Місцеві бюджети та їх вплив на соціально-економічний розвиток адміністративного району

Рис.3.6 Динаміка кількості загальноосвітніх навчальних закладів та видатків на їх утримання в Ізяславському районі за період з 2002 по 2005 роки

Зовсім інша картина спостерігається, щодо дошкільних навчальних закладів (рис.3.7), їх кількість зменшується. Це зумовлено в першу чергу, бідністю сільських бюджетів з яких фінансуються ці заклади.

Отже, як бачимо місцеві бюджети здійснюють безпосередній вплив на соціальний розвиток району. Таким чином напрошується висновок про те, що вельми важливо враховувати економічні та соціальні проблеми при плануванні бюджету.

Рис.3.7 Динаміка кількості дошкільних навчальних закладів та видатків на їх утримання по Ізяславському району в 2002-2005рр

Проблемою, яка позначається на соціально-економічний розвиток регіону є незадовільне ресурсне та матеріальне забезпечення органів місцевого самоврядування. Ситуація, що склалася із об'єктами соціально-побутового обслуговування різко відрізняється у розрізі сільських рад. Якщо ситуація із загальноосвітніми закладами стабільна, то дошкільні навчальні заклади, які фінансуються із місцевих бюджетів знаходяться у незадовільному стані. Через нестачу коштів на їх утримання кількість їх щороку зменшується(рис.3.7.). По Україні лише 30% сільських рад можуть самостійно забезпечити усебічне первинне медичне обслуговування за місцем проживання. В Ізяславському районі 44 установи охорони здорв'я в яких кількість лікарів на 10 тис. населення - 16,4 чоловік.

На сучасному етапі розвитку, практично, відсутнє обслуговування сільського населення побутовими послугами за місцем проживання. Більшість сільських рад не мають мінімального набору закладів соціально та культурно- побутового обслуговування населення.

Для забезпечення мінімальних потреб життєдіяльності людей на рівні сільських рад необхідно вирішити питання надання їм послуг, які б не відрізнялися за своїми параметрами, незалежно від рівня розвитку території на якій проживають споживачі цих послуг. Тобто, необхідні кількісні та якісні показники (нормативи та стандарти) надання послуг і певні розрахунки фінансових нормативів їх забезпечення. Одним із шляхів вирішення цієї проблеми могло б стати проведення адміністративно-територіальної реформи, яка б усунула надмірну подрібненість територій і дала можливість надавати населенню якісні послуги освіти, охорони здоров'я, житлово-комунальних послуг та ін.

Таким чином, на сьогодні головний акцент у розвитку правових засад моделі місцевого самоврядування в Україні має бути зроблений на створенні самостійних територіальних громад, що передбачає насамперед:

· укрупнення територіальних громад з тим, щоб вони об'єднували не менше 4-5 тис. жителів і були здатними виконувати надані їм повноваження;

· зміцнення матеріально-фінансової основи територіальних громад шляхом закріплення за місцевими бюджетами стабільних і достатніх джерел їхнього поповнення, а також запровадження прозорої системи фінансового вирівнювання на рівні району - міста районного значення, селища, села з метою забезпечення рівних умов розвитку громадян у різних громадах.

Неприпустимо зводити діяльність територіальних громад суто до управління комунальним комплексом та місцевими фінансами. Територіальна громада є первинною ланкою економічного та соціального розвитку, демократичного та громадянського суспільства, і саме на неї лягає головне навантаження та відповідальність щодо такого розвитку на даній території. На нашу думку, місцеве самоврядування повинне. в межах своєї компетенції, повноважень і доступних інструментів, вирішувати ключові проблеми економічного розвитку, і насамперед:

· підвищення рівня та умов життя населення;

· підвищення рівня зайнятості на території громади;

· збільшення обсягів та ефективності виробництва на території громади;

З урахуванням вищесказаного відмітимо, що для зміцнення ролі місцевих бюджетів в соціально-економічному розвитку територій потрібно оптимізувати джерела наповнення бюджету розвитку. Для покращення ситуації що склалася в регіоні потрібно вжити таких заходів, як:

· необхідне створення умов для залучення інвестицій в економіку району; подолання тенденції щодо зростання обсягів дебіторської та кредиторської заборгованості; сприяння відновленню платоспроможності підприємств до порушення справи про їх банкрутство, посилення державного контролю за діяльністю підприємств, які звітують про збиткову роботу;

· збільшити обсяг надходжень бюджету розвитку за рахунок розширення переліку їх джерел, при цьому перевагу слід надавати стабільним доходам, таким як плата за оренду майна, що перебуває в комунальній власності;

· сприяти розвитку системи місцевих запозичень, надавати можливість здійснювати запозичення до бюджетів розвитку сільським та селищним бюджетам;

· підвищити контроль та ефективність управління об'єктами комунальної власності;

· спрямовувати зусилля місцевих органів влади на підвищення фінансової спроможності бюджетів розвитку за рахунок підвищення власних доходів місцевих бюджетів;

· прагнути до підвищення обсягів інвестиційних субвенцій, які надаються з державного бюджету;

· контролювати та сприяти цільовому направленню коштів державної допомоги, що надається місцевим бюджетам з метою покращення соціально-економічної ситуації регіону.

· укрупнення територіальних громад з тим, щоб вони об'єднували не менше 5-6 тис. жителів і були здатними виконувати надані їм повноваження; зміцнення матеріально-фінансової основи територіальних громад шляхом закріплення за місцевими бюджетами стабільних і достатніх джерел їхнього поповнення;

· також запровадження прозорої системи фінансового вирівнювання на рівні району - міста районного значення, селища, села з метою забезпечення рівних умов розвитку громадян у різних громадах.

3.2 Проблема збалансування доходів та видатків місцевих бюджетів в умовах економічних перетворень

Одна із основних особливостей унітарної держави - концентрація дій регіональних і місцевих органів управління на виконанні базових напрямів економічної політики центру. Але для досягнення єдності цілей переконання і бажання недостатньо, для цього потрібні і відповідні економічні можливості, які залежать від обсягів доходів регіональних бюджетів.

