Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ОСНОВНОЙ ИСТОЧНИК ФИНАНСОВОГО ПРАВА

2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

2.1 Соотношение государственного финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства

2.2 Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения

2.3 Бюджетные меры принуждения и юридическая ответственность

2.4 Бюджетные меры принуждения как инструмент бюджетного регулирования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В данной работе рассматривается 2 вопроса: Конституция РФ - основной источник финансового права; ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ были внесены существенные изменения в Часть четвертую БК РФ "Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения". Утратила силу глава 28, введены главы 29 и 30. Глава 29 "Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных принуждений" определяет понятия "бюджетное нарушение" и "бюджетные меры принуждения", а глава 30 "Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение" устанавливает меры бюджетного принуждения за такие нарушения, как нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат и другие нарушения, связанные с бюджетными кредитами, а также за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Этот же закон внес и существенные изменения в КоАП РФ.

Цель работы - 1. выявить влияние положений Конституции РФ на текущее финансовое законодательство и в целом на финансовое право;

2. выявить сущность ответственности за нарушение бюджетного законодательства, проанализировать меры ответственности.

Объект исследования - Конституция РФ, правонарушения бюджетного законодательства и виды ответственности за них.

Предмет исследования - виды нарушений бюджетного законодательства, полномочия органов власти в области мер принуждения.

Рассмотрим подробнее данные вопросы.

1. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ОСНОВНОЙ ИСТОЧНИК ФИНАНСОВОГО ПРАВА

В мировой юриспруденции термин «источник права» применяется в значении внешней формы объективизации, выражения права или нормативной государственной воли.

Одним из основных направлений финансовой деятельности государства и местного самоуправления является правотворчество, в результате осуществления которого образуются источники финансового права. Каждый источник финансового права представляет собой созданную или санкционированную государством определенную правовую форму. Источники финансового права образуют иерархично построенную замкнутую систему, направленную на комплексное регулирование публичных финансовых отношений.

Система источников финансового права включает в себя множество элементов, представляющих собой нормативные правовые акты, регулирующие финансовые отношения. Источником финансового права может считаться любой нормативный правовой акт, содержащий положения относительно финансовой деятельности государства или местного самоуправления, поскольку нормы финансового права часто содержатся в нормативных актах, относящихся и к другим отраслям права.

Источники финансового права - это внешние конкретные формы его выражения, т. е. правовые акты представительных, и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, содержащие нормы финансового права.

Содержанием источников финансового права являются правовые нормы, регулирующие имущественные отношения, складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности, отношения в сфере финансового контроля и отношения по привлечению к ответственности за совершение финансового правонарушения.

Источники финансового права выполняют две взаимосвязанные задачи. Во-первых, они являются неотъемлемой частью финансового правотворчества, которое, в свою очередь, представляет одно из основных направлений финансовой деятельности государства и местного самоуправления. В результате осуществления государством и местным самоуправлением правотворческой функции и образуются источники финансового права.

Во-вторых, источники финансового права представляют собой форму существования финансовых норм, т. е. внешнее объективированное выражение общеобязательных правил поведения субъектов в финансовых отношениях. Форма источника финансового права содержит знания о действующем законодательстве, регулирующем налоги и сборы.

Теория разделения властей относит правотворчество к исключительной прерогативе законодательной власти. Однако это не означает полной изоляции других ветвей власти - каждая из них принимает участие в процессе правотворчества посредством законодательной инициативы или непосредственно. Непосредственное правотворчество исполнительной ветви власти выражается в подзаконном нормотворчестве. Судебная власть выполняет правотворческие функции при применении ею аналогии права, аналогии закона, создании судебных прецедентов. В правовом регулировании финансовой деятельности государства особое значение приобретают постановления Конституционного Суда РФ. Таким образом, в системе источников финансового права выделяются законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Развитие федеративных начал в построении Российского государства обусловливает и сложную разветвленную систему источников финансового права, в которой выделяются правовые акты, принимаемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ наделяет Российскую Федерацию компетенцией по правовому регулированию тех сфер финансовой деятельности, которые относятся к ее исключительному ведению или к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В правовой системе Российской Федерации, как и любого государства, основополагающее место занимает Конституция РФ в силу особых юридических свойств, отличающих ее от актов действующего законодательства. Конституция РФ является главным источником финансового права и основой нормативно-юридического регулирования общественных отношений по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и муниципальных образований.

