Бюджетное финансирование осуществляется посредством перечисления денежных средств так называемым бюджетным учреждениям. Под бюджетным учреждением понимается публично-правовое юридическое лицо, созданное органами государственной власти Российской Федерации, субъектами Российской Федерации или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических либо иных функций некоммерческого характера, деятельность которого полностью или частично финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы.

Смета бюджетного учреждения является основным плановым документом для финансирования этого учреждения на основании соответствующей бюджетной росписи. Как простейшая форма финансового плана смета определяет объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.

Под сметно-бюджетным финансированием понимается одна из форм финансирования публичных нужд, представляющая собой финансовые отношения по предоставлению бюджетным учреждениям необходимых для их эффективного бесперебойного функционирования денежных средств соответствующих бюджетов на основе составленных в соответствии с бюджетной росписью финансовых смет.

Так же основным документом, на основе которого определяются необходимые объемы бюджетного финансирования и кредитования является расчетный баланс доходов и расходов. Баланс доходов и расходов состоит из 3 разделов и отражает в денежной форме доходы, расходы и финансовые результаты организации по основной, инвестиционной и финансовой деятельности, платежи в бюджет и ассигнования из бюджета.

Бюджетные учреждения вправе расходовать поступающие им бюджетные средства исключительно на:

оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

уплату обязательных платежей и перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;

командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с российским законодательством;

оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

В целях эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов в 2005 г. был принят Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (№ 94-ФЗ).

Он регламентирует порядок расходования бюджетополучателями средств, выделенных им из бюджета на основе тендеров. Действие Закона не распространяется на закупки товаров, работ и услуг, стоимость которых не превышает 60,000 тыс. руб. и осуществляется путем:

(1) проведения конкурса;

(2) проведения аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

(3) запроса котировок;

(4) запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций при родного или техногенного характера;

(5) размещения заказа у единственного поставщика (исполните ля, подрядчика);

(6) размещения заказа на товарных биржах.

Перераспределение поступивших в распоряжение бюджетной организации бюджетных средств на иные цели запрещено под угрозой наступления юридической ответственности, что выступает уже охранительным инструментом обеспечения эффективности функционирования бюджетной системы. И кроме того, важнейшим элементом исследуемого правового механизма является следующее обстоятельство: все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Оправданно полагать, что бюджетный учет представляет собой вид бухгалтерского учета, но организуется органами, исполняющий бюджет. Подтверждением такого вывода служит и то, что единый план четов бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.

Существуют два канала финансового обеспечения - ведомственно-корпоративный и территориальный.

Ведомственно-корпоративный принцип обеспечения финансовыми ресурсами используется для наделения средствами предприятий в рамках решаемых ими производственных задач и для обеспечения их работников необходимым объемом социально-бытовых услуг.

В соответствии с территориальным принципом средства на социально-бытовую инфраструктуру выделяются территориальным органам власти для развития административно-территориальных единиц, обеспечения их жителей услугами предприятий и учреждений социально-бытовой инфраструктуры.

Формы распределения бюджетных средств (бюджетное финансирование)

В широком смысле расходы бюджетных средств есть система распределения имеющихся в распоряжении государства доходов этого государства. Такое предоставление бюджетных средств может осуществляться только строго юридически установленным способом:

в виде ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

в виде средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам (в рамках поставок для государственных или муниципальных нужд);

в виде различных по своим целям трансфертов, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами предоставленных органами местного самоуправления;

в виде ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, предоставляемых на другие уровни власти;

в виде ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов и уменьшению бюджетных доходов;

в виде бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств;

в виде субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

в виде инвестиций в уставной капитал действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

в виде бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;

в виде кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований; реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.

в виде кредитов иностранным государствам;

ценных бумаг.

Рассмотрим некоторые формы бюджетного финансирования подробнее.

Трансферты - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению - пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Бюджетные ассигнования - это бюджетные средства, выделяемые в соответствии с бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. Они могут предоставляться на:

содержание бюджетных учреждений;

оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

Субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Предоставление субсидий и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям, допускается:

из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

из бюджетов субъектов Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Федерации о бюджете на очередной финансовый год;

из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

Возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.

