Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. См.: Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник/Под ред. Дробозиной Л.А. М., 2010. С.231.

Бюджетный процесс включает процесс составления проектов бюджетов, их рассмотрения, утверждения и исполнения, а также государственный и муниципальный финансовый контроль (рис. 1).

Рис. 1. - Схема бюджетного процесса.

Участниками бюджетного процесса являются органы и лица, обладающие бюджетными полномочиями:

- Президент Российской Федерации;

- органы законодательной (представительной) власти;

- органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

- органы денежно-кредитного регулирования;

- органы государственного и муниципального финансового контроля;

- государственные внебюджетные фонды;

- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

- бюджетные учреждения;

- государственные и муниципальные унитарные предприятия;

- кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

- другие органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Одним из направлений бюджетной реформы в России является совершенствование бюджетного процесса на основе внедрения среднесрочного планирования и использования бюджетирования, ориентированного на результат. Всем известно постановление Правительства РФ N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», на основе которого разработана «Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг.», которая ориентирована на новые методы в бюджетном планировании. Безусловно, постановка вопроса об использовании среднесрочного планирования в бюджетном процессе является для России новой и заслуживающей внимания, а те решения, которые предприняты Правительством РФ в этом направлении, являются необходимыми и своевременными. Мы бы хотели остановиться на некоторых теоретических аспектах бюджетного процесса, поскольку новая постановка вопроса о реформировании бюджетного процесса требует прежде всего корректировки и уточнения понятийного аппарата.

На наш взгляд, есть проблемы с понятием бюджетного процесса и его стадиями. Бюджетный кодекс РФ, к сожалению, как нам представляется, дает не совсем точное определение бюджетного процесса. Идет смешение стадий бюджетного процесса и функций управления бюджетом.

В результате в учебной и научной литературе появляются разные определения бюджетного процесса, нет единообразия в определении его стадий. Все это влияет, на наш взгляд, и на практическую сторону организации бюджетного процесса, особенно в условиях его реформирования.

В соответствии с бюджетным кодексом РФ (ст. 6) бюджетный процесс - регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Б98 проф. Г.Б. Поляка. М., 2009. С. 127.

В данном определении хотелось бы обратить внимание на три момента, которые требуют уточнения и, соответственно, внесения изменения в бюджетный кодекс РФ. В данном определении указаны субъекты бюджетного процесса, что в целом правильно. Ими являются, как это трактует бюджетный кодекс РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления и участники бюджетного процесса. Но здесь имеет место явное противоречие, поскольку и органы государственной власти, и органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса. Все участники бюджетного процесса должны быть в составе законодательной (представительной) и исполнительной власти. Но ясно, что не все органы исполнительной власти являются участниками бюджетного процесса, поэтому более корректно в определении в качестве субъектов оставить только участников бюджетного процесса, а далее их перечень уточнить.

Проблема участников бюджетного процесса четко не решена и в части третьей раздела Y бюджетного кодекса РФ, посвященной бюджетному процессу. В статье 152 дается перечень участников бюджетного процесса, который, на наш взгляд, также нуждается в уточнении и хоть какой-то группировке. В этой статье БК РФ мы видим главную проблему - следует уточнить перечень органов исполнительной власти, участвующих в бюджетном процессе. Расшифровывая в скобках участников бюджетного процесса, отнесенных к исполнительным органам власти, законодатели почему-то к ним отнесли только высшие должностные лица субъектов РФ, глав местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы. К сожалению, в этом перечне также не видно логики. Во-первых, должностные лица названы в одном ряду с некоторыми органами исполнительной власти, что, на наш взгляд, не совсем корректно. Президент РФ, так же как высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, безусловно, являются участниками бюджетного процесса, но их следует хотя бы ранжировать в названном перечне, а не давать в общем перечне с органами управления.

