Налоговое регулирование нефтяной отрасли в политических процессах России в 2003-2006 гг.

Государство выполняет двойственную фискальную роль в отношении нефтегазового сектора: оно является высшей налоговой властью и собственником природных ресурсов. Налоговая система, конструируемая так, чтобы отразить эту двойственность, должна сочетать получение государством соответствующих доходов и адекватные стимулы для потенциальных инвесторов, обеспечивающие экономическую эффективность нефтегазовых проектов. Главная фундаментальная цель налоговой системы для нефтегазового сектора состоит в обеспечении того, чтобы государство получало соответствующую плату за свои природные ресурсы и распределяло доходы от их эксплуатации так, чтобы содействовать устойчивому экономическому росту и получению долгосрочной прибыли. Для достижения этой цели налоговая система и налоговое администрирование должны быть простыми и прозрачными, основанными на легко доступных данных и легко контролируемыми. Для государства важно не подвергать бюджет чрезмерной изменчивости доходов в течение процесса реформирования и обеспечить стабильность налоговых поступлений. Соответствующее распределение доходов между федеральным и региональным уровнями власти и гармонизация с другими налогами должны сделать такую систему политически приемлемой. Наконец, налоговая реформа должна создавать режим, конкурентоспособный на международном уровне Nellor D., Sunley E. Fiscal Regimes for Natural Recource Producing Developing Countries. IMF Paper on Policy Analysis and Assessment, 1994.

Очевидно, не может быть одной налоговой системы или одного набора налогов, которые доминировали бы над всеми остальными, т.е. были бы предпочтительнее всех остальных, для всех инвесторов и всех государств, обладающих природными ресурсами. Поэтому необходим систематический анализ существующих средств налогообложения производства углеводородов, который должен вести к учету интересов всех сторон и созданию более эффективных фискальных структур Conrad R., Shalizi Z., Syme J. Risk Sharing and Rankings of Alternative Contract Instruments. 1991.

Необходимость применения специальных налоговых инструментов при налогообложении нефтегазового сектора обусловлена ограниченностью и невозобновляемостью этих ресурсов. В той степени, в какой ресурс является ограниченным и незаменимым, его цена может включать некоторую сумму сверх минимальной цены, по которой этот ресурс будет произведен; эта минимальная цена включает в себя производственные затраты плюс некоторый уровень прибыли, который является достаточным, чтобы сделать инвестиции привлекательными. Дополнительная стоимость ресурса сверх этой минимальной цены известна как экономическая, или ресурсная, рента. Эта рента может рассматриваться как стоимость самого ресурса, которая целиком принадлежит обществу. Если компания получила прибыль, которая достаточна, чтобы побудить ее инвестировать, то для государства является возможным изъять полученную производителем сверхприбыль, или ренту, без ограничения инвестиций. Такое изъятие обеспечит нации ее долю прибыли, получаемой от разработки принадлежащих ей природных ресурсов. Средства, которые использует государство для изъятия ренты, представлены на рис.2.1.

Рис.2.1 - Ресурсная рента Johnston D. International Petroleum Fiscal Systems and Production Sharing Contracts. Tulsa, 1994, р. 7.

Основными видами платежей в мировой нефтегазовой промышленности являются бонусы, ренталс, роялти и налоги. Бонусы, являясь разовым платежом, не служат значительным (по сравнению с налогами и роялти) источником финансовых поступлений для государства и поэтому могут рассматриваться лишь в качестве дополнительной статьи увеличения государственных доходов. В то же время они являются хронологически первым, хотя и несистематическим, видом платежа. Поэтому, оговаривая в соглашении систему бонусов, государство может изымать денежные средства у производителя не только до начала получения им чистого дохода (после чего поступления в бюджет начинают обеспечивать налоги) или до начала добычи (после чего начинает действовать система роялти), но даже и до начала его инвестиционной деятельности. Бонусы могут быть приурочены к различным этапам реализации проекта. В ряде стран выплата бонусов закреплена в законодательном порядке, но чаще и количество, и размер разовых платежей являются предметом переговоров.

Ренталс (арендная плата) является вторым видом платежей производителя, не зависящим от наличия добычи или прибыльности производства, т.е. дающим государству возможность получать систематический (в отличие от бонусов) доход с момента заключения соглашения. Размер арендной платы, как правило, невелик и может быть установлен как за всю законтрактованную территорию, так и за единицу ее площади. В целях побуждения производителя к скорейшему освоению законтрактованной территории государство может устанавливать прогрессивные ставки арендной платы, увеличивающиеся с течением времени, с размером этой территории, или же смешанного типа. В целях стимулирования быстрейшего начала добычи или экспорта нефти арендная плата может быть установлена в соглашении на ограниченный период (например, до начала добычи).