В механизме правового регулирования финансовых отношений необходимо учитывать влияние положений Конституции РФ на текущее финансовое законодательство и в целом на финансовое право. Подобное воздействие Основного Закона называется конституциализацией. Конституциализация правового регулирования финансовых отношений создает ситуацию, при которой публичные имущественные отношения подвергаются воздействию как со стороны конституционного права, так и финансового права. Влияние Конституции РФ на регулирование финансовых отношений может проявляться в нескольких аспектах.

Во-первых, наиболее значимые публичные финансовые отношения имеют прямое закрепление в Конституции РФ и регулируются посредством реализации механизма прямого действия норм Основного Закона. Воздействие конституционного права на финансовое осуществляется на всех стадиях механизма правового регулирования публичных имущественных отношений и различными способами. Влияние Конституции РФ на финансовое право начинает проявляться со стадии законотворчества и затем отчетливо прослеживается на правоприменительной и правореализационной стадиях.

Во-вторых, конституционное влияние на финансовое право проявляется в том, что финансовое законодательство регулирует соответствующий круг общественных отношений в строгом соответствии с положениями Конституции РФ и под конституционным контролем. Ряд конституционных норм и принципов воспроизводят нормы финансового права и, наоборот, нормы финансового законодательства в необходимых случаях воспроизводят конституционные положения. Например, положения о денежной единице Российской Федерации и эмиссионных полномочиях Центрального банка РФ детально регламентируются Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; нормы НК РФ, устанавливающие налоговую обязанность и регламентирующие процедуры ее исполнения основаны на ст. 57 Конституции РФ, закрепляющей обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Возможность судебного конституционного контроля основана на том, что в Конституции РФ 1993 г. впервые появились такие понятия, как финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, свободное перемещение финансовых средств, финансовая самостоятельность органов местного самоуправления, добровольность государственных займов и т. д. Эти понятия являются основой финансового права и в силу своей значимости обозначены в Конституции РФ.

В-третьих, положения Основного Закона могут быть одним из способов преодоления конкуренции правовых норм и разрешения юридических конфликтов. В сфере регулирования финансовых отношений конституционные нормы и принципы неоднократно использовались при отграничении финансового права от иных отраслей. Практическая реализация данного вида конституционализации осуществляется Конституционным Судом РФ (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 12.10.1998 N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации").

Конституционные основы финансовой деятельности подразделяются на политические, экономические и организационные требования.

Политико-правовые принципы финансовой деятельности закрепляются посредством установления Конституцией РФ организации власти (ст. 10), коренных целей построения демократического общества, правового государства с развитой системой федерализма (ч. 1 ст. 1). В этой связи конституционными основами финансовой деятельности следует считать федерализм, законность, демократизм, разделение властей, публичность, гласность, равноправие субъектов РФ и др.

Экономико-правовые основы финансовых отношений базируются на принципах единства экономического пространства (ст. 8), закрепленном в гл. 1 «Основы конституционного строя», и запрета установления препятствий для свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых ресурсов (ст. 74), закрепленном в гл. 3 «Федеративное устройство». Подобный «двойной» фундамент свидетельствует об огромной значимости экономических основ финансовой деятельности государства, ибо эти постулаты рассматриваются одновременно в качестве правовой базы и гарантии федеративного устройства России.

Организационно-правовые принципы финансовой деятельности, определяющие организационную структуру власти и местного самоуправления, в Конституции РФ закреплены в виде разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения компетенции между органами власти федерального, регионального и муниципального уровней (ст. 12, 71-73, 130-132). В данную группу включаются и конституционные нормы, определяющие основные начала деятельности государственных органов в финансовой сфере: ч. 5 ст. 101 - образование палатами Федерального Собрания РФ Счетной палаты РФ; ч. 3 ст. 104 - обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; ст. 106 - обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного регулирования и денежной эмиссии; ч. 1 ст. 114 - компетенция Правительства РФ по разработке и представлению Государственной Думе федерального бюджета, обеспечению его исполнения, а также по предоставлению Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета и др.