Разом з тим слід зазначити, що розширення прав і обов'язків органів місцевої влади в умовах, що склалися, не завжди відповідає їх економічним можливостям, і питання про збалансування доходів та видатків місцевих бюджетів, як і раніше, залишаються актуальними.

Відповідно до ст. 68 Бюджетного кодексу, „склад доходів та видатків бюджетів районів у містах (у разі їх створення) визначається міською радою відповідно до повноважень, переданих районним у містах радам” [2]. Здавалося б, що все логічно, але відповідно до повноважень так залишаються на рівні Кабінету міністрів і Верховної Ради України, що уже протягом багатьох років і держава в цілому, і регіони затверджують бюджети зі значними запізненнями, а в деяких випадках - і наступного року. Немає необхідності говорити про те, як негативно це впливає на розвиток економіки.

Але такого стану на регіональному і місцевому рівнях могло б і не бути, якби кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом доходну базу.

Сьогодні найбільш проблемним є питання збалансування доходів і видатків. Як показали результати аналізу, нині діючий бюджетний механізм, при якому місцеві ради вищого рівня встановлюють нормативи відрахувань від регулюючих податків і зборів та суми дотацій, призводить до погіршення функціонування місцевих бюджетів нижчого рівня. Це, в свою чергу, не дає змоги профінансувати всі необхідні видатки, що тягне за собою погіршення стану соціально-економічного розвитку.

Україна взяла на себе зобов'язання будувати власну систему місцевих фінансів відповідно до принципів Європейської хартії про місцеве самоврядування та інших міжнародних правових актів, що визначають міжнародні стандарти організації місцевих фінансів. Проте прийняті за роки реформ законодавчі акти не створили механізму гарантій фінансової самостійності та незалежності для органів самоврядування. Основними проблемами регулювання міжбюджетних відносин в Україні залишаються:

1) незбалансованість бюджетних ресурсів і державних зобов'язань;

2) відсутність механізму стимулювання адміністративно-територіальних одиниць до найповнішого використання власного податкового потенціалу та скорочення неефективних видатків;

3) відсутність закону про мінімальні державні соціальні стандарти, які дозволили б перейти до формування міжбюджетних відносин на об'єктивнішій основі;

4) відсутність закону щодо депресивних територій, в якому було б закладено правові основи фінансової підтримки з державного бюджету депресивних територій, головні критерії депресивності територій;

5) не транспарентність використання міжбюджетних трансфертів.

Все це не сприяє скороченню дотаційності регіональних бюджетів, зниженню зустрічних фінансових потоків. Важливо зазначити, що наприклад, у 2004 р. з 689 районних бюджетів лише 56 є донорами державного бюджету, а решта одержують дотації з вищестоящих бюджетів. Варто зазначити, що відсутність власних фінансових ресурсів визнавалася навіть там, де працюють високоприбуткові підприємства. Для вирішення таких проблем необхідними є концептуально нові підходи, принципи формування місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин.

До 2001 р. збалансованість місцевих бюджетів досягалася здебільшого за рахунок диференціації нормативів відрахувань від регулюючих доходів. При цьому фактично застосовувалося узгодження як видатків, так і доходів методом „від досягнутого” з орієнтацією на існуючу бюджетну мережу. В умовах трансформації економіки такий механізм не забезпечує ефективного надання бюджетних послуг та загальної збалансованості бюджетної системи.

Проте затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2000 р. порядок розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання) субвенцій і коштів, які передаються до бюджету вищого рівня, та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів (із змінами та доповненнями) не створив адекватного механізму стимулювання регіонів до пошуку та збільшення податкового потенціалу. Надання трансфертів недостатньо пов'язане з прогнозними та цільовими параметрами розвитку окремих регіонів і держави в цілому.

Трансфертне регулювання міжбюджетних відносин має кілька негативних сторін. За такого регулювання бюджетна самостійність місцевих органів влади цілком залежатиме від обсягів і методів розподілу трансфертів. Варто звернути увагу і на те, що трансферти з Державного бюджету призначені для вирівнювання бюджетної забезпеченості адміністративно-територіальних одиниць і не вимагають виконання якихось спеціальних умов ні до, ні після одержання. Для розподілу трансфертів територіальні органи державного казначейства відкривають рахунки Міністерству фінансів АР Крим, обласним фінансовим органам, фінансовим органам Києва та Севастополя. З цих самих рахунків здійснюється розподіл трансфертів міським і районним бюджетам. Контроль за подальшим їх цільовим та ефективним використанням неможливий, оскільки вони зараховуються на поточні рахунки і використовуються на розсуд регіональної влади.

Вивчення досвіду бюджетного вирівнювання інших країн показує, що ця проблема в принципі має вирішення [22,с.26]. Так, у Канаді трансферти територіям передаються на конкретні цілі з трьох основних програм:

1) трансферт на охорону здоров'я та соціальну допомогу;

2) трансферт на вирівнювання менш забезпечених регіонів;

3) спеціальний трансферт (передається північним територіям, які відрізняються вищими витратами на надання бюджетних послуг і слаборозвинутою податковою базою).

У США з федерального бюджету владам нижчого рівня також надаються цільові трансферти. Найбільшу частку в трансфертах становлять кошти, які виділяються на охорону здоров'я (43,8 % загального обсягу трансфертів), соціальну підтримку (22,5 %). При цьому на всіх етапах руху федеральних коштів зберігається суворий контроль за дотриманням законодавства щодо цільового характеру їх використання.

Існуючий же в Україні механізм практично унеможливлює здійснення контролю за цільовим та ефективним використанням трансфертів. Контроль можливий тільки на стадії розподілу трансфертів органами державного казначейства щодо питань повноти їх перерахування регіональним бюджетам, а такі елементи міжбюджетних відносин, як бюджетні позички різних видів, списання боргів і взаємні розрахунки з Державним бюджетом, взагалі є непрозорими.