Роялти, рассчитываемые как процент валового дохода производителя, являются достаточно популярной формой выплат государству из-за ее административной простоты. Фиксированная доля стоимости произведенной продукции взимается государством-собственником природных ресурсов за право разработки запасов. Этот платеж легко администрируется и обеспечивает ранний и гарантированный доход государству. Величина роялти колеблется от 0 до 40%, но в большинстве стран равна 12,5-20% стоимости добытой нефти. По расчетам А. Конопляника, основанным на данных по 130 капиталистическим и развивающимся государствам, в середине восьмидесятых годов макcимальная ставка роялти составляла: средневзвешенная по числу стран - 12,2%, средневзвешенная по объему добычи - 17,2%. Несмотря на то что большую часть доходов государства, как правило, обеспечивают налоги, роялти может рассматриваться как базисный вид систематического платежа, обеспечивающий более ранние по времени и более стабильные финансовые поступления государству, чем платежи с доходов. Роялти фактически гарантируют государству определенный минимум доходов от эксплуатации месторождения, что не всегда обеспечивает система налогообложения: если минимальная величина роялти всегда больше нуля, то налоговые отчисления в течение нескольких первых лет эксплуатации месторождения могут вообще не поступать.

Налоговый режим, который основывается не только на подоходном налогообложении, но и на роялти, генерирует относительно более стабильные и более равномерно распределенные во времени налоговые поступления. Рис.2.2 иллюстрирует результаты применения двух различных налоговых режимов на примере гипотетического проекта разработки месторождения минеральных ресурсов. Режим А основан на применении налога на доход, взимаемого по ставке 35%, при обеспечении ускоренного возмещения капитальных затрат. Режим В включает налог на доход и роялти. Налог на доход взимается по ставке 20% и не предусматривает ускоренного возмещения капитальных затрат. Ставка роялти составляет 7,5% стоимости реализованной продукции. Доходы государства по каждому налоговому режиму рассчитаны при трех сценариях: базовом и при высоких и низких ценах на минеральные ресурсы.

Рис.2.2 - Альтернативные налоговые режимы International Monetary Fund.

В восьмидесятые-девяностые годы наметилась тенденция к установлению прогрессивных ставок роялти, т.е. к их исчислению по скользящей шкале в зависимости от определенных факторов (например, уровня добычи или глубины воды над морскими месторождениями). Расчет роялти по скользящей шкале фактически служит целям изъятия у производителя части сверхприбыли. С другой стороны, изменением ставки роялти государство создает для компаний финансовые стимулы для работы в нужном для страны направлении. Так, зависимость ставки роялти от уровня добычи в определенной степени может удержать компании от форсирования разработки запасов, зависимость ставки от глубины воды над морскими месторождениями побуждает компании к освоению глубоководных месторождений, зависимость ставки от плотности нефти стимулирует освоение месторождений тяжелой нефти и т.д.

В налогообложении добычи углеводородов применяются как обычный налог на прибыль корпораций, так и специальные виды налогов, такие как рентный налог на природные ресурсы. Ставки обычного налога на прибыль корпораций колеблются от 0 до почти 70%, ставки налога на прибыль нефтяных компаний, как правило, от 50% до 85% (в большинстве стран ОПЕК). Более высокие налоги на прибыль в нефтяном секторе фактически служат инструментом изъятия получаемой здесь сверхприбыли. Так, чрезвычайно высокий уровень налогообложения нефтяных компаний в странах ОПЕК, очевидно, объясняется крайне низкими затратами на добычу нефти, и, соответственно, высоким уровнем экономической ренты.

Предлагаемый для России налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, ставка которого определяется соотношением накопленного дохода и накопленных затрат, то есть значением Р-фактора, является одним из группы платежей, известных как рентные налоги на природные ресурсы. Рентный налог на природные ресурсы был первоначально разработан в Австралии. Исчисление налога предусматривало весьма значительное увеличение произведенных затрат, невозмещенных в текущем году.

Ряд других стран имеет сходные подходы, даже если они не называются ресурсными рентными налогами. Например, индонезийские контракты с разделом продукции (модель, используемая многими странами) предусматривают полное возмещение затрат без какой-либо индексации. Доля государства, свыше 87%, поступает только после полного возмещения производителю всех издержек. Фактически это эквивалентно ресурсному рентному налогу с постоянной ставкой. Аналогичные утверждения могут быть сделаны относительно налога на доход нефтяных компаний в Великобритании и налога на добычу углеводородов в Норвегии.

