6100200

Коммунальные услуги

1270000

1427000

1986100

Услуги по содержанию имущества

6801100

3266000

3290000

Прочие работы, услуги

6760000

5898000

5249200

Прочие расходы

1008000

0

47300

Итого

20501400

18594000

18498800

Согласно данных, представленных в таблице 2.3, объемы планируемых затрат на приобретение услуг постоянно снижались, так, на 2010 год по данной статье запланировано на 10% меньше расходов, чем в 2008 году. Наибольший удельный вес в рассматриваемом периоде приходится на расходы, запланированные на оплату транспортных услуг. В 2008 году по данной статье было запланировано 30,7% от всех затрат на приобретение услуг, в 2009 г. 33,9%, в 2010 г. 33%. Запланировано на оплату прочих работ, услуг в 2008 г. 33% от всех затрат на приобретение услуг, в 2009 г. 32%, в 2010 г. 28,4%.

Рисунок 2.3 - Расходы Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия на приобретение услуг, запланированные в 2008-2010гг. в разрезе подстатей, руб.

Поступление нефинансовых активов в рассматриваемый период было запланировано следующим образом.

Таблица 2.4 - Планируемые расходы на поступление нефинансовых активов 2008-2010гг., руб.

Наименование	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Увеличение стоимости основных средств	2520000	2480000	205000
Увеличение стоимости мат. запасов	4737000	4169000	4079200
Итого	7257000	6649000	4284200

финансовый ресурс бюджетный учреждение

Таким образом, на 2010 год запланировано поступлений нефинансовых активов на 2972800 р. меньше, чем было запланировано на 2008 год. Уменьшение произошло за счет снижения планируемых затрат по подстатье «Увеличение стоимости основных средств» (на 92% от уровня планируемых затрат по данной подстатье в 2008 г.), по подстатье «Увеличение стоимости материальных запасов» (на 14 % от уровня планируемых затрат по данной подстатье в 2008 г.).

Рисунок 2.4 - Динамика планирования расходов на поступление нефинансовых активов 2008-2010гг., руб.

Смета с приложением расчетов и обоснований показателей представляются в органы казначейства для проверки на соответствие доведенным уведомлениям о бюджетных ассигнованиях, так как сметы без оснований и расчетов к финансированию не принимаются.

2.2 Анализ основных расходов Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия за 2007-2009 гг.

Учет по исполнению сметы доходов и расходов на содержание Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия в анализируемый период осуществлялся в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету №25н, утвержденной приказом МФ РФ от 10.02.2006г.

Бюджетная отчетность представляет информацию обо всех видах имущества, обязательств, доходов и расходов отделения, возможность прогнозировать финансовое состояние организации в будущем.

Основные отчеты, показывающие исполнение бюджета:

баланс исполнения бюджета;

отчет о финансовых результатах деятельности учреждения;

отчет о кассовых поступлениях и выбытиях;

отчет об исполнении бюджета;

справочная информация;

пояснительная записка.

Отчет об исполнении бюджета отражает показатели бюджетной росписи, данные по исполнению бюджета в соответствии с законом о бюджете по кодам классификации доходов, расходов, источников финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Баланс исполнения бюджета отражает данные о финансовых и нефинансовых активах, обязательствах на первый и последний день отчетного периода по счетам единого плана счетов бюджетного учета .

Отчет о финансовых результатах деятельности отражает данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного задания и иных нефинансовых результатах деятельности получателя бюджетных средств в отчетном году.

Отчетность по исполнению сметы доходов и расходов формируется для консолидации в бюджетной отчетности публично-правового образования. В ней приводятся основные факторы, оказавшие влияние на исполнение смет доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным по внебюджетным источникам.

Расходы на содержание Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия за 2009 год составили 6341,87 тыс.рублей при доведенных лимитах финансирования в сумме 6347,03 тыс.рублей.

Таблица 2.5 - Расходы Управления за 2007 -2009 гг., тыс.р.

Наименование	2007 г.	2008 г.	2009 г.
210 "Оплата труда и начисления на оплату труда"	31997,6	32918,3	35841,4
220 "Приобретение услуг"	22566,4	22629,6	19283,2
290 "Прочие расходы"	958,7	1064	860,3
310 "Увеличение стоимости основных средств"	2600	2520	2480
340 "Увеличение стоимости материальных запасов"	4625,3	4737,2	5005,4
Итого	62748	63869,1	63470,3

По сравнению с предыдущими годами отмечается общий рост расходов на содержание аппарата Управления. Проследить динамику расходов на содержание Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия можно, сопоставив данные отчетов об исполнении бюджета за 2007-2009гг. (Приложение Б). Представим общие расходы отделения по годам в виде диаграммы.