Направляющее воздействие Конституции РФ на финансовые отношения осуществляется как принципами-законоположениями (т. е. нормами, содержащими в себе только некоторую общую идею), так и принципами-нормами (т. е. нормами, не требующими принятия специальных законов).

Конституция РФ содержит концентрированное нормативное выражение финансово-правовых начал. Высшая юридическая сила Конституции РФ предопределяет условия эффективности ее воздействия на финансовое законодательство. Предназначение Конституции РФ как основного правового акта обусловливает определение ею главных задач и основных направлений финансовой деятельности государства.

Конкретизация правового регулирования финансовых отношений осуществляется иными источниками финансового права, целиком специализирующимися на регулировании отношений по аккумулированию, распределению и использованию государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Таким образом, конституционные основы оказывают влияние на всю правовую систему, но в особенности на законодательство. Конституционные нормы устанавливают и прямо обозначают источники права, система которых отражается и в финансовом праве: федеральные конституционные законы (ч. 5 ст. 66 и др.); федеральные законы (ч. 2 ст. 76 и др.); указы и распоряжения Президента РФ (ч. 1 ст. 90); постановления Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 2, 3 ст. 102, ст. 101), регламенты палат Федерального Собрания РФ (ч. 4 ст. 101); постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 1 ст. 115); конституции (уставы) и законодательство субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 66, 72, 76, ч. 2 ст. 85, ст. 125); Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11, ст. 125), а также решения органов местного самоуправления.

2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

2.1 Соотношение государственного финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства

Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ были внесены существенные изменения в Часть четвертую БК РФ "Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения". Утратила силу глава 28, введены главы 29 и 30. Глава 29 "Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных принуждений" определяет понятия "бюджетное нарушение" и "бюджетные меры принуждения", а глава 30 "Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение" устанавливает меры бюджетного принуждения за такие нарушения, как нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат и другие нарушения, связанные с бюджетными кредитами, а также за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Этот же закон внес и существенные изменения в КоАП РФ.

Обычно ответственность понимается как форма реализации контрольных мероприятий. Такая точка зрения обоснованна, но сегодня в силу усложнения правоотношений и появления новых концепций, непосредственная связь между финансовым контролем и бюджетной ответственностью размывается.

Взаимосвязь между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства всегда существовала. Однако не всегда осуществление бюджетного контроля завершается применением ответственности. Также ответственность за нарушения бюджетного законодательства иногда может применяться без предварительного проведения контрольных мероприятий.

Разница между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства становится яснее после изучения истории правового регулирования данных институтов. Первоначально финансовый контроль являлся заключительным разделом финансового права, "последним... колесом в бюджетном механизме государства". Регулирование ответственности за нарушения, выявленные в ходе финансового контроля, не относилось к сфере финансового права, а контроль выполнял свое назначение "посредством репрессии того или иного характера (чисто нравственной, частноправовой, уголовно-правовой)". Появление в современном российском финансовом законодательстве норм, регулирующих применение ответственности и устанавливающих санкции за нарушения в бюджетной сфере, налоговые правонарушения усложнило правовое регулирование, возвело бюджетную ответственность в ранг отдельного правового института.

Следует сразу заметить, что бюджетная ответственность, как и финансовая, в целом не имеет самостоятельного характера, и состав видов юридической ответственности качественно не расширяется с появлением новых отраслей права и развития соответствующего им законодательства. Так или иначе, юридическая ответственность выражается в уголовно-правовой, административной санкции либо гражданско-правовой ответственности. Специфические санкции, которые можно встретить в бюджетном законодательстве, выступают скорее в качестве предупредительных или обеспечительных мер. Это можно сказать, например, о блокировке расходов, о приостановлении операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств, введении временной финансовой администрации. Известны также компенсаторные (правовосстановительные) меры - взыскание суммы нецелевого использования бюджетных средств, пени за просрочку возврата кредита. Все эти меры - формы государственного принуждения, но не меры юридической ответственности.

