Государственный долг Российской Федерации: современное состояние и система обслуживания

Будущее российской экономики, восстановление политической и социальной стабильности в стране в огромной степени зависит от успешной политики управления внешним долгом. В этой связи одной из самых актуальных проблем является управление внешней задолженностью такими финансовыми методами, которые бы позволили перейти к курсу на сокращение долга и продолжить реформирование экономики.

Практически все страны мира, проводя экономические преобразования, прибегают к внешним источникам финансирования. Рациональное использование иностранных займов, кредитов и помощи способствует ускорению экономического развития, решению социально-экономических проблем.

Однако отсутствие целостной государственной политики по привлечению и использованию внешних финансовых ресурсов ведет к образованию внешней задолженности, которая становится серьезным препятствием на пути экономических преобразований.

Набор применяемых российским правительством финансовых методов управления накопленным внешним долгом невелик. Вне поля зрения остаются многие новые явления и тенденции в международной финансовой системе, опыт крупных должников, добившихся существенного облегчения долгового бремени за счет комплексного подхода и использования нетрадиционных методов. Успешные финансовые методы управления внешней задолженностью России должны не только решать проблему задолженности, но также способствовать реализации более общих задач экономической и финансовой политики государства.

Большая практическая значимость проведения всестороннего исследования управления внешним долгом России, недостаточная разработанность методики управления внешним государственным долгом, в том числе финансовых методов урегулирования накопленной внешней задолженности применительно к условиям России, и испытываемый недостаток практических рекомендаций определили выбор и обусловили актуальность темы настоящей работы.

В данной работе рассмотрим понятие государственного долга и его классификацию на внутренний и внешний долг,

Широкое использование мирового опыта управления внешним долгом позволило бы России с меньшими издержками решить собственные долговые проблемы, поэтому в работе представлен зарубежный опыт управления внешней задолженностью.

Целью работы является:

1. Проанализировать современную ситуацию на рынке государственного долга, состав, структуру и динамику внешней задолженности в последние годы;

2. Проанализировать механизм управления государственным долгом, основные методы управления внешней задолженностью, а также использование экономико-математических моделей для всестороннего подхода к изучению внешней задолженности;

3. Выявить наиболее целесообразные и приемлемые направления сокращения долговой зависимости;

4. Выявить основные проблемы управления внешней задолженностью и пути их решения.

Идея государственного долга как некой общественной ноши возникает, потому что долги правительства, в конечном счете, являются долгами налогоплательщиков. Однако на основе данного подхода государственный долг как проблема не существует, за исключением той его части, которая принадлежит иностранцам, поскольку все граждане государства, вместе взятые, являются и держателями государственного долга, и должниками по нему.

Актуальность рассматриваемой темы делает ее дальнейшее исследование необходимым и своевременным. Кроме того, для урегулирования задолженности на общегосударственном уровне необходим серьезный анализ структуры долга, возможностей по его погашению, срочности и целесообразности ведения переговоров по его реструктуризации. При решении проблемы государственного долга необходимо также активно использовать теоретические наработки в этой области.

Глава 1. Государственный долг: сущность, понятие виды

• 1.1 Понятие государственного долга

Государственным долгом в Российской Федерации являются долговые обязательства РФ и субъектов РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ.

Долг может быть оформлен ценными бумагами или определяться договором между заемщиком в лице соответствующего исполнительного органа государственной власти, с одной стороны, и инвестором - с другой. В последнем случае долг существует в форме несекьюритизированных кредитов или займов и оформляется, как правило, путем регистрации в Государственной долговой книге РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Государственная долговая книга - это перечень, в который заносится информация о долговых обязательствах РФ.

Отрицательные последствия государственного долга связаны с тем, что выплаты процентов по внутреннему долгу увеличивают неравенство в доходах и требуют повышения налогов, что подрывает экономические стимулы развития производства, а также могут повышать общий уровень процентных ставок и вытеснять частное инвестиционное финансирование. Наибольшим бременем на страну ложится внешний долг, так как в этом случае страна вынуждена отдавать наиболее ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг. Однако от бремени государственного долга страдают в большей степени слаборазвитые страны. В преуспевающей экономике, по мнению многих зарубежных теоретиков, долг, как частный, так и государственный, играет в целом положительную роль.