Рисунок 2.5 - Динамика расходов Управления за 2007-2009гг., тыс.р.

Как видно из данных диаграммы, в 2008 году произошел рост расходов по сравнению с 2007 годов на 1.7%. В 2009 г. расходы уменьшились на 398,8 тыс.рублей, что пока составляет 0,6 % от расходов 2008 года.

Чтобы исследовать факторы, повлиявшие на уровень расходов на содержание аппарата Управления, проанализируем расходы Управления за 2009 год в разрезе экономической структуры расходов и сравним их с такими же показателями расходов за 2007-2008гг.

Таблица 2.6 - Расходы на содержание Управления в 2009 году, руб.

211 Заработная плата	28524400
212 Прочие выплаты	88600
213 Начисления на оплату труда	7228400
221 Услуги связи	2103000
222 Транспортные услуги	6100200
223 Коммунальные услуги	1727000
225 Услуги по содержанию имущества	3266000
226 Прочие услуги	6087000
290 Прочие расходы	860300
310 Увеличение стоимости основных средств	2480000
340 Увеличение стоимости материальных запасов	5005400
Итого	63470300

Как видно из данных рисунка 2.6, наибольший удельный вес в общей доле расходов на содержание Управления составляют расходы на заработную плату. В 2009 году они составили 1661,6 тыс. рублей (52% от общей суммы расходов). Начисления на оплату труда были произведены в сумме 421 тыс. рублей.

Другой объемной статьей расходов является получение услуг, в частности, услуг на содержание имущества. Данная статья составляет 26% от общего объема расходов (844,4 тыс.рублей).

Расходы на услуги связи в Управлении произведены в сумме 80 тыс.рублей, что составляет 2% от общей суммы расходов.

Рисунок 2.6 - Структура расходов на содержание управления в 2009 г.

Расходы по отдельным статьям экономической классификации представлены в таблице 2.7.

Таблица 2.7 - Расходы Управления по отдельным статьям экономической классификации в 2007-2009 гг., тыс.р.

	2007 г.	2008 г.	2009 г.
210 "Оплата труда и начисления на оплату труда"	31997,6	32918,3	35841,4
220 "Приобретение услуг"	22566,4	22629,6	19283,2
290 "Прочие расходы"	958,7	1064	860,3
310 "Увеличение стоимости основных средств"	2600	2520	2480
340 "Увеличение стоимости материальных запасов"	4625,3	4737,2	5005,4
Итого	62748	63869,1	63470,3

Наглядно представим в виде диаграммы по годам, как изменялись расходы по отдельным статьям экономической классификации (рисунок 2.7).

Из данных диаграммы видно, что по одним статьям экономической классификации расходов расходы увеличивались в течение анализируемого периода времени, а по другим статьям - уменьшались. Оценим динамику каждого вида расходов в отдельности.

Рисунок 2.7 - Динамика расходов Управления за 2007-2009гг. в разрезе показателей ЭКР, тыс.р.

Таблица 2.8 - Структура расходов на оплату труда работников Управления в период 2007-2009 гг., тыс.р.

Наименование	2007 г.	2008 г.	2009 г.
211"Оплата труда"	25496,3	26336,5	28524,4
212 "Прочие выплаты"	79,2	81,6	88,6
213"Начисления на оплату труда"	6422,1	6500,2	7228,4
Итого:	31997,6	32918,3	35841,4

Исследуем, как изменилась оплата труда работников за рассматриваемые периоды (рисунок 2.8).

Рисунок 2.8 - Динамика расходов на оплату труда за 2007-2009 гг., тыс.р.

Выплата заработной платы, социальных выплат в Управлении в течение анализируемого времени производилась своевременно и в полном объеме. Рост расходов на заработную плату в 2009 году обусловлен принятием на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы сотрудников, а также увеличением количества работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной гражданской службы.

Расходы Управления по оплате предоставленных услуг приведены в таблице 2.9.

Таблица 2.9 - Расходы Управления по статье 220 «Приобретение услуг» в разрезе подстатей, тыс.р.

