Налоговые льготы, предоставляемые из регионального бюджета при реализации инвестиционных проектов: виды, условия предоставления и подходы к оценке объёма налоговых льгот

3.1 Оценка эффектов действующих льгот

Налоговые льготы, вводимые государством, должны оцениваться государством на предмет их целесообразности и эффективности. Например, если эта льгота имеет социальный характер, она должна достигать соответствующего социального эффекта. Если же льгота преследует экономические цели, то для определения эффекта производятся определенные расчеты и сравнения. В предыдущей главе объемы льгот, предоставляемых государством, сравнивались с увеличением поступлений налогов в казну. Государство в данной ситуации стремится увеличить налогооблагаемую базу, создавая благоприятные условия для развития экономики и предпринимательства. Подход, оценивающий увеличение госказны, можно назвать «эгоистическим», так как рассматривается государственная сторона эффективности льгот. При этом стоит отметить, что эффективность льгот можно оценивать и по финансовым результатам предприятий.

Предприятия, реализующие свое право на налоговую льготу, получают определенный объем сэкономленных средств. В случае, если льгота эффективна, в том числе с инвестиционной точки зрения, данные средства предприятие инвестирует в основной капитал. Таким образом, фиксируется экономический эффект, связанный с введением льготы.

Итак, инвестиции в основной капитал это совокупность затрат, направленных на воспроизводство основных средств (новое строительство, расширение, а также реконструкцию и модернизацию объектов, которые приводят к увеличению их первоначальной стоимости, приобретение машин, оборудования, транспортных средств, формирование основного стада, насаждение и выращивание многолетних культур и т.д.). Количественные показатели инвестиций представляет ежегодно Росстат. В таблице 20 представлена статистика за 2011 и 2012 годы в Астраханской области.

Таблица 20

Инвестиции в основной капитал в Астраханской области Составлено автором на основе отчетности Федеральной службы государственной статистики и Федеральной налоговой службы

Итак, с 2010 года наблюдается устойчивый рост объемов инвестиций в основной капитал. Интересно отметить также то, что после падения в 2010 году только в 2012 году удалось достичь и превзойти уровень 2008 года по сопоставимым ценам.

Росстат представляет также различную выборку инвестиций в основной капитал. Для целей работы нам пригодится выборка по видам основных фондов и видов экономической деятельности. Оценим влияние налоговых льгот инвестиционного характера на инвестиции в основной капитал в промышленном секторе. Такая оценка возможна, когда можно определить корректно, фирмы каких отраслей будут использовать данную льготу, или на какие виды основных фондов она распространяется.

Из положений по налогу на добавленную стоимость, оцененных количественно в Астраханской области, выделяем два положения, которые применяются по отношению к конкретному виду экономической деятельности (таблица 21). Не замечено взаимосвязи между парами льгот и видов экономической деятельности. В первом случае можно говорить о том, что льгота слишком мало используется в регионе. Во втором случае речь идет о недостаточной детализации вида экономической деятельности, помимо научных исследований он вмещает достаточно много других классов деятельности.

Таблица 21

Сравнение объемов льгот по налогу на добавленную стоимость и объемов инвестиций в основной капитал в предприятиях соответствующего вида экономической деятельности Астраханской области Составлено автором на основе отчетности Федеральной службы государственной статистики и Федеральной налоговой службы

В таблице 22 представлено сравнение льготы по налогу на прибыль и объема инвестиций в основной капитал по ВЭД «Финансовая деятельность». Использована пара более ранних данных, так как информации за 2012 год в отчетах ФНС нет. Рост объема недопоступления налога высок, при этом объем инвестиций вырос всего в 2 раза.

Таблица 22

Сравнение объема льготы по налогу на прибыль организаций и объема инвестиций в основной капитал в предприятиях соответствующего вида экономической деятельности Астраханской области Составлено автором на основе отчетности Федеральной службы государственной статистики и Федеральной налоговой службы

Региональные льготы по налогу на имущество организаций предусматривают большое количество подпунктов, в которых фигурируют различные виды экономической деятельности. В таблице 23 представлено сравнение льгот по этому налогу с объемом инвестиций в отраслях, связанных с данными льготами, в том числе теми, в которых действуют региональные инвестиционные проекты, согласно реестру таких проектов.

Таблица 23

Сравнение объемов льгот по налогу на прибыль и имущество организаций и объемов инвестиций в основной капитал в предприятиях соответствующего вида экономической деятельности Астраханской области Составлено автором на основе отчетности Федеральной службы государственной статистики и Федеральной налоговой службы

Мы видим четко выраженную взаимосвязь увеличения объемов использования пониженной ставки налога на прибыль и увеличения показателей инвестиций в основной капитал в добывающей и строительной отрасли.

