительства было вверено особому лицу-государственному контролеру. Созданное Главное управление являлось независимым от других, с правами и обязанностями, равными прочим министерствам.

После 1917 г. в РСФСР, а затем и в СССР также существовала развитая система органов государственного финансового контроля, именовавшихся органами рабочего, а позднее народного контроля. Первым обособленным органом государственного финансового контроля с полномочиями, напоминающими полномочия современных органов государственного финансового контроля, было Управление генерального контролера, созданное в 1811 г. и просуществовавшее до 1917 г.

В начале 90-х гг. прошлого века сначала в СССР, а затем и в России начинают появляться первые органы государственного аудита. Так, в 1994 г. впервые в России в Москве создается Контрольно-счетная палата Московской городской думы, а в 1995 г.-Счетная палата Российской Федерации.

В отличие от большинства государств Западной Европы Россия до 1991 г. характеризовалась отсутствием разделения ветвей. В связи с этим если в Западной Европе еще в XIX в. Ясно выделились органы государственного аудита, то в России в системе единой и неразделенной государственной власти (в начале власти абсолютного монарха, а затем власти Советов) органы государственного аудита до конца XX в. Не существовали. Таким образом, к началу 1990-х гг., когда в России стали образовываться первые органы государственного аудита, Россия обладала многовековой историей государственного финансового контроля, но не имела опыта государственно-аудиторской деятельности, что оказало и оказывает до сих пор негативное влияние на построение системы государственного аудита в стране.

На современном этапе под финансовым контролем понимается является регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. Полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля на федеральном уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере. Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный орган, которым сейчас является Счетная Палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти, среди которых выделены Федеральное Казначейство и Федеральная служба Финансово-бюджетного надзора, а также главные распорядители бюджетных средств. Структура государственного финансового контроля в Российской федерации представлена на таблице №1.

Счетная палата Российской Федерации

Счетная Палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Основными задачами Счетной палаты Российской Федерации являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Правовой статус и полномочия Счетной палаты Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 11 января 2005 года №4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной власти, так и на банковскую систему, и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом.

Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство РФ было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ. В настоящее время его деятельность регламентируется постановлением Правительства РФ №703 от 01.12.2004 г. Оно находится в ведении Министерства финансов РФ.

Полномочия федерального казначейства в сфере финансового контроля представлены в ФЗ от 23.07.2013 №252 - ФЗ Бюджетного кодекса Российской Федерации. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Цель, которую преследует на данной стадии этот орган финансового контроля, заключается в предотвращении факту нецелевого использования средств федерального бюджета на стадии выделения бюджетных средств и совершения расходов бюджета.

Нецелевым использованием средств федерального бюджета является направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов и бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иных видов нецелевого использования средств Федерального бюджет, установленных бюджетным законодательством.

Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в области финансового контроля за использованием бюджетных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов комментируется в ФЗ от 23.07.2013 №252 - ФЗ Бюджетного кодекса РФ. Прежде чем перейти к рассмотрению полномочий данной службы, необходимо определить сферу ее деятельности.

Так, ст. 10 Бюджетного кодекса к бюджетам бюджетной системы Российской федерации относит:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

2. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3. Местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет-это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Однако бюджетная система состоит также и из бюджетов государственных внебюджетных фондов, под которыми понимаются фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, которые предназначены для реализации конституционных прав граждан РФ на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом, а также в случаях безработицы, охрану здоровья и получения бесплатной медицинской помощи.

К государственным внебюджетным фондам РФ на сегодняшний день относятся:

- Пенсионный фонд РФ;

- Фонд социального страхования РФ;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была создана в 2004 г. в целях усиления финансового контроля. Ее полномочия закреплены в положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства №988 от 02.11.2013 г., в котором закреплены полномочия этого органа государственной власти.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Она находится в ведении Министерства финансов РФ.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в сфере финансового контроля за использованием бюджетных средств всех трех уровней и средств государственных внебюджетных фондов:

- осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и реализацию возложенных на нее функций;

- осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.

