Система декларирования госслужащих

Введение деклараций о доходах и имуществе публичных должностных лиц (ПДЛ) закреплено в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (статья 8), в ряде документов Всемирного банка, Организации Экономического Сотрудничества и Развития и других международных институтов.

Система деклараций существует во многих странах мира, однако единого стандарта нет, и в каждой стране система имеет свои особенности. В то же время все системы строятся вокруг двух ключевых целей: предотвращения незаконного обогащения или урегулирования конфликта интересов.

Незаконное обогащение, как гласит статья 20 Конвенции ООН против коррупции, - это «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Незаконное обогащение в соответствии с этой статьей признается уголовно наказуемым деянием.

Особо следует отметить, что конвенция накладывает ограничения в отношении презумпции невиновности должностного лица, поскольку на нем лежит бремя доказательства законности происхождения имущества.

Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность публичного должностного лица (прямая или косвенная) влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью должностного лица и законными интересами других лиц.

Важным аргументом в обоснование использования деклараций для противодействия коррупции является тот факт, что данная норма упрощает привлечение к ответственности недобросовестных ПДЛ. Доказать факт получения взятки или иной выгоды бывает непросто. Намного проще доказать факт сокрытия в декларации конкретного имущества или определенного коммерческого интереса. Также система деклараций доходов и имущества используется при возвращении активов, выведенных за пределы страны. В современном мире регулярно возникают ситуации, когда чиновник приобретает недвижимость за рубежом и, в случае возникновения проблем на родине, покидает страну. Если система деклараций эффективно работает, то доказывать незаконность происхождения имущества становится проще. Например, если имущество не было указано в декларациях, то можно возбуждать вопрос о его нелегальном происхождении.

Глава 1. Система декларирования доходов госслужащих

Существующая сейчас система антикоррупционного декларирования в основных чертах была создана в 2008-2009 годах. Сначала базовая норма о декларировании была закреплена в статье 8 ФЗ-273 от 25.12.2008 «О противодействии коррупции». На государственных и муниципальных служащих, должности которых включены в соответствующий перечень, а также на ряд иных должностных лиц была возложена обязанность представлять представителю нанимателя сведения о своих доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера. Аналогичные сведения должностные лица должны представлять о своей (своем) супруге и несовершеннолетних детях.

В развитие данного положения в 2009 году были приняты два пакета указов Президента РФ. Первый пакет указов (от 18 мая 2009 года): утвердил перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые и при замещении которых необходимо представлять указанные выше сведения; установил порядок представления сведений отдельно для лиц, замещающих государственные должности, для федеральных государственных служащих и лиц, замещающих руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях; утвердил порядок публикации представленных сведений. Начиная с 1992 года обязанность российских должностных лиц представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера последовательно закреплялась в ряде нормативных правовых актов5. На момент принятия ФЗ «О противодействии коррупции» обязанность декларировать доходы и имущество была прописана, в частности, в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 N№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и в Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Более того, в подзаконных нормативных правовых актах были закреплены процедуры представления, публикации и проверки декларируемых сведений. Как и в действующем законодательстве, соответствующие нормы устанавливались президентскими указами.

Изменился круг лиц, обязанных подавать декларации. Требования о декларировании были распространены на супругов и несовершеннолетних детей должностных лиц.

Сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера отныне должны были представлять не все государственные служащие, а только те, кто замещал должности, связанные с высокими коррупционными рисками. Обязанность представлять сведения о доходах, имуществе и имущественных обязательствах была возложена на руководителей госкорпораций, фондов и иных организаций.

Изменился порядок проведения проверки представленных сведений. Основанием для проведения проверки теперь могла стать информация, полученная не только от государственных органов, но и от руководящих органов политических партий и Общественной палаты. В результате проверка деклараций перестала быть сугубо внутренним делом госорганов.

Самым важным нововведением стало создание внутри госорганов отдельных подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений. На них была возложена, в частности, наиболее проблемная функция проверки полноты и достоверности сведений, представленных госслужащими. Однако создание специализированных структурных подразделений не решило имевшихся проблем. В подавляющем большинстве случаев сотрудниками этих подразделений стали служащие, ранее занимавшиеся стандартной кадровой работой и не имеющие опыта антикоррупционной деятельности.

Новая процедура предусматривала расширение круга субъектов, наделенных правом инициировать проверку полноты и достоверности представленных сведений. В 2012 году эти нормы были усилены: соответствующее право получили общероссийские СМИ. Однако проверка по запросам так и осталась единственным видом проверки. Отсутствие механизмов регулярной верификации деклараций дало о себе знать практически сразу: для проведения первой масштабной проверки исполнения нового законодательства в 2010 году потребовалось личное вмешательство Президента РФ. Первоначальная редакция ФЗ «О противодействии коррупции» и указов Президента РФ, устанавливающих порядок проверки представленных сведений, не предусматривала наделение проверяющих органов необходимым доступом к информации, составляющей налоговую и банковскую тайну, и к обобщенным сведениям об объектах недвижимости, принадлежащих должностному лицу. В результате в течение двух лет проверка деклараций кадровыми службами была фактически парализована. На недопустимость такой ситуации регулярно указывали представители органов власти и эксперты. В результате, в ноябре 2011 года руководители госорганов получили право в рамках проверки деклараций запрашивать справки по операциям, счетам и вкладам декларантов, сведения об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, имеющиеся у налоговых органов, и обобщенные сведения о правах на объекты недвижимости. Спустя 14 лет после утверждения первого порядка проверки полноты и достоверности задекларированных сведений у проверяющих органов, наконец, появилась возможность сопоставить сведения из деклараций с государственными реестрами и базами данных коммерческих организаций. Таким образом, один из важнейших недостатков российской системы антикоррупционного декларирования был хотя бы частично устранен.

Первым шагом по исправлению этой ситуации стал находящийся в настоящее время на рассмотрении в Госдуме РФ проект ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Этот законопроект предусматривает проверку соответствия стоимости приобретенных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг официальному доходу должностного лица и членов его семьи и привлечение должностных лиц к ответственности за несоответствие расходов доходам. Само по себе внедрение процедуры сопоставления расходов и доходов, безусловно, необходимо. Оно придаст логическую завершенность процедуре антикоррупционного декларирования, обозначив конечную задачу, на решение которой направлены сбор и проверка сведений. Однако, в отличие от общей идеи законопроекта, потенциальная эффективность предложенной в нем процедуры вызывает серьезные сомнения у экспертов.

Российские должностные лица начали постепенно привыкать к регулярному представлению сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, и к тому, что нарушение предусмотренного порядка может повлечь чувствительные санкции.

При этом следует обратить внимание на одну важную деталь. В последнее время в выступлениях отдельных должностных лиц и экспертов можно услышать тезис, что в России в основном создана необходимая нормативная правовая база в сфере противодействия коррупции. Отсутствие значимых результатов антикоррупционной политики, которое признают и первые лица государства, связывается не с качеством нормативных правовых актов, а с их ненадлежащим исполнением.