Налоговая политика и налоговый механизм

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Налоговая политика и налоговый механизм

1.1 Сущность налоговой политики

1.2 Взаимосвязь налоговой политики и налогового механизма

Глава 2. Особенности налогового механизма в странах с экономикой переходного периода

2.1 Формирование налоговой политики в Российской Федерации

2.2 Налоговый механизм в современных условиях

Вывод

Литература

Введение

Актуальность темы заключается в том, что в ситуации, когда наша страна только переходит к рыночной системе хозяйствования, особенно важна роль государственной финансовой системы как гаранта наиболее эффективного налогообложения и распределения средств бюджета по расходным статьям.

Цель курсовой работы - налоговый механизм и его структура.

Налоговый механизм - это совокупность организационно-правовых норм и методов управления налогообложением, включая широкий арсенал различного рода надстроечных инструментов, таких как налоговых ставок, льгот, способов налогообложения.

Исходя из цели, формируются задачи курсовой работы:

1. налоговая политика и налоговый механизм;

2. особенности налогового механизма в странах с экономикой переходного периода.

Стратегия налоговой реформы с позиции логической целесообразности предпринимаемых действий заключается в гармонизации налоговой теории и практики организации налогового производства. Конкретные программы реформирования национальных налоговых систем в разных странах мира различаются, хотя все они в большей или меньшей степени ориентируются именно на данную стратегию, преследуя цель выявить способность хозяйственной системы страны принять теоретическую концепцию нового структурирования налоговых процессов, их унификации или совершенствования технологий сбора, обработки информации, а также методик распределения налоговых платежей по иерархии вертикально-горизонтальных фискальных связей; готовность политической, государственно-властной системы следовать этим концептуальным установкам. Следовательно, каждая страна при проведении налоговой реформы руководствуется комплексом унифицированных принципов претворения в практику новой концепции структурирования налогового потенциала, а также принципами, отвечающими национальным интересам в конкретный период времени. В связи с этим различаются и стимулы к налоговым реформам. Классическим стимулом к налоговым реформам последнего десятилетия служило стремление правительств превратить налоговую систему в образец справедливости, простоты, эффективности, снять все налоговые препятствия на пути экономического роста. При проведении налоговых реформ основные принципы налогообложения («золотые правила») её меняются. Напротив, смысл налоговых новаций как раз в том и заключается, чтобы усовершенствовать экономико-правовые принципы действующей налоговой системы государства, подвести их к уровню, смыслу и целям, более близким к классическим.

Глава 1. Налоговая политика и налоговый механизм

1.1 Сущность налоговой политики

Обеспечение развития экономики, решение социальных проблем общества требуют от государства использовать весь арсенал имеющихся у него методов воздействия на экономику.

Рыночная экономика вовсе не означает, что государство устраняется от процессов управления и регулирования. Напротив, в период создания основ механизма рыночных отношений (современный период развития российской экономики) усиливается регулирующая роль государства в развитии экономики. Первым, кто заметил и сделал соответствующий прогноз, был экономист А. Вагнер. Его расчеты и теоретические выкладки были поистине революционны, так как он один из самых первых понял ограниченность рынка, разделил экономику на два сектора - государственный и частный и сформулировал закон возрастающей государственной активности. В соответствии с последним во всех странах, где быстро развиваются рыночные отношения, государственные расходы должны увеличиваться. Кроме того, по мнению А. Вагнера, в условиях рынка именно государственная финансовая политика определяет социальный и научно-технический прогресс. Вместе с тем эти процессы не должны вмешиваться в производственно-финансовую деятельность хозяйствующих субъектов. Государство должно создать необходимые условия для функционирования рыночных механизмов и с их помощью регулировать экономические процессы. Важнейшим инструментом государства в реализации поставленных целей является налоговая политика. Налоговая политика влияет практически на все социально-экономические сферы страны и неразрывно связана со многими элементами государственного управления, такими как: кредитно-денежная политика, ценообразование, структурная реформа экономики, торгово-промышленная политика и другие. Манипулируя налоговой политикой, государство стимулирует экономическое развитие или сдерживает его. Однако главным направлением налоговой политики в конечном итоге является обеспечение экономического роста. Именно с экономическим ростом связываются показатели развития производства и его эффективности, возможности повышения материального уровня и качества жизни.

Налоговая политика относится к косвенным методам государственного регулирования, так как она лишь обеспечивает условия экономической заинтересованности или незаинтересованности в деятельности юридических и физических лиц и не строится на базе властно-распорядительных отношений. Одновременно налоговая политика как косвенный метод государственного регулирования более гибко воспринимается экономикой и поэтому более широко применяется в рыночных системах, чем методы прямого государственного регулирования.

В каждой стране налоговые системы подвержены непрерывному процессу совершенствования, оказывая влияние на экономические и социальные условия развития, и приспосабливаясь к ним. Создавая налоговую систему страны, государство стремится использовать ее в целях определенной финансовой политики. В связи с этим она становится относительно самостоятельным на правлением - налоговой политикой.

В основном формы и методы налоговой политики определяются политическим строем, национальными интересами и целями, административно - территориальным устройством, отсутствием или наличием и характером взаимодействия разных форм собственности и некоторыми другими положениями.

Налоговая политика представляет собой совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов. Проводя налоговую политику, государство опирается на налоговые функции, и использует для проведения активной налоговой политики.