Наименование	2007 г.	2008г.	2009г.
221"Услуги связи"	1304,5	1502	2103
223"Коммун.услуги"	1023,4	1269,3	1727
225"Содерж.имущества"	7200	6800	3266
226 "Прочие услуги"	6370	6758,1	6087
Итого:	15897,9	16329,4	13183

Из приведенных в рисунке 2.9 данных пронаблюдаем, как изменялась динамика расходов по предоставленным Управлению услугам за 2007-2009гг.

Рисунок 2.9 - Динамика расходов по ЭКР 220 за 2007-2009 гг., тыс.р.

Как видно из диаграммы, в 2007 и 2008 годах наблюдался рост расходов по содержанию имущества, в 2009 году произошел рост по полученным услугам. Расходы по статье 220 «Приобретение услуг» составили в 2007 году 15897,9 тыс. руб., в 2008 году расходы увеличились на 431,5 тыс руб. и составили 16329,4 тыс.руб, в 2009 году по данной статье было израсходовано 13183 тыс.руб. тыс.рублей. Такое объемное расходование средств вызвано тем, что в августе 2006 года был начат капитальный ремонт Управления, который был завершен в 2009 году, а в 2008 году проводилось благоустройство прилежащей к зданию отделения территории и был завершен ремонт холла.

Данные по расходам по подстатье 223 «Коммунальные услуги» в разрезе показателей представлены в таблице 2.10.

Таблица 2.10 - Расходы Управления на оплату коммунальных услуг в разрезе показателей, тыс.р.

Наименование	2007 г.	2008 г.	2009 г.
водоснабжение	55	53	54,2
эл.энергия	720	719,3	737
отопление	248,4	497	935,8
Итого:	1023,4	1269,3	1727

Рассмотрим, как изменялись расходы по подстатье 223 «Коммунальные услуги» в разрезе показателей (рисунок 2.10).

Рисунок 2.10 - Динамика расходов по статье 223 в разрезе показателей, тыс.р.

Исследуя диаграмму рисунка 2.10, нетрудно заметить, что в целом по коммунальным услугам произошло увеличение расходов - на 40%, что составляет 703,6 тыс.рублей.

После ремонта здания, электросетей и системы водоснабжения были приобретены новые счетчики по учету потребления электроэнергии, холодной воды, в связи с этим потребление данных коммунальных услуг уменьшилось. Однако уменьшения расходов по данным показателям не произошло вследствие увеличения тарифов на данные услуги.

Кроме того, произошло увеличение расходов на отопление, с 2007 г. Данный показатель увеличился на 687,4 тыс.руб., что связано с увеличением тарифов на тепловую энергию, а также проведенным ОАО «Саранск-ТеплоТранс» в 2009 году перерасчетом.

Рассмотрим представленные в таблице 2.11 расходы по статье «Увеличение стоимости материальных запасов».

Таблица 2.11 - Расходы Управления по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов», тыс.р.

Наименование	2007г.	2008г.	2009г.
ГСМ	2800	3027	3010
канц.товары	1170	1035	1003
хоз.товары	237	270	284
запчасти	418,3	405,2	708,4
Итого	4625,3	4737,2	5005,4

Проследим, как менялись расходы по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» за 2007-2009гг. (рисунок 2.11).



Рисунок 2.11 - Динамика расходов по ЭКР 340 за 2007-2009гг в разрезе показателей, тыс.р.

Как прослеживается из данных диаграммы рисунка 2.11, по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» расходы незначительно увеличились. Расходы на ГСМ в 2009 году увеличились по сравнению с 2007г. на 7%, что связано с повышением тарифов на горюче-смазочные материалы, а также увеличением количества проверок в районах Республики. Расходы на канцелярские товары по сравнению с 2008 годом уменьшились на 167 тыс.рублей. Экономия связана с тем, что в отделении была отлажена работа по электронному обмену документами, что сократило большой объем бумаги и сопутствующих материалов.

Расходы на хозяйственные материалы возросли. Их рост можно объяснить тем, что в отделении проводились работы по ремонту здания, кабинетов, а это потребовало дополнительных затрат по этой подстатье. По расходам на приобретение запчастей просматривается незначительное увеличение - 16% от расходов за 2007 год.

По степени достижения целей, решения задач, поставленных отделением на 2007-2009 гг. можно считать, что результативность работы была удовлетворительная.

Основные итоги деятельности работы отделения:

Завершен ремонт здания и благоустройство территории.

Осуществлена работа по проведению открытых конкурсов на закупку товаров и услуг для государственных нужд в соответствии со ст.70 БК РФ, в частности конкурсными комиссиями в составе работников отделения выявлены поставщики, заключены Госконтракты и осуществлен ремонт здания, осуществлены поставки материалов и основных средств.