Отже, усі вищенаведені недоліки потрібно виправити шляхом проведення реформи. Попри це, на нашу думку, Бюджетний кодекс має й вади, що їх не усунули в процесі реформи міжбюджетних відносин. Тому треба вжити, зокрема, таких заходів:

1) Переглянути коло повноважень органів місцевого самоврядування при визначенні штатів установ і організацій, що надають соціальні послуги, за які відповідають органи місцевого самоврядування. Розширення повноважень органів місцевого самоврядування з визначення штатів може супроводжуватися встановленням мінімальних середньодушових видаткових норм, яких органи місцевого самоврядування мають дотримуватися при плануванні та виконанні своїх бюджетних призначень у таких соціально важливих сферах, як охорона здоров'я й освіта.

2) Удосконалити механізм надання прямих трансфертів із державного бюджету. Прямі трансферти мають надаватися тоді, коли стає очевидним, що план надання трансфертів шляхом щоденних відрахувань недовиконується.

3) Встановити для місцевих бюджетів, які щорічно нарощують обсяги доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, повноцінний механізм і реальні джерела стимулювання.

4) Передбачити надання відповідним місцевим бюджетам субвенції з державного бюджету на компенсацію втрат доходів на виконання власних повноважень (доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів) внаслідок надання пільг, встановлених державою.

5) Встановити частку обсягу місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України на рівні не менше як 50 %, зважаючи на соціальну спрямованість покладених на місцеві органи влади функцій. Збільшити розмір фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на реалізацію програм у галузі освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту та на утримання органів місцевого самоврядування.

6) Відмовитись від чинної практики централізації коштів у державному бюджеті на виконання державних цільових програм з освіти й охорони здоров'я. Зазначені ресурси мають передаватися відповідним місцевим бюджетам у вигляді субвенцій з державного бюджету.

Без сумніву, врахування найважливіших екзогенних факторів у процесі перерозподілу бюджетних ресурсів також може стати важливим початковим здобутком у реформуванні міжбюджетних відносин, кінцевою метою якої визначено досягнення соціальної справедливості, забезпечення конституційних гарантій і єдиного рівня надання суспільних благ населенню усієї країни. Але, на нашу думку, діючий механізм перерозподілу бюджетних коштів потребує подальшого вдосконалення, повнішого врахування відмінностей у соціально-економічному становищі окремих територій, специфіки природнокліматичних умов, особливостей історичного розвитку населених пунктів, ступеня їхньої урбанізації, місцезнаходження тощо.

Для вдосконалення діючого порядку розрахунку бюджетних трансфертів доцільно буде враховувати такі фактори як:

1) економічний стан територій, наявність професійних захворювань (при плануванні видатків на охорону здоров'я);

2) кліматичні умови (при плануванні видатків на утримання бюджетних установ, зокрема на освітлення й опалення);

3) густота населення (при плануванні видатків на утримання житлово-комунального господарства);

4) протяжність і стан доріг (при плануванні видатків на утримання житлово-комунального господарства);

5) стан матеріально-технічної бази бюджетних установ (при плануванні видатків на їх утримання);

6) якість надання послуг населенню (при плануванні видатків на управління, охорону здоров'я, освіту, культуру, фізичну культуру та спорт);

7) стан об'єктів житлово-комунального господарства, енергозабезпечення, водовідведення, каналізаційні й очисні споруди тощо (при плануванні видатків на утримання житлово-комунального господарства).

Актуальність проблем функціонування місцевих бюджетів, їх ролі у соціально-економічному розвитку регіонів, розв'язання суперечностей між державою і органами місцевого самоврядування не викликає сумніву ні у вчених-теоретиків, ні у практиків. І сьогодні, однією з головних проблем місцевих бюджетів в Україні є децентралізація управління. Буде справедливим твердження, що фінансовий бік економічної самостійності місцевих органів влади є визначальним. Саме від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їхні реальні владні функції. Під фінансовою незалежністю слід розуміти: можливість самостійно вирішувати питання комплексного фінансового забезпечення економічного і соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління. Не можна бути самостійним в управлінні, будучи залежним у фінансовому відношенні. Ступінь фінансової самостійності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Держава не може успішно розвиватися і процвітати, не даючи гарантій фінансовій незалежності органам місцевого самоврядування.

Практично проблему незалежності фінансів органів місцевого самоврядування можна розглядати з різних позицій. Перша полягає в тому, що економічно розвинуті області, які можуть забезпечити себе повністю фінансовими ресурсами, прагнуть незалежності, тому що можуть бути самостійними. Друга -- чи можуть бути самостійними і незалежними області, якщо вони на даному етапі залежать від тих фінансових ресурсів, які їм виділяє держава (субсидії, дотації, субвенції та ін.), тобто коли офіційні трансферти є складовою частиною доходної частини місцевих бюджетів? Отже, про незалежність можна говорити лише в тому випадку, коли кожна область може себе повністю забезпечити у фінансовому плані. На основі цього виникають протиріччя між державою і регіонами, які полягають у тому, що і кілька промислово розвинутих східних областей, мотивуючи тим, що і на їхній території створюється більша частина фінансових ресурсів, вимагають непропорційного збільшення бюджетних видатків. Дотримуючись цієї вимоги, держава не матиме можливості збалансовувати бюджети інших областей. На сьогодні держава мусить втручатися, регулювати та збалансовувати місцеві бюджети. Кожний регіон повинен шукати свої індивідуальні шляхи поповнення місцевих бюджетів, тому що кожна область, район, місто мають свої специфічні особливості і відмінності в історико-краєзнавчому плані, наявність чи відсутність корисних копалин, різний природно-ресурсний і трудовий потенціал та економіко-географічне положення.