Налоговая политика, как и любая другая политика государства, имеет свое содержание, которое характеризуется последовательными действиями государства по выработке научно-обоснованной концепции развития налоговой системы, по определению важнейших направлений использования налогового механизма, а также по практическому внедрению налоговой системы и контролю за ее эффективностью.

В зависимости от состояния экономики, от целей, которые на данном этапе развития экономики государство считает приоритетными, используются различные методы осуществления налоговой политики. Будучи составной частью экономической и финансовой политики, налоговая политика во многом зависит также от форм и методов экономической и финансовой политики государства.

Выделяют следующие формы налоговой политики (рис 1).

Рис 1. Формы налоговой политики

Одной из форм налоговой политики выступает политика максимальных налогов. В этом случае государство устанавливает достаточно высокие налоговые ставки, сокращает налоговые льготы и вводит большое число налогов, стараясь получить от своих граждан как можно больше финансовых ресурсов, не особенно заботясь о последствиях такой политики. Естественно, что подобный метод налоговой политики не оставляет каждому налогоплательщику и обществу в целом практически никаких надежд на экономическое развитие. Поэтому такая политика проводится государством, как правило, в экстраординарные моменты его развития, такие как экономический кризис, война. Подобная налоговая политика проводилась в России с самого начала экономических реформ, с первого дня введения налоговой системы в стране в 1992 г. Вместе с тем экономических, социальных и политических предпосылок для проведения политики максимальных налогов в это время не существовало, вследствие чего подобная политика привела к резко негативным последствиям, суть которых состояла в следующем.

Во-первых, у налогоплательщиков после уплаты налогов практически не оставалось финансовых ресурсов, что делало невозможным расширенное воспроизводство. Экономика страны с каждым годом все сильнее сползала в пропасть кризиса, падали темпы роста производства во всех отраслях.

Во-вторых, широкие масштабы приобрело массовое уклонение от налогообложения, приведшее к тому, что по большинству налогов государство собирало чуть более половины причитающихся доходов. Практика уклонения от уплаты налогов фактически ставила под сомнение целесообразность функционирования российской налоговой системы. При этом каждый третий легальный налогоплательщик, стоящий на учете в налоговом органе, налогов вообще не платил, практически каждый второй - платил меньше, чем положено но закону, и только один из шести налогоплательщиком исправно и в полном объеме рассчитывался по своим обязательствам с государством.

В-третьих, массовый характер приобрела так называемая «теневая экономика», уровень производства в которой по разным оценкам достигал от 25 (по официальным данным Госкомстата России) до 40% (по экспертным оценкам). Но укрываемые от налогообложения финансовые ресурсы не шли, как правило, на развитие производства, а переводились на счета в зарубежных банках и «работали» на экономику других стран.

Все это стало одной из главных причин разразившегося в августе 1998 г. острого финансового кризиса, последствием которого стали изменившаяся налоговая политика и усиление регулирующей роли государства в развитии экономики через более активное использование рыночных механизмов, в том числе и налогов.

Другой формой проявления налоговой политики является политика экономического развития, когда государство в максимально возможных размерах налогового бремени учитывает не только фискальные интересы, но и интересы налогоплательщиков. В этом случае государство, ослабляя налоговый пресс для предпринимателей одновременно сокращает свои расходы, в первую очередь, на социальные программы. Цель данной политики, как следует из названия, состоит в том, чтобы обеспечить приоритетное расширение капитала, стимулирование инвестиционной активности за счет обеспечения наиболее благоприятного налогового климата. Такая политика проводится в то время, когда намечается стагнация экономики, грозящая перейти в экономический кризис. Подобные методы налоговой политики были использованы, в частности, в США в начале 80-х гг. XX в., получившей название «рейганомика».

Третья форма налоговой политики - политика разумных налогов представляет собой нечто среднее между первой и второй. Суть ее состоит в установлении достаточно высокого уровня налогообложения как юридических, так и физических лиц при одновременной реальной социальной защите граждан, наличии значительного числа государственных социальных программ.

В зависимости от длительности периода реализации и стоящих перед ней целей налоговая политика носит стратегический или тактический характер. В первом случае -- это налоговая стратегия, во втором - налоговая тактика.

Налоговая стратегия направлена на решение крупномасштабных задач, связанных с разработкой концепции и тенденции развития налоговой системы страны. Налоговая стратегия тесно увязана и вытекает из экономической, финансовой, а также из социальной стратегии соответствующего государства. Она рассчитана на длительную перспективу и поэтому представляет собой долговременный курс налоговой политики.

В отличие от налоговой стратегии налоговая тактика направлена на достижение целей достаточно конкретного этапа развития экономики. Она обеспечивает достижение этих целей путем своевременного изменения элементов налогового механизма.

Стратегия и тактика налоговой политики неразрывно связаны друг с другом. С одной стороны, налоговая тактика представляет собой механизм решения стратегических задач. С другой стороны, стратегия создает благоприятные возможности для решения тактических задач.

При анализе налоговой политики необходимо различать такие понятия, как субъекты налоговой политики, принципы формирования, инструменты, цели и методы.

