Способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта РФ, так и в масштабах всей РФ вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов, прежде всего через советы муниципальных образований, может и должно осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов муниципальных образований как в масштабе субъекта РФ, так и в масштабе РФ в целом.

Совет муниципальных образований субъекта РФ должен не только выражать общие интересы муниципальных образований, но и защищать их правовыми средствами, что также должно составлять одно из основных направлений его деятельности.

В Федеральном законе № 131-ФЗ устанавливается, что советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В этой норме обращает на себя внимание, во-первых, принцип добровольности создания единого общероссийского объединения региональными советами муниципальных образований, во-вторых, принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований. Принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований подкрепляется тем, что в его состав, помимо советов муниципальных образований, могут входить иные объединения муниципальных образований (ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ).

Как определяется в Федеральном законе № 131-ФЗ, единое общероссийское объединение муниципальных образований создается в целях не только организации взаимодействия советов муниципальных образований субъектов РФ, но и в целях организации взаимодействия, выражения и защиты общих интересов всех муниципальных образований РФ.

Указанные выше объединения муниципальных образований являются некоммерческими организациями и объединяют именно муниципальные образования как особых лиц права. Единое общероссийское объединение муниципальных образований также имеет правовую форму некоммерческой организации, поскольку «ассоциация (союз) некоммерческих организацией является некоммерческой организацией» (п. 2 ст. 121 Гражданского кодекса РФ ; далее- ГК РФ).

В то же время и после образования советов муниципальных образований субъектов РФ и единого общероссийского объединения муниципальных образований в стране с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований могут действовать и продолжают действовать иные объединения муниципальных образований.

В настоящий момент в стране, помимо советов муниципальных образований субъектов РФ и единого общероссийского объединения муниципальных образований, действуют общероссийские ассоциации - Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, специализированные - Ассоциация ЗАТО Минобороны, Ассоциация ЗАТО Росатома, Союз развития наукоградов, межрегиональные - Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья.

В Федеральном законе № 131-ФЗ прямо не определено, в какой организационно-правовой форме создаются иные объединения муниципальных образований. Такая норма присутствовала в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, в соответствии с которой такие объединения муниципалитетов создавались как некоммерческие организации в форме ассоциаций. С учетом сложившейся правовой практики, учитывая то, что речь идет об объединении муниципальных образований, т.е. особых лиц, рассматриваемых по аналогии с юридическими (ст. 125 ГК РФ), следует полагать, что иные объединения муниципальных образований, как и советы муниципальных образований субъектов РФ, образуются как некоммерческие организации в форме ассоциаций.

Введение в российскую правовую систему Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (а до него - Гражданским кодексом РФ 1994 года) родового понятия «муниципальное образование» позволило точно определить субъекты местного самоуправления, которые могут создавать объединения (ассоциации). Принятие Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) «О некоммерческих организациях» дало возможность поставить деятельность ассоциаций муниципальных образований на более четкую правовую основу.

Уместно заметить, что «ассоциация» не является синонимом слова «союз». Как указывают толковые словари, ассоциацией в русском языке называется объединение лиц или учреждений одного рода деятельности, а союзом - объединение для каких-нибудь совместных целей. Таким образом, для ассоциации доминирующим признаком является однотипный состав участников, а для союза - общность целей объединения. То есть для объединений муниципалитетов, не преследующих специальных целей, более правильно название «ассоциация».

По смыслу указанных норм ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях», объединения некоммерческих организаций создаются для осуществления в интересах их членов исключительно управленческих, координирующих, а не предпринимательских функций. При этом ассоциации и союзы не являются органами, вышестоящими по отношению к образующим их субъектам, но функция координации деятельности этих субъектов предполагает определенное управленческое воздействие на них со стороны органа, которому они добровольно делегировали соответствующие полномочия. Поскольку любое управление невозможно без соблюдения принципа обязательности исполнения управленческих решений в тех пределах, в которых это определено участниками объединения, данный принцип целесообразно устанавливать в учредительных документах ассоциаций (союзов).