Во-вторых, в этой статье помимо Президента РФ, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, названы и другие участники бюджетного процесса. К их числу отнесены органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств и иные органы. Судя по тому, что эти органы не названы в перечне органов исполнительной власти, для несведущих людей может сложиться впечатление, что они не являются органами исполнительной власти. Но в России по Конституции имеются только три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Непонятно, куда относятся названные органы. Думается, что эта статья бюджетного кодекса РФ также нуждается в серьезной доработке. Проблема также и в том, что такая неточность влияет и на законодательство субъектов РФ в части организации бюджетного процесса, которое вынуждено дублировать бюджетный кодекс РФ, и на учебный процесс, поскольку сложно объяснить студентам логику этой статьи бюджетного кодекса РФ. Учитывая, что эта глава (18) является общей для всех уровней власти, редакция этой статьи должна быть унифицированной, учитывающей, что на региональном и местном уровнях в бюджетном процессе задействованы также федеральные органы исполнительной власти.

Бюджетный кодекс РФ является документом прямого действия, поэтому важно именно в этом нормативном правовом акте четко сформулировать как участников бюджетного процесса, так и их бюджетные полномочия. К сожалению, в бюджетном кодексе РФ в настоящее время регламентированы бюджетные полномочия опять же отдельно законодательных (представительных) (ст. 153) и исполнительных органов власти (ст. 154), а затем лишь бюджетные полномочия некоторых участников бюджетного процесса из названного выше перечня: Банка России (ст. 155), кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со средствами бюджета (ст. 156), органов государственного и муниципального финансового контроля (ст. 157), главных распорядителей (ст. 158) и распорядителей бюджетных средств (159). Нам представляется, что в бюджетном кодексе РФ должны быть регламентированы бюджетные полномочия всех без исключения участников бюджетного процесса. Конечно, в главе 19 «Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня» дан перечень участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне (ст. 164), но и он нуждается в уточнении. Например, в их числе названы органы, осуществляющие сбор доходов бюджета. Они же названы и в статье 152 в составе органов исполнительной власти. Хотелось бы внести ясность, кто же занимается сбором доходов бюджета в России. Очевидно, законодатели подразумевали под этими органами налоговые органы, но они не занимаются сбором налогов. В России, как известно, реализуется принцип самосбора. В соответствии с частью первой налогового кодекса РФ такая функция за ними не закреплена (ст. 31 и 32). Хотя в налоговом кодексе РФ есть статья 25 «Сборщики налогов и (или) сборов», где написано, что в отдельных случаях, предусмотренных налоговым кодексом РФ, прием от налогоплательщиков и (или) плательщиков сборов средств в уплату налогов и (или) сборов и перечисление их в бюджет может осуществляться государственными органами, органами местного самоуправления, другими уполномоченными органами и должностными лицами - сборщиками налогов и (или) сборов. Конечно, сборщиков налогов можно оставить в списке участников бюджетного процесса. Нам представляется, что перечень участников бюджетного процесса федерального уровня должен быть уточнен в соответствии с изменениями, произошедшими в связи с административной реформой в структуре органов управления. Второй важный вопрос касается стадий бюджетного процесса. Традиционно в учебной литературе выделяли четыре стадии: составление бюджета, рассмотрение бюджета, утверждение бюджета, исполнение бюджета (некоторые объединяют стадии рассмотрения и утверждения бюджета, что не вызывает у нас возражения). Законодатели в бюджетном кодексе РФ исходя из определения (ст. 6) помимо названных стадий выделили еще одну стадию - контроль за исполнением бюджетов. Но контроль не стадия, а функция управления бюджетом. Мы полагаем, что не следует смешивать эти два различных подхода к управлению бюджетом. Поэтому мы бы хотели не только отделить этапы бюджетного процесса от функций управления бюджетом, но и выявить взаимосвязи между ними.