Субъектами налоговой политики, в зависимости от государственного устройства, выступают Федерация, субъекты Федерации (земли, республики, входящие в Федерацию, области и другие) и муниципалитеты (города, районы и другие). В Российской Федерации субъектами налоговой политики являются Федерация, республики, области, края, автономные области, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, а также местное самоуправление - города, районы, районы в городах. Каждый субъект налоговой политики обладает налоговым суверенитетом в пределах их полномочий, установленных налоговым законодательством. Как правило, субъекты Федерации и муниципалитеты имеют право вводить и отменять налоги в пределах перечня региональных и местных налогов, установленного федеральным налоговым законодательством. Вместе с тем им предоставляются широкие полномочия по установлению налоговых ставок, льгот и других преференций, а также в установлении налоговой базы. Проводя налоговую политику, ее субъекты могут воздействовать на экономические интересы налогоплательщиков, создавать такие условия их хозяйствования, которые наиболее выгодны как для самих налогоплательщиков, так и для экономики региона в целом.

Результативность налоговой политики в значительной мере зависит от того, какие принципы государство закладывает в ее основу.

Нередко к принципам налоговой политики относят также соотношения федеральных, региональных и местных налогов.

В целом, указанные факторы обуславливают основные направления налоговой политики, ее социальный характер и структурные элементы.

Используя указанные принципы, государство в условиях стабильно развивающейся экономики стимулирует расширение объемов производства товаров, работ и услуг, инвестиционную активность, качественный рост экономики. Благодаря комплексному применению принципов построения налоговой системы осуществляется реальное структурное и социальное реформирование экономики. В период кризисной ситуации налоговая политика через использование указанных принципов способствует решению задач, направленных на выход экономики из кризисного состояния.

Методы осуществления налоговой политики зависят от тех целей, которые стремится достичь государство, проводя налоговую политику. В современной мировой практике наиболее широкое распространение получили такие методы, как изменение налоговой нагрузки на налогоплательщика, замена одних способов или форм налогообложения другими, изменение сферы распространения тех или иных налогов или же всей системы налогообложения, введение или отмена налоговых льгот и преференций, введение дифференцированной системы налоговых ставок.

Цели налоговой политики не являются чем-то застывшим и неподвижным. Они формируются под воздействием целого ряда факторов, важнейшими из которых являются экономическая и социальная ситуация в стране, расстановка социально-политических сил в обществе. Цели налоговой политики в значительной мере обусловлены также социально-экономическим строением общества, стратегическими задачами развития экономики страны, международными финансовыми обязанностями государства.

Экономические - повышение уровня развития экономики, оживление деловой активности, стимулирование хозяйственной деятельности, ликвидация диспропорций.

Фискальные - обеспечение потребностей всех уровней власти в финансовых ресурсах, достаточных для проведения экономической и социальной политики, а также для выполнения соответствующими органами власти и управления возложенных на них функций.

Социальные - обеспечение государственной политики регулирования доходов, перераспределение национального дохода в интересах определенных социальных групп, сглаживание неравенства.

Международные - выполнение международных финансовых обязательств государства, укрепление экономических связей с другими государствами.

1.2 Взаимосвязь налоговой политики и налогового механизма

Практическое проведение налоговой политики осуществляется через налоговый механизм. Именно налоговый механизм признан в настоящее время во всех странах основным регулятором экономики. Налоговый механизм представляет собой совокупность организационных, правовых норм и методов управления налоговой системой. Формой реализации и регулирования налогового механизма является налоговое законодательство, которое определяет совокупность налоговых инструментов.

Участие государства в регулировании экономики при проведении налоговой политики осуществляется с помощью таких налоговых инструментов, как налоговая ставка, налоговая льгота, налоговые санкции, налоговая база и некоторые другие. Государство использует при этом как прямые, так и косвенные методы использования налоговых инструментов.

Важным средством осуществления политики государства в области регулирования доходов является налоговая ставка. Она определяет процент налоговой базы или ее части, денежная оценка которой является величиной налога. Изменяя ее, правительство может, не изменяя всего массива налогового законодательства, а лишь корректируя установленные ставки, осуществлять налоговое регулирование. Существенный эффект от проведения налоговой политики достигается за счет дифференциации налоговых ставок для некоторых категорий налогоплательщиков в отдельных регионах, для отдельных отраслей и предприятий. Ставка налога обеспечивает относительную мобильность финансового законодательства, позволяет правительству быстро и эффективно осуществить смену приоритетов в политике регулирования доходов.

Роль налоговой ставки для осуществления государственной политики состоит в возможности использования различных ставок налогов: пропорциональных, прогрессивных и регрессивных. Особенно существенное значение имеют прогрессивные и регрессивные ставки, с помощью которых регулируется не только уровень доходов различных категорий налогоплательщиков но и формирование доходов бюджетов различных уровней.

Благодаря налоговым ставкам, централизованная единая налоговая система является достаточно гибкой, что обеспечивается ежегодным уточнением ставок налогов и приведением налоговой политики в соответствие с реальной экономической конъюнктурой.

Наряду с налоговой ставкой эффективным средством реализации налоговой политики являются также налоговые льготы. Это связано с тем, что соответствующим категориям физических и юридических лиц, отвечающим установленным требованиям, может быть предоставлено полное или частичное освобождение от налогообложения.

Проведению активной налоговой политики способствует также то, что законодательство устанавливает, как правило, многочисленные и разнообразные основания предоставления налоговых льгот, связанные с видами и формами предпринимательской деятельности. Налоговые льготы, применяемые в мировой практике налогообложения, трудно систематизировать, поскольку они могут быть установлены в любых случаях, когда есть заинтересованность государства в развитии предпринимательской деятельности, и оно готово стимулировать или, наоборот, не стимулировать определенные отрасли экономики, регионы, виды предпринимательской деятельности.

