Повышение качества администрирования налогов, налогов, составляющих основные источники формирования бюджета Республики Марий Эл

Обязанность уплаты законно установленных налогов является всеобщей и имеет публично-правовой характер. В процессе организации и осуществления государством налоговых изъятий возникают регулируемые нормами законодательства о налогах и сборах общественные отношения - налоговые правоотношения. Поскольку государство как участник этих правоотношений может в них принимать участие только опосредовано, то для защиты своих имущественных интересов оно создает специальные органы, которые осуществляют контроль за надлежащим исполнением публичной обязанности по уплате налогов и сборов и определяет их компетенцию. Далее государство в лице этих соответствующих органов устанавливает и вводит налоги, формирует на этой основе налоговую систему, определяет режим налогообложения по каждому виду налога, устанавливает ответственность за нарушение налогового законодательства и т.д.

Для надлежащего исполнения своей деятельности налоговые органы должны быть наделены соответствующими властными полномочиями и для них необходимо определить и закрепить законодательно методы, формы, порядок и характер деятельности. Именно эти специализированные органы призваны осуществлять налоговое администрирование как часть организационно-управленческой системы реализации налоговых отношений.

Понятие "налоговое администрирование" является относительно новым, поэтому его сущность ещё недостаточно исследована. Разные исследователи по-разному трактуют это понятие.

По мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой сфере, при этом она раскрывает содержание данного термина как "повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей".

По мнению О.А. Ногиной, под налоговым администрированием понимается комплекс мер, направленных на полную и своевременную уплату всех налогов в максимальном объеме при минимальных издержках.

А.Г. Иванов считает, что налоговое администрирование представляет собой регламентированную законами и другими правовыми актами организационную и управленческую деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения налоговой обязанности и обеспечению поступления налогов в бюджетную систему Российской Федерации.

При этом указанный исследователь подразделяет администрирование налогов на две основные стадии: добровольного исполнения обязанным субъектом налоговой обязанности и принудительного исполнения и привлечения его к налоговой ответственности. Оптимальная реализация налогового администрирования, по его мнению, будет заключаться в ненаступлении стадии принудительного исполнения налогоплательщиком его налоговой обязанности и привлечения к налоговой ответственности.

Налоговое администрирование в научной литературе также определяется как урегулированная нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленная на реализацию эффективной налоговой политики. Указанная деятельность включает в себя механизм реализации законодательства о налогах и сборах.

По мнению А.З. Дадашева и А.В. Лобанова, "налоговое администрирование как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России. Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач. Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля".

Большое распространение получила широкая трактовка налогового администрирования, при которой оно понимается как система управления налогами или как система управления налоговыми отношениями. Но семантически администрирование является более узким понятием по сравнению с управлением. Поэтому процесс государственного администрирования есть лишь часть процесса государственного управления, а налоговое администрирование - часть управления налоговыми отношениями.

Исходя из этого, большинство исследователей понимает налоговое администрирование в узком смысле, как деятельность уполномоченных органов исполнительной власти (налоговых органов) по контролю за соблюдением норм и правил, регулирующих налоговые отношения, и привлечению к ответственности виновных лиц за совершение налоговых правонарушений.

Целями налогового администрирования являются:

исполнение налогоплательщиком налоговой обязанности;

выполнение налоговой политики, тех задач, которые стоят перед государством на настоящем этапе;

укрепление налоговой дисциплины;

упорядочение налоговых отношений.

Для реализации своих интересов при осуществлении налоговых изъятий государство использует определенные организационно-правовые механизмы. Наибольшее значение имеет создаваемая государством система налогового контроля.

При этом в структурном составе налогового администрирования в научной правовой литературе большинство авторов выделяют налоговый контроль как обособленную составляющую.

В частности, Т.Н. Клементьева указывает, что налоговое администрирование включает в себя такие категории, как "налоговый процесс", "контроль" и "производство", что обусловлено правовым механизмом реализации налоговой политики.

А.И. Пономарев и Т.В. Игнатова определяют налоговый контроль как главную составляющую налогового администрирования, указывая при этом, что критерием его эффективности является воспрепятствование незаконному уклонению от уплаты налогов.

По мнению А.З. Дадашева и А.В. Лобанова, налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль являются методами налогового администрирования.