Бюджетные инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества, указанных юридических лиц, и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Бюджетная ссуда - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской

Более подробно рассмотрим такие формы бюджетного финансирования как государственный кредит, государственные и муниципальные гарантии, ценные бумаги, определим роль государства как кредитора, заемщика и гаранта.

1.2. Государство как кредитор, заемщик и гарант

1.2.1. Государство как кредитор

Государственный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим и физическим лицам на возвратной и возмездной основах. (ст.6 БК РФ).

Как экономическая категория он охватывает совокупность денежных отношений, между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физических и юридических лиц - с другой.

Государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений - финансов и кредита и несет признаки как тех, так и других. В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. бюджета и внебюджетных фондов, и является вторым по величине после дохода источником формирования финансовых ресурсов государства и местных органов самоуправления.

Как один из видов кредита, государственный кредит имеет ряд особенностей, отличающих его от классических финансовых категорий, например налогов.

Налоговый кредит и инвестиционный налоговый кредит не могут быть одним из видов бюджетного кредита, ведь бюджетный кредит предусматривает форму расходов бюджетных средств, уже аккумулированных в бюджете. Налоговый кредит и инвестиционный налоговый кредит предоставляются в форме денежные средств (по налоговым платежам), которые еще не являются средствами бюджета.

В отличие от налогов он имеет добровольный характер, хотя в истории нашего государства известны и отхода от принципа добровольности при размещении займов. Если налоги движутся только в одном направлении, от плательщика в централизованные денежные фонды (обратное движение возможно только в случае возврата переплаченных или ошибочно взысканных сумм), то основой государственного кредита является его возвратность и платность. Платность означаёт, что через определенный период времени внесенная сумма возвращается с процентами.

Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

Через распределительную функцию государственного кредита осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности и возвратности.

Положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени, и при благоприятных обстоятельствах может быть даже снижено.

Регулирующая функция государственного кредита. Вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную финансовую политику.

Государство регулирует денежное обращение, размещая займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, государство сжимает платежеспособный спрос. Тогда если за счет кредита финансируется развитие производства, например, инвестиции, произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении. В случае финансирования затрат на оплату труда, например преподавателей или врачей, количество наличной денежной массы в обращении останется без изменения, хотя возможно изменение структуры платежеспособного спроса.

Положительное воздействие на производство и занятость государство оказывает, предьявляя спрос на товары национального производства за счет позаимствованных за рубежом средств, выступая в качестве кредитора и гаранта. В экономически развитых странах распространена система поддержки малого бизнеса, экспорта продукции или производство в отдельных районах, испытывающих спад, путем гарантирования государством кредитов, предоставляемых банками согласно соответствующим программам.

Поддержка малого бизнеса предполагает, что государство берет на себя ответственность погашения задолженности банкам по кредитам, предоставленным мелким предпринимателям, в случае их банкротства. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам национальной продукции.

Большую роль в стимулировании развития производства и занятости играют кредиты, предоставляемые за счет региональных бюджетов. С их помощью обеспечивается ускоренное развитие определенных районов или необходимых направлений экономики той или иной территории.

Контрольная функция государственного кредита органически вплетается в контрольную функцию финансов. Однако она имеет свои специфические особенности, порожденные особенностями данной категории: очень тесно связана с деятельностью государства и состоянием централизованного фонда денежных средств; охватывает движение стоимости в обе стороны, поскольку предполагает возвратность и возмезность привлеченных ресурсов; осуществляется не только финансовыми структурами, но и кредитными институтами.

В качестве заемщиков при предоставлении бюджетных кредитов могут выступать:

бюджеты других уровней бюджетной системы РФ;

унитарные предприятия;

юридические лица, не являющиеся унитарными предприятиями.

В настоящее время получателями кредитов, предоставляемых из федерального бюджета, являются в основном бюджеты других уровней.

Политика бюджетного кредитования, проводимая РФ, основана на двух базовых принципах:

кредиты выделяются преимущественно на покрытие кассовых разрывов;

предпринимаются существенные шаги по упорядочению просроченной задолженности и ее минимизации.

В целях укрепления финансовой дисциплины и создания условий для оздоровления государственных и муниципальных финансов в субъектах РФ Постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г. № 160 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, а также их использования и возврата.