При создании объединения либо вступлении в него у участников ассоциации или союза не изменяется объем правоспособности и не утрачиваются присущие им признаки юридического лица.

Членами ассоциаций (союзов) могут быть только юридические лица. Это вытекает из норм ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях».

В соответствие и с ГК РФ, и с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» участие в ассоциациях (союзах) - добровольное и связано только с усмотрением (волеизъявлением) соответствующего участника. То есть в учредительном договоре не может быть установлено, например, правило о выходе члена объединения из состава его участников обязательно с согласия других участников или тем более обязательное участие определенного круга юридических лиц в тех или иных ассоциациях (союзах). В то же время закон говорит о том, что возможно исключение члена ассоциации (союза) из его состава по решению остающихся членов в случаях и в порядке, установленных учредительными документами ассоциации (союза) (учредительным договором и уставом). Для вступления нового члена в состав ассоциации (союза) также требуется согласие ее членов.

Для ассоциации (союза) обязательными учредительными документами являются учредительный договор, подписанный их членами, и устав, утвержденный ими.

Высшим органом управления ассоциацией (союзом) является общее собрание его членов (п. 1 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ (далее также - региональный совет). Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Исходя из семантического толкования нормы Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 1 ст. 66), в каждом субъекте РФ образуется только один совет муниципальных образований. Таковым считается образованная на съезде муниципальных образований субъекта РФ, проводимом при содействии органов государственной власти субъекта РФ, ассоциация муниципальных образований, объединяющая муниципальные образования разных (всех) видов на территории соответствующего субъекта РФ. Принцип представительства сколь возможно большего числа муниципальных образований при проведении съезда и создании регионального совета весьма важен, но не обязателен.

При этом необходимо отметить, что поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ и организацию, и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ относит к регулированию Федерального закона «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям, то членство муниципальных образований в региональном совете - добровольное.

В то же время, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, наличие совета муниципальных образований в субъекте РФ обязательно. Здесь - определенная коллизия между Федеральным законом № 131-ФЗ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Разрешается она практикой правоприменения . Поэтому важно, чтобы совет муниципальных образований РФ был наделен (законом субъекта РФ) реальными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их видов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером во взаимодействии с органами государственной власти субъекта РФ.

Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ об основах взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и совета муниципальных образований субъекта РФ .

В Федеральном законе № 131-ФЗ установлены цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.

Можно обозначить следующие возможные направления деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов муниципальных образований в масштабах субъекта РФ.

1.Участие в регулировании межбюджетных отношений. Через деятельность регионального совета имеется реальная возможность повысить объективность бюджетного процесса в субъекте РФ.

2.Участие в формировании и реализации региональных и субрегиональных (межмуниципальных) программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов.

3.Участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ.

4.Правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий.

5.Сбор, обработка и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.

6.Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики муниципального управления и управления в отраслях муниципального хозяйства. Организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие развитию межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства.

7.Участие в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований. Региональный совет может формировать ежегодные региональные заказы на подготовку и переподготовку муниципальных кадров.

8.Организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным видам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям.

9.Подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ и законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта РФ.

Участие регионального совета в международной деятельности. Условия такого участия, в соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, как в составе единого общероссийского объединения муниципальных образований, так и самостоятельно, устанавливаются законом, в данном случае - законом субъекта РФ.

Вместе с тем, наряду с общими интересами всех муниципальных образований субъекта РФ, существуют специфические общие интересы отдельных видов муниципальных образований: города - административного центра субъекта РФ, других городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее чем двух третей субъектов РФ.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Таким образом, в Федеральном законе № 131-ФЗ реализована вековая мечта российского земства и предоставлена возможность современному российскому муниципальному сообществу создать единое общероссийское объединение муниципальных образований, регулируется процесс его создания, определены в общем виде цели и предмет его деятельности.