Следует отметить особенность законодательства Российской Федерации, согласно которой ответственность за нарушения бюджетного законодательства и бюджетная ответственность представляют собой разные категории. Согласно преамбуле БК РФ устанавливаются основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Аналогичное положение содержится в ч. 4 ст. 1 БК, согласно которой именно БК закрепляет правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства. В то же время привлечение к указанной выше ответственности не отнесено к бюджетным правоотношениям.

К бюджетным правоотношениям относятся установление оснований для привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение порядка и оснований применения бюджетных мер принуждения. Эти полномочия отнесены к бюджетным полномочиям Российской Федерации (ст. 7 БК).

Единое регулирование указанных выше полномочий соответствует принципу единства бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК). Единство бюджетной системы, в числе прочего, означает единство бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. БК не запрещает субъектам РФ и муниципальным образованиям устанавливать ответственность за нарушения нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения, но только в том случае, если такое право субъекта РФ или муниципального образования первоначально установлено БК РФ или иным федеральным законом.

2.2 Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения

государственный финансовый бюджетный регулирование

Понятие бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения было введено в бюджетное законодательство в 2013 году вместе с принятием новой редакции БК РФ.

Бюджетным нарушением является совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров, на основании которых предоставляются средства из бюджета, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета или источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Следует подчеркнуть ограниченный и исчерпывающий перечень лиц, которыми могут быть совершены бюджетные нарушения.

Бюджетные меры принуждения за совершение бюджетного нарушения применяются финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Предусмотрены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджету;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление предоставления межбюджетных трансфертов;

- передача уполномоченному по бюджету части полномочий главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств и получателя бюджетных средств.

Бюджетные меры принуждения применяются на основании уведомлений органов финансового контроля в адрес финансовых органов, которые представляют собой обязательный к рассмотрению документ, содержащий основания для применения бюджетных мер принуждения.

Существуют следующие бюджетные нарушения:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

- нарушение условий предоставления бюджетного кредита;

- нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Имеет смысл зафиксировать ситуацию, которая существовала в бюджетном законодательстве до появления понятий бюджетного нарушения, мер принуждения и, вместе с ними, института бюджетной ответственности.

Прежняя редакция части четвертой БК сохранялась в почти неизменном виде с момента его принятия в 1998 году. Вплоть до вступления в силу новой редакции четвертой части БК в 2013 году в ней сохранялись ссылки на недействующий еще с 2002 года Кодекс об административных правонарушениях РСФСР (КоАП РСФСР). С вступлением в силу Федерального закона от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон 252-ФЗ) все нормы, описывающие нарушения бюджетного законодательства, в которых упоминался КоАП РСФСР, были исключены из БК и переместились в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях уже как административные правонарушения.

Принятие новой редакции части четвертой БК РФ являлось назревшим и долгожданным шагом еще и в связи с тем, что содержание данного раздела к 2013 году фактически противоречило другим его разделам. Так, многие термины утратившей силу части четвертой БК РФ уже не использовались в бюджетном законодательстве. Это, например, блокировка расходов, уведомления о бюджетных ассигнованиях, уведомления о лимитах бюджетных обязательств. Некоторые нормы предыдущей редакции части четвертой БК РФ даже технически не могли быть реализованы в бюджетном процессе. Например, диспозиция нормы о компенсации получателям бюджетных средств за неперечисление или несвоевременное перечисленное им бюджетных средств в размере недофинансирования содержала описание несуществующих в реальности отношений. Было неясно, в чем заключается нарушение и каким образом рассчитывается объем и изыскивается источник данной компенсации. Более того, при исполнении бюджетов денежные средства получателем бюджетных средств не перечисляются и БК не содержит легальных понятий "финансирование" и "недофинансирование".