Непосредственно главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных распорядителей бюджетных средств и государственных унитарных предприятий.

Распорядителем же бюджетных средств является орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств, а получателем бюджетных средств - орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющее право на принятие и исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Администратором доходов бюджета является орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате излишне уплаченных платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета - это определенный законом о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и являющиеся администраторами доходов бюджета.

1.3 Правовая основа государственного финансового контроля

Правовую основу Государственного финансового контроля составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ и другие нормативно-правовые акты, издаваемые участниками бюджетного процесса, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 2 ноября 2013 года №303-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 02.07.2013 №185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 2 июля 2013 года №185-ФЗ ст. 98 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 02.07.2013 №185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 02.07.2013 №185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»,

Проблемы правового обеспечения государственного финансового контроля.

1. Законодательство практически не регулирует деятельности органов ГФК на региональном и муниципальном уровнях. Фундаментом решения этой проблемы можно считать принятие Федерального закона от 02.07.2013 №185-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», определяющий основы статуса контрольно-счётных органов, которые образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и представительным органом муниципального образования. Также Федеральным законом устанавливаются порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счётных органов, основные требования к ним, права и обязанности должностных лиц контрольно-счётных органов, а также гарантии прав проверяемых органов и организаций.

2. Нет единства системы нормативной и методологической базы, единого информационного пространства. В разных регионах контролирующие органы организованы по-разному, наделены разными полномочиями, в некоторых муниципальных образованиях контрольно-счетные органы отсутствуют вовсе. Обращает на себя внимание несоответствие конституционных норм субъектов России Конституции РФ. В конституциях 40% субъектов нормы о контрольно-счетной деятельности вовсе отсутствуют, и данная деятельность преимущественно регламентируется законами субъектов РФ о контрольно-счетных палатах (90% субъектов имеют такие законы).

3. Отсутствие законодательно закрепленного механизма взаимодействия органов ГФК приводит к параллелизму в работе органов. Наличие четкого разделения полномочий органов ГФК помогло бы государству сэкономить денежные средства, выделяемые на содержание этих органов.

2. Государственный финансовый контроль на региональном уровне (на примере Республики Тыва)

2.1 Регион как объект государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль - неотъемлемая составная часть деятельности по управлению регионом, один из важных элементов государственного регионального управления, функция, внутренне присущая управлению экономикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной управляющей системой. Государственный финансовый контроль является завершающей стадией в системе управления финансами и выступает необходимым условием эффективности их распределения и использования.

Государственный финансовый контроль в регионах - это реализация права региональных органов власти законными путями защищать финансовые интересы региона и граждан. Он осуществляется в целях обеспечения проводимой регионом финансовой политики и реализуется через систему законодательных, организационных, административных, правоохранительных и других мер. Также региональный финансовый контроль - это система органов и мероприятий по проверке законности, целесообразности, эффективности действий в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов субъектов федерации и органов местного самоуправления, способствующая соблюдению бюджетно-финансового законодательства, правильному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, улучшению финансовой и налоговой дисциплины.

С расширением компетенции территориальных органов власти и местных органов самоуправления происходит передача бюджетных полномочий и значительно возрастает значение контроля за ними.

Возможность образования собственных контрольных органов субъектами Российской Федерации закреплена Конституцией Российской Федерации. Права законодательных органов на создание собственных контрольных органов - контрольно-счетных палат более конкретно были зафиксированы в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Контрольно-счетные органы в субъектах начали создаваться в субъектах сравнительно недавно. Впервые ввела внешний государственный финансовый контроль над финансовыми ресурсами субъекта федерации Московская городская Дума, которая 18 мая 1994 г. Приняла Закон г. Москвы «О Контрольно-счетной палате Московской городской Думы». В настоящее время в каждом субъекте федерации действую контрольно-счетные органы, большинство из которых называются контрольно-счетными палатами.

