В процессе согласования федеральных целевых программ и анализа проекта бюджета в целом Минэкономразвития РФ и Минфин России уточняют расчетные показатели финансовых планов министерств и ведомств, выявляют дополнительные доходы, возможности по экономному расходованию бюджетных средств и мобилизации средств на наиболее главных социально-экономических направлениях развития с учетом финансово бюджетной политики государства.

Уточненные расчеты с внесенными изменениями рассматриваются с руководителями департаментов Минфина России и направляются в бюджетный департамент Минфина России. Бюджетный департамент окончательно согласовывает все бюджетные расчеты с ведомствами и субъектами РФ, составляет окончательный проект федерального бюджета.

В случае если у бюджетодержателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы выносятся на рассмотрение Межведомственной правительственной комиссии.

С одобрения бюджетного департамента проект федерального бюджета представляется Минфину России, который направляется в окончательно сформированном виде Правительству РФ.

Вся подготовка и согласование с органами федеральной власти проекта федерального бюджета должна быть закончена не позднее 15 августа года, предшествующего планируемому. Проекты бюджетов территориальных образований составляются финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Затем реальностью стала разработка долгосрочной Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. В радикально измененном (апрель 2007 г.) Бюджетном кодексе РФ были также закреплены упомянутые нормы: проект бюджета составляется и утверждается на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств сроком на три года. Очередной бюджет основывается на Бюджетном послании Президента РФ, указанном прогнозе, основных направлениях бюджетной и налоговой политики (ст. 169).

«Согласно ст. 173 прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет и предполагает уточнение параметров планового периода. В пояснительной записке к прогнозу должно быть дано обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений. Все это весьма существенно. Однако практически на первом этапе перехода к бюджетной трехлетке нововведения оказались формальными, существенных изменений в методологии бюджетного планирования не произошло» Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. - 2009. - № 2. - С. 16.

Анализ основных показателей федерального бюджета показывает, что, как и прежде, при оценке перспективы изменения доходов и расходов бюджетов используются три давно известных метода: экспертных оценок - оценка достигнутого уровня с поправкой на изменение ситуации; сценарный - разработка различных сценариев (в российской практике используются пессимистический И оптимистический сценарии) ознакомление с которыми не дает оснований для оптимизма; метод экстраполяции - перенесение факторов влияния из прошлого на текущую и будущую ситуацию с определенной корректировкой.

«Практика применения этих методов остается несовершенной, хотя наблюдается определенный прогресс, обусловленный использованием новых информационных технологий. Но далеко не всегда удается учесть императивы процесса воспроизводства интенсивного (инновационного) типа, действие многочисленных демографических, социальных, экономических, внутренних и внешних факторов. Это посильно только органам, взаимодействующим с крупными исследовательскими структурами, в том числе в рамках РАН» Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. - 2009. - № 2. - С. 17. Однако ни Министерство финансов, ни Минэкономразвития в этом деле с экономическими институтами РАН, как было в практике Госплана, непосредственно не взаимодействуют. «Научные» рекомендации исходят не оттуда.

2.2 Переход к программно-целевым методам бюджетного планирования

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной государственной власти или органом исполнительной власти местного самоуправления и утверждаются соответствующим законодательным или представительным органом власти. Долгосрочные целевые программы содержат технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических результатов реализации программы, сведения о распределении объектов и источников финансирования по годам и другие данные.

Если на 2005 г. была предусмотрена реализация 54 федеральных целевых программ, включавших 84 подпрограммы с общим годовым объемом финансирования 257,8 млрд. руб., то на 2007 г. планировалось финансирование 47 программ с 31 подпрограммой на сумму 698,3 млрд. руб. На реализуемые в предыдущей бюджетной трехлетке программы средства выделялись сначала только на 2008 г. (47 программ и 31 подпрограмма) с финансированием в объеме 698,29 млрд. руб., а затем еще на два года -2009 и 2010 гг. (45 программ и 34 подпрограммы) с финансированием соответственно 747,02 млрд. и 503,4 млрд. руб.