Проблема міжбюджетного фінансування також стала однією з основних проблем функціонування місцевих бюджетів. Місцеві органи влади не мають відповідних стимулів для підвищення обсягів своїх надходжень і відповідальності за використання фінансових ресурсів, до прийняття Бюджетного кодексу система міжбюджетих відносин була непередбачуваною, непрозорою і хаотичною. Для виправлення цих недоліків необхідно:

1) привести відповідальність органів влади певного рівня у відповідність щодо їх прав і можливостей прийняття рішень;

2) переглянути базові закони, щодо методики розрахунку міжбюджетних трансфертів;

3) переглянути і внести зміни до законів "Про місцеве самоврядування" і "Про місцеві адміністрації", чітко розділивши функції між різними гілками влади;

4) забезпечити справедливість у міжбюджетних відносинах.

Ще однією проблемою, спричиненою діючим порядком визначення міжбюджетних трансфертів є - дотації вирівнювання. На прикладі досвіду бюджету Ізяславського району можна переконатись, що використання формульних розрахунків показав, що суттєвим недоліком сучасної бюджетної практики є відсутність безпосередньої ув'язки, взаємообумовленості між соціально-економічним і бюджетним плануванням. Процеси, що раніше були тісно пов'язані між собою, сьогодні виявилися абсолютно відокремленими і непотрібними одне для одного. Разом із запровадженням централізованого порядку визначення обсягів місцевих бюджетів склалася парадоксальна ситуація, коли програми розвитку адміністративно-територіальних одиниць, їх практичне втілення і загалом соціально-економічна ситуація на території місцевого самоврядування ніяким чином не впливають на визначення обсягів місцевих бюджетів, котрі, як відомо, є фінансовими планами функціонування і розвитку території. Недостатня наукова обґрунтованість сучасного централізованого бюджетного планування підтверджується значними розбіжностями між запланованими показниками місцевих бюджетів і їх практичним виконанням.

В умовах централізації розрахунків місцеві органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування виявилися у багатьох відношеннях відокремленими від процесу бюджетного планування, вони не в змозі забезпечити його зв'язок з найважливішими макроекономічними параметрами.

Таким чином, гостро постає питання здійснення політики фінансової децентралізації.

Децентралізація належить до найгостріших проблем. Загальновідомо: будь-які форми державного управління, його найкращі організаційні моделі приречені на невдачу, якщо не буде досягнуто оптимального співвідношення між певними повноваженнями центральних і регіональних органів влади, з одного боку, та місцевим самоврядуванням - з іншого. У цьому зв'язку становлять інтерес фінансові реформи, здійснені в Польщі, Угорщині, Чехії та інших країнах у період їх підготовки до вступу в Європейський Союз. Цим реформам передувала розробка відповідної законодавчої бази, що забезпечила передачу функцій управління від центральних органів на місцевий рівень, встановлення взаємовідносин між державним управлінням та місцевими органами влади, одержання останніми достатніх фінансових ресурсів для виконання закріплених за ними повноважень [54,с. 22].

Справа в тому, що необхідно не лише декларувати самостійність місцевої влади, насамперед органів місцевого самоврядування, важливо наділити останніх достатніми фінансовими ресурсами для прийняття самостійних рішень щодо соціально-економічних питань життєдіяльності територіальної громади.

Сьогодні істотно обмежені права органів місцевого самоврядування у формуванні позабюджетних та валютних фондів, додатковому залученні коштів та самостійному їх використанні. Намагання централізувати всі фінансові ресурси на місцевому рівні в складі місцевих бюджетів, а особливо з урахуванням їх казначейського обслуговування, суперечать принципам матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування та переконливо свідчать про непослідовність державної політики щодо децентралізації.

Розширення прав органів місцевого самоврядування, яке відбулося протягом останніх років, не супроводжувалося зміцненням системи місцевих органів і передачею місцевій владі дохідних джерел, достатніх для виконання нових функцій та завдань. Ці основні суперечності виявляються у процесі функціонування місцевих бюджетів як детермінуючої ланки системи місцевих бюджетів.

У розвинених країнах місцеві бюджети впливають на економіку та соціальну сферу, є важливим інструментом перерозподілу ВВП, фіскальної діяльності, надання громадських послуг і економічного зростання [58, с. 157]. В Україні, на жаль, специфіка формування дохідної частини місцевих видатків та напрями використання коштів місцевих бюджетів не сприяють реалізації їх важливої ролі в економічній системі держави, яка їм притаманна в розвинених країнах.

Наприклад, щодо доходів місцевого бюджету Ізяславського району, то переважна частина їх надходжень у 2005 році (близько 77,9 %) формується за рахунок централізованих фінансових ресурсів.

Місцеві податки та збори за останні чотири роки становлять лише близько 0,4 % доходів місцевих бюджетів Ізяславського району, неподаткові надходження зовсім незначні. Серед централізованих коштів ключову роль у формуванні доходів місцевих бюджетів відігравали розщеплені загальнодержавні податки, які регламентувалися законодавством як закріплені та регулюючі. Місцева влада була позбавлена стабільних джерел надходжень, оскільки щороку змінювалися як безпосередньо сам перелік закріплених та регулюючих податків, так і нормативи їх відрахувань до місцевих бюджетів різних рівнів, змінювався і порядок їх розщеплення за ланками бюджетної системи. Центральна влада в різні роки надавала статусу регулюючих та спрямовувала до місцевих бюджетів такі фіскально ефективні загальнодержавні податки:

· податок на додану вартість;

· прибутковий податок з громадян;

· акцизний збір;

· податок на прибуток підприємств.

При цьому спостерігалася така тенденція: спочатку до місцевих бюджетів спрямовувалися здебільшого надходження від податку на прибуток підприємств та ПДВ, а потім надходження від цих податків спрямовувалися до Державного бюджету, а до місцевих бюджетів у повному обсязі став зараховуватися прибутковий податок з громадян.

Крім того, суттєвою вадою бюджетного процесу була невизначеність щодо видаткових повноважень місцевої влади. З місцевих бюджетів фінансувалися як безпосередньо видатки на виконання функцій місцевої влади, так і ті, що мали б належати центральній владі, але остання не передбачила компенсації втрат місцевих бюджетів.