Правовой статус единого общероссийского объединения муниципальных образований (далее - ЕООМО) в Федеральном законе № 131-ФЗ напрямую не определен. По смыслу закона, ЕООМО - объединение советов муниципальных образований субъектов РФ, которые, в свою очередь, имеют правовой статус некоммерческих организаций в форме ассоциаций (с изложенными выше принципиальными замечаниями). В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях» «ассоциация (союз) некоммерческих организаций является некоммерческой организацией» (аналогичная норма содержится в ГК РФ - ст. 121), а следовательно, организация и деятельность ЕООМО также подпадает под регулирование Федерального закона «О некоммерческих организациях» и соответствующих статей ГК РФ.

ГК РФ (п. 3 ст. 50) определяет, что «юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться … также в других формах (нежели те, что напрямую установил ГК РФ - И.Б.), предусмотренных законом». ЕООМО - некоммерческая организация, объединяющая, в свою очередь, некоммерческие организации особой организационно-правовой формы. Следует признать, что речь в данном случае идет об особой форме некоммерческой организации, правовое содержание которой в ее принципах установлено Федеральным законом № 131-ФЗ и, как представляется, в соответствии с ним может быть уточнено, например, указом Президента РФ и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Однако до настоящего времени такие акты не приняты.

Для учреждения ЕООМО руководители (уполномоченные лица) более двух третей советов муниципальных образований субъектов РФ должны принять (подписать) учредительный договор и устав ЕООМО. Заметим, что ассоциация является объединением юридических лиц (ст. 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 121 ГК РФ), поэтому создание ЕООМО возможно только после обретения советами муниципальных образований субъектов РФ статуса юридических лиц (после их государственной регистрации).

Создание ЕООМО советами муниципальных образований субъектов РФ - действие добровольное, поскольку в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ его создание - диспозитивное требование.

ЕООМО создается в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ (ч. 2 ст. 8). Таким образом, ЕООМО - объединение муниципальных образований РФ через объединение советов муниципальных образований субъектов РФ и иных объединений муниципальных образований. Именно такая организационно-правовая природа ЕООМО и отражена в его родовом названии (общероссийское объединение муниципальных образований), причем это объединение - единое, т.е. всеобъемлющее и уникальное (единственное) в своем роде в России.

Исходя из такой организационно-правовой природы и должно строится ЕООМО. Из этого вытекают и принципы его построения, которые, как представляется, должны быть следующими:

- представительство в органах ЕООМО как региональных советов (а также иных объединений муниципальных образований), так и непосредственно муниципальных образований (через региональные советы и иные объединения муниципальных образований);

- представительство в органах ЕООМО всех видов муниципальных образований;

- высший орган управления ЕООМО - общее собрание его членов - формируется из представителей всех видов муниципальных образований, делегируемых, в свою очередь, региональными советами и иными объединениями муниципальных образований и представляющих как их, так и свой вид муниципальных образований, а также и себя самих на общем собрании членов ЕООМО - такова правовая природа представительства на общем собрании ЕООМО;

- взаимоотношение региональных советов между собой и региональных советов и иных объединений муниципальных образований в процессе деятельности ЕООМО должно быть урегулировано в учредительных актах - учредительном договоре и уставе ЕООМО, принимая во внимание при этом федеративный принцип построения нашего государства, который обязан найти свое отражение в построении ЕООМО (ЕООМО - не конфедерация своих учредителей и членов, а федерация);

- советы муниципальных образований субъектов РФ в своем строении должны отражать принципы строения ЕООМО, в том числе репрезентативно представлять все виды муниципалитетов; в свою очередь, ЕООМО в своем строении и строении своих руководящих органов должна отражать принципы строения региональных советов и их руководящих органов.

Цель деятельности ЕООМО определена в Федеральном законе № 131-ФЗ. Это организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами (ч. 2 ст. 8).

Таким образом, как и в случае с региональными советами муниципальных образований, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в РФ, содержание и формы взаимодействия муниципальных образований между собой, формы представления общих интересов муниципальных образований в федеральных органах государственной власти, содержание и формы сотрудничества муниципальных образований с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Общие интересы муниципальных образований РФ определяются Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, федеральным законодательством и сложившейся практикой, в том числе практикой деятельности общероссийских, межрегиональных и специализированных ассоциаций и союзов муниципалитетов и практикой деятельности Конгресса муниципальных образований РФ (далее - КМО РФ), осуществлявшего свою деятельность в 1998 - 2006 гг.