Отметим, что включение вышеуказанными авторами в состав администрирования налогов налогового планирования влечет отделение указанной правоприменительной деятельности от компетенции налоговых органов. Налоговое планирование, также как и налоговое регулирование, в силу специфики российского законодательного процесса, неотъемлемо связаны с бюджетным процессом и соответственно с деятельностью органов, уполномоченных в сфере финансового контроля, а также с соответствующими аспектами законотворческой деятельности Законодательного Собрания Российской Федерации. Вышеуказанный подход корреспондирует с подходом И.И. Кучерова, который относит к органами налогового администрирования те государственные органы, которые наделены какими-либо властными полномочиями в сфере налогообложения, за исключением осуществляющих сугубо правоохранительную функцию.

Таким образом, большинство из вышеназванных авторов однозначно включают налоговый контроль в состав налогового администрирования как интегрального термина, определяющего деятельность налоговых органов (а по мнению ряда исследователей, и иных уполномоченных органов, в том числе органов законодательной власти).

Налоговый контроль как элемент управления налогообложением призван воспрепятствовать уходу от налогов, обеспечить своевременность налоговых поступлений в бюджетную систему. Именно в рамках налогового контроля происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере.

Контроль является неотъемлемой составной частью процесса управления. Он призван обеспечить надлежащее функционирование управляемого объекта. В научных исследованиях контроль рассматривается в нескольких аспектах: во-первых, как функция или метод деятельности органов управления; во-вторых, как совокупность приёмов и способов, применяемых органами управления; в-третьих, как форма обратной связи между управляющей системой и управляемым объектом; в-четвёртых, как система наблюдения и проверки процесса функционирования управляемого объекта с целью выявления отклонений от заданных параметров.

Налоговый контроль можно определить, как составную часть формируемого государством организационно-правового механизма управления, предоставляющую собой особый вид деятельности специально уполномоченных государственных органов по администрированию налоговой системы, в результате которой обеспечивается установленное нормами налогового права исполнение обязанностей лиц в сфере налогообложения, исследование и выявление оснований для осуществления принудительных налоговых изъятий в бюджетную систему, а также установление оснований для применения мер ответственности за совершение налоговых правонарушений.

При создании системы налогового контроля основные цели государства состоят в постоянном выявлении и изъятии в бюджетную систему недоимок по налогам и сборам, а также в предотвращении совершения нарушений законодательства о налогах и сборах. Своевременное формирование налоговых доходов бюджетов - вот одна из основных задача, которая стоит перед налоговыми органами. Смысл налогового контроля заключается в том, чтобы обеспечить реализацию налоговой обязанности в определённый срок и в причитающихся суммах.

Государство, как субъект налоговых правоотношений, опосредует свое участие в налоговых правоотношениях через осуществление полномочий специальными государственными органами, которым в соответствии с законодательством предоставлены соответствующие полномочия. В налоговых отношениях субъектами контроля, наделенными от имени государства властными полномочиями по осуществлению мероприятий налогового контроля, выступают в России в настоящее время только налоговые и таможенные органы. Налоговые органы - основной субъект налогового контроля.

На этапе становления налоговой системы России, первоначально в 1991-1994 гг. сформировалась централизованная вертикальная система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по предметно-субъектному принципу. Отделы в инспекциях создавались, в основном, по видам налогов, выполняя множество учетных, контрольных и информационных функций [40, С.267].

Начиная с 1995 г., в налоговом администрировании наметился процесс перехода на функциональные организационные структуры и построение технологических процессов на основе специализации выполнения определенных процедур.

С 1999 г. налоговыми органами в Российской Федерации являлись Министерство по налогам и сборам Российской Федерации и его территориальные подразделения в Российской Федерации.

В 2004 году в рамках административной реформы была определена новая структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой в составе Министерства финансов РФ выделена Федеральная налоговая служба РФ.

Таким образом, налоговыми органами в Российской Федерации являются Федеральная налоговая служба и её территориальные подразделения. Полномочия и правовой статус налоговых органов установлены Налоговым кодексом РФ и федеральным законом о налоговых органах. Налоговый кодекс РФ не предусматривает возможности существования каких-либо других налоговых органов, кроме ФНС РФ.

Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 было утверждено Положение о Федеральной налоговой службе РФ. В Положении отмечено, что Федеральная налоговая служба РФ (ФНС РФ) и её территориальные органы в установленной сфере деятельности являются правопреемниками МНС РФ и Федеральной службы РФ по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов РФ в процедурах банкротства.