Штатная численность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации устанавливается правовым актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

2) экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта Российской Федерации и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также государственных программ субъекта Российской Федерации;

8) анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

11) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

12) иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

При организации внешнего государственного финансового контроля одни субъекты федерации пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной власти, другие организовали независимые органы государственного финансового контроля, имеющие статус юридического лица. В настоящее время из 89 контрольно-счетных органов 57 являются самостоятельными и 29 функционируют в составе законодательных органов государственной власти, роль которых сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа.

Там, где контрольно-счетные органы входят в структуру законодательных органов власти, последние, как правило, полностью контролируют вопросы их внутренней организации и функционирования. Регламент или положение о контрольно-счетной палате утверждаются председателем законодательного органа, а поэтому независимость контрольно-счетного органа здесь имеет место только в контексте его независимости от исполнительной власти.

2.2 Характеристика органов государственного финансового контроля Республики Тыва

В систему органов государственного финансового контроля Республики Тыва входят:

1. Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва;

2. Министерство Финансов Республики Тыва;

3. Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва;

4. Главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

В соответствии с Законом Республики Тыва от 27 октября 2013 г. №2135-ВХ-1 «О бюджетном процессе в Республике Тыва» к полномочиям Великого Хурала (парламента) Республики Тыва отнесены формирование и определение правового статуса органа, образуемого Верховным Хуралом (парламентом) Республики Тыва, осуществляющего государственный финансовый контроль и осуществление последующего контроля за исполнением республиканского бюджета и бюджетов территориальных бюджетных фондов Республики Тыва.

В целях осуществления контрольных полномочий Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва осуществляет следующие формы финансового контроля:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Счетная палата Республики Тыва, созданная в соответствии с Законом Республики Тыва от 7 декабря 2001 г. №1200, является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образованным Верховным Хуралом (парламентом) Республики Тыва, и является юридическим лицом.

Задачами Счетной палаты в области государственного финансового контроля являются:

- организация и осуществление контроля за законностью, рациональностью и эффективностью использования средств республиканского бюджета, государственных внебюджетных и целевых фондов;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета и государственных целевых и внебюджетных фондов в уполномоченных банках и в других финансово-кредитных организациях.

В процессе реализации указанных задач, изложенных в статье 2 вышеназванного Закона, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность, обеспечивает единую систему контроля за исполнением республиканского бюджета и использованием государственных целевых и внебюджетных фондов, что предусматривает в том числе, проведение комплексных ревизий, тематических проверок и обследований по отдельным разделам и статьям республиканского бюджета, государственных целевых и внебюджетных фондов.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения Республики Тыва, а также на государственные целевые и внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные организации, их союзы, ассоциации и иные объединения в Республике Тыва вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства республиканского бюджета или используют государственную собственность Республики Тыва либо управляют ею, а также имею предоставленные законодательством Республики Тыва или органами государственной власти Республики Тыва налоговые и иные льготы и преимущества.

По результатам контрольных мероприятий Счетная палата:

- направляет представления, обязательные для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного республике ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях;

- дает государственным органам, органам местного самоуправления и администрациям проверяемых юридических лиц обязательные для исполнения предписания.

Полномочия Министерства финансов Республики Тыва по осуществлению государственного финансового контроля определены положением о Министерстве Финансов Республики Тыва, утвержденным постановлением Правительства Республики Тыва от 14 мая 2007 г. №595.

Указанным положением к полномочиям Министерства финансов Республики Тыва в области государственного финансового контроля отнесены следующие полномочия:

- осуществление в пределах совей компетенции государственного финансового контроля;

- обеспечение оптимизации бюджетных расходов и контроля за эффективным расходованием бюджетных средств, направляемых на закупку продукции, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд;

- осуществление предварительного и текущего контроля за исполнением местных бюджетов при получении межбюджетных трансфертов из республиканских бюджета.

В целях реализации своих полномочий Министерству финансов Республики Тыва предоставлено право применять меры к нарушителям бюджетного законодательства в соответствии с бюджетным и административным законодательствами Российской Федерации и Республики Тыва, проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета Республики Тыва.

Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва является органом исполнительной власти Республики Тыва, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва.

Полномочия главных распорядителей средств республиканского бюджета в области государственного финансового контроля определены положениями о них, утвержденными постановлениями Правительства Республики Тыва. Обращает на себя внимание тот факт, что данные полномочия и функции не унифицированы и сформулированы крайне разнообразно, что свидетельствует о слабой проработке вопросов функционирования этой составной части системы государственного финансового контроля в республике.

Таким образом, на республиканском уровне создана действенная система государственного финансового контроля, однако четкая регламентация ее функционирования завершена только в части первых трех составляющих:

1). Верховный хурал (парламент) Республики Тыва;

2). Министерство финансов Республики Тыва;

3).Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва.

Регламентация деятельности главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств нуждается в значительном совершенствовании. Также можно отнести к недостаточно проработанным и урегулированным вопросы функционирования в части муниципального финансового контроля контрольных и финансовых органов муниципальных образований.

2.3 Анализ и оценка деятельности Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва

Руководство деятельностью Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва (далее - Службы) осуществляет Председатель Правительства Республики Тыва.

Деятельность Службы основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва осуществляет контроль и надзор:

- за целевым и эффективным использованием средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности;

- за операциями с бюджетными средствами получателей средств республиканского бюджета Республики Тыва, средствами администраторов источников финансирования источников финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Тыва, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиции и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого исполнения и возврата бюджетных средств;

- за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

- за использованием субвенций, бюджетных кредитов и иных целевых средств республиканского бюджета Республики Тыва, выделенных бюджетам муниципальных образований Республики Тыва.

Служба имеет право проводить ревизии и проверки, направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений в указанный в них срок.

Государственная функция по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности, Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва осуществлялась до 1 марта 2011 г. на основании Административного регламента, утвержденного постановлением Правительства Республики Тыва от 25 июня 2008 г. №393, а с 1 марта 2011 г. - на основании приказа Службы от 1 марта 2011 г. №29.

Приказ Службы определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, порядок взаимодействия Службы с другими органами исполнительной власти Республики Тыва и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

В соответствии с приказом Служба непосредственно осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств республиканского бюджета, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Понятие эффективности контроля тесно связано с понятием его результативности. От критерия результативности неотделим критерий действенности контроля, который, как представляется, отражает положительное влияние контроля на деятельность проверяемого органа. Оценка действенности контроля на объект контроля базируется на изменениях, которые произошли после его проведения в деятельности проверяемой организации.

Совокупность объективных последствий контроля - главный критерий его эффективности. Невозможно судить о результатах контроля без выявления практических последствий, которые он оказал на деятельность проверяемого объекта или должностного лица. Эффективность контроля может быть определена с помощью ряда показателей. Однако такие показатели, как результативность, действенность, затраты на контроль, позволяют судить о ней только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты контроля помогает разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей, показателей. Если критерии достижения цели контроля имеют общий характер, то для показателей характерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы, показ составных частей, из которых складывается полученный положительный результат. Что и дает возможность оценивать качество контроля.

Результативная деятельность субъекта контроля проявляется в социальном, организационном и экономическом эффекте.

Социальный эффект финансового контроля выражается в том, что по результатам проверок к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, применяются меры, включая увольнение и привлечение к уголовной ответственности. Таким образом, в результате финансового контроля улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные и честные люди. Финансовый контроль исполнения бюджета не позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий предлагаются и осуществляются меры, улучшающие структуру исполнительной власти, в результате чего повышается управляемость, сокращаются излишние звенья управления или создаются новые, повышается оперативность управления.

В нормативно-правовой системе ГФК в Российской Федерации нет стандартов расчета эффективности деятельности контрольно-счетных органов, поэтому все нижеперечисленные расчеты считать обобщенными и условными.

Важным критерием оценки эффективности ГФК в системе управления общественными финансами является критерий результативности контроля, коэффициент которого рассчитывается по формуле (2.1).