Главная, стратегическая цель деятельности ЕООМО - содействие становлению и развитию местного самоуправления в России через содействие устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований всех видов. Ради достижения этой цели должны решаться задачи, направленные на совершенствование законодательного и правового обеспечения деятельности местного самоуправления, признание роли местного самоуправления в решении важнейших экономических и социальных проблем развития страны, создание условий для повышения уровня социально-экономического развития муниципальных образований, их кадрового потенциала.

Основные направления деятельности ЕООМО могут быть сгруппированы по крайней мере в пять блоков: законодательное и правовое обеспечение деятельности местного самоуправления; судебная защита прав местного самоуправления; кадровое обеспечение местного самоуправления; информационное обеспечение деятельности местного самоуправления; международное межмуниципальное сотрудничество.

Важнейшим направлением деятельности ЕООМО является организация и осуществление взаимодействия с советами муниципальных образований субъектов РФ.

Организационно - хозяйственные и договорные формы межмуниципального сотрудничества.

Наряду с объединениями муниципальных образований, органы местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований для решения вопросов местного значения могут образовывать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Указанные межмуниципальные объединения учреждаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами. Статус «межмуниципальный», очевидно, указывает не на особую организационно-правовую форму, поскольку таковая не предусмотрена ГК РФ и иными федеральными законами, а на то, что учредителями таковых организаций выступают органы местного самоуправления нескольких муниципальных образований и только они.

Межмуниципальные хозяйственные общества должны создаваться только для целей решения вопросов местного значения (юридические лица со специальной правоспособностью) двумя и более муниципальными образованиями как организационно-правовой способ решения этих вопросов. Соотнесение статей 8 и 69 Федерального закона № 131-ФЗ позволяет предполагать, что и «межмуниципальные» некоммерческие организация могут создаваться исключительно для целей совместного решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований.

Федеральный закон № 131-ФЗ запрещает указанным межмуниципальным объединениям и организациям самим осуществлять публично-властные полномочия органов местного самоуправления. Именно в этом состоит правовой смысл нормы Закона о том, что указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Иной формой объединения ресурсов нескольких муниципальных образований для целей решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления могут являться договоры и соглашения между ними (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, создание совместных координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп и др.).

Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК РФ (ст.ст. 66-68, 87-94, 96-104 и др.), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (действует с изменениями на 29 апреля 2008 г.) и Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (действует с изменениями на 29 апреля 2008 г.).

Представительные органы муниципальных образований для тех же целей, что и межмуниципальные хозяйственные общества, могут принимать решения о создании межмуниципальных некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Из всех возможных форм некоммерческих организаций Федеральный закон № 131-ФЗ называет лишь две - автономные некоммерческие организации и фонды. Правовое положение как первых, так и вторых регулируется, в основном, нормами ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в настоящее время действует с изменениями на 22 июля 2008 г.).

Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане или юридические лица. Право муниципальных образований выступать учредителями некоммерческих организаций Федеральным законом «О некоммерческих организациях» не регламентировано. Но в отсутствие прямых запретов муниципальные образования по смыслу статей 124 и 125 ГК РФ приравниваются к юридическим лицам.

Следует учитывать, что создание муниципальными образованиями фондов и автономных некоммерческих организаций для целей, не связанных с решением вопросов местного значения, может быть признано нецелевым расходованием средств муниципального образования.

С точки зрения гражданского законодательства автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Фондом является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Количество учредителей некоммерческой организации не лимитировано, но очевидно, что если речь идет о межмуниципальной организации, их не может быть меньше двух. Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации. При этом решение о государственной регистрации (или об отказе в государственной регистрации) принимается - применительно к разрешенным Федеральным законом № 131-ФЗ видам некоммерческих организаций муниципальных образований - территориальным органом Федеральной регистрационной службы.