Предоставляя налогоплательщикам те или иные льготы, государство, прежде всего, активизирует воздействие налогового регулятора на различные экономические процессы. Формы и способы предоставления льгот в любом государстве постоянно развиваются. К наиболее типичным используемым формам налоговых льгот следует отнести: полное или частичное освобождение прибыли, дохода или другого объекта от налогообложения, отнесение убытков на доходы будущих периодов, применение уменьшенной налоговой ставки, освобождение от налога (полное или частичное) на определенный вид деятельности или дохода от такой деятельности, освобождение от налога отдельных социальных групп, отсрочка или рассрочка платежа и некоторые другие.

Наиболее частый объект налогового стимулирования - инвестиционная деятельность. Во многих государствах (а в России до 2002 г.) полностью или частично освобождается от налогообложения прибыль, направляемая на эти цели. Нередко в целях стимулирования инвестиционной активности освобождаются от НДС технологическое оборудование и запасные части к нему. В системе налогообложения ряда стран предусматривается создание специальных инвестиционных фондов, не облагаемых подоходным и некоторыми другими видами налогов.

С помощью налоговых льгот во многих странах поощряются создание малых предприятий, привлечение иностранного капитала, научно-технические разработки, имеющие фундаментальное значение для дальнейшего развития экономики, экологические проекты, стимулируется создание новых высокотехнологичных импортозамещающих производств, способствующих выпуску конкурентоспособной продукции для мирового рынка.

Отдельные налоговые льготы преследуют цель смягчения последствий экономических и финансовых кризисов.

Для поощрения концентрации капитала, обновления производственных фондов, стимулирования внешнеэкономической деятельности государство использует такой вид налоговой льготы, как отсрочка платежа или освобождение от уплаты налога. Полное освобождение налогоплательщиков от уплаты налогов на определенный период получило название «налоговых каникул».

При взимании налога на доходы или прибыль в ряде стран практикуется отнесение убытков текущего года на прибыль либо доходы следующего года или следующих лет. В ряде стран осуществляется налогообложение консолидированных налогоплательщиков, что позволяет в рамках их баланса производить взаимозачет убытков и прибылей. Нередко используются налоговые скидки в виде возврата корпорациям налогов, ранее уплаченных государству, налоговые льготы первым покупателям новых выпусков акций компаний и др.

В ряде зарубежных стран предоставляются различные виды льгот в зависимости от формы собственности. Например, зачастую объекты, находящиеся в государственной собственности, освобождаются от уплаты земельного налога, нередко устанавливается льготное налогообложение прибыли государственной корпорации и другие. Иногда налоговые льготы устанавливаются в зависимости от гражданства с целью стимулирования иностранных инвестиций.

Резкий рост бюджетных расходов во многих странах со всей остротой поставил вопрос об упорядочении предоставления различных налоговых льгот. Это связано с тем, что установление широкого перечня налоговых льгот зачастую приводит к уменьшению налоговой базы, вследствие чего для сохранения необходимого государству уровня налоговых поступлений оно прибегает к установлению более высоких налоговых ставок.

Кроме того, льготное регулирование нарушает основной принцип равенства обложения всех налогоплательщиков, независимо от вида их деятельности, и создает неравные условия для предприятий в различных сферах экономики.

Использование налоговых льгот, или «преференций», является характерным примером прямого воздействия на процессы регулирования и стимулирования. Полное освобождение от уплаты отдельных налогов, базой которых служит доход или прибыль, используется государствами, как правило, для развития новых отраслей экономики или сфер деятельности, для стимулирования инвестиций в малоосвоенные или неблагоприятные регионы страны. Подобные налоговые освобождения практикуются, в основном, сроком на 3-5 лет. В российской налоговой практике в самом начале экономических реформ (в первой половине 90-х гг.) предусматривалось полное освобождение в течение двух лет от налога на прибыль совместных предприятий с иностранным капиталом, что способствовало притоку в страну прямых иностранных инвестиций. Гораздо дольше существовала льгота малым предприятиям, которые освобождались от налога на прибыль полностью в течение первых двух лет с момента организации и частично в течение; двух последующих лет. Под льготное налогообложение во многих странах подпадает прибыль, направляемая на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Льготами по уплате налогов нередко имеют право пользоваться организации инвалидов, предприятия, использующие на производстве наемный труд представителей социально уязвимых групп населения. Российское налоговое законодательство предусматривает и такую форму освобождения от налогов, как инвестиционный налоговый кредит, представляющий собой направление налогов в течение определенного договором времени не в бюджет, а на инвестиции данного конкретного налогоплательщика.

В отличие от полного налогового освобождения частичное налоговое освобождение представляет собой систему налоговых льгот для определенной части предпринимательского дохода, что обеспечивает избирательность и гибкость применяемых форм государственного регулирования экономики. В частности, в этом случае используются такие экономические, финансовые и налоговые рычаги, как ускоренная амортизация, уменьшенная по времени против общих правил, или дифференцированная налоговая ставка, отсрочка и рассрочка уплаты налога, создание свободных от налогообложения различных резервных, инвестиционных и иных фондов и другие конкретные виды налоговых льгот и преференций.