В случаях, предусмотренных Налоговым Кодексом, полномочиями налоговых органов обладают таможенные органы.

ФНС РФ осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртсодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства РФ в пределах своей компетенции.

ФНС РФ является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам.

Налоговые органы действуют в пределах своей компетенции и осуществляют свои функции посредством реализации своих полномочий. Компетенция налоговых органов, являясь совокупностью их прав и обязанностей по определенному кругу вопросов, выражает сущность правового статуса налоговых органов. Она закрепляется в налоговом кодексе и федеральных законах, определяющих правовой статус и регулирующих деятельность налоговых органов.

ФНС РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ, положением о ФНС РФ.

ФНС РФ осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

К территориальным органам ФНС РФ относятся управления ФНС РФ по субъектам РФ, межрегиональные инспекции ФНС РФ, межрайонные инспекции ФНС РФ, инспекции ФНС РФ по районам, городам без районного деления и районам в городах. Каждый налоговый орган является самостоятельным юридическим лицом, но находится в иерархической вертикальной подчинённости, так как входит в единую централизованную систему. Вертикальная подчиненность обусловливает порядок обмена информацией и взаимодействие в процессе осуществления налогового администрирования.

Полномочия налоговых органов реализуются через действия, совершаемые их должностными лицами, которые также имеют установленный круг своих прав и обязанностей.

Контрольные полномочия налоговых органов составляют лишь часть полного объема их полномочий в сфере налогообложения. Налоговые органы обладают также полномочиями по привлечению к ответственности за совершение налоговых или административных правонарушений. Однако данные полномочия реализуются не в рамках налогового контроля, а в ходе осуществления производства по делу о нарушении законодательства о налогах и сборах. Также налоговые органы имеют полномочия по применению принудительных мер, обеспечивающих исполнение обязанности по уплате налога.

По результатам своей контрольной деятельности нижестоящие налоговые органы предоставляют отчеты вышестоящим налоговым органам, которые обобщают практику работы, вносят предложения по совершенствованию законодательства, разрабатывают методические рекомендации. Эти полномочия налоговых органов реализуются в рамках административных правоотношений в ходе их функционирования как самостоятельного государственного органа.

В качестве примера деятельности налоговых органов по администрированию налоговой системы приведем действия Управления Федеральной налоговой службы по Республике Марий Эл (далее - Управление), которое в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие основные функции:

осуществляет контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды и руководит работой нижестоящих налоговых органов;

обеспечивает своевременный и полный учет налогоплательщиков и на его основе ведет региональный раздел Единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН);

обеспечивает проведение на территории Республики Марий Эл разъяснительной работы в отношении применения законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц;

координирует проведение совместно с правоохранительными и контролирующими органами мероприятий по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах;

обеспечивает в пределах своей компетенции валютный контроль за соответствием проводимых валютных операций законодательству Российской Федерации, за исключением валютных операций кредитных организаций, и наличием необходимых для этого лицензий и разрешений;

организует учет и мониторинг крупнейших налогоплательщиков, обеспечивает реструктуризацию кредиторской задолженности, а также реализацию, в отношении налогоплательщиков, мер принудительного взыскания недоимки, пени, налоговых и административных санкций, недопущение образования у налогоплательщиков задолженности по платежам в бюджеты;

обеспечивает организацию контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, а также за оборотом табачной продукции;

обеспечивает в установленном порядке регистрацию контрольно-кассовых машин, используемых в организациях в соответствии с законодательством Российской Федерации;

обеспечивает контроль за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин, полнотой учета выручки денежных средств в организациях, обязанных использовать контрольно-кассовые машины в соответствии с законодательством Российской Федерации;

представляет в установленном порядке в пределах своей компетенции в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, правоохранительные и контролирующие органы, их территориальные органы и органы исполнительной власти Республики Марий Эл информацию о выявленных нарушениях;

применяет установленные законодательством Российской Федерации санкции в случае нарушения законодательства о налогах и сборах, предъявляет в суды общей юрисдикции и арбитражные суды иски о взыскании налоговых санкций с лиц, допустивших нарушения законодательства о налогах и сборах, о взыскании задолженности по налогам, сборам и пеням, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, рассматривает жалобы налогоплательщиков на акты нижестоящих налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц;