В трехлетке на 2009-2011 гг. законом о федеральном бюджете предусмотрена реализация 54 программ (в том числе одной президентской, связанной с уничтожением запасов химического оружия в России). При этом 8 программ включают 38 подпрограмм. На все это выделяется финансирование в объемах: 1161,1 млрд. руб. (2009 г.); 1287,86 млрд. руб. ₁ (2010 г.) и 1356,8 млрд. руб. (2011 г.) Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. - 2009. - № 2. - С. 17.

Очевидно весьма существенное изменение объема финансирования федеральных целевых программ на один и тот же год при отдалении на год бюджетного горизонта. Сказывается не только тенденция роста расходов в связи с инфляцией, но и повышение роли программ в модернизации всей инфраструктуры экономики и социальной сферы. Необходимость в этом возрастает в связи с потребностью радикального улучшения обслуживания внешнеэкономических связей российских предприятий, по которым уже имеются долгосрочные соглашения с рядом развивающихся стран. Это относится к экспорту наукоемкой военной техники оружия, экспорт которых в истекшем году превысил 8 млрд. долл.

На формирование инфраструктуры внешнеэкономических связей направлена, в частности, Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» с финансированием в 2009 г. и объеме 386,2 млрд. руб., в том числе подпрограмма «Автомобильные дороги» (330,8 млрд. руб.). Существенно модернизируется инфраструктура целого ряда аэропортов. Предусмотрены строительство аэропортового комплекса и Иркутске, дальнейшее обустройство контейнерного терминала в морском торговом порту в Усть-Луге (Ленинградская область). Активизируется деятельность, связанная с развитием Мурманского транспортного узла. Продолжится работа но Федеральной целевой программе «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005-2020 гг.». На 2009-2011 на это выделяется соответственно 3721, 3734, 8261,4 млрд. руб Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. - 2009. - № 2. - С. 17.

Таким образом, для бюджетного процесса РФ последних лет характерны переход к среднесрочному бюджетному планированию и к программно-целевым методам бюджетного планирования.

3. Бюджетное планирование как средство совершенствования бюджетных отношений

3.1 Основные проблемы бюджетного планирования

Основным пороком первого опыта бюджетной трехлетки остается нереалистичность прогнозных расчетов, усугубляемая мировым финансовым кризисом, что обычно преподносится как абсолютно внешний фактор. Хотя известно, что этот пресловутый кризис в России имеет и глубокие внутренние корни, связанные с бесконтрольностью центральных властей при формировании внешнего корпоративного долга и с деятельностью Центрального банка, не сумевшего обеспечить нормальное функционирование кредитно-банковской системы. Его международные резервы «работали» в основном на экономику зарубежья.

Так что в создании кризисной ситуации есть и «своя вина». Она проявляется также в разработке легковесных прогнозов, несвоевременности принятия предупредительных мер, слепом следовании в течение целого десятилетия концепции «дерегулирования»,

При разработке прогноза как основы первой бюджетной трехлетки (2008-2010 гг.) расчеты темпов роста объема ВВП оставляли желать лучшего - достаточно сравнить предполагаемый объем ВВП в смежных бюджетных трехлетках.

Все это ставит под вопрос целесообразность такого бюджетного прогнозирования и основанного на показателях прогноза трехлетнего планирования. Еще в начале десятилетия в порядке «реагирования» на «точность» бюджетных прогнозов в условиях динамики мировых цен на нефть и другие энергоносители, противоположной нынешней (тогда цены росли), решили, что бесперспективным попыткам «точного» планирования доходов и расходов бюджета следует предпочесть «замораживание» сверхдоходов и «усечение» расходов на стадии составления проекта бюджета - с перспективой внесения изменений в принятый закон о бюджете с учетом ситуации. Было проведено крупномасштабное резервирование нефтегазовых доходов бюджета путем сознательного планирования профицита как базы создания так называемой «подушки безопасности».