З прийняттям Бюджетного Кодексу сталося багато позитивних змін у бюджетному процесі. Місцеві бюджети виведено зі складу Державного бюджету, тим самим регламентована їх самостійність. Розмежовано видатки за ланками бюджетної системи, встановлено чіткий перелік доходів місцевої влади, передбачена система трансфертної підтримки місцевої влади, розмежовані делеговані та власні повноваження, закріплені доходи місцевої влади, встановлено прозорий порядок надання дотацій вирівнювання. Особливо слід наголосити, що доходи, які акумулюються на рівні місцевої влади, поділені на ті, що враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів, та ті, які не впливають на обсяг дотаційної підтримки. Такий розподіл передбачає, насамперед, зацікавити місцеву владу в збільшенні обсягів збору місцевих податків та зборів, податку з власників транспортних засобів, плати за забруднення навколишнього середовища, оскільки при збільшенні сум надходжень до цих джерел обсяг трансфертної підтримки зменшуватись не буде.

Встановлено чіткі нормативи відрахувань від прибуткового податку з громадян, які слід розглядати вже не як закріплені чи регулюючі, а як передані.

Детально опрацьовані механізми дотаційної підтримки бюджетів депресивних територій. Але все ж таки не вдалося задіяти механізми стимулювання місцевої влади до нарощування надходжень від тих податків, які впливають на обсяг міжбюджетних трансфертів, та тих, які є основою для формування держбюджету (податок на прибуток підприємств, ПДВ, акцизний збір). Тобто до теперішнього часу залишається нерозв'язаним питання щодо підвищення ефективності роботи місцевої влади в сфері стимулювання ділової активності на місцях з метою зростання економічного потенціалу та доходів суспільства.

Міська влада значною мірою позбавлена можливості впливати на розвиток економіки території, її юрисдикції через брак ресурсів на проведення економічної політики, оскільки всі ресурси місцевих бюджетів спрямовуються на виконання делегованих повноважень, що являють собою фінансування бюджетної сфери.

Як нам здається, трансформація інститутів місцевих фінансів можлива за умови забезпечення органів місцевого самоврядування стабільними джерелами власних бюджетних надходжень - місцевих податків та зборів.

Не викликає сумніву, що фіскальна автономія місцевої влади в межах території її юрисдикції стане першим кроком на шляху існування останньої як повноцінного суб'єкта політичних та соціально-економічних відносин якісно нового змісту. Управління бюджетними коштами дозволить опрацювати механізм найефективніших форм їх мобілізації, розміщення та використання. Останні сприятимуть зміцненню фінансової бази місцевих органів влади та значно прискорять розвиток інших складових фінансів.

Реальним способом збалансування доходів та видатків місцевого бюджету є реформування податкової системи. Розглянемо у цьому зв'язку податок з доходів фізичних осіб, який становить 69,8 % в загальній сумі податкових надходжень. Відповідно до ст. 65 Бюджетного кодексу податок з доходів фізичних осіб стовідсотково зараховується до доходів бюджетів міст Києва і Севастополя та 75 % до міст республіканського значення. Проте для бюджету Ізяславського району він є регулюючий з нормативом зарахування 25 %. Але слід зазначити, що зв'язок між сумами, сплачуваними платниками податку і доходами, закріплюваними за відповідними територіальними бюджетами, можна визнати досить очевидним. Дійсно: чим більше сплачують громадяни, що проживають на даній території, з власних доходів на користь держави, тим більші суми благ у вигляді державного фінансування систем соціального захисту населення, освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, інфраструктури тощо, вони як жителі мають право одержати. Тут також діє певний позитивний психологічний ефект, який полягає в тому, що населення знає, що внесений ним податок спрямовується на задоволення його ж потреб. Тому, на погляд автора, податок з фізичних осіб має все ж таки зараховуватися в обсязі 75 % до всіх місцевих бюджетів.

Серед централізованих податкових пільг функціонального характеру компенсація місцевої позитивної екстерналії може відбуватися шляхом:

· надання пільг в оподаткуванні прибутку інноваційних підприємств згідно чинного законодавства;

· звільнення від оподаткування коштів підприємств, спрямованих на інформаційно-консалтингові послуги, підвищення кваліфікації і перепідготовку кадрів, витрат на соціальне забезпечення (пенсійне, медичне страхування, оздоровлення тощо);

· податкових пільг підприємствам, які діють у трудонадлишкових чи депресивних регіонах;

· звільнення від оподаткування коштів комерційних банків, страхових компаній, пенсійних фондів та інших фінансових установ, які інвестуються в інноваційні підприємства, та встановлення пільг з оподаткування коштів, отриманих внаслідок цих інвестицій, зокрема - диференціювання ставки податку на прибуток комерційних банків залежно від напрямів використання ресурсів шляхом зниження їх в разі довгострокового кредитування високотехнологічних проектів, пільгове оподаткування прибутків від страхування інноваційних підприємств тощо;

· надання пільг в оподаткуванні комерційних банків, які здійснюють довгострокове інвестиційне кредитування;

· вилучення з бази оподаткування прибутковим податком з громадян (в обумовлених межах) витрат на отримання середньої та вищої освіти, охорону здоров'я тощо, а також інвестицій, здійснених у відкриття власної справи.

Окрім того, важливою видається розробка механізму щодо забезпечення територіальним громадам прав самостійного надання місцевим підприємствам пільг функціонального характеру, спрямованих на підтримку діяльності у сферах, депресивних для даної території, зокрема:

· розвитку зайнятості;

· розвитку інфраструктури;

· реструктуризації та зміні або розширенні місцевої спеціалізації (зокрема, стосовно моно галузевих міст);

· надання певних соціальних послуг на місцевому рівні.