Организована работа по централизованному ремонту оргтехники.

Проведена квалификационная переподготовка работников на курсах повышения квалификации государственных гражданских служащих.

2.3 Анализ исполнения бюджета Управлением Роспотребнадзора по Республике Мордовия

Источниками финансовых ресурсов Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия являются средства Федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств Управления в рассматриваемый период отражены в таблице 2.12.

Таблица 2.12. - лимиты бюджетных обязательств в 2007-2009 гг., руб.

Наименование	2007г.	2008г.	2009г.
Лимиты бюджетных обязательств	62748000	63869108,8	63470300
Исполнено	62748000	63869108,8	63470300

Проследим динамику кассового исполнения бюджета на рисунке 2.1.



Рисунок 2.12 - Лимиты бюджетных обязательств Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия и степень их исполнения, руб.

Проанализируем более подробно сведения о динамике и структуре кассового исполнения бюджета Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия на основе данных приложения Б, таблицы 2.13

Таблица 2.13 - Динамика кассового исполнения бюджета Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия по статьям расходов в 2007-2009 гг., руб.

Наименование	2007 г.	2008 г.	2009 г.
	утверждено	исполнено	утверждено	исполнено	утверждено	исполнено
Зар.плата	25496300	25496300	26336500	26336500	28524400	28524400
Прочие выплаты	79200	79200	81600	81600	88600	88600
Начисления на оплату труда	6422100	6422100	6500200	6500200	7228400	7228400
Услуги связи	1304500	1304500	1502000	1502000	2103000	2103000
Транспортные услуги	6500300	6500300	6300200	6300200	6100200	6100200
Коммунальные услуги	1023400	1023400	1269300	1269300	1727000	1727000
Услуги по содержанию имущества	7200000	7200000	6800000	6800000	3266000	3266000
Прочие услуги	6538200	6538200	6716308,8	6716308,8	6087000	6087000
Прочие расходы	958700	958700	1064000	1064000	860300	860300
Увеличение стоимости основных средств	2600000	2600000	2520000	2520000	2480000	2480000
Увеличение стоимости материальных запасов	4625300	4625300	4737200	4737200	5005400	5005400
Всего	62748000	62748000	63869108,8	63869108,8	63470300	63470300

Таким образом можно сделать вывод, что в рассматриваемый период бюджет Управлением Роспотребнадзора по Республике Мордовия был исполнен в 100% размере, наибольший удельный вес заняли следующие статьи: 1) заработная плата, удельный вес которой в 2007 г. составил 40,6%, в 2008 г. 41,2%, в 2009 г. 44,9%, 2) начисления на оплату труда (в 2007 г. 10,2%, в 2008 г. 10,2%, в 2009 г. 11,4%), 3) услуги по содержанию имущества (в 2007 г. 11,4%, в 2008 г. 10,6%, в 2009 г. 5%), 4) прочие услуги (в 2007 г. 10,4%, в 2008 г. 10,5%, в 2009 г. 9,6%).

Нельзя обойти вниманием доходы бюджета, полученные от деятельности Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия (Приложение В). Рассмотрим их более подробно.

Таблица 2.14 - Динамика доходов Федерального бюджета, поступивших от Управления Роспотребнадзора по Республике Мордовия в 2007-2009 гг., руб.

Наименование показателя	Код дохода по КД	Исполнено через финансовые органы
	2007г.	2008г.	2009г.
Госпошлина за совершение действий, связанных с лицензированием, с проведением аттестации в случаях, когда такая аттестация предусмотрена законодательством РФ, зачисляемая в федеральный бюджет.	14110807081011000110	74800	76400	48800
Прочие государственные пошлины за государственную регистрацию, а также за совершение прочих юридически значимых действий.	14110807200011000110	1500	1600	2800
Денежные взыскания (штрафы) за нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений.	14111601000010000140	1800	1020
Доходы бюджета (всего)		78100	79020	51600

Нетрудно заметить, что в рассматриваемый период наибольший доход был от госпошлин за совершение действий, связанных с лицензированием, с проведением аттестации в случаях, когда такая аттестация предусмотрена законодательством РФ, зачисляемая в федеральный бюджет. В 2007 году его удельный вес от общей структуры доходов бюджета составил 95,77%, в 2008 г. 96,7%, в 2009 г. 94,6%.

Рисунок 2.13 - Структура доходов бюджета в 2007 г., руб.