Учредительными документами некоммерческих организаций муниципальных образований являются уставы. При учреждении автономных некоммерческих организаций также возможно заключение учредительного договора. В учредительных документах некоммерческой организации муниципального образования должны определяться ее наименование, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные федеральными законами.

Изменения в устав некоммерческой организации вносятся по решению ее высшего органа управления, за исключением устава фонда, который может быть изменен органами фонда, если уставом фонда предусмотрена возможность изменения этого устава в таком порядке. Если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет за собой последствия, которые невозможно предвидеть при учреждении фонда, а возможность изменения его устава не предусмотрена либо устав не изменяется уполномоченными лицами, право внесения изменений в соответствии с ГК РФ принадлежит суду по заявлению органов фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда. Особенностью фонда является также то, что решение о его ликвидации может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц. Фонд может быть ликвидирован:

- если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна;

- если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены;

- в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных его уставом;

- в других случаях, предусмотренных федеральным законом.

Не подлежит фонд и преобразованию в иную организационно-правовую форму.

Как автономная некоммерческая организация, так и фонд могут осуществлять один или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством РФ и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, указанным в учредительных документах. Фактически, реальных ограничений на осуществление такой деятельности (кроме требований о лицензировании) не установлено. Некоммерческая организация может иметь в собственности или в оперативном управлении здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги и иное имущество.

Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с федеральным законодательством. При этом для управления фондом устанавливается специфический орган управления - попечительский совет фонда, который осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями. Иные аспекты деятельности фонда определяются его уставом.

Муниципальные образования вправе оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе путем:

- предоставления в соответствии с законодательством налоговых льгот;

- предоставления некоммерческим организациям иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование муниципальным имуществом;

- размещения среди некоммерческих организаций муниципальных заказов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

- предоставления в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Вместе с тем необходимо отметить, что в силу того, что в специальном законодательстве об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью существуют определенные ограничения на участие в них органов государственной власти и органов местного самоуправления, одной из существенных проблем создания межмуниципальных хозяйственных обществ является неопределенность с их организационно-правовыми формами и учредительством.

Так, ч. 4 ст. 66 ГК РФ гласит: органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. Эта норма, как уже отмечалось, была закреплена в специальном законодательстве (ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об акционерных обществах»; ч. 2 ст. 7 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Федеральным законом № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее в настоящей главе - Федеральный закон № 178-ФЗ) установлено, что государственное и муниципальное имущество все же может быть внесено в уставной капитал, но только открытых акционерных обществ (ч. 2 ст. 2 Федерального закона № 178-ФЗ). Но Федеральный закон № 131-ФЗ ограничивает участие муниципалитетов в межмуниципальных хозяйственных обществах только их закрытыми формами.

Некоторые эксперты предлагают следующий выход из сложившейся правовой коллизии: в соответствии со статьями 124-125 ГК РФ собственниками муниципального имущества и участниками гражданских правоотношений являются муниципальные образования, а органы местного самоуправления лишь выступают от их имени. Поэтому запрет, установленный для органов местного самоуправления на создание хозяйственных обществ, - правомерен. В этом случае, по мнению некоторых экспертов, учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ (ЗАО, ООО) должны быть муниципальные образования, от имени которых выступают органы местного самоуправления. В этом случае нормы Федерального закона № 131-ФЗ об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ могут быть интерпретированы так, что учредителями межмуниципальных ЗАО и ООО являются муниципальные образования, а представительные органы лишь принимают решение от их имени.

Однако ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» прямо говорит о том, что муниципальные образования могут быть учредителями только открытых акционерных обществ. Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ правосубъектность муниципальных образований в вопросах формирования межмуниципальных хозяйственных обществ прямо не установлена, поэтому, несмотря на мнение отдельных экспертов, правовая неопределенность в этом вопросе сохраняется и требует разрешения на законодательном уровне.

Вторая проблема, ограничивающая развитие межмуниципальной хозяйственной кооперации, тесно связана с первой. Это - существующие в российском законодательстве ограничения для публичных органов власти по формированию имущественных вкладов в уставной капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов.