К сожалению, из-за сильной обобщенности предоставляемой статистики сделать четкий вывод о том, что именно предоставление данных льгот послужило причиной для такого роста, категорически нельзя. Из-за положений законодательства о налоговой тайне и недостаточной открытости предприятий нельзя произвести точечное сравнение. Но при этом важно отметить, что в вышеназванных отраслях наблюдается устойчивый рост, и введение такого рода льгот для новых проектов точно не сделает ситуацию хуже. Что касается сельского и рыбного хозяйства, то тут, к сожалению, наблюдается общероссийская отрицательная тенденция.

Для льготы, освобождающей от налогообложения объекты с высокой энергетической эффективностью, также применимо другое сравнение (таблица 24). Эта льгота применима к определенному виду основных фондов «Машины, оборудование, транспортные средства». Четкую взаимосвязь трудно увидеть, но параллельный рост стоит отметить.

Таблица 24

Сравнение объема льготы налога на имущество организаций и объемов инвестиций в основной капитал по соответствующему виду основных фондов Астраханской области Составлено автором на основе отчетности Федеральной службы государственной статистики и Федеральной налоговой службы

Остальные льготы, эффективность которых была оценена в предыдущем параграфе, не представляется возможным оценить в разрезе инвестиций в основной капитал, так как они не имеют привязки ни к конкретным отраслям, ни к видам основных фондов.

Анализ, проведенный в данном параграфе, показал, что предприятия используют сэкономленные от введения налоговых льгот средства на инвестирование в свой основной капитал. В случае эффективности льготы объем инвестиций в основной капитал возрастает. Проблема заключается в недостаточности данных для анализа. В отчетах федеральной налоговой службы не представлена информация о налоговых льготах по отраслям деятельности предприятий, не говоря уже о конкретных получателях льгот. В отчетах же Росстата есть статистика инвестиций в основной капитал в разрезе ВЭДов, но на муниципальном уровне уже не предусмотрено такой выборки. Таким образом, легитимно оценить инвестиционные эффекты от введения льгот не представляется возможным, выводы при расчетах в этом параграфе сделаны с учетом различных допущений.

3.2 Выявление льгот, которые будут наиболее востребованы в целях модернизации производства и поддержки инвестиций организаций

Анализ, проведенный в предыдущих параграфах, показал, что не все введенные налоговые льготы являются эффективными, также не все льготы можно оценить на результативность математическим путем. При этом важная некая комплексная оценка для обобщения ситуации об актуальных льготах и льготах, которые могли бы появиться в будущем.

Ежегодно Правительство Российской Федерации одобряет «Основные направления налоговой политики». При разработке мер в области налоговой политики, которые предполагается реализовать в 2014 - 2016 годах, будет продолжена реализация целей и задач, предусмотренных в предыдущие годы. Необходимым условием для повышения конкурентоспособности российской экономики является ее диверсификация, технологическое обновление, модернизация производства, соответственно, стимулирующая роль налоговой системы сохранится.

Достигнутый к настоящему времени уровень налоговой нагрузки, с одной стороны, соответствует минимальному уровню нагрузки развитых стран, с другой стороны, обеспечивает стабильную наполняемость бюджетов всех уровней. Таким образом, внесение существенных изменений в структуру налоговой системы, а также введение новых налогов в среднесрочном периоде, не предполагается.

С учетом положений, изложенных в документе на 2014-2016 гг., других экспертных мнений, количественной оценки эффективности некоторых льгот, проведенной в работе, собственных аналитических суждений выявим наиболее востребованные и эффективные в целях модернизации производства и поддержки инвестиций льготы, которые целесообразно применять и в дальнейшем.

Начнем с налога на доходы физических лиц (таблица 25). Большая группа освобождений, скорее всего, будет и дальше востребована, вопрос в том, как это скажется именно на модернизации производств и поддержке инвестиций организаций. Освобождение от налогообложения реализации долей в уставном капитале и акций важно, в том числе для рынка акций. Сейчас действует освобождение только на акции, приобретенные после с 2011 г., законодатели же намерены вскоре убрать это ограничение. По экспертному мнению, это может «встряхнуть» фондовый рынок и дать некий импульс увеличению инвестиционной активности. Также отметим освобождение от уплаты налога при участии налогоплательщика в федеральной программе утилизации автомобилей. С самого начала действия программы был отмечен высокий спрос на новые автомобили, таким образом, льгота обеспечивала в некоторой своей части модернизацию предпринимательской деятельности. К сожалению, при этом не было достигнуто целей в части создания современной системы сбора и утилизации старого автопарка. Было создано всего несколько крупных предприятий, подавляющее же большинство допущенных к участию в программе предприятий мелкие, и утилизация у них производилась кустарным путём. В бюджете на 2014 год средства на программу не заложены, но думается, что Минпромторг еще подумает над возможностью продолжения удачного эксперимента.