Подведя итоги деятельности работы Управления по организации и осуществлению кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней, и проанализировав расходы в целом, произведенные за счет средств федерального бюджета, можно увидеть, что для повышения эффективности расходования бюджетных средств в управлении были приняты следующие меры:

1 Повышение доли закупок на конкурсной основе и методом котировок привело к экономии бюджетных средств, своевременному и качественному выполнению функций.

2. Экономия энергоснабжающих ресурсов за счет установки измерительных приборов привели к экономии бюджетных средств по коммунальным услугам.

3. Установление периодичности расходования материалов на техническое обслуживание средств вычислительной техники приводит к продлению сроков службы техники, а значит, уменьшению расходов на ее приобретение и ремонт.

4. Введение контроля за расходованием бумаги привело к экономии средств по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» в части расходов на канцелярские принадлежности.

5. Прогнозирование кассового расхода приводит к минимизации остатков лимитов бюджетных обязательств на конец года.

3. Направления совершенствования механизма формирования и использования финансовых ресурсов в бюджетной сфере

3.1 Реформа бюджетных учреждений и финансового планирования

Проводящаяся в нашей стране с 2005 г. бюджетная реформа затронула практически все сферы финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.

Специалистами Минфина России бюджетная реформа в Российской Федерации условно была разделена на три этапа.

Первый этап - укрепление системы исполнения бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета, что выразилось в осуществлении следующих мероприятий:

принятие и вступление в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации;

создание Федерального казначейства и Счетной палаты при Президенте Российской Федерации;

создание новой системы бюджетного учета и бюджетной отчетности, регламентируемой приказами Минфина России от 30.12.08 г. N 148н и от 13.11.08 г. N 128н.

Второй этап - приведение в соответствие расходных обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями, что выразилось в следующих мероприятиях:

четкое разграничение полномочий публично-правовых образований на федеральном, региональном и местном уровнях по формированию расходов бюджетов (Федеральные законы от 4.07.03 г. N 95-ФЗ и от 6.10.03 г. N 131-ФЗ);

совершенствование бюджетной классификации и включение положений о ее регламентировании в БК РФ (Федеральный закон от 26.04.07 г. N 63-ФЗ и Указания о порядке применению бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 30.12.09 г. N 150н);

государственное регламентирование системы закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд (на основе действующего Федерального закона от 21.07.05 г. N 94-ФЗ);

начало реформы системы финансового планирования на основе утверждаемых Правительством Российской Федерации программ государственных гарантий гражданам.

Третий этап - переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат; составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита.

Таким образом, в настоящее время Правительством Российской Федерации и Минфином России реализуется третий, заключительный, этап бюджетной реформы, немаловажное значение в реализации которого имеет реформа системы финансового планирования в целях ее ориентации на конечный результат деятельности всех участников бюджетной системы страны.

Основными направлениями реализации данного этапа реформирования бюджетной системы Российской Федерации являются:

- разграничение государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, а также формирование перечня платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления государственных услуг органами исполнительной власти (перечень таких услуг в отношении федеральных органов определен постановлением Правительства Российской Федерации от 2.12.09 г. N 984);

- организация финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений на основе формируемых вышестоящими распорядителями бюджетных средств и доводимыми до них государственных заданий на оказание государственных услуг, что регламентировано включением с 1 января 2009 г. в ст. 69.1 и 69.2 БК РФ;

- установление в рамках государственных заданий (ст. 69.2 БК РФ) предельных цен (тарифов) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядка установления этих цен (тарифов);

- государственное регулирование порядка формирования государственных заданий (постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.08 г. N 1065 (с изм. от 30.04.09 г.) и уточняющие его требования ведомственные нормативные акты);

- формирование ориентированной на конечный результат стройной системы финансового планирования на основе показателей государственных заданий, регулируемых вышестоящими органами предельных цен (тарифов) на оказываемые бюджетными учреждениями услуги, а также стройной системы калькулирования последними своей потребности в бюджетных ассигнованиях и внебюджетных средствах^?* * Гарнов И. Реформа бюджетных учреждений/ И. Гарнов //Финансовая газета. 2010 г. N 27, 28..