Достижение цели формирования необходимых финансовых ресурсов для органов власти всех уровней обеспечивается путем установления в общегосударственном законодательстве системы федеральных, региональных и местных налогов. Широкое применение во многих экономически развитых странах получила практика предоставления права регионам и муниципалитетам устанавливать надбавки к общефедеральным налогам.

Важным элементом налогового механизма являются налоговые санкции. Они, с одной стороны, являются инструментом в руках государства, нацеленным на обеспечение безусловного выполнения налогоплательщиком налоговых обязательств. С другой стороны, налоговые санкции нацеливают налогоплательщика на использование более эффективных форм хозяйствования. Налоговые санкции представляют собой косвенную форму использования налогового механизма, они непосредственно не воздействуют на эффективность хозяйствования. Кроме того, их действенность определяется эффективностью работы контролирующих органов.

Формирование налоговой базы также является серьезным инструментом налоговой политики государства, поскольку от этого зависит увеличение или уменьшение налоговых обязательств различных категорий налогоплательщиков. Это создает дополнительные стимулы или, наоборот, ограничения для расширения производства, инвестиционных проектов и соответствующего роста (снижения) экономического развития.

Система налогообложения большинства стран предусматривает, в частности, различные виды формирования налоговой базы, связанной с амортизационными отчислениями. В основном на практике используют нормативную, пропорциональную и ускоренную амортизацию. Разрешение осуществлять ускоренную амортизацию, т. е. списывать стоимость основного капитала не в соответствующих физическому износу нормах, а в увеличенном размере, приводит к искусственному завышению издержек производства и, соответственно, к снижению отражаемой на счетах прибыли, а значит и налоговых выплат. Вместе с тем этот вид амортизации способствует созданию условий для роста инвестиционной активности. Законодательством отдельных стран разрешено, кроме, того, списывать на амортизацию половину стоимости нового оборудования. Во многих странах осуществлен переход к использованию неравномерного метода амортизационных списаний: в первый год-два списывается наибольшая часть стоимости, а по отдельным видам оборудования производится единовременное списание стоимости и начале срока службы.

Безусловно, изменения в налоговой политике в значительной степени отражают те перемены, которые происходят в экономике, политике и идеологии государства.

Налоговая политика государства имеет все же относительно самостоятельное значение. Кроме того, от результатов проводимой налоговой политики в значительной степени зависит и то, какие коррективы вынуждено вносить государство в свою экономическую политику.

Имея относительную самостоятельность, налоговая политика должна строиться на основе научной теории налогов. Без этого она становится схоластичной, развивается стихийно, методом проб и ошибок.

Между тем теория налогов, в свою очередь, развивалась и совершенствовалась по мере развития экономики, укрепления государства, расширения его функций и усиления его воздействия на развитие экономики. Длительное время преобладала классическая теория налогообложения, в соответствии с которой налогам отводилась чисто фискальная роль пополнения доходов государства.

Основоположником научной теории налогообложения принято считать А. Смита. Он дал определение понятия налоговой системы, установил необходимые условия для ее формирования и выдвинул четыре основных принципа налогообложения: равномерность, определенность, удобство уплаты и дешевизна налогового администрирования. Дальнейшее развитие учение А. Смита получило в трудах виднейших западных экономистов того времени: Д. Риккардо, Дж. Милля, и других. Вместе с тем все теоретические рассуждения и научная полемика тех лет сводилась, как правило, к тому, чтобы выполнение налогами их основного предначертания -- пополнение государственной казны - осуществлялось на принципах равенства и справедливости. Естественно, что подобное теоретическое обоснование роли и места налогов не могло не измениться в силу происходившего в течение многих десятилетий и даже столетий усложнения экономических отношений и связанной с этим необходимости усиления регулирующей роли государства. Вследствие этого появились новые научные теории налогообложения, среди которых наиболее существенную роль в формировании налоговой политики стран с развитой рыночной экономикой сыграли два основных направления экономической мысли: кейнсианское и неоклассическое.

Основоположником кейнсианской теории налогообложения является английский экономист Дж. М. Кейнс, изложивший ее основные положения в книге «Общая теория занятости, процента и денег». Дж. М. Кейнс в своем труде обосновал необходимость вмешательства государства в процессы регулирования экономики, основанной на рыночных отношениях.

Концепция Дж. М. Кейнса исходит из того, что высокие темпы развития экономики должны базироваться на расширении емкости рынка и связанном с ним увеличении массового потребления. Исходя из этого вмешательство государства осуществляется по линии достижения эффективного спроса. В отличие от своих предшественников, считавших основой национального богатства одну лишь бережливость, Дж. М. Кейнс отвел важную роль в достижении этой цели еще и предприимчивости. По его теории экономический рост зависит от наличия достаточных сбережений, но только в условиях полной занятости. В противном случае даже наличие достаточных сбережений не гарантирует роста производства, поскольку они в этом случае являются пассивным доходным источником и не используются в качестве инвестиционного источника. Серьезная роль, по Дж. М. Кейнсу, в регулировании этих процессов отводится налогом. Чтобы сбережения стали генератором экономического роста, их надо изымать с помощью налогов и через бюджетную систему использовать в качестве ресурса для инвестиций. Исходя из этого постулата, основоположник кейнсианства обосновал необходимость достаточно высоких и прогрессивных ставок налогообложения. По его мнению, прогрессивная налоговая система должна стимулировать производителя для принятия рисковых решений в области инвестиций. Кроме того, низкие налоги уменьшают поступления в государственную казну и обостряют тем самым экономическую неустойчивость.