В трехлетних расчетах на 2008-2010 и 2009-2011 гг. бюджетный профицит на один и тот же 2009 г. представлен величинами 59,3 и 1902,4 млрд. руб. Различаются они в 32,07 раза. На 2010 г. подобные величины составляют 36,3 и 1413,4 млрд. руб. и различаются уже в 38,93 раза Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. - 2009. - № 2. - С. 17. Однако и они на самом деле будут совсем иными, поскольку бюджетные расчеты базировались на нереалистических прогнозных оценках динамики мировых цен на нефть и газ. В этой связи, несомненно, и предполагаемые накопленные объемы резервного фонда и фонда национального благосостояния тоже окажутся иными. Поэтому заверения о подконтрольности возможных ситуаций в экономике и финансах в недалеком будущем вызывают сомнения.

В бюджетных проектировках на 2008-2010 и 2009-2011 гг. не вполне реалистически оценивался такой фактор роста ВВП, как инфляция. Признанием ее очень высокого уровня на исходе 2008 г. и в начале 2009 г. является повышение с 1 декабря ставки рефинансирования Центрального банка до 13%. Это существенный фактор роста инфляции. В последние годы правительство ни разу не справилось с предлагавшейся им же установкой по снижению уровня инфляции. Теперь это объясняют мировым кризисом, а ведь в предыдущие годы кризиса в нынешнем качестве не было. Ясно, что в условиях кризиса на старте очередной трехлетки правительство тем более не смогло создать условий снижения инфляции до закладываемого в расчеты уровня - 8,5; 7,0; 6,7% в 2009, 2010, 2011 гг. соответственно. Инфляция в 2009 г. после кризисного 2008 г., в котором она оказалась выше 13% (было использовано четверть объема золотовалютных резервов, достигавшего около 598 млрд. долл.), превзойдет 13-14% Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. - 2009. - № 2. - С. 18.

Основанием для таких предположений является динамика инфляции в последние годы. Ее уровни формировались под влиянием экономических факторов, в перспективе остающихся более значительными (зависимость от экспорта энергоносителей и от импорта продовольствия и наукоемкой продукции, снижение сальдо платежного баланса по счету текущих операций, наличие единичных крупномасштабных высокоэффективных завершающихся инвестиционных проектов, способных стать фактором существенного изменения социально-экономической ситуации).

Уже на стадии рассмотрения закона о бюджете Минэкономразвития представило новый прогноз. В нем значатся уже другие показатели. Но относительно уровня показателей, содержащихся и в этом прогнозе, также возникают сомнения. В частности, высокий темп изменения курса доллара в четвертом квартале 2008 г. сохранится в первом полугодии 2009 г., в связи с чем вряд ли удастся удержать его на уровне 30,8-31,8 руб„ особенно при спаде производства.

Таким образом, главной проблемой бюджетного планирования является легковесность и нереалистичность прогнозов.

3.2 Пути совершенствования бюджетного планирования

В целях улучшения бюджетного планирования и прогнозирования постановлением правительства № 249 от 22.05.2004 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» субъектам бюджетного планирования была предписана разработка докладов с указанием в них всех закрепленных за ними расходных обязательств, вытекающих из действующих нормативных правовых актов. В них следовало также предусматривать расходные обязательства и доходы; результаты деятельности и основные качественные показатели, которые должны быть достигнуты при использовании бюджетных средств. Смысл подготовки докладов - выявление соотношения действующих и принимаемых обязательств. Если очевидно, что наряду с действующими обязательствами придется утверждать и новые, то для покрытия новых обязательств должны быть предусмотрены дополнительные доходы и финансирование.