Существующая система бюджетных учреждений была сформирована, когда страна находилась в иных социально-экономических условиях, и сегодня функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления: органы публичной власти содержат ее вне зависимости от объема и качества услуг, оказываемых учреждениями. Важным шагом в решении данной проблемы стало принятие Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Новый закон направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней на их предоставление. Эта задача будет решаться путем создания условий для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти. Следует отметить, что общее количество федеральных бюджетных учреждений по состоянию на 1 апреля 2009 года составляло 25 287 (без закрытой части), региональных и муниципальных по состоянию на 1 января 2009 года -- 302 660.

Сегодня у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что обусловлено в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. При этом большинство бюджетных учреждений уже получает достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, по данным Минфина России, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 38 % имело долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40 %, в том числе 1030 учреждений полностью финансировалось за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам деятельности, как образование, здравоохранение, наука и культура. Примечательно, что доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в общем объеме расходов составляла: в федеральных учреждениях здравоохранения 30 %, в федеральных учреждениях культуры 37,7 %, в федеральных учреждениях сельского хозяйства 21,5 %.

Важным для решения проблем развития бюджетной сети стало принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее -- Закон № 174-ФЗ) и утверждение Правительством РФ в 2007-2009 годах постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Закона № 174-ФЗ, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном и муниципальном уровнях создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах РФ, где внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский и Краснодарский края, Республика Татарстан и др.).

Вместе с тем в ряде территорий проведение экспериментов по созданию автономных учреждений было признано неперспективным. Так, в мае 2007 года в городском округе «Город Калуга» были переведены в форму автономных два учреждения культуры и спорта. Анализ их деятельности показал, что доля расходов на финансирование предоставляемых ими услуг составляет 100 % расходов на соответствующие услуги, так как они являются монополистами в данной сфере и их финансирование осуществляется полностью за счет средств бюджета города. В связи с этим фактические расходы на содержание этих учреждений в совокупности с муниципальными заданиями возросли по сравнению с 2006 года в среднем на 3 %.

В то же время в ходе реализации эксперимента не была учтена необходимость уплаты этими учреждениями значительных сумм налога на муниципальное имущество, переданное им в оперативное управление, что потребовало передачи данного имущества в безвозмездное пользование во избежание нерациональных затрат на уплату налога на имущество организаций. Таким образом, эксперимент показал, что механизм перевода бюджетных учреждений в форму автономных должен обеспечивать экономию бюджетных средств при предоставлении качественных муниципальных услуг за счет формирования их диверсифицированной инфраструктуры и более гибкой финансовой политики.

Процессу создания автономных учреждений препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура их создания, требующая на федеральном уровне принятия Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению.

Таким образом, закон «Об автономных учреждениях» так и не смог решить проблему оптимизации бюджетной сети. Новый закон призван изменить правовое положение бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов без их преобразования в иные организационно-правовые формы и создать стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности деятельности. В частности, предлагается:

- изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного или муниципального задания;

- предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;

- устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

- расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти -- учредитель соответствующего учреждения.

В целях практической реализации названных мероприятий потребуется создать новую организационно-правовую форму государственных (муниципальных) учреждений -- казенное учреждение, статус которого совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. При этом порядок перевода бюджетных учреждений в казенные должен обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса учреждений, и предусматривать только внесение изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

Законом также предусматривается внесение изменений, обеспечивающих реализацию основных концептуальных решений, в отраслевые законодательные акты, а именно в законы «Об образовании», «Об обороне», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Потребуется также внести изменения и дополнения в часть первую Гражданского кодекса РФ в части определения правового положения учреждений в имущественных отношениях, в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ и другие законодательные акты. Отметим наиболее важные изменения.

Имущество бюджетного учреждения будет принадлежать ему на праве оперативного управления. При этом без согласия собственника оно не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в распоряжение бюджетного учреждения. Вместе с тем, если сейчас бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то Законом № 83-ФЗ предлагается закрепить норму, согласно которой оно будет отвечать по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом: как закрепленным собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Исключение составляет только особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества средств, а также недвижимое имущество. При этом планируется отказаться от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения. Следует отметить, что при предлагаемом правовом статусе банкротство бюджетных учреждений невозможно, а их сеть не предполагается сокращать.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, принадлежащим ему на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Таким образом, финансовая стабильность казенного учреждения в большей степени (по сравнению с бюджетным учреждением) гарантирована собственником его имущества.^{?* *Пронина Л.И. Проблемы совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений и организации предоставления государственных (муниципальных) услуг/ Л.И. Пронина // Финансовый справочник бюджетной организации. 2010 г. № 9. - С.34-38}

3.2 Совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений

Законом № 83-ФЗ вносятся изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно им бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями по выполнению работ, оказанию услуг, относящихся к его основным видам деятельности. При этом исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.