Можно привести еще пример устаревших норм. В качестве нарушения бюджетного законодательства ранее в БК РФ указывалось несоответствие сводной бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, а также несоответствие уведомления о бюджетных ассигнованиях уведомлению о лимитах бюджетных обязательств. Однако, согласно ст. 217 БК РФ, существует обширный перечень оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете, при этом решение принимается самостоятельно руководителем финансового органа. Бюджетные ассигнования, согласно ст. 6 БК РФ, являются предельными объемами денежных средств, предусмотренных в текущем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств и, значит, могут отличаться от показателей росписи в меньшую сторону. Таким образом, на практике несоответствие бюджетных ассигнований расходов бюджета (в пределах общих сумм расходов по разделам бюджетной классификации) является нормальной ситуацией, при этом руководители финансовых органов к ответственности не привлекались.

2.3 Бюджетные меры принуждения и юридическая ответственность

Как указано выше, бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения представляют собой новацию российского законодательства, их появление в законодательстве заставляет искать ответы на вопросы, во-первых, о том, являются ли бюджетные нарушения правонарушениями, и, во-вторых, для достижения какой цели применяются бюджетные меры принуждения.

Прочтение закона позволяет ответить на первый вопрос. Выше упомянуто, что отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства (иначе - охранительные отношения, связанные с применением бюджетных мер принуждения), не отнесены к бюджетным правоотношениям. Таким образом юридической ответственности бюджетным законодательством устанавливаться не может.

Правонарушения совершаются субъектами, которые не являются участниками бюджетного процесса, а бюджетные нарушения совершаются исключительно участниками бюджетного процесса. Если за совершение правонарушения наступает юридическая ответственность, то бюджетные нарушения не являются правонарушениями, о чем говорит и само их наименование.

Следует по отношению к природе бюджетных нарушений привести и другие соображения. Правонарушение является нарушением нормы права, это акт, противный закону. Реакцией на правонарушение является применение меры юридической ответственности. Однако, и нарушение бюджетного законодательства - как и правонарушение, акт, противный закону, но реакцией на него является применение бюджетных мер принуждения вместо мер юридической ответственности.

Это противоречит приведенному выше тезису о том, что бюджетное нарушение не является правонарушением, и за его совершение не может наступать юридическая ответственность.

В научной литературе существуют разные мнения. Например, есть такая точка зрения, что "в зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований "ответственности за нарушения бюджетного законодательства", в ее содержании выделяются "бюджетно-правовая ответственность", "административная ответственность", "уголовная ответственность". При этом "бюджетно-правовая ответственность... выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности", а "юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения...". Этим же автором даются следующие понятия: бюджетно-правовая ответственность - это "применения к субъекту бюджетного правонарушения мер публичного государственного принуждения, выражающихся в установлении отрицательных последствий для нарушителя, которые заключаются в наложении на него дополнительных обременительных обязанностей, предусмотренных санкцией нарушенной бюджетно-правовой нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке"; бюджетное правонарушение - это "общественно-опасное противоправно совершенное деяние, запрещенное бюджетным законодательством РФ под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения".

Из приведенной цитаты следует, что между установленными БК нарушениями бюджетного законодательства (бюджетными нарушениями) и правонарушениями разницы не существует, все указанные в БК виды нарушений бюджетного законодательства являются правонарушениями.

Есть другая, более умеренная точка зрения на соотношение бюджетного нарушения и правонарушения. Она заключается в том, что "юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения", но "...некоторые меры могут применяться и при иных обстоятельствах, свидетельствующих о возможном нарушении финансовой дисциплины, ... основанием применения процессуальных мер принуждения в сфере публичных финансов является противоправное поведение обязанных лиц, а также юридические факты, свидетельствующие о возможном нарушении финансового законодательства". То есть основанием применения только некоторых мер бюджетного принуждения является правонарушение, а некоторые меры принуждения применяются по факту нарушения финансового законодательства, не являющегося правонарушением. Такой подход соответствует тезису о том, что "где не предусмотрено юридической ответственности, там нет и правонарушения".

Следует еще раз заметить, что после вступления в силу Закона 252-ФЗ все бюджетные нарушения отражены в КоАП РФ в качестве объективной стороны соответствующих административных правонарушений. Разница между бюджетными нарушениями и административными правонарушениями состоит только в субъекте ответственности - бюджетные нарушения могут совершать только некоторые участники бюджетного процесса, административные правонарушения - должностные и юридические лица.