Для пояснения хотелось бы обратить внимание, что есть понятия «бюджетный период» и «бюджетный год», которые нельзя смешивать. Это особенно актуально в условиях реформирования бюджетного процесса, когда речь идет о расширении границ бюджетного планирования. Причем часть авторов даже в учебной литературе эти понятия отождествляет. Бюджетный год в России в соответствии с бюджетным кодексом РФ фактически составляет один год. В Кодексе есть статья 242 «завершение бюджетного года», где сказано, что финансовый год завершается 31 декабря. Здесь, конечно, не совсем понятно, почему в названии статьи стоит бюджетный год, а в самой статье речь идет о финансовом годе. Конечно, в России бюджетный год совпадает с финансовым. Но бюджетный период больше чем бюджетный год, поскольку стадия составления бюджета начинается задолго до начала бюджетного года, стадия исполнения бюджета также не заканчивается 31 декабря, а продолжается до момента составления и утверждения отчета о его исполнении. Поэтому мы считаем, что в бюджетном кодексе РФ должно быть выделено понятие бюджетного года и бюджетного периода. Особенно это важно сейчас, в условиях, когда ставится вопрос о переходе к системе среднесрочного планирования в бюджетном процессе. В этих условиях бюджетный период будет еще больше, но при этом понятие бюджетного года, как нам представляется, останется даже если законодательно будут принимать трехлетние бюджеты. Но и в этом случае бюджетный период будет не три года, а больше.

Рис. 2. - Схема бюджетного процесса по стадиям

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по трем по следующим важнейшим направлениям:

- реформирование межбюджетных отношений;

- реформирование бюджетного процесса;

- реформирование бюджетной сети.

1. Реформирование межбюджетных отношений

1) В рамках первого направления Правительство РФ Постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.».

2) Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, повлекшего внесение существенных изменений в 2003 г. в Бюджетный кодекс РФ.

3) Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

2. Реформирование бюджетного процесса:

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации», а также с подготовки и одобрения Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».

Согласно этой Концепции и утвержденному Правительством РФ плану мероприятий по ее реализации, начиная с 1.01.2008 г., были внедрены и действуют по настоящее время среднесрочное планирование и исполнение бюджета, ориентированное на результаты, новая бюджетная классификация и бюджетный учет, внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ, изменились процедуры составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.

3. Реформирование бюджетной сети:

В рамках третьего направления бюджетных реформ решаются задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора». Начиная с 2009 г., происходит реструктуризация некоторых бюджетных учреждений и преобразование их в автономные учреждения. Сабитова Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 6. С. 24.

Таким образом, бюджетный процесс следует связывать прежде всего с бюджетным периодом, а не только с бюджетным годом. Бюджетный год имеет значение только для одной стадии бюджетного процесса - исполнения бюджета в рамках определенных временных границ, и даже больше как законодательный акт, который является жестко регламентированным документом. Бюджетный период же охватывает все стадии бюджетного процесса.

1.2 Функциональный подход к управлению бюджетом как основа реформирования бюджетного процесса

В России функциональный подход к управлению бюджетом как-то мало применялся, и даже в учебной литературе он освещен недостаточно. Следует отметить, что в зарубежных источниках литературы и в российской учебной литературе нет однозначного перечня функций управления. Тем не менее все авторы выделяют такие функции управления, как учет, планирование и прогнозирование и контроль.

Причем ряд авторов в число функций управления включает также анализ, регулирование, организацию и др. Практически во всех учебниках по финансам есть раздел «Управление финансами», и в нем есть параграфы, посвященные финансовому планированию и прогнозированию, финансовому регулированию, финансовому контролю. Ни в одном учебнике в этом разделе нет только функции учета, хотя можно было бы дать такой параграф с общими основами. То есть контроль рассматривается как функция управления. Соответственно, это должны учитывать законодатели, и мы считаем необходимым исключить из определения бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ) слова «а также по контролю за их использованием». Общая теория финансов: Учебник/ Л.А. Дробозина, Ю.Н. Константинова, Л.П. Окунева и др.; Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 2011, С. 117.

Бюджет является объектом управления, а субъекты управления бюджетом - это те же участники бюджетного процесса, за которыми закреплены отдельные функции управления, о которых мы упомянули выше. Важной является проблема эффективного управления бюджетом с точки зрения оптимального распределения отдельных функций управления между различными участниками бюджетного процесса.

Рис. 3. - Схема бюджетного процесса

Административная реформа, проведенная в России не так давно, была направлена на совершенствование управления, в том числе и в бюджетной сфере. Эта проблема, по нашему мнению, актуальна и до конца не решена в рамках административной реформы.