Все предлагаемый формы отчуждения муниципального имущества предполагают открытые публичные торги, что делает невозможным внесение муниципальными образованиями своей доли в уставной капитал образуемых ими ЗАО и ООО.

Следует, однако, иметь в виду, что с 1 июля 2008 года заключение и договоров безвозмездного пользования, и договоров аренды, и иных договоров, предусматривающих переход прав владения или пользования муниципальным имуществом, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов (ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Заключение

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе является муниципальное образование. Важнейшим инструментом исследования муниципального образования как объекта управления является методология системного подхода. Системный подход - это методология научного анализа объекта в соотношении "система-среда", позволяющая рассматривать объект исследования в органической взаимосвязи с факторами его окружения.

Системный характер представления и исследования муниципальных образований заключается в необходимости формирования целостности и относительной самодостаточности территорий, в границах которых реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям. Его системный характер выражен тем сильнее, чем жестче связи внутри него. В свою очередь, степень жесткости связей напрямую зависит от его размеров, конфигурации, расстояния до близлежащих территориальных единиц и пр.
Базовыми подсистемами муниципального образования являются территория, население и экономика. Благодаря внутреннему единству этих подсистем муниципальное образование воспроизводит себя в качестве социально-экономической системы, нацеленной на удовлетворение потребностей формирующих это единство людей.

Структура муниципального образования определяется отнесением его к тому или иному нормативно-правовому или содержательному типу, задающему особые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние факторы. Содержательно структуру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности и пр.

Особенностью муниципальных образований как социально-экономических систем является их принадлежность к категории целеполагающих, характерной чертой которых является непрерывная генерация целей и обеспечение их ресурсами.

муниципальный организация сотрудничество

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. (12 статья)

2. Гражданский кодекс Российской Федерации.

3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов, 2010.

4. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"

5. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.,2010.

6. Основы нормативно-правового регулирования местного самоуправления. Под общей редакцией А.Г.Воронина. М., Фонд развития местного самоуправления, 2010.

7. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб, “Вести”,2010.

8. Мир Управления Проектами. /под редакцией Х.Решке, Х.Шелле. М.: “Аланс”, 2010.

9. Шапиро В.Д. и др. Управление проектами. СПб.: ”ДваТрИ”,2010.

10. Управление финансовой деятельностью органов местного самоуправления во Франции, Швейцарии и Великобритании. Сборник докладов (русская версия). Страсбург, Совет Европы.

11. Широков А.Н. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления. //Городское управление.-2010.- № 2.-с.30-38.

12. Юркова С.Н., Широков А.Н. Местное самоупровление: рыночный облик местной власти. //Экономист. - 2010.-№ 1.

13. Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие // Вопросы экономики.-2010.- № 3.

14. Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ. // Вопросы экономики, 2010.

15. Гиляровская С. Баланс межбюджетных отношений: отрицательное сальдо? // Бюджет.- 2010- № 10.

16. Даутов И.Г., Ребий Е.Ю. Проблемы формирования муниципальных бюджетов. Материалы ХХХIII научно-технической конференции по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 2010 год. // Северо-Кавказский государственный технический университет, Ставрополь, 2011.

17. Государственные и муниципальные финансы. Учебное пособие. - М.: Экономика, 2010.-303 с.

18. Игонина Л.Л. Муниципальные финансы. - М.: Экономистъ, 2010.- 336 с.

19. Общая теория финансов: Учебник / Л. А. Дробозина, Ю. Н. Константинова, Л. П. Окунева и др.; Под ред. Л. А. Дробозиной. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 2010. - 256 с.

20. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М.,2011.

21. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Местное самоуправление: стратегические направления развития. Материалы научно-практической конференции Муниципальное право России. М., 2010.

22. Местное самоуправление в России; состояние, проблемы и перспективы. -- М.: МГУ, 2009.

23. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2009.

24. Кудинов О.А. Муниципальное право РФ: УПП. - М,: МЭСИ, 2010.

25. Муниципальное управление: Учебное пособие для преподователя. - 2е изд., перераб. И доп. - М.: АНХ, 2007. - 640 с.

Размещено на Allbest.ru