Таблица 25

Таблица льгот инвестиционного характера по НДФЛ, которые будут востребованы Составлено автором на основе экспертных мнений и собственных суждений

Согласно расчетам Минфина и тем, что были проведены выше, имущественные вычеты по НДФЛ эффективны и увеличивают инвестиции. В качестве наиболее значимого улучшения этих льготных положений следует предусмотреть переход от действующего в настоящее время принципа предоставления имущественного вычета (предоставляемого при приобретении жилья) применительно только к одному приобретаемому объекту имущества. В настоящее время при применении этого вычета его общий размер зачастую по различным причинам не может быть использован полностью. Для устранения этого предлагается перейти к принципу

предоставления указанного вычета налогоплательщику вне зависимости от количества таких объектов (долей в приобретаемых объектах), в пределах установленного максимального размера имущественного налогового вычета, предоставляемого налогоплательщику в сумме до 2 млн. рублей. Таким образом, физические лица, в случае принятия этого предложения, получат право обращаться в налоговые органы за получением имущественного налогового вычета многократно в течение жизни вплоть до полного использования предельной суммы этого вычета.

Предоставление возможности перенести на будущие периоды убытки, полученные от операций с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, увеличивают возможности для учета для целей налогообложения убытков физических лиц, полученных на финансовых рынках, и, соответственно, обеспечивает снижение рисков инвестиций, что должно способствовать расширению операций, совершаемых физическими лицами на финансовых рынках, и дальнейшему развитию финансовых рынков в стране.

Также актуальной должна остаться возможность переноса убытков на будущие периоды в рамках деятельности простых товариществ. Дело в том, что форма договора простого товарищества является одной из самых распространенных форм объединения ресурсов различных лиц для инвестиций в венчурные проекты, поэтому льготы в этом направлении являются важным пунктом налогового стимулирования инновационной деятельности. Сниженная ставка для ипотечных ценных бумаг также представляется эффективно действующей в дальнейшем. Для большинства инвесторов ипотечные ценные бумаги в России привлекательны не доходностью, а ликвидностью и надежностью. Этот финансовый инструмент представляет интерес для тех, кто желает вложить свои средства для получения гарантированного дохода, например, страховым компаниям, пенсионным фондам и другим потенциальным инвесторам.

Налог на прибыль организаций, как уже было отмечено ранее, имеет наибольшее количество льгот инвестиционного характера (таблица 26). Участники инновационного проекта «Сколково» в течение 10 лет с момента начала участия имеют освобождения от налога на прибыль, равно как и организаторы футбольного чемпионата мира и кубка конфедераций, которые состоятся в России. Думается, что «слабым местом» налогового законодательства по налогу на прибыль является перечень расходов, подлежащий вычету из налоговой базы. В этой связи предлагается оценка эффективности этих освобождений на государственном уровне. Назрел отказ от нормы, позволяющей коммерческим организациям «получать в дар» от

своих акционеров или участников имущество и деньги без налоговых последствий, и от нормы, позволяющей без налога передавать имущество от лиц с долей участия более 50%. Эти положения представляются неэффективными и искажающими налоговую систему.

Положение об освобождении фирм от налогообложения при целевом финансировании и целевых поступлениях на НИОКР представляется актуальным и востребованным далее, обеспечивая государственную помощь инновационной деятельности. Продолжит действовать освобождение Внешэкономбанка (т.н. Банка развития) от налогообложения прибыли, главными задачами деятельности которого являются создание условий для экономического роста и стимулирование инвестиций.

Одномоментное уменьшение базы налога до начала амортизации основных средств (т.н. «амортизационная премия») является наиболее крупной по объему предоставлению льготой, таким образом, цель

Таблица 26

Таблица льгот инвестиционного характера по налогу на прибыль, которые будут востребованы Составлено автором на основе экспертных мнений и собственных суждений, а также расчета эффективности льгот, выполненного в параграфе 2.3 данной работы

Счетная палата: «Льгота не выполняет функцию стимулирующего механизма, объем вводимых в действие основных производственных фондов неуклонно снижается»Васильев И. В. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности предоставления и применения налоговых льгот и преференций в части администрирования налога на прибыль организаций» // Бюллетень Счетной Палаты Российской Федерации. 2013. №7.