В настоящее время функции по управлению бюджетом на каждом уровне бюджетной системы РФ распределяются между различными министерствами и ведомствами. Не вдаваясь в дискуссию по количеству функций управления, мы возьмем их основные, которые выделяют практически все авторы: планирование и прогнозирование, регулирование, учет, контроль.

Следует иметь в виду, что функции управления бюджетом возложены не только на исполнительные органы власти. Некоторые функции по управлению бюджетом возлагаются и на законодательные органы. Законодательными органами власти осуществляется функция регулирования бюджета, что проявляется во внесении поправок в законы о бюджете, а также законодатели осуществляют функцию контроля за всеми стадиями бюджетного процесса.

Но в основном функции управления бюджетом возлагаются на исполнительные органы власти. В России организационная структура органов, отвечающих за реализацию этих функций управления бюджетом, формировалась в течение 90-х годов.

Следует отметить, что имеются различия в организации управления бюджетом на федеральном, региональном и местном уровнях. На федеральном уровне схема распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами была сформирована недавно в результате административной реформы. В результате изменилась организационная структура Министерства финансов РФ.

На рис. 4 представлена схема распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами.

Рис. 4. - Схема распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами Сабитова Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 6. С. 21-26.

Министерство финансов РФ прежде всего выполняет функцию планирования и прогнозирования доходов и расходов. Кроме того, в процессе исполнения бюджета оно осуществляет бюджетное регулирование. Федеральное казначейство осуществляет функцию учета, кроме того, на него возлагается контроль за бюджетными расходами и доходами, а также функция бюджетного регулирования. Функция контроля за использованием бюджетных средств возлагается на ряд федеральных служб Министерства финансов РФ: по финансовому мониторингу, финансово-бюджетного надзора, страхового надзора и налоговую службу. Кроме того, функция контроля возлагается на Счетную палату, которая является органом государственного финансового контроля законодательной власти РФ. Государственный таможенный комитет осуществляет контроль за поступлениями таможенных доходов. Анализ показывает, что функция контроля по управлению бюджетом распределена по различным министерствам. В этой связи возникает вопрос об эффективности взаимодействия федеральных органов, на которые возложена эта функция. Если столько министерств и ведомств осуществляют государственный финансовый контроль, то у нас не должно быть неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств. Однако фактически дело обстоит иначе. Мы считаем, что любые структурные преобразования в органах управления в конечном счете должны быть направлены на повышение эффективности управления объектом управления, а именно бюджетом.

Еще более серьезный вопрос - формирование государственных структур, выполняющих различные функции по управлению бюджетом в регионах параллельно с федеральными, а на местном уровне параллельно с федеральными и региональными. Это все связано с государственными затратами, и обоснование создания этих структур и проблема их эффективного функционирования, по нашему мнению, является весьма актуальной. Участниками бюджетного процесса на региональном уровне являются не только региональные законодательные и исполнительные органы власти, но и федеральные. Поэтому мы полагаем, что важным является вопрос их эффективного взаимодействия в рамках принципа единства бюджетной системы РФ. Данная проблема недостаточно изучена, и она нуждается в дополнительном исследовании.

Хотелось бы остановиться еще на одном аспекте бюджетного процесса. Ряд авторов выделяет такую стадию бюджетного процесса, как составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Но это отдельный подход к рассмотрению бюджетного процесса - с позиции документов, которые составляются по окончании каждой стадии бюджетного процесса.

Стадия составления заканчивается составлением проекта бюджета, стадия рассмотрения, которая на федеральном уровне имеет четыре чтения, заканчивается утверждением проекта бюджета в первом, втором, третьем чтениях, а окончательное утверждение бюджета после четвертого чтения заканчивается принятием закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

На региональном уровне этот процесс меньше на одно чтение, но принцип тот же. Стадия исполнения бюджета заканчивается составлением отчета и принятием закона об исполнении бюджета.

Конечно, с завершением бюджетного года, казалось бы, завершается бюджетный период, но стадия исполнения бюджета не заканчивается 31 декабря, она выходит за рамки бюджетного года и продолжается до составления отчета и утверждения закона об исполнении бюджета. В условиях автоматизации бюджетных процедур время на составление отчета об исполнении бюджета значительно сократилось и, думается, все более будет сокращаться.