Следует отметить, что задания для бюджетного учреждения устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. При этом финансовое обеспечение выполнения задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (отличные от основных) виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Законом вносятся также изменения в Бюджетный кодекс РФ в части определения правового положения казенных учреждений и исключения норм о бюджетных учреждениях. Так, бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса -- получателем бюджетных средств. Вместе с тем бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. При этом уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Кроме того, предоставление инвестиций бюджетному учреждению (также как государственному и муниципальному унитарному предприятию, автономному учреждению) влечет соответствующее увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления в указанных организациях.

Казенное учреждение определяется законом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, определяющего в том числе порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений, которые устанавливают в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.

Организационные мероприятия, необходимые для создания казенных учреждений, сводятся к минимуму. В частности: не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения; имущество признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения; лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать, не производится перерегистрация, то есть требуется только внесение изменений в учредительные документы.

Следует отметить, что в целях приведения правового положения бюджетных и казенных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие требованиям законодательных актов, измененных настоящим Федеральным законом, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо:

1) до 1 декабря 2010 года принять нормативно-правовые акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативно-правовых актов. Такие нормативно-правовые акты должны содержать перечень казенных учреждений;

2) до 1 января 2011 года утвердить в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества;

3) до 1 марта 2011 года обеспечить принятие решений об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу;

4) до 1 декабря 2011 года обеспечить внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений.

Большое значение имеют также изменения, вносимые в перечень бюджетных ассигнований, устанавливаемый Бюджетным кодексом РФ. Так, к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) предлагается относить в том числе ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, а также ассигнования на предоставление субсидий бюджетным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам.

В целях эффективного использования бюджетных средств закон предусматривает внесение существенных изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части распространения его положений на казенные и бюджетные учреждения. Так, кроме понятия «государственные и муниципальные нужды» вводится понятие «нужды бюджетных учреждений», государственные и муниципальные заказчики дополняются иными заказчиками, государственные и муниципальные контракты дополняются гражданско-правовыми договорами бюджетных учреждений.

Следует отметить, что законом предполагается распространить положения, установленные для казенных учреждений, на федеральные органы государственной власти и их территориальные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами. Также решено создать в силу закона ряд федеральных казенных учреждений путем изменения их типа (управления объединений, управления соединений и воинских частей Вооруженных Сил РФ, следственных изоляторов уголовно-испытательной системы и исправительных учреждений, исполняющих наказания, специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, и др.).

В связи со сложностью предлагаемых изменений в правовом положении учреждений предусматривается переходный период (с 1 января 2011 года -- даты вступления Федерального закона в силу -- и до 1 июля 2012 года), который позволит как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать в прежнем правовом режиме. В частности, внебюджетные доходы казенных учреждений в бюджет не зачисляются, лицевые счета учреждений не переоткрываются, продолжат действовать ранее принятые нормативные акты.

В переходный период законом субъекта РФ, нормативно-правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления устанавливается форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений соответственно субъекта РФ и муниципальных бюджетных учреждений (путем предоставления субсидий в соответствии с п. 1 ст. 781 Бюджетного кодекса РФ или на основании бюджетной сметы), а также дата (не позднее 1 января 2012 года), начиная с которой осуществляется зачисление в бюджет доходов, полученных казенными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, и после которой порядок использования таких доходов, установленный Федеральным законом, к указанным казенным учреждениям не применяется. По истечении переходного периода должны вступить в силу все основные нормы Закона № 83-ФЗ, касающиеся изменения правового статуса и порядка финансового обеспечения учреждений различных типов.

Важно отметить, что в целях практического внедрения предлагаемой системы Правительству Российской Федерации необходимо подготовить порядка 90 нормативно-правовых актов, в том числе 19 из них новых. Эта работа в настоящее время уже ведется.

3.3 Зарубежный опыт программно-целевого бюджетирования

В ряде стран практикуется бюджетное планирование, ориентированное на результат, или программно-целевое бюджетирование, обеспечивающее соблюдение принципа подотчетности власти широкой общественности.

Суть программно-целевого бюджетирования состоит в том, что оно связывает произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.

Международный опыт внедрения бюджета, ориентированного на результат (БОР), показывает, что в качестве инструмента отчетности органов государственного управления перед обществом применяется система индикаторов эффективности и результативности бюджета.