В противоположность кейнсианской теории разработанная рядом экономистов, прежде всего Дж. Мутом, А. Лаффером, Дж. Гилдером, Р. Лукасом, неоклассическая модель по иному рассматривает роль государства в регулировании рыночной экономики. Неоклассическая теория исходит из того, что государство должно обеспечивать устранение препятствий, мешающих действию законов свободной рыночной конкуренции, поскольку, по мнению авторов этой теории, рынок может и должен сам себя регулировать без вмешательства извне и достигать экономического равновесия. Таким образом, указанная теория, в отличие от кейнсианской, отводит государству достаточно пассивную роль в регулировании экономических процессов. Исходя из этого, согласно данной теории, должна строиться и налоговая политика. Налоги должны быть минимальны и одновременно корпорациям должны предоставляться значительные налоговые льготы. В противном случае, исходя из этой теории, высокое налоговое бремя будет сдерживать предпринимательскую активность и тормозить проведение корпорациями инвестиционной политики, вследствие чего прекратится обновление производственных фондов и начнется спад в экономике. Сдерживающая налоговая политика позволит рынку самостоятельно обеспечить высокие темпы развития и соответственно значительное расширение налоговой базы, а также увеличить доходы государства при минимальных налогах и максимальных налоговых льготах.

Рассмотрим особенности налогового механизма в странах с экономикой переходного периода.

Глава 2. Особенности налогового механизма в странах с экономикой переходного периода

2.1 Формирование налоговой политики в Российской Федерации

В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, имеющих четкую налоговую политику, устоявшуюся налоговую систему, более или менее гармоничные взаимоотношения государства с налогоплательщиками, страны с экономикой переходного периода были вынуждены заново создавать многие соответствующие институты, формировать налоговую политику, соответствующую налоговую систему. Процесс этот достаточно длительный, в разных странах проходит неодинаково, однако важно при этом учитывать национальные особенности, специфику переходных процессов, опыт зарубежных стран, создавших работающую налоговую систему. Как справедливо подчеркивает В. Танзи: «В налогово-бюджетной политике не может быть «больших скачков», так как, прежде чем начать проводить новую политику, необходимо создать соответствующие институты, что, в свою очередь, потребует значительных усилий и времени».

В странах с нерыночной экономикой, переход к новым условиям хозяйствования сопровождался кардинальными изменениями сложившихся налоговых систем. Это, то, прежде всего, относится к отмене налога с оборота, отчислений от прибыли, других налоговых изъятий. Ключевым требованием является также создание принципиально новых налоговых ведомств. И, конечно, важная задача -- создание правовой законодательной основы налогообложения.

При осуществлении налоговых преобразований, при переходе от планово-административной экономики к рыночной необходимо учитывать и то, что наблюдается снижение налоговых изъятий через определенное время после ликвидации основных институтов плановой экономики.

Рассмотрим более подробно налоговые преобразования на примере Российской Федерации. Очевидно, что одним из важнейших факторов стабилизации экономики и наметившегося роста является формирование налоговой политики и внедрение ее основных положений в хозяйственную практику. Особо следует отметить процесс либерализации налоговой системы, начавшийся в начале 90-х гг. прошлого столетия.

К этому периоду стало очевидно, что необходимы радикальные преобразования в хозяйственной жизни. Основные факторы, подталкивающие ускорение экономических преобразований - нарастающий дефицит государственного бюджета, утрата контроля государства над предприятиями, общая несбалансированность экономики.

Радикальные преобразования в экономике были невозможны без формирования и отладки налоговой системы. Важно подчеркнуть, что новейшая история становления российской налоговой системы с начала 90-х гг. полна драматизма, так как многие налоговые проблемы решались методом проб и ошибок, без учета исторического опыта прошлых лет, без должного критического анализа зарубежного опыта, без учета конкретной экономической ситуации. Немаловажно отметить и то, что при принятии чисто экономических решений нередко превалировали политические эмоции.

Следует подчеркнуть, что новая налоговая система рождалась в жестких дискуссиях по основополагающим методологическим принципам. Отметим только важнейшие из них. Прежде всего, серьезные разногласия возникли при налогообложении доходов предприятий. Напомним, что часть экономистов ратовала за налогообложение доходов предприятий, другая - за налогообложение прибыли.

Очевидно, что ошибочной была попытка формирования налоговой системы на основе дохода предприятий. Именно прибыль, в определенной степени характеризующая эффективность производства, отвечает условиям рыночной экономики. Соответственно правомерным был переход к налогообложению прибыли. Опыт зарубежных стран с развитой рыночной экономикой также свидетельствует о преимуществах подобного подхода.

Помимо определения объекта налогообложения немаловажное значение имеет обоснование методики расчета прибыли для целей налогообложения. В результате длительных дискуссий поэтапно российская практика приблизилась к зарубежным стандартам, не смотря на то, что и после принятия Налогового кодекса РФ остались еще нерешенные проблемы.