1.2 Сущность и виды государственного долга

В категорию "государственный долг" включаются все признанные долги Российской Федерации. Государственный долг оценивается по номинальной стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг - это состояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а ее изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).

Необходимо также учитывать и федерально-региональную структуру государственного долга. На практике различают государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с госзаимствованиями. Но более правильно было бы говорить о консолидированном, государственном долге, включающем задолженность региональных и муниципальных органов власти Мысляева И.Н. «Государственные и муниципальные финансы». Учебник- М:ИНФРА-М, 2008. - С. 268 .

В состав государственного долга РФ входят долговые обязательства в следующих формах:

- кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

- государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени РФ;

- договоры о предоставлении государственных гарантий РФ, договоры поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- переоформленные долговые обязательства третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

- соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации (это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения) долговых обязательств прошлых лет.

Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга. При этом возможно использование двух подходов: во-первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга появляется ряд статей конъюнктурно-оперативного порядка); во-вторых, использование укрупненных долговых статей, близких по функциональному назначению, и в этом случае преобладают институциональные признаки долговых статей А.М.Бабич, Л.Н.Павлова. «Государственные и муниципальные финансы». М.Юнити, 2006.- С.328.

Классификация государственного долга:

1) по сроку погашения: основной (капитальный) и текущий. Основным государственным долгом выступает сумма задолженности государства, по которой не наступил срок платежа и которая не подлежит предъявлению к оплате в течение данного периода. Текущим государственным долгом является задолженность государства по обязательствам, по которым срок платежа уже наступил;

2) по времени: краткосрочные (сроком до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до тридцати лет);

3) по характеру задолженности: внутренний и внешний долг. В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга;

4) по типу кредитора: внутренний долг (органам кредитно-денежного регулирования, коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, прочим финансовым учреждениям); внешний долг (международным организациям, органам управления зарубежных государств, прочая внешняя задолженность, включая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков);

5) по типу долгового обязательства: внутренний долг (долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям); внешний долг (аналогично перечню статей внутреннего долга).

• 1.3 Внешний долг РФ: источники заимствования и порядок погашения

Система международной задолженности начала формироваться в начале 70-х годов. Отправными ее точками можно считать крах Бреттон-вудской системы в 1971 году и первый нефтяной шок в 1973 году. К тому времени банковская деятельность во многих странах была сильно зарегулирована, что объяснялось, в первую очередь, уроками кризисов и великой депрессии 30-х годов. На первом месте стояла безопасность, и прибыль не рассматривалась как самоцель, отсюда и сами банковские акции не являлись привлекательным инструментом прироста капитала. Катализаторами идей агрессивного поведения на рынке выступали First International Citibank of New York и Bank of America. Последнему, например, удалось привлечь средства в объеме, в 20 раз превышающем его капитал, что было неслыханно по тем временам. Рост банковских акций начался уже в 1972 году, однако сразу же после этого по несчастливой случайности начала набирать силу инфляция. Затем стали ощущаться последствия первого нефтяного шока, и приток капитала в нефтедобывающие страны значительно вырос. Указанные страны не знали, что им делать с деньгами. Возникали ситуации, когда некоторые банки (Bankers Trust, например) вынуждены были прекращать прием депозитов. На повестке дня стоял трудноразрешимый вопрос, как запустить в оборот нефтедоллары. И как раз в этот момент в игру вступили банки. Начался бум международных займов. Причем крупными заемщиками выступали не только развивающиеся страны, не имеющие нефти для финансирования своих дефицитов, но и страны, обладающие нефтью для финансирования программ расширения экономики.