В соответствии с этими Правилами временный кассовый разрыв, возникающий при исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ, определяется как недопоступление в определенный период финансового года доходов для осуществления расходов, предусмотренных консолидированным бюджетом субъекта РФ, с учетом источников финансирования дефицита бюджета.

При наличии или прогнозируемом возникновении временного кассового разрыва орган исполнительной власти субъекта РФ может обратиться в Минфин РФ за предоставлением бюджетного кредита. Это обращение должно содержать обоснование необходимости выделения средств; сведения о поступивших доходах и произведенных расходах за истекший период текущего финансового года; прогноз по доходам и расходам консолидированного бюджета субьекта РФ и источникам финансирования дефицита бюджета на период заимствования, источники и сроки погашения бюджетного кредита в течение финансового года. Минфин РФ вправе запрашивать иные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении бюджетного кредита.

Бюджетные кредиты предоставляются на срок, не выходящий за пределы финансового года, по процентной ставке, установленной в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на ржущий финансовый год.

Решение о предоставлении бюджетного кредита с указанием сроков его возврата и объема принимает министр финансов. Для предоставления бюджетного кредита оформляется соглашение между Минфином РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ.

Объем бюджетного кредита определяется, с одной стороны, возможностями федерального бюджета, а с другой - потребностями, заемщика, определяемыми величиной временного кассового разрыва, возникающего при исполнении консолидированного бюджета или размером расходов, связанных с ликвидацией последствиями стихийных бедствий.

В связи со значительным не возвратом бюджетных кредитов юридическими лицами большое внимание уделяется работе по погашению образовавшейся задолженности. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Кроме того, обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению другим уполномоченным органом. Причем указанные уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита.

Правилами четко определяются два условия, при которых бюджетный кредит может предоставляться бюджету субъекта РФ:

(1) если расходы консолидированного бюджета субъекта РФ (за исключением расходов капитального характера и расходов на поддержку организаций производственной сферы) в месяце, в котором предполагается выдача кредита", превышают доходы консолидированного бюджета в этом месяце, увеличенные на сумму налоговых льгот, предоставленных органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, и средств, поступивших из источников финансирования дефицита бюджета;

(2) если необходимо покрытие расходов в связи с ликвидацией последствий стихийных бедствий.

Но бюджетные кредиты не предоставляются бюджетам субъектов, РФ, имеющим просроченную задолженность, по бюджетным ссудам и кредитам, полученным ранее из федерального бюджета.

В некоторых субъектах Федерации практикуется предоставление беспроцентных бюджетных кредитов на строго целевой основе для поддержки стратегически (а в некоторых случаях - идеологически) важных отраслей национального хозяйства, а равно категории субъектов хозяйствования (поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, малого бизнеса и т.д.). При этом процедура выдачи таких кредитов, порядок их возврата, вопросы отчетности и контроля за этим процессом определяются региональными властями.

Управление государственным кредитом может рассматриваться в узком и широком смысле. Под управлением государственным кредитом в широком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Как одно из направлений финансовой политики управление государственным кредитом находится в руках органов власти и управления государством. Именно они определяют общий обьем бюджетного дефицита и, следовательно, обьем займов, необходимых для его финансирования, основные направления и цели воздействия на денежной обращение, кредит, производство, занятость и целесообразность осуществления общегосударственных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных районов страны и т.д.

В узком смысле под управлением государственным кредитом понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и погашению, предоставлению ссуд и гарантий.

В процессе управления государственным кредитом решаются следующие задачи:

минимизация стоимости долга для заемщика;

недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;

эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;

обеспечение своевременного возврата кредитов;

максимальное решение задач, определенных финансовой

политикой, например снижение темпов инфляции.

Управление государственным кредитом в узком смысле ложится на органы управления, финансовые и кредитные институты. Оперативное управление государственным кредитом под руководством Правительства обычно осуществляет Министерство финансов РФ или Казначейство совместно с Центральным банком (ЦБ РФ). Так в целях управления федеральным долгом в рамках Министерств финансов РФ созданы два департамента: Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом.

Органы управления государственным кредитом РФ. Высшим органом управления государственным кредитом в РФ является Федеральное Собрание Российской Федерации, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита или рефинансирования ранее сделанных доходов, так и кредитования за счет средств бюджета.

1.3. Государство как заемщик