государства в данном случае исключить злоупотребления и совершенствовать амортизационную политику.

Возможность ускоренной амортизации следует рассматривать в контексте политики налоговых льгот, поскольку амортизационные премии оказывают влияние на выбор организации относительно обновления основных фондов. По мнению Счетной палаты, стимулирующая функция этой льготы пока не достигнута, несмотря на то, что в Астраханской области она эффективна, согласно расчету по критерию. Опросы бизнеса также говорят о том, что данная льгота, по их мнению, эффективна Эффективность механизмов государственной поддержки // Официальный сайт российского союза промышленников и предпринимателей. 2013. http://рспп.рф/library/view/75. Также следует пересмотреть разбивку фондов на амортизационные группы, которые на данный момент не в полной мере соответствуют специфике современного оборудования. Нужно ограничить применение повышающего коэффициента в отношении амортизируемых средств при договоре лизинга. Повышающие коэффициенты расходов на научные исследования и опытно-конструкторские разработки, по мнению счетной палаты, практически не применяются ввиду специфической деятельности и определенных ограничений на их применение. Льгота в виде переноса убытков на будущее эффективна согласно расчету. Данное положение можно считать льготой для фирм, являющихся инвестиционными проектами. В общем же случае, это не льгота, а всеобщее право, которым пользуются большинство организаций.

Применение пониженной ставки на региональном уровне также доказало свою эффективность. Крупные игроки, предприятия с большими инвестиционными портфелями, такие, например, как «Лукойл-Нижневолжскнефть», благодаря такой льготе, включают в свою консолидированную группу налогоплательщиков дочерние компании, что обеспечивает приток налоговых поступлений от подразделений, расположенных территориально за пределами Астраханской области.

Нулевая ставка налога, зачисляемая в федеральный бюджет, для организаций самых инновационных особых экономических зон - технико-внедренческих и рекреационных с одной стороны для большинства фирм не играет роли, так как у большинства молодых и развивающихся в рамках проекта фирм прибыль пока минимальная либо нулевая. По мнению генерального директора ОАО «Особые экономические зоны» Олега Костина, речь идет не о прямой выгоде, а о благоприятных условиях для привлечения прямых иностранных и российских инвестиций. В будущем, когда предприятие наберет обороты, выйдет на проектную мощность, оно принесет налоговые отчисления в бюджет. Применение нулевой ставки для организаций, осуществляющих образовательную и/или медицинскую деятельность, способствует развитию отрасли, позволяя направить сэкономленные средства на развитие собственной деятельности. Льгота, заключающаяся в нулевой ставке при продаже акций, будет востребована, но только с 2016 года, то есть с того момента, когда пройдет 5-летний срок с 2011 года.

Для обеспечения адресности предоставления налоговых преференций по налогу на прибыль организаций предполагается введение в законодательство Российской Федерации новой категории - участник инвестиционного проекта, реализуемого на территориях Дальневосточного федерального округа, Забайкальского края, Республики Бурятия или Иркутской области. При этом такой инвестиционный проект не может быть направлен на добычу нефти, природного газа, оказание услуг в этих областях; производство этилового спирта, алкогольной продукции, производство табачных изделий и других подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов); на осуществление деятельности, по которой применяется налоговая ставка по налогу на прибыль организаций в размере 0 процентов. Для участника инвестиционного проекта в качестве мер налогового стимулирования предлагается на период 10 лет реализации инвестиционного проекта установить ставку налога на прибыль организаций в части, зачисляемой в федеральный бюджет, в размере 0 процентов. Также предлагается предусмотреть возможность снижения ставки налога вплоть до ее обнуления в период первых 5 лет реализации инвестиционного проекта и установления ставки налога в размере не менее 10 процентов в течение последующих 5 лет реализации инвестиционного проекта.

Единственная льгота по НДПИ, применяемая в Астраханской области, относится к той части налога, которая в полном объеме зачисляется в федеральный бюджет. Единственный из специальных налоговых режимов, налоги по которому зачисляются в региональный бюджет, - УСН. Данная система уже 12 лет функционирует достаточно эффективно. Основными плюсами использования организациями и предпринимателями данного режима являются освобождение от основных налогов, упрощение бухгалтерского учета, это делает привлекательным использование режима малым бизнесом.