Достаточно широкое распространение получили контракты на добычу нефти с разделом произведенной продукции, первый из которых был заключен в Индонезии в 1966 г. Произведенные затраты в таких контрактах компенсируются компании частью добытой на данном месторождении нефти, так называемой компенсационной нефтью. Доля компенсационной нефти в добыче оговаривается в контракте. В первых индонезийских контрактах с разделом продукции максимальная доля компенсационной нефти в добыче не должна была превышать 40%. В настоящее время в большинстве стран, применяющих данный тип соглашений, эта доля обычно колеблется в пределах 20-50%, хотя в некоторых из них может выходить за эти пределы. При этом доля компенсационной нефти, как правило, выше в районах с более сложными природно-геологическими условиями и может быть поставлена в зависимость от уровня добычи.

Оставшаяся часть продукции, так называемая распределяемая нефть, подлежит разделу между государством и компанией-подрядчиком. Раздел производится в сугубо индивидуальных пропорциях в каждой стране. При этом в большинстве нефтедобывающих стран, практикующих заключение таких контрактов, пропорции раздела с ростом добычи изменяются в пользу государства. Принадлежащая компании-подрядчику доля распределяемой нефти является объектом налогообложения. В ряде стран в соглашения о разделе продукции также включаются обязательства по уплате роялти.

Описанный механизм раздела продукции относится к наиболее часто встречаемой разновидности контрактов этого рода - с разделом добычи после вычета (компенсации) издержек компании-производителя. В данном случае раздел продукции является трехступенчатым (см. рис.2.3). При другой разновидности этих контрактов - с прямым разделом добычи, - последняя делится непосредственно на долю государства и долю производителя, т.е. минуя стадию выделения компенсационной нефти.

При традиционном разделе принадлежащая компании доля распределяемой нефти облагается, как правило, обычным налогом на прибыль. Изъятие же сверхприбыли осуществляется самой процедурой раздела добычи. При втором варианте осуществляется прямой одноступенчатый раздел всей добычи без налогообложения доли, выделенной контрактору. Такая система действует, например, в Ливии, где доля добычи, принадлежащая государству, установлена в 81%, а доля компании-подрядчика - в 19% при условии освобождения ее от налогов. В этом случае раздел добычи заменяет собой все виды налогов на производителя.

В мировой практике существует значительный разброс в отношении того, какие параметры могут быть предметом переговоров при заключении контрактов. Большие политически стабильные экономики, такие как экономика США, Великобритании и Авcтралии, вообще не имеют контрактов с разделом продукции. Все охватывается законодательством, и ничто не подлежит переговорам. Меньшие, более бедные и менее стабильные экономики склонны иметь больше условий, подлежащих переговорам. Иногда утверждается, что такая свобода действий необходима для того, чтобы учесть специфические характеристики месторождения. С другой точки зрения свобода действий необходима, поскольку политическая система нестабильна. В этом случае инвесторы могут рассчитывать на соблюдение в основном условий контракта, даже если правительство меняет общий налоговый режим или правительство само меняется. Существует еще более скептическая точка зрения, согласно которой свобода действий рассматривается как путь для коррумпированных чиновников вести переговоры с инвесторами.

Вследствие принятых в России ограничений, соглашения о разделе продукции в ближайшей и среднесрочной перспективе, очевидно, будут охватывать достаточно узкий сектор российской нефтяной промышленности, прежде всего крупные капиталоемкие проекты с участием иностранного капитала. В настоящее время в России фактически действует лишь два соглашения о разделе продукции (Сахалин-1 и Сахалин-2). В этих условиях именно налоговая система играет и будет играть решающую роль в изъятии рентных доходов нефтегазового сектора.

Рис.2.3 - Распределение нефти по соглашению о разделе продукции Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа. М., 2000.

Для централизованной советской экономики проблемы изъятия ренты практически не существовало, поскольку в безналоговой системе государство устанавливало правила оплаты хозяйственной деятельности нефтегазодобывающих предприятий. В рыночной экономике рента изымается через налоговую систему. В мировой практике применяются различные налоговые схемы изъятия ренты:

устанавливаются специальные налоги на добычу нефти с плавающей налоговой ставкой, которая варьируется в заданных пределах - минимальном и максимальном - в зависимости от текущей рентабельности разработки месторождения;

устанавливается дополнительная или увеличенная ставка налога на доходы (прибыль) предприятия;

применяется специальный налоговый режим раздела продукции, при котором государство получает свою, установленную в концессионном соглашении долю продукции в виде товарной нефти, либо ее стоимостном выражении. Доля государства зависит, как правило, от потока наличности предприятия-концессионера.