Следующая немаловажная проблема -- определение нормы изъятия от прибыли в бюджет. Как известно, одним из главных пороков планово-административной системы управления была чрезмерная централизация финансовых средств на уровне государственного бюджета. Правомерно в начале налоговых преобразований была поставлена задача повышения доли средств, оставляемых в распоряжении предприятий. Однако, как и в любом деле, при обосновании налоговых ставок на прибыль необходимо определение «золотой середины», которая бы не подрывала доходной части государства и стимулы предприятий.

Остроту проблем обоснования ставок миноги ни прибыль отражают дискуссии более чем десятилетней ней давности. Первоначальный проект закона о налогообложении в бывшем СССР в 1990 г. предполагал, что общая сумма налогообложения прибыли предприятия может достигать 60%. В ходе обсуждения эта цифра была уменьшена до 55%. Принятый сессией Верховного Совета закон «О налогах с предприятий, объединений и организаций» утвердил налоговую ставку в размере 45%, при этом предполагалось перечисление 23% в федеральный бюджет, 22% - в местные.

С 1991 г. предусматривалась прогрессивная шкала ставки налога на прибыль исходя из уровня рентабельности. При превышении нормативного уровня рентабельности ставки налога на прибыль возрастали весьма значительно. Например, при превышении установленного норматива свыше 10 процентных пунктов ставка налога возрастала до 90%. Естественно, подобная схема могла иметь право на существование лишь при централизованном ценообразовании. В условиях либерализации цен правомерно с 1991 г. ставка налога была установлена единой на уровне 32%. Особенностью методологических принципов исчисления прибыли для целей налогообложения того периода была жесткая попытка нормирования расходов, учитываемых в себестоимости. Предприятия не могли включить в состав затрат многие виды расходов как текущего, так и капитального характера. Это приводило к налогообложению не только прибыли, но и части затрат предприятий. С учетом сохранения устаревших норм амортизации, ограничений на осуществление ускоренной амортизации, ускоренного роста цен в условиях их либерализации налоговый режим для многих предприятий оказался чрезвычайно жестким, что привело к нарастанию количества убыточных предприятий, резкому сокращению инвестиций.

Нарастание инфляционных тенденций привело к попыткам улучшения финансового положения за счет роста ставок налога на прибыль до 38%. Что характерно для того периода, новые ставки налога на прибыль были приняты даже не с начала календарного года, а со второго квартала. Это свидетельствует о глубине экономического кризиса того периода, а также о весьма низком уровне профессионализма при принятии налоговых решений. В последующем ставка налога на прибыль постепенно снижалась, в настоящее время составляет 24%.

Особенностью налога на прибыль с первых дней его установления стало большое количество льгот. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что наличие большого количества льгот ведет к снижению эффективности используемого налога, недопоступлению финансовых ресурсов в казну, неравенству налогоплательщиков, злоупотреблениям в хозяйственной жизни. Поэтому вполне правомерной представляется попытка уменьшения количества налоговых льгот, что и закреплено законодательно в Налоговом кодексе РФ.

Наряду с налогом на прибыль весьма дискуссионным был вопрос о введении НДС в российскую налоговую практику. Особенностью экономики бывшего СССР являлось то, что одним из главных источников бюджета был налог с оборота. Достаточно отметить, что в структуре государственных доходов налог с оборота в 1940 г. составлял почти 60%, а в 1990 г. - около 20%. Как известно, плательщиками налога с оборота были практически все предприятия, производящие и реализующие товары, в структуру цены которых был заложен этот налог. Отраслевая структура налога с оборота выглядела следующим образом - тяжелая промышленность (35,6%), пищевая промышленность (23,9%), легкая промышленность (22,1%). Следует иметь в виду, что налог с оборота был не только одним из основных источников доходов бюджета, но и важным ценообразующим фактором в условиях жесткого регулирования цен. Естественно, в условиях перехода к рыночным отношениям возникла проблема поиска альтернативы налогу с оборота. Предлагались различные варианты расширение практики и использования акцизов, повышение ставок подоходного налога и налога на прибыль, введение налога с продаж.

Анализ всех вариантов альтернативных налогов взамен налога с оборота показал, что единственно правильным решением было введение налога на добавленную стоимость. Практика использования этого налога в зарубежных странах, особенно в кризисные периоды, свидетельствует о достаточно высокой его эффективности, дающей большую бюджетную результативность. Среди преимуществ НДС отметим относительную простоту его сбора, нейтральность по отношению к внешнеторговым операциям, широкую и достаточно стабильную базу налогообложения. При разумном построении ставок НДС может обеспечить у населения склонность к сбережению.

Однако попытки при помощи НДС решить вопросы выхода из финансового кризиса привели к тому, что в 1992 г. была введена чрезвычайно высокая ставка НДС -28%. Это привело к тому, что доля НДС в доходах бюджета в первый год введения достигла почти 40%. Столь высокий уровень налоговых изъятий не мог не способствовать чрезвычайному росту цен на потребительские товары, серьезному снижению благосостояния россиян. Вполне правомерно в 1993 г. ставка НДС была снижена до 20%. Как положительный фактор следует рассматривать наличие льгот по НДС по отдельным продовольственным и детским товарам.

2.2 Налоговый механизм в современных условиях

При формировании налоговой системы в начале 90-х гг. серьезные дискуссии развернулись вокруг платежей за использование природных ресурсов. Отдельные экономисты предлагали существенно усилить роль сырьевого фактора в доходах бюджета. При этом подчеркивалось, что оценка минерально-сырьевого комплекса занижена, что кроме недополучения финансовых ресурсов способствовало их нерациональному использованию. Сама концепция значительного роста доли рентных платежей в доходах бюджета представляется вполне логичной. Недооценка природных ресурсов действительно негативно сказывается и на доходах бюджета, и не способствует их воспроизводству и рациональному использованию.