По этой причине соединить воедино бюджетные нарушения и аналогичные им административные правонарушения не получается. Однако возникают вопросы о том, можно ли говорить об отсутствии правонарушения при установленном факте нарушения бюджетного законодательства, то есть противоправного поведения? Могут ли быть применены бюджетные меры принуждения и не применены административные санкции?

Формально применение бюджетных мер принуждения не зависит от факта установления соответствующего административного правонарушения. За одно и то же действие, например, нецелевое использование бюджетных средств, может применяться уголовная ответственность (ст. 285.1; 285.2 УК) (например, Апелляционное определение Московского городского суда от 23.09.2014 по делу N 10-10788/14 Приговор: Осужденный-1 - по ч. 4 ст. 159 УК РФ за мошенничество, совершенное организованной группой; осужденный-2 - по ч. 4 ст. 159 УК РФ за мошенничество, совершенное организованной группой. Определение: Приговор в отношении осужденного-1 изменен, действия переквалифицированы с ч. 4 ст. 159 УК РФ на п. "б" ч. 2 ст. 285.1 УК РФ, приговор в отношении осужденного-2 отменен, уголовное дело прекращено), административная ответственность (ст. 15.14 КоАП) и бюджетные меры принуждения (ст. 306.4 БК). Однако, если факт нарушения законодательства установлен, правомерен ли отказ от применения административной ответственности - не будет ли нарушен принцип неотвратимости ответственности?

Можно подойти к ответу через анализ природы бюджетного принуждения.

Понятие юридической ответственности как следствия совершения правонарушения появилось и утвердилось в советский период развития отечественной правовой науки, и послужило основой для нормотворчества в соответствующих сферах. Замечено, что в западной правовой доктрине термины "liability" и "responsibility" носят неопределенный характер и не могут служить аналогом для юридической ответственности, как она понимается в отечественном праве. Возможно, это является следствием того обстоятельства, что понятие юридической ответственности не было разработано в римском частном праве. В отечественной правовой науке большинством авторитетных ученых признается, что юридическая ответственность является следствием совершения правонарушения и заключается в обязанности виновного лица понести государственные меры принуждения.

Такой прямой подход, однако, несколько размывался по мере развития научной доктрины. Возникала дискуссия о соотношении позитивной (проспективной и ретроспективной) и негативной юридической ответственности. При этом позитивная ответственность уже не всегда связывалась с совершением правонарушения, а заключалась во внутренней обязанности лица осуществлять правомерные действия. Этот подход именуется социологическим и имеет тот недостаток, что ответственность отождествляется с понятиями обязанности, компетенции, долга, в итоге чего юридические категории принимают двусмысленное содержание, возникает терминологическая неопределенность. В любом случае, бюджетные меры принуждения не могут быть связаны с позитивной ответственностью, так как участник бюджетного процесса, не являясь личностью, не может каким-то образом "радеть" об исполнении обязанностей или раскаиваться в содеянном.

Другим предметом дискуссии являлось обсуждение ответственности без вины (безвиновной ответственности). Данный термин не прижился в научной литературе, так как отсутствие вины ставило под сомнение саму возможность применения ответственности, а соответствующие ситуации попадали (отчасти) в сферу действия правового института возмещения вреда. Впрочем, вопрос о правовом регулировании вреда, возникшего в результате правомерных действий, до настоящего времени остается открытым, а противоправные действия без вины именуются объективными противоправными деяниями.

Применение бюджетных мер принуждения связано с установлением определенных фактов (нецелевого использования бюджетных средств; невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита и неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за него; нарушения условий предоставления бюджетного кредита; нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов). Перечисленные выше обстоятельства предполагают наличие субъективной вины ответственного должностного лица, но не участника бюджетного процесса, к которому применяются бюджетные меры принуждения. Такое должностное лицо, конечно, связано с соответствующим участником бюджетного процесса в рамках трудовых отношений как с работодателем или представителем работодателя. Однако, следует признать, что виновность при применении бюджетных мер принуждения за бюджетное нарушение не имеет значения.

Наличие вины остается существенным признаком правонарушения. Отсутствие вины будет еще одним аргументом в пользу того, что бюджетные нарушения не являются правонарушениями.