Каждая из этих налоговых схем дополняется системой штрафов и налоговых льгот, стимулирующих инвестиции в геологоразведку и добычу и обеспечивающих соблюдение природоохранного законодательства. Также устанавливаются различные скидки при добыче трудно извлекаемых запасов, на истощенных месторождениях и т.п.

После перехода на рыночные условия в России действовали две налоговые схемы в недропользовании (и соответственно в нефтедобыче), кардинально отличавшиеся друг от друга. В дальнейших рассуждениях не рассматриваются общие налоги, установленные для всех юридических лиц (налоги на прибыль, на имущество, социальные налоги, НДС и др.). Налоговая система определяет, какую долю ренты государство, как собственник недр, решило изъять в бюджет.

Первая схема налогообложения недропользователей в России была введена в 1992 г. федеральным законом "О недрах" и просуществовала до 2001 г. Основными платежами в этой схеме были:

разовые и регулярные платежи за право добычи полезных ископаемых. Регулярные платежи устанавливались при выдаче лицензии в виде процентной налоговой ставки (в заданных минимальном и максимальном пределах) от стоимости первых товарных продуктов, получаемых из добываемого минерального сырья. Для нефти это была сама товарная нефть, предельные ставки платежа от 6 до 16%;

отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которые устанавливались в виде твердой процентной ставки. Для нефти она равнялась 10%.

Казалось бы, нефтедобывающие предприятия должны были тогда платить налогов до четверти (от 16 до 26%) от стоимости товарной нефти. Однако платили они в лучшем случае 2-3%, поскольку законодательство позволяло вводить трансфертные внутрифирменные цены на добытую нефть на устье скважины, которые были на порядок и более ниже фактических цен реализации. Было множество и других легальных механизмов так называемой "оптимизации" налогообложения. Правительство об этом знало, но "оптимизация" сохранялась.

Представляется, что целью первой схемы налогообложения недропользователей (1992-2001 гг.) было не изъятие ренты в бюджет, а ее передача узкому кругу лиц - владельцам добывающих компаний с тем, чтобы в переходный к рынку период за короткое время создать в России финансовую олигархию.

Вторая схема налогообложения готовилась долго. Почти целый год ее обсуждали на всевозможных совещаниях, парламентских слушаниях и т.п., где она, как правило, подвергалась обструкции. Но Правительство РФ настаивало на ее введении, и она была принята и введена с 1 января 2002 г. Началась, по существу, новая эра в нефтегазовой экономике России. В чем её новизна?

Во-первых, были отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (МСБ), что еще более осложнило проблему финансирования геолого-разведочных работ из федерального бюджета. Был отменен целевой фонд воспроизводства МСБ, что сразу же снизило финансирование геологоразведки из федерального бюджета с 18 млрд. до 6 млрд. рублей в год.

Во-вторых, исключили из закона "О недрах" платежи за право добычи. Вместо них ввели налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Тем самым Правительство РФ решило, что горную ренту оно может не собирать в бюджет. Поэтому вместо горной ренты в виде дифференцированных платежей за добычу была принята плоская шкала НДПИ, что противоречит мировой практике.

В-третьих, особые правила формирования НДПИ были установлены для нефти. Потонную ставку накрепко "привязали" к мировым ценам на нефть. При цене 1 барреля нефти в 17 долларов коэффициент "привязки" равен единице. Но он стремительно растет при росте мировой цены. Так, при цене 1 барреля, равной 55$, коэффициент равняется 5,0. При действующей ставке 419 руб. с 1 тонны добытой нефти НДПИ составляет 419 х 5,0 = 2095 руб. /т.

В-четвертых, были резко увеличены вывозные таможенные пошлины на нефть. Россия является первенцем по введению таможенных пошлин на нефть. До этого никто в мире ещё не додумался. Пошлины начали вводить в 1999 г., но до 2002 г. их размер был небольшим - от 2 до 30 евро за одну тонну. С 2002 г. механизм расчета пошлин прочно привязали к мировым ценам на нефть. С 1 апреля 2006 г. размер вывозной пошлины на нефть составляет 186,5$ за тонну, или 5222 руб. (при курсе 1$ = 28 руб).

За период с 2003-го по 2005 год доля платежей и налогов за недропользование в сумме доходов, поступивших в федеральный бюджет, возросла с 21,6% до 44,5%. Из этой динамики можно сделать вывод, что целью нового налогообложения является изъятие у нефтяников как можно больше средств в федеральный бюджет. Поэтому денежные потоки нефтяников существенно сократились. Это позволило в какой-то мере уменьшить ставки других налогов (НДС, налога на прибыль и т.п.). Кстати, именно замещение рентой налогов на труд и капитал предлагалось в статье "Механизм налогозамещения, как главное условие экономического роста. Обеспечение ускоренного экономического роста России на основе эффективного использования ресурсной ренты", авторы Д.С. Львов, А.А. Гусев, С.А. Кимельман и др. ("Экономика природопользования", выпуск № 2, 2003, ВИНИТИ).