Таким образом, для эффективного реформирования бюджетного процесса важно иметь представление об управлении бюджетом как с позиции процессного подхода, так и с позиции функционального подхода, не смешивая их, а понимая взаимосвязи между ними.

Глава 2. Направления и проблемы реформирования бюджетного процесса в РФ

2.1 Ключевые проблемы и итоги реформирования бюджетного процесса в РФ

Произошло снижение как доли регионов в консолидированном бюджете РФ (КБ РФ), так и доли городского округа - крупных и средних городов. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ с госфондами составила в 2010 году всего лишь 16,2% по доходам и 14,8 - по расходам; доля консолидированных бюджетов субъектов РФ - 40,8 и 37,7% (52,7% - в 2000 году до реформ) соответственно. Существенно выросла только доля ФБ вместе с фондами правительства РФ - 66,8 и 63,1 (без фондов - 51,8 и 47,2%). На долю так называемых собственных доходов ГО в 2010 пришлось всего 1030 млрд руб, или 65,5% от всех собственных доходов местных бюджетов. Швецов Ю. Г. Децентрализация бюджетной системы как важнейшее направление бюджетной системы в РФ. Барнаул 2010. С.87.

Очевидно, что обязанности, мандаты и полномочия ГО по финансированию систем жизнеобеспечения населения не обеспечены эффективными и стабильными источниками, которые постепенно в период реформирования бюджетной системы РФ изымались из бюджетов городов (налог с продаж, доля НДС, доли налогов на прибыль и имущество организаций, доли акцизов, доля НДФЛ была снижена с 75% до 30% и т.д.).

Оставили ГО с местными налогами (земельный налог и налог на имущество физ. лиц), вклад которых в бюджеты ГО очень низок. Поэтому стратегии и генеральные планы развития крупнейших городов России писаны на воде. Под них нет стабильного и прозрачного бюджетного обеспечения.

Субъекты РФ в соответствии с БК РФ имеют право закреплять за местными бюджетами доли федеральных (переданных им) и региональных налогов. Но пользуются этим правом они очень неохотно, держат бюджетные деньги при себе в областных бюджетах, по которым даже не публикуется официальная статистика Росстата. В 2010 году этим правом воспользовались 63 субъекта, но поступления налогов, которые были переданы МО, составили всего 88,1 млрд руб., или всего 11% от общего объема налоговых доходов МО. Совсем негусто.

Фактически реформы межбюджетных отношений и организация под них фондов были осуществлены за счет интересов городов в нарушение баланса интересов участников бюджетного процесса. И в нарушение интересов основной части населения страны. Реформы свелись к бюджетному обрезанию крупных и средних городов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО составили в 2010 году 70,4% из общего объема дотаций (230,5 млрд рублей). Бюджетно обеспеченные, с точки зрения методики минфина, ГО дотации почти не получают, а в основном получают субсидии на выполнение своих полномочий (49% от общего объема субсидий). Егорашева Е.Н. Проблемы реформирования учета и отчетности бюджетной сферы. // Эксперт. 2011. № 8. С. 4-5.

В основе существующей бюджетной системы лежит доведенный до абсурда принцип выравнивания бюджетной обеспеченности и финансовых возможностей МО за счет городов. Но для МО с низким собственным бюджетным обеспечением необходимо наполнять созданные фонды их поддержки за счет нефтегазовых доходов и иных доходов, а не вершить ежегодное бюджетное обрезание локомотивов развития.

Бюджетный федерализм базируется на балансе интересов всех участников бюджетного процесса. К сожалению, бюджетная система РФ игнорирует интересы самых крупных по численности и по доле в экономике страны субъектов - ГО, включая центры российских агломераций. Необходимо закрепить в БК за бюджетами ГО весь НДФЛ и 50% налогов на прибыль и имущество организаций. И не вводить новые налоги, а снижать существующие, уменьшая налоговое бремя на бизнес и расширяя тем самым базу налогообложения.