Понятие ответственности взаимосвязано с ответственным лицом, то есть таким лицом, которое обладает достаточными правами и обязанностями для того, чтобы дать полный отчет за свои действия и принять на себя вину за свои ошибки, плохой ход дела, недостижение результата и, конце концов, нанесенный вред.

Принуждать (заставлять, неволить) - один из методов государственного управления, состоящий в применении органами государства принудительных мер в целях обеспечения установленного порядка. Ответственность (ответствие) непосредственно связана с ответом, ответственный - тот, кто ручается, отвечает. Отвечающий обязан претерпеть государственные меры принуждения, которые прежде всего связаны с ограничением воли. С такой точки зрения можно говорить только о карательной (административной, налоговой, уголовной), дисциплинарной и, возможно, гражданско-правовой ответственности.

Субъектами бюджетной ответственности, согласно ст. 306.1 БК, являются участники бюджетного процесса, обладающие усеченной, неполной правосубъектностью. Нет уверенности, что их можно именовать даже юридическими лицами публичного права, это скорее институциональные единицы государственного управления, части единого механизма.

К таким лицам бессмысленно применять карательные меры воздействия (например, в виде штрафа, что было предусмотрено в предыдущей редакции БК РФ). Не имеет смысла и применение к таким лицам мер, которые имеют компенсационный характер, так как участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них будет означает взыскание из бюджета в другой бюджет или даже в тот же бюджет.

Сам по себе бюджет представляет баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита, который достигается в ходе бюджетного процесса через взаимодействие его участников. Применение компенсационных мер по перечислению средств, не предусмотренных бюджетной росписью, лишает смысла всю огромную работу, которая была проделана при составлении, рассмотрении и утверждении бюджета.

Можно сказать определеннее - видимость компенсационного характера бюджетные меры принуждения могут иметь только в том случае, если сузить взгляд только до интереса финансового органа. Российская Федерация является единым государством с единой финансовой системой, что неоднократно было подчеркнуто КС РФ. Таким образом, когда меры государственного принуждения применяются государством по отношению к самому себе, возникает антагонизм между отдельными частями единого целого. Здесь впору вспомнить евангельское изречение о том, что "если царство разделится само в себе, не может устоять царство то; и если дом разделится сам в себе, не может устоять дом тот".

Таким образом, бюджетная ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но вовсе без отвечающего лица. Несмотря на использование в части четвертой БК понятия "ответственность", речи о юридической ответственности, концептуальное понимание которой сложилось в российской правовой науке, идти не может. Не достигается при применении бюджетных мер принуждения карательной и компенсационной целей.

2.4 Бюджетные меры принуждения как инструмент бюджетного регулирования

Из установленных ст. 306.2 БК бюджетных мер принуждения можно выделить группу мер, которые сопровождаются транзакциями по перечислению средств между бюджетами:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание пени за несвоевременный возврат средств бюджета.

Бюджетные меры принуждения, согласно ч. 2 ст. 30.2 БК, применяются к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов или источников финансирования дефицита бюджета. Однако, на самом деле речь идет об отношениях между публично-правовыми образованиями, вызванных предоставлением бюджетного кредита. Это хорошо видно, если смоделировать судебное обжалование подобной меры принуждения - сторонами по иску будут публично-правовые образования, одно из которых предоставило бюджетный кредит, а другое - его получило. Получается, что перечисленные меры являются инструментом обеспечения бюджетного кредита.

Следует заметить, что кассовое обслуживание всех бюджетов бюджетной системы осуществляется федеральным органом государственной власти - Федеральным казначейство. Это означает, что технически проще удержать некоторые причитающиеся бюджету-должнику суммы при распределении доходов бюджета, чем осуществлять процедуру взыскания из бюджета в другой бюджет в ходе их исполнения.

Другое удержание - из межбюджетных трансфертов, применяется как особенная мера принуждения, и дает финансовому органу инструмент, который позволяет регулировать объем межбюджетных перечислений, если имеются основания полагать, что уровень бюджетной дисциплины у принимающей стороны является ненадлежащим.