Налог на имущество организаций, как и налог на прибыль, имеет большое количество льготных положений. В таблице 27 представлены те льготы, которые видятся наиболее актуальными в ближайшей перспективе. Освобождаются организаторы футбольных чемпионатов 2017-2018 гг., это стандартное освобождение. Освобождение участников проекта «Сколково» ранее было определено как эффективное, правда из-за маленьких объемов предоставления льготы вряд ли можно говорить о каком-то стимулировании сейчас. Важнейшими льготами, введенными совсем недавно и направленными на длительную перспективу, являются освобождение от налогообложения новых основных средств и средств в виде имущества с высокой энергоэффективностью. В перспективе, по мере вывода из эксплуатации оборудования, принятого на учет в качестве объектов основных средств до 1 января 2013 года, налогом на имущество организаций будет облагаться только недвижимое имущество, что является шагом к введению налога на недвижимое имущество не только для физических лиц, но и для организаций. Льгота в виде уменьшения налоговой базы на капитальные вложения также представляет интерес в рамках Астраханской области. Из-за того, что налог региональный, областная администрация ввела большое количество льгот, которые делятся на 3 большие группы: понижение ставки налога, освобождение имущества от налогообложения и инвестиционный налоговый кредит. Последний не предоставляется в Астраханской области, согласно отчетам ФНС. Возможно речь идет о несопоставимых издержках, когда организациям легче платить налоги как обычно, чем выбивать себе право на такую льготу у ФНС.

Таблица 27

Таблица льгот инвестиционного характера по налогу на имущество, которые будут востребованы Составлено автором на основе экспертных мнений и собственных суждений, а также расчета эффективности льгот, выполненного в параграфе 2.3 данной работы

Тем не менее, данная мера хорошо себя проявила в других регионах, да и оптимизм регионального Минэкономразвития говорит о том, что есть шанс, что льгота «приживется». Остальные же региональные льготные положения в нашем расчете были признаны эффективными. Транспортный налог имеет только одну льготу инвестиционного характера, она связана с проведением футбольных чемпионатов в России через 3 года, посмотрим, будут ли участвовать предприятия Астраханской области в их проведении, или вдруг возможно, что какие-то игры чемпионата решат проводить в Астрахани, что сразу окажет большое влияние на региональную экономику.

Основными нововведениями, которые следует применить, по моему мнению, в системе налоговых льгот являются:

1) налог на прибыль: нужно пересмотреть разбивку оборудования на амортизационные группы, в данный момент она не полностью соответствует специфике современного оборудования. Также надо провести ревизию списка расходных статей, представленных в статьях 252-255 Налогового кодекса, на предмет их стимулирующего характера и в дальнейшем скорректировать список для стимулирования инвестиций;

2) НДФЛ: в настоящее время инвестиции в ценные бумаги имеют меньше льгот, чем вложения в жилую недвижимость или другие долгосрочные инвестиции, таким образом, они становятся менее привлекательным, хотя чаще всего являются менее рискованными вложениями. Следует создать равные и сопоставимые условия;

3) НДПИ: необходимо убрать «прямой учет» запасов на старых месторождениях. Зачастую его организовать технически сложно и более затратно, чем получить льготу. Также возможно следует перейти от практики налоговых каникул (нулевой ставки на определенное время) к практике понижающих коэффициентов. Это нужно, чтобы не было стимулов форсировать добычу, сразу появлялась привычка «платить налог». Эти нововведения будут относиться к региону только, когда налог на добычу нефти не будет уходить полностью в федеральный бюджет, что происходит в данный момент;

4) налог на имущество организаций и другие региональные налоги: должен быть постепенный переход на предоставление льгот сугубо на региональном уровне, федеральных льгот по региональным налогам быть не должно.

Итак, проведенный анализ существующих льгот и льгот, которые могли бы появиться, показал, что большинство из них стимулирует экономику и увеличивает приток инвестиций. При этом есть много льготных положений, которые следует пересмотреть для того, чтобы они следовали последним веяниям экономического и технологического роста. Льготные положения, принятые на региональном астраханском уровне, также в большинстве своем работают и помогают обеспечивать достаточный уровень инвестиционной привлекательности региона.

3.3 Предложения по совершенствованию оценки эффективности налоговых льгот

Анализ налоговых льгот, проведенный в работе, показал, что при оценке эффективности льгот возникает большое количество проблем.