2.2 Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне: узкие места и проблемы

На региональном уровне реформирование бюджетного процесса в настоящее время находится на более низкой, по сравнению с федеральным уровнем, ступени, однако постепенно активизируется. Как показывают исследования, уже в 25 субъектах РФ урегулированы процедуры составления главными распорядителями бюджетных средств докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Число регионов, в которых утверждены порядки составления бюджетных (ведомственных) целевых программ, приближается к 20. Более чем в 30 субъектах РФ установлены базовые процедуры осуществления среднесрочного финансового планирования. Основы регулирования вопросов составления реестров расходных обязательств заложены уже более чем в 70 регионах. Многими из них реестры расходных обязательств были составлены и представлены в Минфин России в мае текущего года.

Однако практика применения утвержденных на региональном уровне процедур пока неоднозначна. Возникают и ранее характерные для федерального уровня сложности с формулировками целей, задач и показателей деятельности органов государственной власти регионального уровня, методологические вопросы по технологии составления реестров расходных обязательств и перспективного финансового плана. К сожалению, отмечается и общая несистемность во внедрении в регионах инструментов БОР и выстраивании взаимосвязи между этими инструментами. Перенесение федерального опыта на региональный уровень без необходимой адаптации, что имеет место во многих субъектах РФ, как правило, не дает позитивных результатов в короткие сроки. Работа по реформированию бюджетного процесса зачастую не связывается с системой стратегического планирования развития соответствующих территорий и не влияет на развитие приоритетных отраслей, не скоординирована с параллельно проводимыми административной реформой и реструктуризацией бюджетного сектора, что представляется неверным.

Помимо этого, даже на региональном уровне, не говоря уже о муниципальном, остро стоит проблема нехватки кадров, в первую очередь высококвалифицированных, для реализации как обычных процедур бюджетного планирования, так и новых, ориентированных на результат, мер.

В сложившихся обстоятельствах закономерен вопрос о том, насколько юридически обоснованна и экономически целесообразна активизация проведения реформы бюджетного процесса на субфедеральном уровне в регионах, где соответствующие работы пока не начаты? Особенно сейчас, когда новая редакция Бюджетного кодекса РФ лишь разрабатывается и ясности относительно содержания новых норм бюджетного законодательства нет. Насколько активно следует оптимизировать применение новых инструментов БОР в регионах, где часть процедур уже урегулирована? Не лучше ли приостановить проведение реформы бюджетного процесса на своей территории и дождаться появления либо четкой методологии из федерального центра, либо результатов работы других регионов?

Как правило, раннее начало реформ несет в себе риски выбора неверного курса, недостаточно удачного правового регулирования спорных вопросов, риски принятия решений, от которых впоследствии придется отказаться. Однако у подобного варианта имеются и преимущества: регион получает время для спокойной, взвешенной работы (например, в пилотном режиме). И положительные результаты при раннем начале реформ, вероятнее всего, проявятся раньше. Кроме того, чем раньше начаты соответствующие работы, тем больше возможностей появляется у региональных властей для того, чтобы склонить федеральные органы власти к своей, проверенной практикой, точке зрения.

Позднее начало реформ таит в себе риски иного толка. В первую очередь это политические риски, ставшие особенно актуальными в связи с переходом к новой системе выборов губернаторов. Откладывание работ по реформированию бюджетного процесса, когда курс на увязывание финансирования с результатом уже объявлен на самом высоком уровне, представляется политически недальновидным шагом. При этом в силу существенных отличий новой системы планирования бюджетных расходов от ныне применяемой в переходный период в регионе, начавшем реформы с опозданием, неизбежно будет затягиваться (причем счет пойдет не на месяцы, а на финансовые годы и даже на бюджетные циклы). Бараховский А., Клишина М. Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне // Бюджет. 2009. № 11. С. 11.