В первую очередь банками были запушены в оборот избыточные средства ОПЕК. Причем средства, взятые в кредит в одном месте, депонировались в другом, так что банки получали средства и затем снова их одалживали. Спрос на банковские кредиты рос не по дням, а по часам. Поскольку рынок евродолларов не был регулируемым, банки не обязаны были подчиняться требованиям о минимально необходимом резерве против обязательств своих оффшорных филиалов, поэтому ничто не мешало им создавать кажущийся тогда бесконечный поток кредитов.

Регулирующие органы не успевали за развитием событий, а сами коммерческие банки не утруждали себя скрупулезным анализом положения заемщика. Причем банки переводили средства менее развитым странам в гораздо большем объеме, чем к этому были готовы сами бреттон-вудские институты - Международный валютный фонд и Всемирный банк. Самым удивительным было то, что страны-заемщики продолжали отвечать традиционным меркам оценки их кредитоспособности: отношению внешнего долга в процентах к экспорту, отношению объема текущих дефицитов в процентах к экспорту и т.д. Более того, благодаря этим отношениям с ростом долгов увеличивались возможности по обслуживанию займов. Объяснением этому служат преобладавшие в течение 70-х годов очень низкие (впоследствии ставшие отрицательными) реальные процентные ставки. Так как рынок евровалют оставался за пределами контроля центральных банков, рост его объемов не влиял напрямую на монетаристскую политику ни в одной из стран. В процессе перехода от использования избыточных средств ОПЕК к созданию кредита банки успели воспользоваться и падением доллара, и несоответствием процентных ставок росту цен. Для заемщиков же падение реальных процентных ставок снижало расходы по обслуживанию займов и увеличивало их кредитоспособность, что, в свою очередь, усиливало их желание и дальше привлекать внешние средства. Кредит становился катализатором торговли. Экспортные показатели развивающихся стран улучшались за счет повышения спроса на их товары во всем мире.

Таким образом, в период с 1973 по 1979 годы имел место настоящий взрыв международного кредита, что и заложило основы для мирового инфляционного процесса 70-х годов, пиком которого стал второй нефтяной шок. Двоякость эры мирового экономического процветания выражалось в следующем. С одной стороны, высокий уровень потребления и активная инвестиционная деятельность, с другой - иллюзорная кредитоспособность должников, перекосы (дефицит или избыток) в платежных балансах, ухудшение структуры банковских балансовых отчетов, опережающий рост цен и заработной платы, отсутствие роста сбережений. Центр тяжести переместился от денежных активов к материальным. Отрицательные процентные ставки делали хранение энергоресурсов в месторождениях более выгодным, чем хранение наличности в банках - Благодаря всему этому и была создана обстановка, при которой перебои с нефтедобычей в Ираке в 1979 году вызвал второй нефтяной кризис и второй скачок цен на нефть.¹¹ htpp// www. info.debt. ru.

Расплата не заставила себя ждать. Пострадали в той или иной степени, как кредиторы, так и должники. Континентальной Европы и Японии инфляция коснулась в меньшей степени, поскольку они придерживались более жесткой монетаристской политики и содействовали повышению курсов своих валют. Для этих стран цена на нефть (фиксируемая в долларах) упала, а их экспортные товары, не затронутые инфляцией (даже несмотря на рост курсов их валют), остались конкурентоспособными. Наибольший бюджетный и торговый дефицит оказался у США и Великобритании, причем последняя вынуждена была прибегнуть к помощи МВФ Соединенные Штаты, как страна резервной мировой валюты, ограничились лишь ужесточением кредитно-финансовой политики. И если до описываемой ситуации центральные банки еще пытались влиять на экономическую активность, контролируя процентные ставки, то теперь политика целиком окрасилась в монетаристский цвет, и центр тяжести сместился к контролю над общим объемом денежной массы. Почувствовав свободу, процентные ставки резко взлетели вверх, что вкупе с трехкратным увеличением цен на нефть и почти таким же снижением цен на потребительские товары, усилением доллара и общемировой рецессией сильнейшим образом ударило по развивающимся странам. Последующие займы, увеличившие объем их общей задолженности еще на 30%, загнали их в ловушку, так как измеряющие их кредитоспособность соотношения заметно ухудшились. Таким образом, если раньше во время бума международных займов банкиры не сразу осознали, что их собственная деятельность по предоставлению займов благоприятно сказалась на коэффициенте покрытия (debt ratio) стран-должников, то теперь они проспали уже обратный процесс.

Как видно из табл. 1 размеры внешнего государственного долга сокращаются. Вместе с тем, экономика России остро нуждается в крупных инвестициях. Согласно "Основным положениям энергетической стратегии России на период до 2020 года", инвестиционные потребности только газовой отрасли составят 180 млрд долл., а электроэнергетики - 130-160 млрд долл.

Таблица 1. Структура накопленного внешнего долга Источник: htpp// www.gazeta.ru

Вместе с тем сегодня не оправдываются надежды на массированный приток частного российского и иностранного капитала. За 2008 год инвестиции сократились с учетом инфляции почти на 10 проц. Если инвестиции и дальше будут сокращаться, то в следующем году темпы экономического роста России могут заметно снизиться. Решение инвестиционной проблемы - в новой бюджетной философии, считают авторы статьи, опубликованной газетой "Известия", профессор Академии бюджета и казначейства Минфина Борис Алехин и генеральный директор ММВБ Александр Захаров.

Как показывает мировой опыт, основным способом финансирования государственных инвестиций является выпуск рыночных, торгуемых ценных бумаг. Россия занимает последнее место среди 35 наиболее развитых стран мира по стоимости государственных ценных бумаг, обращающихся на внутреннем рынке. В среднем для этих стран с ростом ВВП на 1 млрд долл. стоимость ГЦБ увеличивается почти на 0,9 млрд. Если исходить только из этой зависимости, то российский внутренний долг мог бы равняться примерно 150 млрд долл. А фактически - лишь около 20 млрд долл. или около 7 проц. ВВП.

Российский рынок государственных ценных бумаг не только мал, но и используется не в полной мере. Основная причина "узости" рынка государственных ценных бумаг заложена в самой конструкции бюджета. В России бюджет - унитарный, единый, а не двойной. При двойном бюджете текущие расходы покрываются налоговыми доходами, а капитальные, инвестиционные - заемными средствами. Капитальные расходы - это накопление активов, приносящих доход. Любое увеличение долга компенсируется равноценным увеличением активов, и чистая стоимость государства остается неизменной. Это и есть "золотое правило" в бюджетном контексте. Причем "золотое правило" просматривается в законодательстве некоторых крупных государств Алехин Б. и Захаров А.Решение инвестиционной проблемы - в новой бюджетной философии //Газета "Известия", Новости инвестиций 06.12.2008.

Одной из центральных проблем, стоящих перед Россией на современном этапе развития, является обеспечение экономического роста. Несмотря на значимость и четкость формулировки, не существует однозначного решения данной задачи. Вместе с тем мировой опыт показывает, что необходимым условием достижения этой цели является привлечение инвестиционных ресурсов и создание механизма их максимального использования. В силу этого наличие эффективно функционирующего рынка ценных бумаг - важнейшая черта любой развитой экономики.

Как правило, рынок ценных бумаг называют фондовым рынком. Однако, по мнению многих авторов, рынок ценных бумаг - более широкое понятие, чем понятие фондовый, так как последний включает в себя не все ценные бумаги, а лишь фондовые ценности, то есть инвестиционные бумаги. Между тем, рынок ценных бумаг понимается более как рынок инвестиционных ценных бумаг, поэтому в дальнейшем понятие фондовый рынок и рынок ценных бумаг будем употреблять как равнозначные. Рынок предполагает наличие финансовых инструментов, торговой системы и участников рынка ценных бумаг.