Сфера діяльності, щодо якої територіальній громаді може бути делеговане повноваження щодо надання функціональних пільг, очевидно, має визначатися на центральному рівні, на основі певних, офіційно встановлених, об'єктивних критеріїв функціональної депресивності. З метою забезпечення цільового використання отриманих внаслідок податкової пільги коштів видається за доцільне здійснювати надання пільги на основі конкретної угоди між уповноваженим державним органом та платником податку. Така угода має передбачати зустрічне зобов'язання платника щодо цільового використання отриманих коштів чи виконання ним певних супутніх функцій (наприклад, дотримання цінових умов, підтримка розвитку територіальної громади, соціальні витрати тощо) та його відповідальність у разі порушення цього зобов'язання. Для укладення такої угоди на місцевому рівні украй важливим є забезпечення правосуб'єктності територіальної громади як юридичної особи.

Між тим, виходячи з наявного фінансово-економічного становища в Україні, слід прогнозувати, що протягом вельми тривалого терміну визначальним інструментом забезпечення розвитку територіальних громад буде мобілізація та удосконалення його організаційних механізмів.

Окремої уваги заслуговують місцеві податки і збори. Як показали результати аналізу, місцеві платежі не відіграють будь-якого суттєвого значення у формуванні дохідної частини місцевих бюджетів.

Так, питома вага цих податків у загальній структурі доходів бюджету Ізяславського району незначна і складає лише 0,4 %. Практика стягнення місцевих податків засвідчує, що найбільш перспективними з точки зору можливостей впровадження і за обсягами є комунальний податок, ринковий збір, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі. Можливості, закладені в інших платежах (зокрема, наявність потенційних платників і об'єктів оподаткування), на жаль, при даних економічних умовах, досить невеликі. Це стосується таких податків і зборів, як збір з власників собак, податок з реклами та інших. Але звернімо увагу на такі особливості. Приміром, плата за землю - загальнодержавний податок. Для доходів Державного бюджету надходження від цього податку є незначні, а для районного бюджету ці суми були б відчутними (частка плати за землю в загальній структурі податкових надходжень - майже 9 %). Тому доречним було б віднести цей податок до переліку місцевих. А оскільки Ізяславський район є здебільшого агропромисловим, зарахування плати за землю у повному обсязі до бюджету району дало б можливість підвищувати родючість ґрунту, більш раціонально використовувати земельні ресурси, займатися веденням кадастру, землевпорядкуванням, розвитком інфраструктури населених пунктів. Цей перелік могли поповнити і деякі ресурсні платежі (плата за спец використання надр, лісових і водних ресурсів), які мали б повністю справлятися за територіальною ознакою під контролем відповідних державних органів.

Слід зазначити, що сьогодні триває активна робота з удосконалення чинного законодавства щодо місцевих податків і зборів. За умови впровадження нових і ліквідації існуючих малоефективних платежів у розрахунку на рік можна було б досягти подвійного приросту їх надходжень.

До місцевих обов'язково мають бути включені: податок на майно, податок на транспортні засоби, податок на спадщину і дарування, що вважаються місцевими в багатьох розвинутих країнах.

В цілому система місцевих податків і зборів разом із надходженнями від спільних податків має утворити надійну дохідну базу для фінансування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування.

Отже, незважаючи на певний прогрес щодо забезпечення органів муніципальної влади фінансовими ресурсами, досягнутий на законодавчому рівні в останні роки (мається на увазі насамперед прийняття Бюджетного кодексу), власна фінансова база місцевого самоврядування все ще залишається обмеженою й подекуди неврегульованою. Відсутність вагомих об'єктів місцевого оподаткування не дає можливості місцевій владі бути фінансово незалежною й суттєво впливати на соціально-економічні процеси в регіоні. Надходження від комунальної власності часом не покривають витрати на її утримання. Доступ на внутрішні й зовнішні ринку капіталу стримується як через високі реальні відсоткові ставки, так і через недовіру з боку потенційних інвесторів. Розвиток різноманітних місцевих позабюджетних фондів веде до зменшення прозорості місцевої влади й відходу від принципів побудови європейської моделі місцевого самоврядування. Відтак принципової ваги набуває пошук нових форм та методів діяльності місцевого самоврядування та забезпечення економічної дієздатності територіальних громад в Україні.

Одним із дієвих шляхів “підйому” території, може бути розвиток мережі туристичних маршрутів та баз відпочинку, оскільки на території Ізяславського району існує значний потенціал природних ресурсів, сприятливих кліматичних умов, цінних водойм та цікавих історичних пам'яток. В результаті проведених заходів підвищиться економічний розвиток територій, забезпечаться додаткові робочі місця, пожвавиться роздрібна торгівля та будуть мати місце додаткові наповнення дохідної частини місцевого бюджету.

Реалізація потенціалу території потребує здійснення послідовного процесу:

1) вивчення наявного потенціалу, його структуризація, аналізу та визначення акцентів майбутнього розвитку;

2) розробки стратегії розвитку території на базі наявного потенціалу;

3) реалізації зазначеної стратегії із залученням як місцевих, так і зовнішніх ресурсів.

4) У правовій сфері реалізація прав територіальних громад на розвиток належного їм потенціалу потребує:

5) розширення повноважень органів місцевого самоврядування шляхом передачі їм частини функцій забезпечення і захисту місцевих інтересів, які сьогодні виконуються районними або обласними радами;

6) конкретизації спільних інтересів територіальних громад, які відносяться до сфери компетенції обласних та районних рад;

7) законодавчого врегулювання, розширення прав асоціацій територіальних громад.

Відтак мають бути радикально змінені критерії оцінки ефективності дій органів місцевого самоврядування, і зокрема - муніципальних проектів. Цілком очевидною є обмеженість методик прямої оцінки економічного ефекту та неприйнятність їх як визначального чинника прийняття рішень. Найбільш поширеною є думка щодо потреби в оцінці впливу діяльності місцевої влади на суспільний добробут та поліпшення ситуації у зонах її стратегічної відповідальності. Між тим, з нашої точки зору, з огляду на важливість активізації потенціалу розвитку територіальної громади, не менш (а інколи - й більш) важливими критеріями оцінки мають стати:

- забезпечення інтегральної цілісності територіальної громади як дієздатного інституту, спроможного і надалі реалізувати свої стратегічні цілі (створення додаткових робочих місць, збільшення частки доходів населення та підприємств, які витрачаються в межах даної території тощо);

- забезпечення сприятливого потенціалу розвитку та наступного зростання надходжень до місцевого бюджету (залучення інвестицій на дану територію, розширення наявного місцевого бізнесу та ін.).