В каждой стране система программно-целевого бюджетирования имеет свои особенности, однако есть общие черты:

система индикаторов и необходимость предоставления информации не закрепляются законом, однако существуют профессиональные объединения (ассоциации, советы и т.д.), рекомендации которых строго и неукоснительно выполняются всеми субъектами общественных финансов. Неисполнение требований и условий указанных организаций может повлечь за собой негативные последствия для региональных и местных администраций, поскольку общественное мнение формируется исходя из информации ассоциаций. В дальнейшем это может повлиять на количество голосов избирателей;

все отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются СМИ и публично обсуждаются;

установленные системы индикаторов служат инструментом отчетности администраций перед населением;

результаты расчетов индикаторов эффективности и результативности применяются при дальнейшем планировании на будущий период.

1) Канада. С целью повышения эффективности деятельности местных органов власти, улучшения стандартов раскрытия информации и учета местных потребностей в 2000 году, Министерство по делам муниципалитетов провинции Онтарио инициировало создание муниципальной программы оценки результативности.

Программа включает получение данных от муниципальных органов для оценки результативности по девяти основным общественным услугам (водоснабжение, водоотведение, утилизация твердых отходов, землепользование, управление, дорожные работы, общественный транспорт, пожарная служба и полиция) - по 35-балльной шкале. Используемая аналитическая система позволяет оценить как экономическую эффективность (по стоимости), так и качество предоставления услуг. Разработка и использование стандартизированного набора оценок создает комплексный информационный ресурс, позволяющий муниципальным органам обмениваться сопоставимой информацией о результатах своей деятельности, а также опытом применения лучших/новых практик. Создавая инструмент для оценки и сравнения качества предоставляемых общественных услуг, эта программа способствует повышению ответственности местных администраций перед налогоплательщиками.

2) США. В США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:

- программно-целевой бюджет (Performance Budget (1949-1962)).

Разработанный формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») был переориентирован с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов по видам затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.

- «планирование - программирование - бюджетирование» (Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), предложенная в 1965 г.).

Основной целью PPBS являлось обеспечение оптимального распределения бюджетных ресурсов. Эта система была преемственна идеям «performance budget».

Необходимость перехода на новую систему была обусловлена рядом недостатков предыдущей: результатом излишней децентрализации процесса бюджетного планирования были ошибки в определении расходных потребностей и распределении бюджетных ассигнований между конкурирующими программами.

Также существенным недостатком было и ограничение горизонта планирования одним годом. PPBS позволяла сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать наилучший. Каждое федеральное министерство (ведомство) должно было проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать их в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий для достижения цели, довести иерархию до базовых элементов. Кроме того, требовалось оценить затраты на выполнение каждого элемента программ для дальнейшей оценки стоимости реализации программ в целом.

- Управление по целям - Management by Objectives MBO, (период правления президента Р. Никсона).

Система MBO усилила степени ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед их организацией. При этом глава министерства/ведомства отвечал за достижение национальных целей, выдвинутых президентом, а сотрудники за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями, и направленных на достижение целей национального значения. Как и в ранее рассмотренных подходах, результат деятельности министерств определялся показателями объема предоставляемых ими услуг, однако в рамках MBO впервые была сделана попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов. Необходимо отметить, что одной из главных трудностей при внедрении БОР является создание системы показателей социальной и экономической эффективности государственных расходов:

efectiveness - социальная эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат;

eficiency - экономическая эффективность, то есть объем выпуска на единицу затрат.

Дальнейшее развитие концепций программно-целевого бюджетирования и эффективности бюджетных расходов привело к разграничению понятий прямых (outрut) и конечных (outcome) результатов деятельности министерств. Под прямым результатом обычно понимают объем предоставляемых государством товаров и услуг - «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операций.

Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности.

Достижение конечных результатов (outcomes) есть цель государственной политики, а выполнение государственными организациями работ, товаров и услуг (outputs) - ее инструмент.

- разработка бюджета на нулевой основе - Zero-Based Budgeting ZBB (в период президента Дж. Картера).

Zero-Based Budgeting (ZBB) система основывалась на установлении министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В процессе подготовки бюджетных заявок каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения, безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода. Концептуально ZBB устанавливало самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.

- Закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» - Government Performance Results Act (GPRA), 1993г.

GPRA определял несколько целей, из которых исходила государственная политика бюджетных расходов, и основные пути достижения этих целей:

укрепление доверия народа к федеральному правительству;