Бюджет - центральное звено бюджетной системы

Бюджет, как определил его известный английский политик Гладстон, это не просто совокупность арифметических действий, он тысячами способов способствует процветанию граждан, достижению согласия между классами, усилению могущества государства.

Бюджет всегда был и остается элементом организации управления обществом и государством. Бюджет является важнейшим правительственным документом, отражающим приоритеты, которым принимающиеся на государственном и региональном уровне решения отдают предпочтение. Эту мысль можно выразить в следующих словах: "Покажите мне бюджет государства, и я скажу, кому и чему оно отдает предпочтение".

Государственный бюджет имеет четыре основных признака:

Он является политическим инструментом, посредством которого ограниченные ресурсы общества распределяются между экономической и социальной сферой.

Бюджет есть инструмент управления и администрирования. Специфическими средствами органы управления используют бюджет для обеспечения финансирования государственных программ, определения размеров выделяемых на них средств. В ходе бюджетного процесса, по крайней мере раз в году, есть возможность заметить и отдачу от этих средств.

Бюджет есть экономический инструмент, способствующий экономическому росту и развитию. На государственном и региональном уровнях бюджет выступает в роли распределителя доходов, стимулирования экономики, достижения полной занятости, ограничения инфляции.

Бюджет есть инструмент учета, посредством которого проверяется, насколько аппарат управления осуществляет контроль, над расходами и доходами.

В реальной жизни все вышеуказанные признаки самым тесным образом переплетаются. Их выделение имеет смысл исключительно в научных целях.

Наиболее устоявшимся есть определение бюджета как основного финансового плана государства на годичный период. Развитие этой мысли в правовом направлении требует следующего дополнения, плана: который разрабатывается исполнительной властью и представляется для рассмотрения и утверждения законодательной властью. Финансовый план в юридическом отношении есть документ, который в процессе трансформации из проекта в обязательный для исполнения документ приобретает форму закона. Каждое из приведенных понятий: план, документ, закон имеет собственные определения, обозначая, в принципе, один и тот же феномен. В бюджетной практике они используются в конкретных случаях.

Многоаспектные категории бюджет предопределяет исключительную важность разработки теории бюджета.

Всякая теория начинается с аксиоматичных понятий. Относительно теории бюджета представляется обоснованным начинать с ответов на следующие два вопроса: почему энная сумма денег ассигнуется субъекту А., а не субъекту Б? Чем руководствуется государство, изымая у владельца энную сумму в виде налогов? Обоснованность такой постановки вопросов обусловлена тем, что. во-первых, самым распространенным и наиболее точно определяющим сущность бюджета является представление о нем, как о резервуаре, в который, с одной стороны, устремляются денежные потоки, а с другой - тысячами ручьев вытекают. Во-вторых, даже в идеале трудно представить себе государство, которое способно полностью удовлетворить потребности в финансовых ресурсах. Принимающие решения в области государственных финансов всегда поставлены перед дилеммой, как лучше распределить ограниченные средства.

Государственные органы должны исходить из необходимости финансирования производств, имеющих общегосударственное значение, определения приоритетов в государственном финансировании и обеспечения экономической стабильности. Определенные для данного периода конкретные показатели, выражающиеся в статьях доходов и расходов бюджета, всегда являются предметом для дебатов.

Применяемое для выражения этого феномена определение "бюджетный процесс" некорректно по двум причинам. Во-первых, законодательно ("Закон о бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах") определено понимать под бюджетным процессом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, которое представляет собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами различных уровней. В данном определении практически отсутствуют указания о компетенции участвующих в принятии решений, их взаимоотношениях. Во-вторых, за пределами этого определения остается сфера принятия решений по внебюджетным фондам.

В англоязычной официальной, учебной и научной литературе этот процесс определяется словом budgeting, что легко можно перевести как "бюджетирование". Сравним: план и планирование. Бюджетирование есть всеобщий феномен. В некоторой мере, каждый имеет к нему отношение. Бюджет рабочего времени: бюджет семьи, бюджет валютных средств, местный бюджет и т.п. - все эти понятия имеют общий корень. Существует много сходного в процессе бюджетирования независимо от субъекта его осуществляющего. Бюджетирование есть механизм достижения определенных целей. Бюджетирование исходит из относительно фиксированной величины ресурсов, которыми могут располагать субъекты (государство, предприятие, семья). Доходы сравнительно предсказуемы, и поэтому расходы должны привязываться к их величине. Конечно, доходы можно увеличить путем увеличения объемов производства, снижения издержек или посредством займов, но в конечном счете такие возможности лимитированы.

Процесс принятия решений в области бюджета, или бюджетирование может быть лучше понят с помощью теории комплексных систем. Последняя исследует организации, индивидуумов ценности, которым они следуют, и взаимоотношения между организациями и ценностями. Краеугольным камнем данной теории является положение о том, что в комплексе организаций не может быть одинаковых с равными правами в части принятия решений, В распределении бюджетных ассигнований руководитель, напри мер, больницы не может иметь одинаковых прав с руководителем регионального органа управления здравоохранением. И, соответственно, министр здравоохранения, в компетенцию которого входит решение проблем обеспечения здоровья нации, должен иметь соответствующие права в распоряжении государственными ассигнованиями. Каждый из участников принятия решения должен учитывать решение, принятое вышестоящей инстанцией.