Первой из них можно признать то, что нечетко определены цели введения льгот. Для каждой из налоговых льгот должны быть определены задачи, на решение которых они направлены. При этом желательно, чтобы каждое положение на федеральном уровне (а не как сейчас на региональном) сопровождалась показателем, по которому предполагается определять успех или неуспех действующей льготы. Соответствующие критерии для каждой льготы (группы льгот) могут закрепляться, например, в профиле налоговой льготы, формируемом согласно нормативно-правовому акту Минфина России. В профиле налоговой льготы может отражаться также методика оценки соответствующих потерь доходов бюджета, если речь не идет о прямой их оценке по данным статистической налоговой отчетности, а также иные вопросы, в том числе результаты мониторинга за прошедшие периоды.

Также важно закрепить на законодательном уровне понятие налоговых расходов бюджета. Определение целесообразно закрепить в Бюджетном кодексе. Для этих целей кодекс может быть дополнен, например, новой ст. 83.1, посвященной налоговым расходам бюджета. Определение налоговых льгот в настоящее время дано в п. 1 ст. 56 Налогового кодекса. Новая ст. 83.1 БК может либо использовать отсылку на данное определение, либо давать свое определение налоговых льгот для целей выделения налоговых расходов бюджета, поскольку определение, содержащееся в п. 1 ст. 56 НК РФ, является для этих целей неполным. При выборе первого варианта определение налоговых льгот в п. 1 ст. 56 НК РФ необходимо расширить, дополнив его случаями исключения лиц из числа налогоплательщиков.

Порядок формирования перечня налоговых расходов бюджетов с указанием на используемые при классификации критерии и подходы целесообразно закрепить на уровне нормативно-правового акта Минфина России. Формирование и утверждение перечня налоговых расходов бюджета на уровне Министерства финансов необходимо, в том числе, в связи тем, что определение налоговых расходов предполагает применение оценочных суждений. Отсылка к законодательному определению налоговых льгот проблемы не решает, поскольку далеко не все налоговые преференции по своей экономической сущности являются льготами (например, применение нулевой ставки НДС при экспорте), а формализовать соответствующие критерии на уровне закона не представляется возможным.

Количественную оценку потерь доходов бюджета целесообразно осуществлять по каждой статье налоговых расходов в отдельности, так как этот подход позволяет рассматривать вопросы модификации и/ или отмены каждой отдельной льготы, предусмотренной налоговым законодательством. В Бюджетном кодексе целесообразно закрепить положения, возлагающие полномочия по количественной оценке соответствующих потерь бюджетных доходов на Министерство финансов России.

В настоящее время оценку потерь доходов бюджета от каждой налоговой льготы в отдельности провести затруднительно, поскольку не все необходимые данные содержатся в формах статистической налоговой отчетности, которые являются основным источником информации для оценки потерь от предоставления налоговых льгот и преференций. Решению проблемы могло бы способствовать создание базы данных, содержащей сведения для косвенной оценки потерь (в частности, опросы населения и предприятий, статистику по производству и торговле) от тех статей налоговых расходов, использование которых налогоплательщиками не отражается в налоговых декларациях, а также постепенная разработка методик оценки потерь от таких статей и утверждение их на уровне Минфина России.

Серьезной проблемой является несистематический характер представления данных. Анализ статистической налоговой отчетности свидетельствует, что формы представления информации не унифицированы, данные, содержащиеся в форме статистической налоговой отчетности за один период, могут не содержаться в той же форме за следующий период.

Кроме того, структура данных в формах статистической налоговой отчетности часто не позволяет провести оценку налоговых льгот с нужной степенью детализации. В частности, в форме «Отчет о структуре начисления налога на добавленную стоимость» (1-НДС) данные о суммах налога, которые могли бы быть начислены к уплате в бюджет в случае отсутствия налогового освобождения, представлены в разрезе отдельных подпунктов и пунктов статей Налогового кодекса, в то же время данные, содержащиеся в форме 5-НДФЛ, не позволяют оценить потери доходов бюджета от применения большей части норм ст. 217 Налогового кодекса. На основе этих данных можно провести количественную оценку только тех льгот по ст. 217 НК РФ, которые ограничивают объем освобождаемых от налогообложения доходов установленной суммой в рублях, другими словами, предоставляют вычет из доходов соответствующего вида в размере необлагаемой суммы. Таким образом, недоступна даже совокупная (без разделения на отдельные нормы) оценка потерь доходов бюджета от действия положений ст. 217 НК РФ.

Еще одной важной проблемой является запаздывание представления информации в формах статистической налоговой отчетности по отношению к моменту начала действия новых положений налогового законодательства. Так, подп. 26 п. 2 и подп. 16.1 п. 3 ст. 149 Налогового кодекса Российской Федерации были введены Федеральным законом от 19 июля 2007 г. № 195-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2008 г., однако данных о суммах налога, которые были бы начислены к уплате в бюджет в случае отсутствия освобождения от налогообложения в соответствии с указанными положениями налогового законодательства, в форме 1-НДС за 2008 г. нет. В 2009 г. соответствующие данные за 2008 г. в порядке уточнения также не представлены.