Существенно следующее: если определенный бюджетный поток был предусмотрен в одной трехлетке, то при составлении очередного бюджета с продлением на год «горизонта» планирования это обязательно учитывается. Бюджетная трехлетка связана с декларированием предстоящих доходов и расходов бюджета, а также с финансовым подтверждением этих деклараций.

Опыт исполнения бюджета первого года трехлетки в 2008 г. и разработки очередного бюджета на 2009 г. и на плановый период по 2011 г, показывает, что бюджетная трехлетка оказывается не столько руководством к действию, сколько некачественным бюджетным прогнозом, в который необходимо вносить существенные изменения.

Во-первых, в рамках трехлетки вносятся фискального характера изменения в налоговое законодательство, тогда как в условиях перспективного бюджетного планирования оно должно оставаться относительно стабильным. Определенная работа по улучшению положения была проведена в последние годы. Запрещено введение в бюджетное налоговое законодательство изменений, регулирующих пропорции доходов и расходов принятого закона о бюджете. Ст. 175 измененного Бюджетного кодекса предусматривает разработку сводного финансового баланса Российской Федерации. Однако при его составлении проявляются все проблемы прогнозирования объема ВВП и доходов бюджета.

Во-вторых, остаются высокими риски неэффективного использования бюджетных средств, для преодоления чего и предполагалось улучшение бюджетного планирования. Ведь при повышении эффективности использования средств они высвобождаются для других целей. Недооценивается проявление закономерностей и логики процесса воспроизводства основного капитала, что особенно отчетливо прослеживается по динамике инвестиций в основной капитал. Считающиеся фактором модернизации экономики и социальной сферы федеральные целевые программы не вполне подчинены решению этой задачи. Ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что по каждой долгосрочной целевой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации. По результатам указанной оценки не позднее чем за месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

К сожалению, органы власти таких решений, как правило, не принимают. Оценка эффективности программ не осуществляется, не разработаны способы оценки. Контрольные мероприятия Счетной палаты по использованию средств, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ, касаются лишь отдельных программ. Подобно тому как госзаказы на поставку продукции, выполнение работ и услуг для бюджетной сферы совершенно определенно остаются наиболее крупными расходами с долей криминального перераспределения средств около 30%, расходы на реализацию федеральных целевых программ остаются неопределенно эффективными. В то же время расходы на их реализацию непрерывно возрастают. Выявленные изъяны разработки и реализации федеральных целевых программ преодолеваются слишком медленно. Одновременно реализуется большое число программ, неоправданно распыляются средства по множеству мероприятий, нередко не по назначению, остается низкой доля капитальных затрат в структуре расходов по осуществлению программ.

Заключение

Управление процессами мобилизации денежных средств в бюджеты и их распределения между бюджетами и внутри бюджетов осуществляется посредством выполнения органами власти ряда мероприятий в виде планирования, прогнозирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также осуществления контроля за выполнением этих мероприятий.

Прогнозирование является информационной основой стратегического планирования в нашей стране. Однако качество прогнозов на современном этапе развития экономики оставляет желать лучшего.

В плане перспектив развития макроэкономического прогнозирования можно предложить рассмотреть эффективность применения комбинированных методов прогнозирования, а именно сочетания эконометрических и институциональных методов, и попытаться найти способы минимизации последствий ошибок в прогнозировании внешних параметров для экономической системы России.

В ряде случаев разработка комплексного макроэкономического прогноза требует более детального изучения отдельных составляющих экономической динамики. Так как разрабатываемая прогнозно-аналитическая система ориентирована в том числе и на долгосрочное прогнозирование, то в схему расчетов включены модели, позволяющие осуществить более полное описание основных ресурсных и структурных ограничений экономического роста.

Стратегия на общегосударственном уровне разрабатывается для того, чтобы определить в каком направлении будет развиваться экономика, чтобы принимать обоснованные решения при выборе способа действия. Без стратегии нет продуманного плана действия, нет программы достижения желаемых результатов.