Попри це, на нашу думку, Бюджетний кодекс має й вади, що їх не усунули в процесі реформи міжбюджетних відносин. Тому треба вжити, зокрема, таких заходів:

- удосконалити механізм надання прямих трансфертів із державного бюджету. Прямі трансферти мають надаватися тоді, коли стає очевидним, що план надання трансфертів шляхом щоденних відрахувань недовиконується.

- встановити для місцевих бюджетів, які щорічно нарощують обсяги доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, повноцінний механізм і реальні джерела стимулювання.

- передбачити надання відповідним місцевим бюджетам субвенції з державного бюджету на компенсацію втрат доходів на виконання власних повноважень (доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів) внаслідок надання пільг, встановлених державою.

- встановити частку обсягу місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України на рівні не менше як 50 %, зважаючи на соціальну спрямованість покладених на місцеві органи влади функцій. Збільшити розмір фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на реалізацію програм у галузі освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту та на утримання органів місцевого самоврядування.

- відмовитись від чинної практики централізації коштів у державному бюджеті на виконання державних цільових програм з освіти й охорони здоров'я. Зазначені ресурси мають передаватися відповідним місцевим бюджетам у вигляді субвенцій з державного бюджету.

Нині діючий бюджетний механізм, при якому місцеві ради вищого рівня встановлюють нормативи відрахувань, від регулюючих податків та зборів і суми дотацій, призводять до погіршення функціонування місцевих бюджетів нижчого рівня. Це, в свою чергу, не дає змоги профінансувати всі необхідні видатки, що тягне за собою погіршення стану соціально-економічного розвитку. З метою вирішення питання збалансування доходів та видатків бюджету Ізяславського району та поліпшення соціально-економічного стану, на нашу думку слід вжити таких заходів:

- необхідно не лише декларувати самостійність місцевої влади, а насамперед органів місцевого самоврядування, важливо наділити останніх достатніми фінансовими ресурсами для прийняття самостійних рішень щодо соціально-економічних питань життєдіяльності територіальної громади;

- надати фіскальну автономію місцевй владі в межах території її юрисдикції. Управління бюджетними коштами дозволить опрацювати механізм найефективніших форм їх мобілізації, розміщення та використання. Останні сприятимуть зміцненню фінансової бази місцевих органів влади та значно прискорять розвиток інших складових фінансів;

- забезпечити органи місцевого самоврядування стабільними джерелами власних бюджетних надходжень - місцевих податків та зборів;

- податок з фізичних осіб має зараховуватися в обсязі 75 % до всіх місцевих бюджетів. Адже, чим більше сплачують громадяни, що проживають на даній території, з власних доходів на користь держави, тим більші суми благ у вигляді державного фінансування систем соціального захисту населення, освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, інфраструктури тощо, вони як жителі мають право одержати;

- розробляти механізми, щодо забезпечення територіальним громадам прав самостійного надання місцевим підприємствам пільг функціонального характеру, спрямованих на підтримку діяльності у сферах, депресивних для даної території, зокрема: розвитку зайнятості; розвитку інфраструктури; реструктуризації та зміні або розширенні місцевої спеціалізації (зокрема, стосовно моно галузевих міст); надання певних соціальних послуг на місцевому рівні;

- доречним було б віднести плату за землю до переліку місцевих. Оскільки Ізяславський район є здебільшого агропромисловим, зарахування плати за землю у повному обсязі до бюджету району дало б можливість підвищувати родючість ґрунту, більш раціонально використовувати земельні ресурси, займатися веденням кадастру, землевпорядкуванням, розвитком інфраструктури населених пунктів. Для доходів Державного бюджету надходження від цього податку є незначні, а для районного бюджету ці суми були б відчутними. Перелік могли поповнити і деякі ресурсні платежі (плата за спец використання надр, лісових і водних ресурсів), які мали б повністю справлятися за територіальною ознакою під контролем відповідних державних органів;

- впровадження нових і ліквідації існуючих малоефективних платежів у розрахунку на рік можна було б досягти подвійного приросту їх надходжень;

- до місцевих обов'язково мають бути включені: податок на майно, податок на транспортні засоби, податок на спадщину і дарування, що вважаються місцевими в багатьох розвинутих країнах;

- одним із дієвих шляхів “підйому” території, може бути розвиток мережі туристичних маршрутів та баз відпочинку, оскільки на території Ізяславського району існує значний потенціал природних ресурсів, сприятливих кліматичних умов, цінних водойм та цікавих історичних пам'яток. В результаті проведених заходів підвищиться економічний розвиток територій, забезпечаться додаткові робочі місця, пожвавиться роздрібна торгівля та будуть мати місце додаткові наповнення дохідної частини місцевого бюджету.

- реалізація потенціалу території потребує здійснення послідовного процесу: вивчення наявного потенціалу, його структуризація, аналізу та визначення акцентів майбутнього розвитку; розробки стратегії розвитку території на базі наявного потенціалу; реалізації зазначеної стратегії із залученням як місцевих, так і зовнішніх ресурсів.

- у правовій сфері реалізація прав територіальних громад на розвиток належного їм потенціалу потребує: розширення повноважень органів місцевого самоврядування шляхом передачі їм частини функцій забезпечення і захисту місцевих інтересів, які сьогодні виконуються районними або обласними радами; конкретизації спільних інтересів територіальних громад, які відносяться до сфери компетенції обласних та районних рад; законодавчого врегулювання, розширення прав асоціацій територіальних громад.