Во всех без исключения странах развитию рынка капиталов предшествовало формирование денежного рынка. Основным институтом по его обслуживанию являлись и являются банки. На рынке капитала перечень обслуживающих институтов значительно расширяется. Его развитие, как показывает мировой опыт, шло по двум сценариям: германская модель и американская модель. Первая, или германская модель, характеризуется преобладанием банков в системе распределения финансовых ресурсов, вторая - американская - более развитой системой институтов, обслуживающих финансовый рынок (брокерско-дилерские компании, инвестиционные фонды, банки с ограниченными правами). Особенностью развивающихся рынков (в том числе России) является одновременное становление и развитие денежного рынка и рынка капитала. Однако, на практике формирование рынка капитала отстает от развития денежного рынка. В течение последних 10 лет в России сформировалась фактически новая кредитная и платежная система с участием коммерческих банков в обслуживании денежного обращения, охватывающая практически все российские регионы. Между тем, преобладание банков на финансовом рынке не означает, что в России формируется германская модель. Существующие небанковские финансовые институты, а также сами банки, выходя на фондовый рынок, обеспечивают конкуренцию рынка ценных бумаг с рынком банковского кредита и в этом смысле Россия находится ближе к американской модели. Ценные бумаги выполняют функции сбора временно свободных ресурсов.

При благоприятных условиях банки могут осуществлять вложение значительной части привлеченных ресурсов в ценные бумаги. Главная функция рынка при первичном размещении ценных бумаг заключается в мобилизации денежных средств инвесторов в крупный капитал, в переливе капитала из одной сферы экономики в другую, которая на момент эмиссии ценных бумаг является наиболее привлекательной для инвесторов, обеспечивает большую доходность вложений. Как правило, централизуют капитал вновь создаваемые компании, для которых денежные ресурсы акционеров являются основным источником финансовых ресурсов для начала осуществления предпринимательской деятельности. Для компаний с акционерным капиталом эмиссия акций традиционно являлась способом привлечения инвестиций. Однако в последнее время к выпуску акций компании прибегают лишь в том случае, когда исчерпаны все внутренние и внешние источники. Вторичный рынок ценных бумаг является эффективным способом межотраслевого и межрегионального перелива капитала, при котором акционерный капитал инвестора приобретает денежную форму с целью последующего его вложения в более прибыльный вариант своего размещения.

Таким образом, второй основной функцией рынка ценных бумаг является предоставление возможности инвестиционному капиталу перетекать в те отрасли, которые обеспечивают в данный момент наибольшую прибыль. За счет перелива капитала в более доходную для инвестора отрасль создаются новые компании, что усиливает конкуренцию производимых товаров и услуг, следствием чего является снижающаяся ценовая политика, результаты которой сказываются на прибыльности компаний, курсе акций. В свою очередь, колебание курса ценных бумаг оказывает влияние на динамику межотраслевого перелива капиталов, создание вновь или ликвидацию компаний, стратегию компаний по привлечению заемных средств. То есть рынок ценных бумаг выступает в некотором роде в роли регулятора экономики. Кроме того, при покупке акций у инвестора возникает право собственности, что предполагает участие в управлении компанией, получение части прибыли, получение части имущества при реорганизации или ликвидации компании. При концентрации акций в руках одного инвестора (небольшой группы инвесторов) появляется реальная возможность оказывать непосредственное воздействие как на сам процесс управления предприятием, так и на ход производства. В мировой практике основным способом привлечения инвестиций является заемное финансирование, которое позволяет привлечь инвестиции на предприятие без изменения структуры контроля над ним. В последнее время наблюдается секъюритизация этого сектора рынка: кредитные ресурсы и синдицированные займы поступают к потребителю через выпуск облигаций. В России объемы такого рынка незначительны, тогда как в развитых западных странах основная часть финансирования экономики (70-80 процентов) через рынок ценных бумаг осуществляется за счет выпуска облигаций корпораций и компаний. Кроме того, выданные кредиты (том числе в форме лизинга) могут быть секъюритизированы с целью реструктуризации долга для увеличения сроков, на которые привлекаются финансовые ресурсы.

Глава 2. Анализ внутреннего и внешнего государственных долгов РФ за период 2006-2008 гг.

2.1 Анализ структуры внутреннего государственного долга и источники его погашения