Кроме того, отсутствует методологическая основа представления данных в статистической налоговой отчетности; в частности, неясно, какие положения налогового законодательства являются налоговыми льготами для целей такой отчетности и по каким признакам выделяются налоговые льготы. Так, в форме 5-П для содержащихся в ней показателей значения представлены в двух столбцах - «Значение показателей» и «Сумма недопоступления налога», при этом второй столбец, как правило, заполняется для показателей, прямо поименованных как льготы. Помимо показателей, прямо поименованных как налоговые льготы, столбец «Сумма недопоступления налога» заполнен, в частности, данными о суммах убытка или части убытка, полученного в предыдущих налоговых периодах, учтенных в уменьшение налоговой базы отчетного (налогового) периода, но не заполнен сведениями о доходах, исключаемых из прибыли. Важно учитывать также и то, что потери (как, впрочем, и эффекты) от вводимых льгот не наступают немедленно в первый год применения налоговой льготы. Отложенное влияние важно учитывать и при оценке потерь для бюджета, и при оценке эффектов для экономического развития.

Также следует подумать о систематической оценке эффективности налоговых льгот на государственном уровне. Оценки потерь доходов бюджета по перечню налоговых расходов за предыдущие, например, 3 года, а также прогнозные оценки на соответствующий год и плановый период следует представлять законодательному органу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете. Это положение должно быть закреплено в ст. 184.2 БК Российской Федерации.

Регулирование формирования и представления данных о налоговых расходах на уровне бюджетного законодательства призвано создать условия для системности и открытости информации о потерях доходов бюджета от предоставления налоговых льгот. При этом суммы налоговых расходов, т.е. оценки потерь бюджетных доходов законодательно не утверждаются.

Таким образом, для реализации рассмотренного комплекса мер потребуется внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ (в части определения понятия «налоговые расходы бюджета», закрепления полномочий по утверждению перечня налоговых расходов бюджета, вытекающих из законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также по количественной оценке соответствующих потерь бюджетных доходов за Минфином России, установления требования представлять законодательному органу оценки потерь доходов бюджета по перечню налоговых расходов за предыдущие 3 года, а также прогнозные оценки на соответствующий год и плановый период одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете), в Налоговый кодекс РФ (в части расширения определения налоговых льгот в п. 1 ст. 56 за счет случаев исключения лиц из числа налогоплательщиков), а также принятие нормативно-правовых актов Минфина России, один из которых (условное название - «Методические рекомендации по определению и оценке налоговых расходов бюджета») будет устанавливать порядок формирования перечней налоговых расходов бюджета и смешанных статей с указанием на используемые при классификации критерии и подходы, а также порядок оценки соответствующих потерь доходов бюджета, а другой - утверждать сформированные перечни. Должны быть расширены и унифицированы отчеты ФНС. Реализация рассматриваемых мер рассчитана на среднесрочную перспективу (2014-2016 гг.). Это позволит повысить прозрачность бюджетных расходов в части налоговых расходов и смешанных статей. Оптимизация статей налоговых расходов, по которым доступна оценка, может принести 1-1,5% ВВП дополнительных доходов бюджета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящей работе были исследованы налоговые льготы, предоставляемые из регионального бюджета и обладающие инвестиционной направленностью. В первой главе был произведен теоретический анализ проблемы. Льготами признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками. Налоговые льготы вводятся с целью корректировки провалов рынка, решения актуальных задач, при этом они не должны снижать прогрессивность налога на доходы, привносить излишние сложности в налоговое законодательство или искажать поведение экономических агентов.

В дальнейшем анализе стало использоваться более широкое понятие «налоговые расходы». Согласно МВФ, налоговые расходы это льготы или освобождения относительно «стандартной» структуры налогов, которые ведут к снижению величины собираемых государством доходов, и, поскольку цели государственной политики могли бы быть достигнуты альтернативным способом через предоставление субсидий или производство иных прямых расходов, льготы рассматриваются как эквивалент бюджетных расходов. Были определены условия разграничения элементов базовой структуры налоговой системы и налоговых расходов.