В рамках первой трехлетки бюджет 2008 г. исполнен с неоднократными существенными изменениями среднесрочных пропорций, в том числе по использованию средств инвестиционного фонда на иные цели. Закон об исполнении бюджета истекшего года будет принят в конце 2009 г. Поэтому пока нет оснований для более глубоких выводов. Однако на основе представленного выше анализа имеются основания полагать, что переход к трехлетнему бюджетному планированию вскрыл проблемы, которые следовало решать до перехода. Именно поэтому не наблюдается прогресса в бюджетном процессе.

В ходе исполнения «скользящей» бюджетной трехлетки стал реальностью пересмотр утвержденных законом о бюджете пропорций бюджетного финансирования с дополнением действующих расходных обязательств бюджета новыми. В таком случае ухудшается финансирование обозначенных целей. Помехой этому и должна была стать относительно стабильная (в смысле- поддержания необходимых пропорций) бюджетная трехлетка. В ее пределах понятие «плановый период» должно было приобрести смысл «период выполнения плана». Именно это пока не получается.

Для исправления положения следует в полной мере использовать возможности страхования бюджетных рисков с помощью финансовых резервов (резервный фонд, фонд национального благосостояния, резервные фонды президента и правительства), которые целесообразно объединить и один стратегический финансовый резерв и организовать его использование для стратегических корректировок бюджетных пропорций, частично используя и как внутренний финансовый актив.

Список литературы

1. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. - М., 2006

2. Афанасьев М. Основы бюджетной системы. - М.: ВШЭ, 2004

3. Бесовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. Учебное пособие. - М.: ИНФРА, 2003

4. Белоусов Д. Бюджет на выданье // Российская газета. - 2004. - 3 августа. Приложение. - С. 1-4

5. Борисевич В.И., Кандаурова Г.А., Кандауров Н.Н. и др. Прогнозирование и планирование экономики. - Мн.: УП «Экоперспектива», 2003

6. Борисов Е.Ф. Экономическая теория. Учебник. - М.: Юристъ, 2005

7. Бюджет безопасности и социальной поддержки // Парламентская газета. - 2004. - 30 сентября

8. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник // Под ред. Ромпновского М.В., Врублевской О.В.. - М.: Юрайт, 2001

9. Васильев В.В. Финансовые дотации: выравнивание или стимулирование? // Финансы. - 2009. - № 4. - С. 12-15

10. 10.Гаврильев В., Ковалев А. Прогнозирование в системе стратегического планирования // Экономист. - 2007. - № 3. - С. 61 - 68

11. Жуков А. Бюджет 2004 // Бизнес-журнал. - № 19. - 9 октября 2003.

12. Иванов С. Карман государственный, а деньги наши // Парламентская газета. - 2004. - 22 июля. - С. 1,3

13. Кемпбелл Р., Макконелл, Стенли Л Брю. Экономикс. - М., Т.1, М., 1995

14. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы//Финансы 2007.- №3 С. 9

15. Синицкая Е.В. Развитие макроэкономического прогнозирования в России // Вестник московского университета. - Серия 6. Экономика. - 2008. - № 1. - С. 41 - 49

16. Селезнев А. О бюджетной политике // Диалог. - 2004. - № 1. - С. 33

17. Селезнев А. Проблемы бюджетной трехлетки // Экономист. - 2009. - № 2. - С. 15-19

18. Селиванов И. Союзный бюджет работает на будущее // Российская газета. - 2004. - 2 сентября. - Приложение. - С. 1-2

19. Сулема О.Ю. Бюджет в условиях кризиса - повышать эффективность исполнения // Финансы. - 2009. - № 4. - С. 8-27

20. Шевчик Н. Бюджетная политика строится на откровенном диалоге // Учительская газета. - 2004. - 14 сентября. - Приложение. - С. 1-2

21. Широв А., Янтовский А. Об инструментарии долгосрочного макроэкономического прогнозирования // Экономист. - № 2. - 2007. - С. 32