Вторым признаком системы является то, что любое изменение в одной из частей влечет изменения в других. Любая бюджетная реформа влияет на всех участников получения бюджетных назначений. Расширение прав получателей государственных ассигнований распространяется на все учреждения и организации входящие в данную систему. Непременным атрибутом ассоциативного восприятия слова "бюджет" являются рубли, доллары или другие денежные единицы а также властные органы, собирающие и распределяющие эти рубли или доллары. За пределами этого восприятия, как правило, остается вопрос об ответственности. Ответственность не может быть с достаточной степенью компетентности оценена и определена без учета того, какой информационной базой пользовались при принятии решений. Поэтому политическая оценка деятельности принимающих решения в области государственных финансов должна учитывать данный уровень финансового планирования и используемую при этом информацию.

Не может быть корректно оценена деятельность правительства, в период полномочий которого бюджетный дефицит возрос от 1 до 100 млн. рублей без учета того обстоятельства, что при планировании ежегодных бюджетов оно в силу объективных причин не могло предвидеть значительного опережающего роста расходов над доходами в силу внутриполитических, внешних и экономических факторов.

Отсюда понятно значение для бюджетирования последнего из основных принципов теории комплексных систем, заключающегося в значении информации для функционирования как системы в целом, так и входящих в нее структурных элементов.

Посредством бюджетирования может быть реализована ответственность правительства за свою финансовую деятельность и одновременно определены меры по контролю за ней. Ответственность правительства перед населением в странах, где президент является главой исполнительной власти, может быть реализована через механизм ответственности правительства перед законодательным органом власти. Можно утверждать, что бюджетирование есть решающий компонент в системе контроля законодательной власти над исполнительной. Внутри же исполнительных органов оно служит важнейшим элементом ответственности правительства перед президентом.

Государственная система бюджетирования - это система выбора целей и методов. Комплекс каналов, по которым функционирует необходимая для этого процесса информация, постоянно изменяется. Комплекс разнообразных процессов политического и экономического характера интегрирован в систему бюджетирования Осуществляемый в процессе бюджетирования выбор между целями и задачами есть политический выбор, заключающийся в распределении ресурсов между частным и государственными секторами, а внутри госсектора в принятии решений о распределении их на справедливой и нередко альтернативной основе.

Из сказанного следует, коль скоро бюджетирование есть процесс принятия решений, то можно говорить об ответственности правительства за свою деятельность в области бюджетирования.

Ответственность дифференцирована в зависимости от конкретных направлений финансовой деятельности правительства. Задачи в области контроля за проведением фискальной политики отличны от задач в области контроля за использованием бюджетных ассигнований и т.п.

В западных странах большинство бюджетных реформ направлено в первую очередь на совершенствование процесса принятия решений и усиление ответственности правительства за исполнение бюджета. При этом инициаторы реформ исходят из того, что принимающие решения по бюджетным вопросам должны стремиться к повышению качества как самого бюджетного планирования, так и к расширению и совершенствованию информационной базы, служащей основанием при принятии тех или иных решений.

Выше отмечался политический характер бюджетирования. Информационная нагрузка, содержащаяся в статьях доходов и расходов бюджета, по-разному интерпретируется различными политическими партиями и группировками. Реформу бюджета отсюда следует рассматривать как попытку исключить возможность разночтения статей бюджета. Вся информация о финансовых ресурсах и финансируемых за счет бюджета программах должна рассматриваться в контексте политических ценностей и приоритетов, что подтверждает значение бюджета и бюджетирования как инструментов достижения общественных целей и ориентиров.

Можно выделить три главные цели бюджетирования: обеспечение социальных потребностей; распределение и перераспределение доходов; экономическая стабилизация. Практика бюджетирования, однако, в большей мере направлена на достижение пер вой цели, гораздо меньше внимания уделяя проблемам экономической стабилизации. Четыре основных параметра характеризуют экономическую стабильность:

1) положительный платежный баланс,

2) полная занятость,

3) экономический рост,

4) ценовая стабильность.

Платежный баланс - параметр, зависящий от внешних условий, которые не обусловлены. внутренней государственной финансовой политикой. Три других непосредственно связаны с национальной экономикой. Второй и третий параметры - полная занятость и экономический рост - взаимосвязаны.

Бюджетирование в странах Запада рассматривается в контексте теории экономики благосостояния и концентрирует внимание на государственной продукции и услугах, распределении доходов.

Центральный вопрос - сколько и какой продукции должен производить государственный сектор. Ежегодные дискуссии при обсуждении бюджета показывают какое важное значение имеет эта проблема. Потребители государственной продукции по-разному оценивают ее необходимость. Если произведено какое-то количество вооружений, то любой гражданин по-разному оценивает необходимость этой продукции, хотя все общество ею пользуется. Для тех, кто считает, что вооружение укрепляет обороноспособность, продукция оценивается положительно. Другие считают, что дополнительное вооружение только укрепляет армию, но не имеет значения для усиления обороноспособности. Естественно, что эта категория граждан оценивает этот государственный продукт негативно, а связанные с его производством издержки, как бессмысленные.

Принципиальное предназначение правительства заключается в проведении политики общественных - интересов посредством производства и реализации услуг, не относимых к категории рыночных, прежде всего удовлетворяющих коллективные интересы, а также перераспределении доходов между различными сферами, территориями и секторами экономики.

Для того чтобы реализовать это свое первоначальное предназначение правительство должно аккумулировать определенное количество общественных продуктов и услуг и распределить их не из коммерческих, финансовых интересов, а интересов общественных. Но если даже в процессе распределения коммерческие или финансовые интересы присутствуют, они не должны быт (определяющими и ни в коем случае преследующими цель получения прибыли.

Бюджетное устройство