Как правило, выделяют три метода количественной оценки налоговых расходов, наиболее надежным методом принято считать метод упущенных налогов. Первыми государствами, оценившими введенные льготы и, как минимум, попытавшиеся произвести количественную оценку стали США и ФРГ. Далее вплоть до 1980-х годов первые отчеты о налоговых расходах составили Австрия, Испания, Великобритания, Канада, Швеция, Австралия, Франция, Нидерланды и Швейцария.

Во второй главе произведена оценка налоговых льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Сначала были выявлены и скомпонованы только положения, соответствующие понятию налоговой льготы и обладающие инвестиционной направленностью. Инвентаризации подверглись положения налога на добавленную стоимость, налога на доходы физических лиц, налога на прибыль и имущество организаций, налога на добычу полезных ископаемых, единого сельскохозяйственного налога, налога, применяемого при использовании упрощенной системы налогообложения и выполнении соглашений о разделе продукции, налога на имущество и земельного налога.

Далее льготные положения подверглись количественной оценке. Препятствием для оценки всех выявленных положений стала недостаточность представления налоговой статистики в отчетах ФНС, из-за чего было оценено не более половины из них. Количественные показатели выпадающих доходов далее были использованы при оценке эффективности льгот. Региональным законом определены три критерия эффективности налоговых льгот: сокращение расходов бюджета, финансово-экономическое оздоровление предприятий отдельных производственных отраслей, обеспечивающее стабилизацию и расширение налогооблагаемой базы, социальная направленность.

С использованием второго критерия было проведено сравнение объемов выпадающих доходов бюджета и прироста налоговых поступлений соответствующих налогов. Большая часть рассмотренных положений была оценена как эффективные.

В третьей главе были оценены перспективы существующих льгот, возможности для более четкой их оценки. Было проведено сравнение объемов предоставленных льгот и объемов инвестиций в основной капитал по отраслям с целью нахождения зависимостей на основе допущения о том, что сэкономленные средства от использования льгот предприятия вкладывают в основной капитал. Из-за скудности статистической базы Росстата и отсутствия детальной информации на уровне ниже регионального нельзя на основе данного сравнения сделать определенные выводы и оценить эффективность льгот по критерию инвестиций в основной капитал. С использованием расчетов, сделанных в работе ранее, а также различных экспертных мнений были выявлены наиболее востребованные в будущем льготы. В последнем параграфе работы был сделан вывод о том, как можно усовершенствовать оценку эффективности налоговых льгот. С использованием анализа, проведенного во второй главе, и аналитических материалов Минфина и Правительства, рассмотрены льготы инвестиционного характера по критериям их эффективности и востребованности в будущем, определены положения, которые требуется ввести. Был определен целый комплекс мер, которые улучшили бы ситуацию.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998

№ 145-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». http://www.consultant.ru/popular/budget/

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 1.01.2014) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». http://www.consultant.ru/popular/nalog1/

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 2) от 5.08.2000 № 118-ФЗ (ред. от 1.04.2014) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». http://www.consultant.ru/popular/nalog2/

Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития» (ред. от 25.06.2012) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_131655/

Закон Астраханской области от 22.11.2002 № 49/2002-ОЗ "О транспортном налоге" (ред. от 11.03.2014) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». www.consultant.ru/document/regbase_doc_RLAW322_51396/

Закон Астраханской области от 10.11.2009 г. № 73/2009-ОЗ "Об установлении ставки налога, уплачиваемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения"" (ред. от 6.10.2011) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». www.consultant.ru/document/regbase_doc_RLAW322_38670/

Закон Астраханской области от 16.11.2009 № 83/2009-ОЗ "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков" (ред. от 25.09.2012) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». www.consultant.ru/document/regbase_doc_RLAW322_44663/

Закон Астраханской области от 26.11.2009 № 92/2009-ОЗ "О налоге на имущество организаций" (ред. от 18.10.2013) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». www.consultant.ru/document/regbase_doc_RLAW322_50564/

Закон Астраханской области от 13.04.2011 № 17/2011-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Астраханской области" (ред. от 25.09.2012) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». www.consultant.ru/document/regbase_doc_RLAW322_44668/

Постановление Правительства Астраханской области от 16.11.2005 г. № 439-П "О критериях предоставления налоговых льгот отдельным категориям плательщиков и примерной методике расчета выпадающих доходов областного бюджета от предоставления налоговых льгот" // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». www.consultant.ru/document/regbase_doc_RLAW322_14025/

Постановление Правительства Астраханской области от 22.06.2007 г. № 229-П "О Порядке оценки эффективности налоговых льгот, предоставленных в соответствии с законодательством Астраханской области" (ред. от 17.05.2012 г.) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». www.consultant.ru/document/regbase_doc_RLAW322_43009/