Отже, формування в Україні економічної демократії як невід'ємної складової громадянського суспільства європейського зразку вимагає як низки заходів державної влади, спрямованих на зміцнення правової та економічної основи місцевого самоврядування, так і суттєвої активізації діяльності самих територіальних громад у пошуку інноваційних організаційних форм та методів роботи, адекватних як наявним ресурсним та політико-правовим обмеженням, так і викликам часу.

Висновки та пропозиції

Проведене дослідження концептуальних засад теорії, практики та проблематики місцевих бюджетів, особливостей їх функціонування дало можливість сформулювати низку узагальнень, висновків та пропозицій.

Суть основних науково-теоретичних результатів дослідження можна звести до наступного.

Розглянемо детальніше вплив бюджету на соціально-економічні процеси. Цей вплив може здійснюватись прямими та непрямими методами.

До прямих методів можна віднести законодавчі та інші нормативні акти, які безпосередньо регулюють «правила гри» успіху учасників економічних відноси - держави, суб'єктів господарювання, населення. Саме цими методами визначаються ставки податків, інших зборів, механізм їх стягнення, відповідальність за порушення «правила гри». Такі акти є основою здійснення господарської діяльності.

До непрямих методів належать дії органів щодо перерозподілу бюджетних ресурсів, визначення складових бюджетних ресурсів, основні напрями їх використання.

Досягти оптимального співвідношення між економічним та соціальним напрямами - значить задовольнити інтереси всіх соціальних груп населення.

За комплексною оцінкою показників соціально-економічного розвитку регіонів у 2004 році район посів 3 місце. За результатами роботи в 2005 році 8 місце.

Головною ланкою економічного зростання є промисловість. В 2004 році обсяг промислової продукції у порівняльних цінах 2005 року становив 36,2 млн. грн., в 2005 році 51,5 млн. грн., розрахунковий темп росту - 141,8%.

Аналіз практики формування і використання фінансових ресурсів місцевих бюджетів України, і зокрема бюджету Ізяславського району дозволяє констатувати наступне.

Аналіз динаміки обсягу надходжень до доходної частини загального і спеціального фонду місцевих бюджетів Ізяславського району, впродовж 2003-2005 років характеризує тенденцію до нарощування їхніх розмірів. Це зазначено як позитивний аспект розвитку фінансової бази органів місцевого самоврядування, що сприятиме зростанню їх ролі та значення у здійсненні бюджетної та податкової політики, забезпечуватиме відповідне фінансування бюджетних видатків.

Власні доходи бюджету Ізяславського району складають 23% усіх доходів районного бюджету. Надходження місцевих податків і зборів - 0,4% доходів бюджету, збори та інші неподаткові платежі - 9%.

Таким чином, структура дохідної частини бюджету району підтверджує ту закономірність, згідно з якою в умовах низького рівня доходів фізичних та юридичних осіб, власні доходи становлять 10050283 тис. грн., а офіційні трансферти - 32244272 тис. грн. Отже бюджет Ізяславського району є дотаційним. В 2005 році до нього надійшло дотацій в сумі - 22736,6 тис. грн., та субвенцій - 95076,72 тис. грн. Трансферти складають 76% доходів.

Збільшення обсягів доходів місцевих бюджетів відбувалось за рахунок податкових надходжень, в основному, з приводу позитивної динаміки обсягів податку з доходів фізичних осіб, плати за землю, єдиного податку для суб'єктів малого підприємництва, ринкового збору, плати за видачу торгових патентів на деякі види підприємницької діяльності та інших податків.

Районний бюджет є дотаційним Хоч би які дохідні джерела були надані в розпорядження місцевих бюджетів, окремі місцеві органи влади матимуть більшу доходоспроможність ніж інші. Ця нерівність зумовлена міжрегіональною неоднаковістю обсягів баз оподаткування. Дотації вирівнювання мають на меті усунути наслідки цієї нерівності і гарантувати кожному органу місцевого самоврядування можливість надавати соціальні послуги на приблизно однаковому рівні за однакових ставок оподаткування.

Таким чином районний бюджет виконано на 92,7%, із значним відхиленням факторних показників від планових на 2605,1 тис. грн., сільські бюджети виконані на 92,1%, що до міських, то в них найвищий процент виконання 99,5%. Основними напрямками витрачання коштів бюджету Ізяславського району є: соціальний захист та соціальне забезпечення населення, фінансування народного господарства та соціально-культурної сфери.

Найбільшу статтю видатків представляє освіта - 40,7%, слід також зазначити, що соціальний захист та соціальне забезпечення населення (17,2%) та охорона здоров'я(17,6%) займають приблизно однакові частки видатків. Досить малі кошти виділяються на культуру та розвиток.

На нашу думку, видатки на утримання соціальної сфери повинні забезпечуватись власними фінансовими ресурсами місцевого бюджету (з врахуванням трансфертів - для забезпечення єдиних стандартів якості життя).

При плануванні видаткової частини місцевих бюджетів доцільно враховувати структуру видатків даної території, яка зумовлена кількістю населення, кліматичними умовами, аграрним чи промисловим напрямом виробництва, пріоритетними напрямками розвитку економіки на цій території.

Формування місцевих фінансових ресурсів передбачає удосконалення розмежування видаткових повноважень на різних рівнях управління. Тому ми пропонуємо привести видатки у відповідність з обсягами та структурою місцевих бюджетів, які забезпечують економічний кругообіг територіальних відтворювальних процесів. Відтак мають бути радикально змінені критерії оцінки ефективності дій органів місцевого самоврядування, і зокрема - муніципальних проектів. Цілком очевидною є обмеженість методик прямої оцінки економічного ефекту та неприйнятність їх як визначального чинника прийняття рішень. Найбільш поширеною є думка щодо потреби в оцінці впливу діяльності місцевої влади на суспільний добробут та поліпшення ситуації у зонах її стратегічної відповідальності. Між тим, з нашої точки зору, з огляду на важливість активізації потенціалу розвитку територіальної громади, не менш (а інколи - й більш) важливими критеріями оцінки мають стати: