Таким чином, екологічний податок сплачуються платниками податку під час придбання палива, а податковими агентами, які реалізують паливо, цей податок утримуються та сплачуються до бюджету.

Обсяг неподаткових надходжень місцевих бюджетів склав майже 10,7 млрд. грн., що на 22,2% більше, ніж відповідний показник 2010 року. Зазначимо, що одним із чинників зростання неподаткових надходжень та змін у їх структурі стало внесення змін щодо зарахування плати за ліцензії, які видаються місцевими органами влади, до неподаткових надходжень у частині «Адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної діяльності».

Рисунок 1.14 Структура неподаткових надходжень місцевих бюджетів за 2006-2011 роки

На Рисунку 1.14 зображена структура неподаткових надходжень місцевих бюджетів. Слід зазначити, що у лютому 2007 року у класифікаціях доходів відбулася зміна: надходження від «Адміністративних штрафів та інших санкцій» перенесено до складу надходжень «Доходи від власності та підприємницької діяльності».

Найбільші зміни у структурі неподаткових надходжень пов'язані з скороченням на 6,9 в.п., або до 3,7% доходів від власності та підприємницької діяльності. Це відбулося через введення у дію нової редакції Бюджетного кодексу, відповідно до якої адміністративні штрафи у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху зараховується до Державного бюджету України.

Нагадаємо, що 17 листопада 2008 року набрав чинності Закон України від 24.09.2008 №586 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення забезпечення безпеки дорожнього руху». Відповідно до цих змін 50% адміністративних штрафів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху зараховувалися до складу доходів державного бюджету, а решта - до складу доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування. За 2010 рік від цього джерела надійшло 520,1 млрд. грн., а у 2011 році таких доходів до місцевих бюджетів не надходило.

Найбільшими за обсягами статтями неподаткових надходжень до місцевих бюджетів традиційно є власні надходжень бюджетних установ. Їх обсяг становив 8,1 млрд. грн., що на 1,4 млрд. грн., або на 21,6% більше аналогічного показника попереднього року.

У 2011 році суттєво скоротився обсяг доходів від операції з капіталом і склав 1,8 млрд. грн., що на 28,4% менше, ніж у 2010 році. Це призвело до зменшення частки доходів від операції з капіталом у доходах місцевих бюджетів на 1,1 в.п. до 2,1%.

Основною причиною такого скорочення доходів стало зменшення на 53,6% надходжень коштів від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, та майна, що перебуває в комунальній власності.

Доходи бюджету розвитку місцевих бюджетів (з урахуванням коштів, одержаних із загального фонду бюджету до бюджету розвитку) за 2011 рік склали 13,3 млрд. грн., що у 3,5 раза більше, ніж попереднього року. Це призвело до зростання частки таких доходів у загальній структурі доходів місцевих бюджетів до 15,3%, що більше за аналогічний показник 2010 року на 10,6 в.п.

Такі зміни відбулися, відповідно до положень нової редакції Бюджетного кодексу України, через перенесення практично усіх капітальних видатків до бюджету розвитку. Згідно з роз'ясненнями Міністерства фінансів України, у випадку планування для бюджетних установ капітальних видатків, пов'язаних з їх утриманням (капітальний ремонт приміщень, придбання обладнання і предметів довгострокового користування), такі видатки повинні передбачатися в кошторисах по спеціальному фонду. Для цього кошти загального фонду передаються до бюджету розвитку.

Таким чином, основним джерелом доходів бюджету розвитку стали кошти, одержані з загального фонду бюджету - 9,3 млрд. грн., або 7,2% усіх доходів бюджету розвитку.

Крім того, зміни відбулися через перенесення з 1 січня 2011 року, відповідно до нової редакції Бюджетного кодексу України, надходжень від справляння єдиного податку до бюджету розвитку. Ці надходження склали 15,0% усіх доходів бюджету розвитку (майже 2,0 млрд. грн.).

Також ваговими джерелами доходів бюджетів розвитку залишаються надходження від продажу землі (1,3 млрд. грн.) та від відчуження майна, що знаходиться у комунальній власності (550,7 млн. грн.). Водночас слід зауважити, що ці надходження порівняно з відповідними показниками 2010 року зменшилися.

Крім зазначених джерел надходжень, до бюджету розвитку включаються й інші види доходів: дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств; доходи від операції з кредитування та надання гарантій; субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів. Водночас надходження від цих джерел разом за всіма місцевими бюджетами становлять лише 155,4 млн. грн., або 1,2% усіх доходів бюджету розвитку.

За даними Державного казначейства України, у 2011 році було перераховано майже 94,9 млрд. грн. міжбюджетних трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів, що становить 98% річного плану. З них до загального фонду місцевих бюджетів надійшло 99,0% річного плану. До спеціального фонду надійшло 87,3% від планового обсягу на рік.

Частка міжбюджетних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів становила 52,3%, що на 3,2 в.п. більше, ніж відповідний показник попереднього року (див. Рисунок 1.17)

Рисунок 1.17 Динаміка трансфертів із державного бюджету до місцевих бюджетів за 2006-2011 роки

Традиційно у структурі трансфертів найбільшу частку - 46,0% складає дотація вирівнювання (у 2010 році вона становила 56,1%). Частка субвенцій з соціального захисту практично відповідає рівню 2010 року і становить 38,0%.

Дотація вирівнювання була перерахована в обсязі 43,6 млрд. грн. (відповідний показник 2010 року теж складав 43,6 млрд. грн.) (див. Рисунок 1.18).

Поряд цим мало місце зменшення на 61,2% обсягу коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету. Таким чином, чистий трансферт вирівнювання склав понад 41,1 млрд. грн., що на 10,5% більше, ніж відповідний показник минулого року.



Рисунок 1.18 Динаміка трансфертів із державного бюджету до місцевих бюджетів за 2006-2011 роки

За останні роки спостерігається поступове зростання дохідної частини місцевих бюджетів, але це зростання незначне перевищує рівень інфляції в Україні.

Узагальнені показники найбільш вагомих надходжень до місцеві бюджеті наведені в Додатку Б.



2. Аналіз формування доходів місцевих бюджетів та тенденції розвитку

2.1 Аналіз загальних залежностей при формуванні доходної частини місцевих бюджетів

Сучасна практика розвитку місцевого самоврядування в різних країнах свідчить, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема, паралель між повноваженням органів влади різних рівнів провести досить важко.

У процесі формування доходів місцевих бюджетів реалізується три найважливіших суспільних функції: інституційна, узгоджувальна та організаційна.

Інституційна функція у процесі формування доходів місцевих бюджетів здійснюється шляхом підтримки розвитку інституту місцевого самоврядування, зміцнення його фінансових засад тощо.

Організаційна функція системи формування доходів місцевих бюджетів полягає в координації дій її складових, досягненні взаємної відповідності функціонування її частин за допомогою яких оптимізується процес формування доходів місцевих бюджетів. Система формування доходів місцевих бюджетів являє собою сукупність форм і засобів мобілізації доходів до місцевих бюджетів, а також відносин, які виникають у процесі організації системи фінансування місцевих бюджетів, між органами управління, суб'єкти підприємницької діяльності та громадянами, що є економічною сутністю системи.

Для розширеного аналізу динаміки показників місцевих бюджетів та визначення залежностей та зв'язків від макроекономічних показників, які характеризують обсяги, структуру, якість та ефективність використання економічних та людських ресурсів, необхідно провести математичну обробку первинних даних офіційних статистичних матеріалів Держкомстату [32] (Додаток Б).

Аналіз проводитиме гіпотетико - дедуктивним методом [2]. Цей метод полягає у створені системи дедуктивно пов'язаних між собою гіпотез. Гіпотеза є формою осмислення фактичного матеріалу, переходу від фактів до законів; це припущення про існування певних явищ і процесів, істотність якого невизначена, проблематична. Вона має імовірнісний характер, в її формуванні беруть участь інтуїція, здогадка, уява, індуктивне узагальнення, досвід, кваліфікація. На основі її відбувається систематизація раніше накопичених знань і здійснюється пошук нових наукових результатів. З логічної точки зору гіпотетико - дедуктивний метод є ієрархічною системою гіпотез, ступінь абстрактності яких зростає з віддаленням від емпіричного базису.

Для визначення тісноти та значимості зв'язку між макроекономічними показниками соціально - економічного розвитку (далі - зовнішні показники) та найбільш вагомими показниками надходжень місцевих бюджетів (внутрішні показники) проводимо перехресний веєрний кореляційний аналіз. При цьому для аналізування береться період 2004-2011 років.

Оцінюючи коефіцієнт кореляції і критерій Фішера для кожної з пар показників знайдемо зовнішні показники, які не впливають або незначно впливають на формування дохідної частині місцевих бюджетів:

- кількість зайнятого та безробітного населення у складу економічно активного;

- середнеоблікова кількість штатних працівників;

- коефіцієнті старіння та смертності населення;

- індекс споживчих цін;

- кількість виробленої електроенергії;

- кількість загальної площі житла введеного в експлуатацію;

- частка підприємств, що займалися інноваціями;

- питома вага реалізованої інноваційної продукції в обсязі промислової;

- кількість туристів, обслугованих суб'єктами туристичної діяльності України та кількість екскурсантів.

Помірно впливають на формування доходів місцевих бюджетів таки показники:

- коефіцієнт міграційного проросту населення;

- вартість основних засобів та їх ступінь зносу;

- рентабельність сільськогосподарського виробництва;

- інвестиції в основній капітал.

Помітно впливають на формування доходів місцевих бюджетів:

- загальна кількість населення;

- кількість економічно активного населення;

- кількість пенсіонерів;

- наявність об'єктів роздрібної торгівлі и ресторанного господарства - підприємств (юридичних осіб), кількість ринків з продажу споживчих товарів;

- оптовий товарообіг;

- обсяг реалізованої промислової та виробництва сільськогосподарської продукції;

- кількість підприємств готельного типу;

- доходи населення на 1 особу;

- середнемісячна заробітна плата найманих працівників;

- квінтільний коефіцієнт диференціації загальних доходів населення та частка населення з середнедушовими доходами у місяць, нижче прожиткового мінімуму.

Також помітно впливає на показник доходів місцевих бюджетів коефіцієнт народжуваності населення. Можливо припустити, що вплив даного показника існує у зв'язку з виплатою допомоги при народженні дитини, тобто збільшується дохід домоволодінь і відповідно - їх витрати.

Дуже сильно впливають на формування доходів місцевих бюджетів наступні показники:

- ВВП у розрахунку на 1 особу;

- обсяг роздрібного товарообороту підприємств (юридичних осіб).

При цьому більшість вищевказаних показників переважно впливають на формування загального фонду місцевого бюджету, але найбільш усьому - ВВП у розрахунку на 1 особу, середнемісячна заробітна плата найманих працівників, обсяг реалізованої промислової продукції, обсяг роздрібного товарообороту підприємств (юридичних осіб).

Обсяг роздрібного товарообороту також значніше усього впливає на показники доходів спеціального фонду місцевих бюджетів; майже на рівні з них відзначено і вплив оптового товарообігу. Достатньо високий вплив на доходи спеціального фонду відзначається показником зайнятого населення.

Що стосується впливу окремих макроекономічних показників на показники дохідної частини місцевих бюджетів за джерелами наповнення, то виявляються кілька стійких зв'язків між показниками.

Так, помітно впливає на оплату податку з доходів фізичних осіб квінтільний коефіцієнт диференціації загальних доходів населення, частка населення з середньодушовими доходами ц місяць менше ніж прожитковий мінімум та дуже сильно впливає показник ВВП, обсяг реалізованої промислової продукції, роздрібний товарообіг. Показово, що крім основних економічних показників, таких як оптовий товарообіг, помітно впливає на зміну показників цього податку, що надходить у місцевий бюджет, і показник зміни кількості підприємств готельного типу.

На оплату за землю дуже сильно впливають показники кількості підприємств ресторанного та готельного господарства і обсяг виробництва сільськогосподарської продукції.

Сильний зв'язок виявлено між показником справляння місцевих податків і зборів та квінтільним коефіцієнтом диференціації загальних доходів населення.

На неподаткові надходження до місцевих бюджетів дуже сильно окрім показника ВВП також впливають показник середнємісячної заробітної плати найманих працівників, роздрібного товарообороту та кількості підприємств готельного типу.

У складі неподаткових надходжень одним з джерел є показник доходів від власності та підприємницької діяльності. Значний вплив саме на цієї показник надає оптовий товарообіг.

Помітний вплив на такий показник у складі неподаткових платежів як власні надходження бюджетних установ окрім ВВП надає показник кількості об'єктів роздрібної торгівлі (юридичних осіб) та підприємств готельного типу.

Таким чином, можна зробити висновки, що на показники доходів у місцеві бюджети за окремними джерелами крім таких показників, як ВВП та роздрібного товарообороту впливають також показники соціального забезпечення населення та наявність підприємств ресторанного господарства та готельного типу. Причому останній показник показав такий вплив, як за рахунок стрімкого зростання кількості таких підприємств, так і введення з 2011 року туристичного збору у складі місцевих податків і зборів.

2.2 Аналіз динаміки доходної частини місцевих бюджетів з використанням коефіцієнта еластичності

Бюджетні явища перебувають у безперервному розвитку. Ці зміни в часовому просторі бюджетна статистика вивчає за допомогою побудови й аналізу часових рядів динаміки.

Часовий ряд бюджетних показників - це послідовність чисел, які характеризують зміну того чи іншого бюджетного явища в часі. Елементами часового ряду є перелік хронологічних дат (моментів) або інтервалів часу і конкретні значення відповідних статистичних показників, які називаються рівнями ряду. Тобто рівень ряду - це абсолютна величина кожного члена часового ряду, всі рівні ряду характеризують його динаміку. При вивченні динаміки важливі не тільки числові значення рівнів, а і їх послідовність. Взявши будь - який інтервал за одиницю, послідовність рівнів запишемо так: у1, у2, у3,…, уn.

Будь-який часовий ряд у межах періоду з більш-менш стабільними умовами бюджетного розвитку виявляє певну закономірність зміни рівнів - загальну тенденцію (основний напрям розвитку). Одним рядам притаманна тенденція до зростання, іншим - до стабільності або зниження рівнів бюджетного явища. Зростання чи зниження рівнів часового ряду, в свою чергу, відбувається по-різному: рівномірно, прискорено й уповільнено.

Рівномірне зростання (або зниження) існує в тому разі, якщо воно здійснюється з однаковою абсолютною швидкістю, тобто коли ланцюгові абсолютні прирости є однаковими.

За прискореного зростання чи зниження ланцюгові прирости систематично збільшуються по абсолютній величині.

За уповільненого зростання (зниженні) ланцюгові прирости зменшуються, кожен наступний приріст є меншим за величиною від попереднього.

У цьому розділи оглянемо доходну частину системи місцевого бюджетування регіонів; на основі обчислених коефіцієнтів еластичності зробити порівняння динаміки доходів місцевих бюджетів з динамікою доходів зведеного бюджету України.

У системі бюджетування для оцінки залежності результативної ознаки від чинників, які її визначають, можна використати коефіцієнти еластичності. Вони характеризують відносні зміни рівня результативної ознаки на кожен відсоток зміни незалежної змінної - чинника, у ролі якого можуть фігурувати складові бюджетної системи.

Припустімо, залежність між рівнем результативної ознаки y і рівнем показника х визначено функцією f(x). Абсолютний розмір приросту чинника позначимо через ?х, а відносний ?х/x. Тоді абсолютний приріст результативної ознаки становитиме ?у = f (x + ?х) - f(x), а відносний - ?y/y. Коефіцієнт еластичності, який відображає відношення приросту результативної ознаки та чинника, що визначає його, буде таким:

. (2.1)

Для бюджетно-статистичного аналізу значний інтерес становить порівняння за допомогою коефіцієнтів еластичності динаміки частин будь-якої бюджетної сукупності (наприклад, місцевого бюджетів) з динамікою всієї сукупності бюджету.

Коефіцієнти еластичності можна використати, аналізуючи бюджетні явища, які вивчаються за допомогою групувань. Так, у системі бюджетування можна визначити, як при зростанні зведеного бюджету на 1% зростають кошти місцевих бюджетів.

Для порівняльного аналізу динаміки доходів місцевих бюджетів використано коефіцієнти еластичності. Для розрахунку коефіцієнта еластичності у якості показника зміной x використаємо показники доходів зведеного бюджету, у якості показника функції y - показник доходів місцевих бюджетів. Результати розрахунків відображаємо у таблиці 2.1.

Таблиця 2.1 - Динаміка коефіцієнтів еластичності доходної частини бюджетної системи України за 2004-2011 роки

Роки	Абсолютний приріст доходів зведеного бюджету ?x, млрд. грн	Абсолютний приріст доходів місцевих бюджетів ?y, млрд. грн	Відносний приріст доходів зведеного бюджету ?x/x	Відносний приріст доходів місцевих бюджетів ?y/y	Коефіцієнти еластичності доходів місцевих бюджетів до доходів зведеного бюджету, %
2004-2005	42,7	6,7	0,47	0,28	0,61
2005-2006	37,6	9,6	0,28	0,32	1,13
2006-2007	48,1	18,4	0,28	0,46	1,65
2007-2008	78,0	15,6	0,35	0,27	0,75
2008-2009	-9,3	-2,9	-0,03	-0,04	1,26
2009-2010	25,8	9,5	0,09	0,13	1,50
2010-2011	83,9	6,0	0,27	0,07	0,28

Отримані коефіцієнти еластичності використовуються для прогнозу їх значення на перспективу. На рисунку 2.1 наведено графік еластичності доходів місцевих бюджетів від доходів зведеного бюджету, де показано фактичні значення коефіцієнтів еластичності за роки ретроспективи і вирівняна крива еластичності. Вирівнювання здійснено методом найменших квадратів.

Рисунок 2.1 Графік еластичності доходів місцевих бюджетів України від доходів зведеного бюджету

Згідно з кривою еластичності доходів місцевих бюджетів від доходів зведеного бюджету у 2012 році коефіцієнт еластичності буде дорівнювати 1,07, тобто при зміні доходів зведеного бюджету на 1% доходи місцевих бюджетів зміняться на 1,07.

Виходячи з графіка еластичності, зображеного на рисунку 2.1 за період 2004-2007 роки, бачимо, що доходи місцевих бюджетів мають прискорене зростання порівняно з доходами зведеного бюджету, динаміка доходів місцевого бюджету значно випереджає динаміку доходів зведеного бюджету.

У 2008 році спостерігається в діаграмі еластичності - коефіцієнт за період 2007-2008 роки часу дорівнює 0,75, тобто динаміка зростання місцевого бюджету менше динаміки зростання зведеного бюджету. Це пов'язано з тим, що з кінця 2008 року в Україні виявилися наслідки світової фінансової кризи.

За період 2008-2009 роки коефіцієнт еластичності зріс до 1,26. Проте, враховуючи, що показники доходів зведеного і місцевих бюджетів в 2009 році зменшилися порівняно з 2008 роком, то можна зробити висновки, що зниження показників доходів місцевих бюджетів відбувається в 1,26 разів швидше, ніж зниження доходів зведеного бюджету.

За період 2009-2010 роки, коли наслідки світової фінансової кризи були подолані, коефіцієнт еластичності зріс до 1,5. Тобто, при збільшенні доходів зведеного бюджету на 1% доходи місцевих бюджетів збільшилися на 1,5%.

Зниження коефіцієнта еластичності в 2011 році до 0,28 пов'язано з набранням чинності нового Податкового й Бюджетного кодексів. У зв'язку з цим відбувся перерозподіл джерел доходів у структурі бюджетну систему України. Також на таке незначне зростання вплинуло зменшення надходжень податку на доходи фізичних осіб, який складав в 2011 році 62,5% у доходах місцевих бюджетів.

Зазначимо, що, згідно зі змінами до Бюджетного кодексу 50% обсягу податку на доходи фізичних осіб, який справляється на території міста Києва, зараховується до Державного бюджету (раніше усі 100% цього податку залишалися у бюджеті міста Києва).

Крім того, у 2011 році суттєво скоротився обсяг доходів від операції з капіталом на 28,4% менше, ніж у 2010 році.

Таким чином, при прогнозуванні слід враховувати, що при побудові функції залежності зміни доходів місцевих бюджетів від зміни доходів зведеного бюджету був порушений основний принцип про незмінність інших умов (зовнішніх чинників).

Однак прогнозний показник коефіцієнта еластичності таки може досягти 1,07 у зв'язку з тим, що в 2012 році місцевими органами самоврядування були визначені ставки місцевих податків і зборів (в межах повноважень), проведена нова оцінка землі, оптимізовані цільові фонди.

2.3 Аналіз фінансової автономії місцевих органів влади і фінансової стійкості місцевого бюджету

У контексті політичних та соціально - економічних процесів, що відбуваються в Україні, особливого значення набувають питання підвищення ролі і статусу місцевого самоврядування шляхом розширення фінансової автономії місцевих бюджетів. Без фінансової автономії неможливо існування місцевого самоврядування, а також державної влади, організованої за принципом розподілу функції між рівнями влади.

Фінансова автономія - це, по-перше, наявність в органів місцевого самоврядування прав самостійного прийняття рішень щодо формування своїх бюджетів та фінансування завдань і повноважень з метою забезпечення гідних умов для життєдіяльності громадян територіальних одиниць; по-друге, це реальна можливість місцевих органів за рахунок наявних в їх розпорядженні матеріально - фінансових ресурсів забезпечувати населення суспільними товарами та послугами якісно і в повному обсязі. Відповідно до цього доцільно зазначити, що фінансова незалежність певною мірою визначається обсягом наявних фінансових ресурсів у розпорядженні місцевих органів управління як надійної бази для вирішення власних завдань.

Як свідчать статистичні дані, доходи місцевих бюджетів з кожним роком збільшуються, але сам обсяг доходів не може свідчити про фінансову самостійність місцевих органів влади. Зростання доходів покликає необхідністю покриття все більших видатків, що пов'язано з підвищенням вартості життя населення країни, подорожчанням послуг, особливо соціального характеру. Таким чином, для аналізу рівня автономності місцевих бюджетів необхідне запровадження системи показників фінансової автономії місцевих органів влади.

У наукових працях [31] запропоновані декілька показників, які стосуються доходної бази місцевих бюджетів. Ці показники розраховуються для кожного муніципального утворення окремо.

За економічною суттю та залежно від порядку зарахування доходи місцевих бюджетів поділяються на власні, закріплені та регулюючі. В Бюджетному кодексі немає поділу доходів на власні та закріплені, а застосовується поняття «кошика доходів». Згідно з цим документом, доходна частина місцевих бюджетів складається з доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (закріплені доходи) - кошик 1, та тих, що не враховуються (власні доходи) - кошик 2. Склад кошиків доходів наведено у Бюджетному кодексі.

Показник рівня незалежності доходної бази місцевих органів влади від доходної бази центральних органів влади визначає частку власних доходів у загальному обсязі доходної бази.

(2.2)

де ДВ - доходи власні, Д - загальний обсяг доходів.

Цей показник є найбільш універсальним показником рівня самостійності місцевого бюджету, тому що він вказує на ступінь залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої власної діяльності та власних рішень. Саме власні доходи є визначальними для місцевих бюджетів.

Відповідно до Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні» основою самостійності місцевих бюджетів є власні та закріплені, тобто делеговані, або передані державною владою на довгострокової основі доходи. Наступний показник - це показник рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням переданих доходів. Він визначає частку власних та закріплених доходів у доходних базах місцевого бюджету.



(2.3)

де ДЗ - доходи закріплені.

Одним з найважливіших показників є показник рівня податкової ініціативи місцевих органів влади або показник питомої ваги доходів місцевих бюджетів від надходжень місцевих податків і зборів, який характеризує частину доходів місцевого бюджету, що формується за рахунок місцевих податків та зборів, встановлених органами влади відповідно до чинного законодавства.

(2.4)

де МПЗ - місцеві податки і збори.

Відповідно до чинного законодавства місцеві ради зобов'язані встановлювати на своїй території визначений перелік місцевих податків і збрів за наявності об'єктів оподаткування. Але в більшості випадків місцеві органи влади або не мають об'єктів оподаткування, або не виявляють ініціативи щодо їх впровадження. Виникає необхідність підвищення зацікавленості органів влади в розширенні бази оподаткування за рахунок цих надходжень. Місцеві податки і збори повинні стати вагомим та надійним джерелом наповнення місцевих бюджетів.

Наступний показник - показник питомої ваги незв'язаних субсидій у доходах місцевих бюджетів. Показник відображає обсяги фінансової допомоги з боку держави, які не мають конкретної мети і використовуються як засіб для зміцнення власної дохідної бази місцевих органів влади. Таким чином, мається на увазі обсяг дотацій вирівнювання, що перераховується до місцевих бюджетів для покриття витрат, які не мають конкретного призначення.



(2.5)

де Т_д - трансферти надходження у вигляді дотації.

Але місцеві бюджети отримують від центральної влади також субвенції, які спрямовуються на фінансування конкретних заходів, тому доцільно визначити значення цього показника в загальному обсязі доходів, а також у всіх трансфертних надходжень у складі доходів місцевих бюджетів. Тому вважаємо за необхідне розширити цей показник ще двома показниками, а саме: показником частки субвенцій та частки трансфертних надходжень взагалі в доходах місцевих бюджетів. Цей показник має також назву як показник фінансової залежності місцевих органів від центральної влади.

(2.6)

де Т_с - трансферти надходження у вигляді субвенції.

(2.7)

де Т - загальна сума трансфертних надходжень.

Розширення видаткових повноважень, високий рівень соціальних зобов'язань при недостатності фінансових ресурсів у розпорядженні місцевих органів влади потребують з кожним роком все більше допомоги з боку держави.

Уряд країни передбачає забезпечення мінімального рівня суспільних послуг для кожної території, незалежно від її податкоспроможності. Здійснюється це шляхом міжбюджетного регулювання. Залежність від дотацій вирівнювання зростає більшими темпами, ніж від субвенцій, що свідчить про недостатність фінансових ресурсів у розпорядженні місцевих органів влади. Отже, забезпечення видаткових функцій здійснюється не за рахунок зростання поточних доходів, а за рахунок трансфертних надходжень, що збільшує залежність місцевих органів влади від центральної та знижує рівень фінансової автономії місцевого самоврядування.

Восьмий показник системи характеризує залежність доходів місцевих бюджетів від окремих дохідних джерел, показує реальну фінансову автономію місцевих органів влади.

(2.8)

де ДО - доходи від окремного джерела.

В запропонованій системі показників підкреслюється, що місцеві органи влади не повинні залежати при формуванні своїх доходів від певних суспільних груп, від яких ці доходи надходять до бюджету.

Крім наведених вище показників визначається ще коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці як важливий показник фінансової автономії. Цей показник характеризує абсолютний обсяг валового внутрішнього продукту, що виробляється на душу населення і може бути об'єктом комунального оподаткування. Розраховується показник як співвідношення між податкоспроможністю окремої території та середньою податкоспроможністю в межах країни. За допомогою коефіцієнта (індексу) відносної податкоспроможності згідно з чинним законодавством прогнозуються доходи місцевих бюджетів. Якщо цей коефіцієнт менший за 1, то територія отримує дотацію, якщо більший за 1, то ця територія є донором і перераховує частину доходів до Державного бюджету. Таким чином, від податкоспроможності території залежить рівень її фінансової автономії.

Розглянута система показників засвідчує різні аспекти фінансової автономії місцевих органів влади, але, на нашу думку, вона потребує додаткових показників для більш детального аналізу та якісної оцінки рівня фінансової автономії місцевого самоврядування з метою прийняття правильних управлінських рішень.

Доцільність уведення додаткових показників покликана перш за все змінами, що відбулися в законодавстві України і відповідно в підходах до формування дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів. Як було зазначено раніше, Бюджетний кодекс запровадив розподіл доходів місцевих бюджетів на два кошики. Фінансування видатків з місцевих бюджетів здійснюється відповідно до принципу субсидіарності, тобто наближення послуг кінцевому споживачу. Прийняття Бюджетного кодексу та інших документів законодавчого та нормативного характеру стало відправною базою доопрацювання розглянутої системи показників фінансової автономії місцевого самоврядування.

Визначимо цей показник як показник рівня податкової автономії, який характеризує частку податків, на обсяг яких місцеві органи влади можуть самостійно впливати, в податкових надходженнях.

(2.9)

де МПЗС - місцеві податки та збори, за якими місцева влада самостійно встановлює ставки та надає пільги; ПД - податкові надходження.

Встановлюючи самостійно податки та збори, органи місцевого самоврядування мають можливість планувати свій бюджет завчасно, передбачаючи власні надходження. При впровадженні місцевих податків та зборів, платниками яких є юридичні та фізичні особи відповідної території, місцеві органи влади повинні враховувати, що рівень місцевих податків співвідноситься платниками з рівнем та якістю наданих послуг. Тому формування доходів за рахунок місцевих податків та зборів має узгоджуватися з принципом територіальної прив'язки. Перелік місцевих податків та зборів, ставки та граничний розмір їх зборів обмежено законодавчо, відповідно обмежена і фінансова незалежність при впровадженні цих податків. Реальний рівень фінансової автономії пов'язаний, перш за все, з можливістю впливу на розмір та ставку місцевих податків, надання податкових пільг, а також самостійного впровадження додаткових місцевих зборів. Це положення є принциповим з точки зору створення надійних основ для місцевого самоврядування.

Незважаючи на те, що власні та закріплені доходи забезпечують фінансову самостійність місцевих бюджетів, на наш погляд, доцільно введення двох показників за співвідношенням кошиків доходів. Показник фінансової самостійності (співвідношення кошика 2 і кошика 1) - відображає перевищення власних доходів над закріпленими і характеризує реальний рівень самостійності бюджету. Зростання цього коефіцієнту свідчить про розширення фінансової автономії місцевих бюджетів.

(2.10)

(2.11)

де ДК1 - доходи кошика 1; ДК2 - доходи кошика 2.

Показник фінансової залежності (співвідношення кошика 1 і кошика 2) - показник, зворотний попередньому показнику, відображає перевищення закріплених доходів над власними.

(2.12)

(2.13)

Базою для формування доходної частини місцевих бюджетів повинні бути податкові надходження, тому доцільно введення показника, який характеризує частину податкових доходів у доходах місцевого бюджету. Саме податкові надходження забезпечують сталість дохідних джерел місцевих бюджетів, а податкові методи формування доходів є превалюючими в умовах ринкової економіки. Показник визначає фінансову самодостатність місцевих органів влади.



(2.14)

Показник стійкості доходної бази - показник, який характеризує частку податкових та неподаткових надходжень у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів. До неподаткових надходжень належать: власні надходження бюджетних установ; адміністративні збори і штрафи; плата за оренду цілісних майнових комплексів; дивіденди, нараховані на акції господарських товариств; інші надходження. Це джерело доходів є важливим для забезпечення фінансової незалежності місцевих органів влади від центральної влади, тому що місцеві органи можуть впливати на зростання цих надходжень. Таким чином, податкові та неподаткові надходження забезпечують стійкість дохідної бази місцевих бюджетів. Зростання цього коефіцієнту свідчить про зростання фінансової самостійності місцевих бюджетів.

(2.15)

де НД - неподаткові надходження.

Показником, який характеризує якість структури доходів, є показник співвідношення податкових і неподаткових надходжень. Неподаткові надходження не можуть розглядатися як надійні та прогнозовані надходження, тому зростання їх частини свідчить про зниження ініціативи місцевих органів влади щодо зусиль зі збільшення податкових надходжень.

(2.16)

Доцільно впровадження показника стабільності доходної частини місцевого бюджету, який розраховується як співвідношення податкових надходжень до трансфертів. Цей показник характеризує фінансову самостійність та стабільність доходів місцевих органів влади.

(2.17)

Принципово важливим є показник співвідношення власних доходів місцевих бюджетів і трансфертних надходжень з Державного бюджету. Цей показник характеризує незалежність місцевих органів від державної фінансової допомоги і достатність власних джерел для фінансування своїх видаткових повноважень. Зниження показника свідчить про зменшення рівня фінансової автономії.

(2.18)

Ураховуючи нестабільність політичної, економічної ситуації в Україні, без трансфертів неможливо існування місцевого самоврядування. Але система трансфертів повинна бути ефективною, тобто відповідати таким критеріям: достатність доходів, спрямованість на стягнення податків і контроль видатків, справедливість, прозорість і стабільність.

Таким чином, удосконалена система показників фінансової автономії, яки з різних боків характеризують рівень фінансової незалежності місцевих органів влади. Застосування запропонованої системи показників фінансової автономії повинно сприяти прийняттю місцевою владою рішень та впровадженню заходів щодо виявлення потенційних можливостей, резервів територій, з метою коригування політики формування та напрямів використання коштів місцевих бюджетів для якісного задоволення потреб населення у певних видах послуг.

Формування цієї системи показників повинно базуватися на таких принципах:

- комплексність, повнота охоплення та відносна простота показників;

- порівнянність показників у часі;

- доступність показників для користувачів.

Слід зазначити, що під час аналізу кількісних показників фінансової автономії ми можемо спостерігати лише динаміку процесів, а не кінцевий результат комплексної оцінки необхідного рівня автономії. Позитивна динаміка показників свідчить про ефективну діяльність місцевої влади з управління фінансовими ресурсами, та тенденції соціально-економічних процесів розвитку територіальних утворень.

Під час визначення рівня кількісних показників автономії необхідно враховувати такі основні принципи:

- об'єктивності, який полягає в тому, що при розрахунку показників використовується достовірна інформація, представлена органами державної статистики та органами місцевої виконавчої влади;

- рівності, який полягає в урахуванні інтересів держави, органів місцевого самоврядування, суб'єктів підприємницької діяльності та населення;

- самостійності, який передбачає розрахунок показників органами місцевого самоврядування з метою аналізу стану фінансової незалежності та визначення процесів динаміки.

Система показників фінансової автономії сприятиме вирішенню таких завдань:

- виявлення потенційних можливостей та резервів адміністративно-територіальних одиниць;

- відслідкування динаміки процесів формування та напрямів використання коштів місцевих бюджетів;

- моніторинг заходів місцевих органів влади щодо надання послуг населенню в повному обсязі та на якісному рівні з метою подальшого коригування своїх управлінських рішень.

Ураховуючи вищезазначене, можна зробити висновок, що удосконалена система кількісних показників фінансової автономії дасть змогу здійснювати аналіз та оцінку рівня фінансової незалежності місцевих органів влади для виявлення позитивних або негативних тенденцій, що намітилися в економіці країни, а також виявити спроможність надавати суспільні блага населенню території відповідно до місцевих потреб з урахуванням національних інтересів. Підвищення рівня автономії краще забезпечити за допомогою активізації діяльності місцевих органів влади з формування власної дохідної бази і пожвавлення розвитку території.

Одним з найбільш поширених методичних прийомів аналізу інформації, яка міститься у фінансової звітності місцевих фінансових органів є аналіз бюджетних коефіцієнтів (відносних показників). Для місцевих органів влади проведення всебічного детального бюджетного аналізу з урахуванням бюджетних коефіцієнтів сприяє поліпшенню прийняття бюджетних рішень і підвищенню якості структури бюджету, а також є відправної точкою при формуванні фінансової стратегії соціально - економічного розвитку муніципального утворення, яка впливає на розвиток події у майбутньому.

Важливим аспектом бюджетного аналізу, який здійснюється з виконанням бюджетних коефіцієнтів - показників стану бюджетів, розрахованих як відношення абсолютних бюджетних показників один до одного є проведення аналізу фінансової стійкості місцевих бюджетів.

Враховуючи підходи для існуючих тлумачень, під фінансової стійкістю місцевого бюджету слід розуміти його платоспроможність з дотриманням умови збалансованості його доходів та видатків у довгостроковій перспективі, яка забезпечує органам місцевого самоврядування можливість самостійного, повного і своєчасного фінансування передбачених у бюджеті видатків за рахунок власних та закріплених бюджетних коштів та сприяє стабільному соціально - економічному розвитку території незалежно від коштів вищого рівня.

Виходячи за змісту поняття фінансова стійкість місцевого бюджету при виконанні аналізу фінансової стійкості місцевого бюджету необхідно передбачати оцінку: бюджетної самостійності (спроможності) за рахунок власних та закріплених бюджетних коштів самостійно забезпечити стійкого розвитку території); бюджетної забезпеченості (наявність необхідних доходних джерел у обсязі, достатньому для задоволення всіх потреб території); бюджетної збалансованості (раціональне співвідношення обсягу доходів та видатків місцевого бюджету, яке створює умови для уникнення дефіциту або профіциту бюджету).

Вищезазначені напрямки оцінки фінансової стійкості місцевого бюджету проводяться з виконанням наведених у таблиці 2.2 бюджетних коефіцієнтів [21].

Таблиця 2.2 - Матриця коефіцієнтів фінансової стійкості місцевого бюджету

Назва показника		Умови	Значення параметру матриці	Умови	Значення параметру у матриці
Оцінка бюджетної самостійності
Коефіцієнт концентрації власних доходів			1		0
Коефіцієнт концентрації власних та закріплених доходів			1		0
Коефіцієнт дотаційної залежності місцевого бюджету (концентрації фінансової допомоги)			1		0
Тримірний показник Sx	-	-	1	-	0
Оцінка бюджетної забезпеченості
Коефіцієнт автономії			1		0
Коефіцієнт фінансової залежності			1		0
Тримірний показник Sy	-	-	1	-	0
Оцінка бюджетної збалансованості
Коефіцієнт бюджетного покриття (загальний)			1		0
Тримірний показник Sz	-	-	1	-	0



Представимо систему кількісних показників фінансової стійкості місцевого бюджету у вигляді матриці параметрів, значення якої дорівнює нулю або одиниці в залежності від виконання заданих умов. У результаті розрахунку показників бюджетної самостійності в матрицю ставиться значення 0 або 1, яке переважно з трьох отриманих коефіцієнтів, у результаті розрахунку бюджетної забезпеченості - з двох. При цьому певний набір отриманих даних повинен відповідати встановленому типу фінансової стійкості (таблиця 2.3), який обирається згідно тримірну показнику ситуації.

Таблиця 2.3 - Матриця визначення типу фінансової стійкості місцевого бюджету

Значення тримірного показнику	Тип фінансової стійкості	Характеристика
Sx	Sy	Sz
1	1	1	абсолютна	Абсолютно стійкій місцевий бюджет, який практично не вимагає додаткових вкладень з вищестоящого бюджету (виключення може становити фінансування виконання делегованих повноважень). Має достатній обсяг власних доходних джерел для покриття видаткових зобов'язань. Територія стабільно розвивається, фінансово незалежна, соціально стабільна.
0	1	1	нормальна	У місцевого бюджету є деякі проблеми з фінансуванням видатків за рахунок власних доходів, виникає потрібна у залучені додаткових ресурсів, які перераховуються на довготривалій основі, що в перспективі дозволить стабілізувати його становище та динамічно розвиватися. У свою чергу це призведе до зниження потреби у фінансовій допомозі від бюджетів вищого рівня.
1	0	1
1	1	0
1	0	0	нестійка	Д якій потребує коригування програми соціально-економічного розвитку. Вимагає значної допомоги з вищестоящого бюджету та контролю за динамікою основних соціально - економічних показників розвитку регіону с метою своєчасного реагування.
0	1	0
0	0	1
0	0	0	кризисна	Депресивний місцевий бюджет зі стагнуючим станом економіки, що характеризується застоєм виробництва і торгівлі протягом тривалого періоду, який супроводжуються збільшенням численності безробітних, знищенням заробітної плати і рівня життя населення. Потребує активної фінансової допомоги з бюджетів вищого рівня. Необхідна розробка стратегії, програми економічного і соціального розвитку.

Найважливішою умовою ефективного соціального розвитку місцевого бюджету є формування та реалізації стратегії забезпечення його фінансової стійкості обраної відповідно до типу фінансової стійкості території (таблиця 2.4).

Основними завданнями стратегічних орієнтирів забезпечення фінансової стійкості місцевого бюджету є: визначення та його бюджетного потенціалу, для забезпечення всіх потреб території, стійкого соціально - економічного розвитку території за рахунок власних та закріплених доходних джерел; достатність дохідної частини місцевого бюджету та її відповідність видатковим зобов'язанням; найбільш ефективне та результативне використання бюджетного потенціалу місцевого бюджету.

Таблиця 2.4 - Матриця визначення стратегії соціально - економічного розвитку місцевого бюджету відповідно до типу його фінансової стійкості

Тип фінансовій стійкості	Зміст фінансової стратегії (стратегічні орієнтири для прийняття управлінських рішень)
абсолютний	Стратегія інноваційного розвитку. Це найбільш ефективніший стратегічний орієнтир для нарощування інноваційної активності та створення сприятливого інвестиційного іміджу території за рахунок широкого впровадження сучасних технологій при забезпеченні збалансованості темпів економічної і соціальної динаміки; зміцнення конкурентоспроможності за рахунок формування конкурентних переваг; стабільного зростання виробництва за рахунок збільшення завантаження та модернізації наявних виробничих потужностей.
нормальний	Стратегія стабільного розвитку (нарощування бюджетних можливостей) Передбачає активізацію роботи місцевих органів самоврядування з розширення податкових та неподаткових джерел формування доходної частини місцевого бюджету за рахунок виявлення резервів та напрямів нарощування власних та закріплених доходів.
нестійкій	Стратегія результативності. Передбачає реалізацію комплексних доходів з метою виходу з фінансово нестійкого стану в найближчий термін за рахунок поліпшення адміністрування податків, оптимізації структури податкових платежів з метою збільшення податкових надходжень, рівня їх стягнення та поповнення дохідної частини місцевого бюджету, а також за рахунок підвищення ефективності використання фінансових ресурсів (їх максимально можливого результативного та цільового використання).
кризисний	Стратегія стабілізації (підтримки). Характеризується високим рівнем бюджетної підтримки та повної залежності від бюджетів вищого рівня. Для поліпшення фінансового стану місцевого бюджету необхідно обрати один тактичний пріоритет, на реалізацію якого будуть спрямовані максимальні зусилля органів місцевого самоврядування і ресурси території, що забезпечить певні позитивні зрушення у його фінансового стані.