Безусловно, сама по себе модель БОР, призванная повысить обоснованность распределения бюджетных расходов и их эффективность, усилить целевую ориентацию деятельности отдельных органов государственной власти (местного самоуправления) и системы государственной власти и местного самоуправления в целом, имеет ряд неоспоримых достоинств и уже по этим причинам представляет практический интерес для субфедерального уровня. На региональном уровне при меньших, чем на федеральном уровне, масштабах работ положительный результат применения новых принципов и методов БОР может быть получен существенно быстрее. При этом для высокодотационных регионов такая модель представляется не менее, а возможно, и более актуальной, чем для субъектов РФ, формирующих доходы преимущественно за счет налоговых и неналоговых доходов, а не дотаций из федерального бюджета. Новые принципы бюджетного планирования заставляют задуматься о том, зачем, с какой целью осуществляются те или иные расходы, поставить вопросы о перспективном развитии региона, переориентировать систему принятия решений с удовлетворения текущих потребностей на перспективное развитие.

Таким образом, на данном этапе развития реализация на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса во взаимосвязи с административной реформой, реформой государственной (муниципальной) службы, а также мерами по реструктуризации бюджетного сектора вполне обоснованно может рассматриваться как одно из приоритетных направлений работ.

Заключение

Таким образом, бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс протекает строго последовательно во времени. Это связано с тем, что на каждой стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного процесса не представляется возможным.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Российской Федерации, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность и специализация бюджетных показателей.

Главная задача реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В сфере бюджетного процесса следует осуществить следующие мероприятия:

­ реформировать бюджетную классификацию и бюджетный учет;

­ усовершенствовать систему обсуждения и принятия бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с учетом упрощения процедур на основе законодательных актов;

­ выделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств;

­ совершенствовать среднесрочное финансовое планирование;

­ совершенствовать и расширить сферу применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

­ повышать эффективность системы контроля за формированием бюджетов всех уровней и их исполнением со стороны органов власти.

Несмотря на быстрый старт реформы, было бы необоснованным считать, что темп реализации преобразований сможет быть значительно выше того, который можно наблюдать в других странах. Мировая практика свидетельствует, что для реализации бюджетной реформы необходимы многие годы и что составляющие ее мероприятия должны осуществляться в определенной последовательности. Многие попытки провести аналогичную реформу в других странах закончились неудачей, поскольку внедрение отдельных ее элементов на слишком ранней стадии вело к невозможности реализации потенциала этих мер без предварительного завершения ряда иных преобразований. Применительно к России основная угроза устойчивости реформы состоит в недостаточной взаимной координации отдельных составных частей широкой программы преобразований общественного сектора в целом, охватывающей, помимо бюджетной, административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и другие.

При осуществлении дальнейших шагов необходимо обеспечить разумный баланс между потенциалом субъектов бюджетного планирования и масштабами ожидаемых от них инноваций. Успех реформы в целом и отдельных ее компонентов будет во многом зависеть от своевременного предоставления субъектам бюджетного планирования надлежащей методологической поддержки.

Список использованных источников и литературы

1. Бараховский А., Клишина М. Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне // Бюджет. 2009. № 11. С. 9-14.

2. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Б98 проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. - 550 с.

3. Егорашева Е.Н. Проблемы реформирования учета и отчетности бюджетной сферы. // Эксперт. 2011. № 8. С. 4-5.

4. Корчагин Ю. Баланс интересов участников бюджетного процесса должен быть восстановлен // Российская газета. 2011. 5 июля.

5. Куликов, Н.И. Современная бюджетная система России : учеб. пособие / Н.И. Куликов, Л.Н. Чайникова, Е.Ю. Бабенко. - Тамбов : Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2007. - 104 с.

6. Общая теория финансов: Учебник/ Л.А. Дробозина, Ю.Н. Константинова, Л.П. Окунева и др.; Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржи, Юнити, 2011, 213с.

7. Сабитова Н.М. К вопросу о реформировании бюджетного процесса в РФ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 6. С. 21-26.

8. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник/Под ред. Дробозиной Л.А. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2010. 309с.

9. Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - М.: Финансы и статистика, 2010. 401с.

10. Финансы: Учебник /Под ред. В.М. Родионовой - М.: Финансы и статистика, 2010. 324с.

11. Швецов Ю. Г. Децентрализация бюджетной системы как важнейшее направление бюджетной системы в РФ. Барнаул 2010. 118с.

Размещено на Allbest.ru