налагает штрафы на организации и физических лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, а также штрафы за несоблюдение условий работы с денежной наличностью и порядка ведения; кассовых операций в Российской Федерации организациями и физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

получает, обобщает и анализирует отчеты нижестоящих налоговых органов о проделанной работе, разрабатывает предложения по ее совершенствованию и представляет их в Министерство;

анализирует отчетные, статистические данные и результаты налоговых проверок, подготавливает на их основе предложения Министерству по применению законодательства о налогах и сборах;

организует работу нижестоящих налоговых органов по ведению бухгалтерского учета налоговых поступлений и представляет в установленном порядке в Министерство бухгалтерскую отчетность, являющуюся единой системой данных об имущественном и финансовом положении Управления, о результатах его финансово-хозяйственной деятельности, статистическую отчетность и другую налоговую отчетность по формам, утвержденным Министерством;

выполняет функции получателя и распорядителя бюджетных средств, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации;

осуществляет в установленном порядке управление переданным ему в оперативное управление государственным имуществом;

организует работу по подбору и расстановке, по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров налоговых органов Республики Марий Эл;

организует создание информационных систем, автоматизированных рабочих мест и других средств автоматизации и компьютеризации работы в налоговых органах Республики Марий Эл;

обеспечивает реализацию требований законодательных и нормативных актов по вопросам обеспечения безопасности деятельности налоговых органов, предупреждения и пресечения должностных правонарушений работниками налоговых органов Республики Марий Эл;

организует в пределах своей компетенции выполнение мероприятий по мобилизационной подготовке и гражданской обороне в соответствии с законодательством Российской Федерации;

ведет делопроизводство, учет поступающей корреспонденции и бланков документов строгой отчетности;

осуществляет иные функции, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами [43, С.9-11].

Существующие до недавнего времени налоговые технологии, в большей части, были ориентированы на отсутствие функциональной специализации и преобладание ручного труда. Информирование, обучение налогоплательщиков, пропаганда налоговой дисциплины практически не осуществлялись. Налоговые декларации принимались инспекторами непосредственно от налогоплательщика с одновременной проверкой правильности проведения расчетов и оформления документов. Техническая оснащенность составляла в среднем одно автоматизированное рабочее место на 5-6 сотрудников, локальные сети в ряде инспекций отсутствовали. Программное обеспечение, в основном, обеспечивало выполнение задач учета налогоплательщиков и ведения лицевых счетов. Обучение персонала ограничивалось проведением семинаров по вопросам изменения действующих законодательных и нормативных актов.

С 1 мая 2007 года в рамках развития системы информационного взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками в Марий Эл началась опытная эксплуатация системы информационного обслуживания налогоплательщиков в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи и через Интернет (ИОН) [43, С.91].

Подсистема ИОН предназначена для автоматизированного представления налогоплательщику сведений о состоянии его расчетов с бюджетом (текущих начислениях и поступлениях, задолженности по налогам и сборам, представленных отсрочках, рассрочках, зачетах и возвратах, начисленных и уплаченных налоговых санкциях и пенях) без посещения налоговой инспекции.

Цели создания подсистемы информационного обслуживания:

автоматическое предоставление по запросу налогоплательщика текущей информации о состоянии его расчетов с бюджетом (текущих начислениях и поступлениях, задолженности по налогам и сборам, предоставленных отсрочках и рассрочках, зачетах и возвратах, начисленных и уплаченных налоговых санкциях и пенях);

расширение возможностей доступа налогоплательщиков к своим данным о состоянии расчетов с бюджетом;

минимизация количества обращений налогоплательщиков в территориальные налоговые органы для проведения сверки расчетов с бюджетом.

Таким образом, одной из основных проблем государства является обеспечение поступления в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды налогов, сборов и иных установленных законом платежей.

Финансовая деятельность государства по получению налогов как одного из суверенных прав государства будет действенной только в том случае, если будет разработан оптимальный механизм налогового администрирования.

Администрирование налогов является частью налогового процесса и представляет взаимосвязанную совокупность процессуальных действий, направленных на создание благоприятных условий и оказание мотивирующих воздействий на субъект, исполняющий налоговую обязанность, а также на обеспечение законных прав и интересов налогоплательщиков и других участников правоотношений.

2. Анализ состояния администрирования налогов, составляющих основные источники формирования консолидированного бюджета в республике Марий Эл