Така оцінка фінансової стійкості місцевого бюджету дає можливість: проведення не лише динамічних, а й регіональних порівнянь фінансової стійкості; здійснювати пошук та визначення втрачених можливостей використання фінансових ресурсів з метою підвищення рівня бюджетної автономії території; виявити фактори, яки впливають на фінансовий стан місцевого бюджету; більш якісно та ефективно управляти місцевим бюджетом; оцінити ефективність діяльності місцевих органів самоврядування; приймати управлінські рішення, щодо визначення напрямів розвитку місцевого бюджету та обґрунтувати його фінансову стратегію.

2.4 Шляхи удосконалення формування доходної частини місцевих бюджетів

Наразі в Україні існує низка проблем у фінансовому забезпеченні органів місцевого самоврядування, зокрема пов'язаних із суттєвим домінуванням трансфертів над власними фінансовими ресурсами, обмеженістю частки надходжень від бюджетного оподаткування тощо. Так, надходження місцевих бюджетів уже наполовину складаються із трансфертів з державного бюджету. Частка трансфертів на 2011 рік у доходах місцевих бюджетів становіть 52,3%.

Податок з доходів фізичних осіб практично залишається єдиним стабільним джерелом доходів місцевих бюджетів. У їх структурі (без урахування міжбюджетних трансфертів) на 2011 рік він становить 62,5%.

Доходи бюджету розвитку складаються, в основному з вичерпних нестабільних джерел. Їх частка в загальному обсязі доходів місцевих бюджетів становить у 2011 році 15,3%.

В умовах обмеженості ресурсів місцевих бюджетів досягнення цієї мети вимагає пошуку нових фінансових джерел і визначення шляхів ефективного використання існуючих ресурсів.

Як зазначили учасники сьомого Фінансово-економічного форуму «Зміцнення фінансового потенціалу місцевого розвитку», організованого Інститутом бюджету та соціально-економічних досліджень за підтримки USAID, у теперішній час існує три основні напрями, розвиток яких дозволить зміцнити фінансовий потенціал місцевих бюджетів:

1. Перерозподіл доходів місцевих бюджетів зі спрямованням їх окремих видів до бюджету розвитку;

2. Покращення доступу місцевих бюджетів до кредитних ресурсів та зростання спроможності міст щодо залучення альтернативних джерел фінансування;

3. Підвищення ефективності та прозорості використання коштів бюджетів.

Таким чином, ураховуючи обмеженість ресурсів бюджету розвитку місцевих бюджетів, необхідність вжиття заходів щодо зміцнення потенціалу місцевого розвитку, ефективного використання наявних та забезпечення залучення додаткових фінансових ресурсів, з метою підвищення спроможності органів місцевого самоврядування щодо реалізації проектів, необхідних для сталого розвитку місцевої інфраструктури.

Визначаються наступні основні напрями удосконалення формування доходної бази місцевих бюджетів.

1. Щодо збільшення доходів для забезпечення фінансового потенціалу місцевих бюджетів:

1.1. Внести зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України щодо нарахування податку з доходів фізичних осіб не за місцем юридичної реєстрації роботодавця (юридичної особи), а за містом наявності виробничих потужностей, де працює фізична особа.

1.2. Внести зміни до статті 71 Бюджетного кодексу України щодо зарахування до бюджету розвитку частини надходжень податку на прибуток підприємств у розмірі не менше ніж 10%, що сприятиме збільшенню інвестиційної складової місцевих бюджетів та забезпечить органи місцевого самоврядування стабільним та прогнозованим джерелом доходів. За оціночними даними, це збільшило б доходи бюджету розвитку місцевих бюджетів на 4 млрд. грн. (річний плановий показник надходжень цього податку становить коло 45 млрд. грн.).

1.3. Ураховуючи те, що житловий фонд є частиною інфраструктури населених пунктів, находження від його оподаткування природно спрямовувати на її покращення і розвиток; це означає необхідність зарахування податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, до бюджету розвитку місцевих бюджетів. Відповідне внесення змін до статей 69 і 71 Бюджетного кодексу дозволить збільшити місцевий ресурс розвитку (згідно з пояснювальну записку до проекту Податкового кодексу України) на 100 млн. грн.

Також варто здійснити методологічно - організаційні заходи за належної реалізації статті 265 Податкового кодексу України щодо впровадження з 1 січня 2013 року податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.

1.4. Ще одним із реальних джерел поповнення бюджету розвитку можуть бути надходження від орендної плати за користування майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності. Фінансовий ресурс цього джерела визначено в бюджеті на поточний рік у розмірі 0,6 млрд. грн. У теперішній час ці кошти, відповідно до пункту 14 частини 1 статі 69 Бюджетного кодексу України, надходять до загального фонду місцевого бюджету, що практично нівелює сутність та цільове спрямовання зазначеного платежу. Внесення змін до статей 69 та 71 для спрямування таких платежів до бюджету розвитку сприйме, зокрема, проведенню капітальних ремонтів та оновленню основних засобів що у свою чергу, забезпечить збільшення надходжень, у тому числі з орендної плати.

1.5. З прийняттям Податкового кодексу податок з власників транспортних засобів, кошти від надходження якого спрямовуються на фінансування дорожнього господарства, був скасований і замінений на збір за першу реєстрацію транспортного засобу. Спрямовання до бюджету розвитку місцевих бюджетів частини акцизного податку з нафтопродуктів і транспортних засобів розміром не менше 25% може стати компенсатором втрат місцевих бюджетів (близько 2 млрд. грн.) через відміну податку з власників транспортних засобів. Внесення відповідних змін до статі 71 Бюджетного кодексу дозволить також забезпечити цільове використання цих надходжень на ремонт і реконструкцію доріг.