Такая мера, как передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств и получателя бюджетных средств, впервые появилась в практике бюджетной деятельности в Российской Федерации. Уполномоченный по бюджету отличается от временной финансовой администрации, которая может вводиться в соответствии с гл. 19.1 БК в субъекте РФ или муниципальном образовании. Он не обладает столь широкими бюджетными полномочиями и действует на уровне главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств или получателя бюджетных средств, по сути, выполняя предварительный контроль в ходе исполнения бюджета этими участниками бюджетного процесса. Согласно существующей практике, уполномоченный по бюджету организационно независим от своего поднадзорного органа, но обладает правом вето на его финансовые распоряжения. Фактически его полномочия оказываются встроенными в бюджетный процесс, появляется еще одна инстанция прохождения платежей, дополнительный инструмент предварительного контроля.

Следует заметить, что предварительный контроль осуществляется еще до того, как состоится нарушение, и поэтому можно говорить о положительной ответственности самого уполномоченного по бюджету за правомерность операций, совершаемых главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств. Уполномоченный по бюджету замечателен еще и тем, что является физическим лицом, почти единственным упоминаемым в БК РФ. Другим лицом, обладающим полномочиями в бюджетных отношениях, является руководитель Минфина России, некоторые исключительные права которого установлены ст. 166 БК РФ.

Все изложенное дает основание сделать следующие выводы: бюджетные нарушения не являются правонарушениями, а бюджетная ответственность - юридической ответственностью. Целью бюджетных мер принуждения является создание дополнительных инструментов для регулирования поведения участников бюджетного процесса, что не исключает применение юридической ответственности к должностным лицам и тем же участникам бюджетного процесса уже как к юридическим лицам. Кроме того, бюджетные меры принуждения имеют обеспечительную и пресекательную цель. Это означает, что они должны иметь ограниченный во времени характер и конкретную задачу, что может быть установлено уже в подзаконных нормативных правовых актах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, по первому вопросу можно сделать вывод, что конституционные основы оказывают влияние на всю правовую систему, но в особенности на законодательство. Конституционные нормы устанавливают и прямо обозначают источники права, система которых отражается и в финансовом праве: федеральные конституционные законы (ч. 5 ст. 66 и др.); федеральные законы (ч. 2 ст. 76 и др.); указы и распоряжения Президента РФ (ч. 1 ст. 90); постановления Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 2, 3 ст. 102, ст. 101), регламенты палат Федерального Собрания РФ (ч. 4 ст. 101); постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 1 ст. 115); конституции (уставы) и законодательство субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 66, 72, 76, ч. 2 ст. 85, ст. 125); Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11, ст. 125), а также решения органов местного самоуправления.

По второму вопросу можно сделать вывод, что бюджетные нарушения не являются правонарушениями, а бюджетная ответственность - юридической ответственностью. Целью бюджетных мер принуждения является создание дополнительных инструментов для регулирования поведения участников бюджетного процесса, что не исключает применение юридической ответственности к должностным лицам и тем же участникам бюджетного процесса уже как к юридическим лицам. Кроме того, бюджетные меры принуждения имеют обеспечительную и пресекательную цель. Это означает, что они должны иметь ограниченный во времени характер и конкретную задачу, что может быть установлено уже в подзаконных нормативных правовых актах.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 03.08.1998. - N 31. - ст. 3823.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. - N 256. - 31.12.2001.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 17.06.1996. - N 25. - ст. 2954.

5. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 25.07.2005. - N 30 (часть I). - ст. 3105.

6. Приказ Минфина РФ от 1 сентября 2008 г. N 87н "О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета" // Российская газета. - N 198. - 19.09.2008.

УЧЕБНАЯ ЛИТЕРАТУРА

7. Бондарь Н. Защита социально-экономических прав конституционными судами стран Восточной Европы. Российская Федерация // Конституционное правосудие и социальное государство: Сборник докладов. М., 2003. С. 160 - 187;

8. Саратова, Н.А. Бюджетное право. Учебник. - СПб.: Деловой двор, под ред. Н.А. Сатаровой, 2009. - 296 с.

Размещено на Allbest.ru