И это налогозамещение Правительство РФ успешно реализовало. Однако в этой же статье предлагались также и социально ориентированные направления использования рентных доходов. Но Правительство РФ пошло своим путем.

Использование рентных доходов. В Советском Союзе сумма ренты распределялась на следующие основные цели: обеспечение бесплатного образования и медицинского обслуживания, усиление обороноспособности, капитальные вложения как в нефтегазодобычу и воспроизводство МСБ, так и во все обслуживающие и инфраструктурные отрасли, в том числе в тяжелую промышленность, машиностроение, и пр.

В рыночной России сумма нефтяных рентных доходов и ценовой ренты изымается, главным образом, в Стабилизационный фонд, то есть направляется на поддержание экономики развитых капиталистических стран.

В этой связи заметим, что федеральный бюджет - это баланс доходов и расходов государства. Однако в России горная и ценовая рента поступает в федеральный бюджет в виде доходов, но не направляется на расходы, а отчисляется в Стабилизационный фонд. Какой же это баланс? Но если рента не расходуется, то это не есть доходы бюджета государства, а доходы общества, которое и должно ими распоряжаться.

Чтобы оправдать изъятие ренты из бюджетных расходов и складирование ее в Стабилизационном фонде, придуманы красивые аргументы. Говорят, что доходы от высоких мировых цен на нефть - незаработанные доходы, а значит, их нельзя расходовать, что приведет к высокой инфляции, а это, якобы, очень плохо; что лишние валютные средства, поступающие в страну, могут привести к "голландской болезни" и подорвать стабильность национальной валюты; что это дарованные природой доходы, получаемые на дармовщину, а посему нельзя приучать народ к дармовым деньгам; что это необходимая для российской экономики "заначка" на черный день и даже установлен её минимальный размер.

Вышеприведенные доводы - не что иное, как политические декларации, направленные на отвлечение общества от истинных причин и целей изменения потоков горной и ценовой ренты. Главной нам видится следующая причина. Нефтегазовые олигархи "переполнились" рентой и начали вызывающе тратить ее за рубежом на дворцы, яхты, драгоценные яйца, спортклубы и т.п. Этим были недовольны и российские власти, и мировые финансовые круги, которые совместно решили использовать российскую горную и ценовую ренту в зарубежной экономике.

Итогом этих недовольств и явилась новая схема налогообложения, разработанная по рекомендациям американских и западных консультантов Правительства РФ, экономическая сущность и фискальная направленность которой наглядно видна из таблицы, отражающей затраты нефтяной отрасти в расчете на 1 тонну при экспорте нефти за рубеж.

Таблица 2.1

Структура затрат нефтедобывающих предприятий при экспорте нефти за рубеж

Из анализа этой таблицы напрашиваются следующие выводы:

таможенная пошлина приближается к половине мировой цены, что заставляет нефтяные компании искать добывающие объекты за рубежом, где пошлины не уплачиваются, то есть российская налоговая система выталкивает денежные активы нефтяных компаний за рубеж;

чистая прибыль компаний очень низкая, что обусловливает отсутствие у нефтяных компаний инвестиционных средств. В свою очередь, государство не вкладывает инвестиции в нефтедобычу и в итоге отрасль остановлена в своем развитии;

налоги в нефтяной отрасли при цене барреля свыше 50$ составляют 72%, что побуждает компании разрабатывать только лучшие месторождения и лучшие объекты, то есть налоговая система вынуждает компании заниматься выборочной добычей нефти.

Итак, действующая налоговая система в нефтегазовом секторе экономики России таит реальную и очень серьезную угрозу национальной безопасности страны. Федеральный бюджет поставлен в зависимость от мировых цен на нефть и газ. Никакая "заначка" (Стабилизационный фонд и золотовалютные резервы) не сможет обеспечить устойчивое развитие России при падении мировых цен на нефть.

Поэтому надо обезопасить бюджет от влияния возможных колебаний мировой конъюнктуры на энергоносители, для чего необходимо снизить таможенные пошлины и НДПИ. Выпадающие при этом доходы федерального бюджета необходимо получать из перерабатывающих отраслей и других секторов экономики, на развитие которых должны направляться накапливаемые средства.

3. Проблемы стабилизации политических процессов в России на основе изменения налогообложения