Вместе с тем в период становления налоговой системы, в условиях острого экономического кризиса не было объективных условий для учета рентных платежей в полном объеме. Усиление налоговой нагрузки за счет учета рентных платежей в полном объеме привело бы к значительному росту цен, разорению многих предприятий. Очевидно, что проведение этой работы поэтапно более целесообразно, доводя учет рентной составляющей в налогах до рыночной стоимости не по всем природным ресурсам одновременно. Возможно установление своеобразного графика упорядочения рентных платежей. При этом надо исходить из того, что сохранятся другие основные налоги - налог на прибыль, косвенные налоги, подоходный налог и др.

Логичным представляется решение о введении с 1 января 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых, заменившего три налоговых платежа - плату за пользование недрами при добыче полезных ископаемых, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат. Введение нового налога не ухудшило, как предполагали отдельные экономисты, положение доходной части бюджета, а улучшило. Так, если в 2001 г. отмененные налоги обеспечивали примерно 7% консолидированного бюджета, то в 2002 г. - около 10%.

В методологическом плане налог на добычу полезных ископаемых в большей мере отвечает своей сути и лучше выполняет задачу по изъятию природной ренты. Вместе с тем в полной мере эта проблема решена только при налогообложении добычи нефти. Механизм изъятия налога построен таким образом, что при расчете налоговой ставки учитывается мировая цена на нефть и поправочный коэффициент, зависящий от отдельных месторождений и конкретных экономических условий. По другим полезным ископаемым налоги не в полной мере учитывают особенности и эффективность месторождений.

Относительно новым налогом для отечественной практики стал подоходный налог. Следует напомнить, что и зарубежных странах этому налогу принадлежит вед у и до роль в доходах бюджета. Однако длительное отсутствие опыта использования подобного налога привело к тому, что ряд вопросов методического плана приходилось решать в непростых условиях. Возникали и дискуссии по отдельным теоретическим аспектам применения подоходного налога. Одним из нерешенных в теории является вопрос о налогообложении доходов или расходов. Были высказывания отдельных экономистов о том, что более предпочтительной является система, при которой отсутствует подоходный налог, а налоги строятся в привязке к потреблению. Продолжающиеся дискуссии в зарубежных странах, попытки провести эксперименты по введению налога на расходы показывают, что более предпочтительным является использование подоходного налога, в том числе и в условиях переходной экономики. Именно доход представляется объективной основой и базой личного обложения граждан.

Один из основных дискуссионных вопросов - шкала подоходного налога. На протяжении многих лет не утихают споры о том, какой налог лучше - пропорциональный или прогрессивный? Опыт развития подоходного налогообложения на протяжении многих веков свидетельствует о том, что первоначально многие страны пытались устанавливать единую шкалу для всех доходов, так называемая «десятина». В последующем главенствовал подход, согласно которому государства пытались строить прогрессивные налоги с весьма глубокой дифференциацией ставок. Чрезвычайно высоких уровней ставки подоходного налога достигли в первые годы после Второй мировой войны. Начиная с определенного уровня дохода ставки налога и США и во многих европейских странах достигали 90%. В 80 90-е гг. наметилась общая тенденция уменьшения количества ставок подоходного налога и снижения максимальных ставок.

В России, по опыту зарубежных стран, были введены прогрессивные налоги с дифференциацией от 12 до 30%. С 1 января 2001 г. согласно Налоговому кодексу РФ введена пропорциональная система налогообложения с единой для основной части доходов в размере 13%. Исключения составляют ограниченный круг доходов, таких как выигрыши, выплачиваемые организаторами лотерей, стоимость выигрышей и призов, страховые выплаты по договорам добровольного страхования, дивиденды от российских организаций, получаемые физическими лицами - налоговыми резидентами РФ, доходы, получаемые физическими лицами - нерезидентами РФ и др.

При выборе конкретной системы подоходного налогообложения в переходный период следует руководствоваться не только фискальными целями, но и учитывать возможности налоговой администрации. Естественно, что вновь созданные налоговые органы не могли обеспечить должный контроль за поступлением в бюджет всех налогов. В тот период было возможно установить единую ставку подоходного налога для того, чтобы освободить налоговых работников от рутинной и трудоемкой работы по контролю уплаты подоходного налога. В нынешних же условиях, когда сформирована работоспособная налоговая администрация, оснащенная компьютерными системами связи, имеющая солидную базу по налогоплательщикам, вполне можно было обосновать и внедрить в налоговую практику систему подоходного налогообложения на основе прогрессивных ставок. Естественно, что максимальная ставка должна быть при этом установлена в разумных пределах - 25 - 30%.

При введении налога на доходы граждан в условиях переходной экономики большое значение имеет обоснование величины необлагаемого минимум». К сожалению, необлагаемый налогом доход в начале 90-х гг. был приведен к так называемой величине минимальной заработной платы, которая не отражает реального содержания показателя заработной платы. Соответственно, этот вычет превратился в формальность, искажает экономическое содержание необлагаемого минимума. Думается, что в условиях выхода из экономического кризиса необходимо обеспечить достижение нормального уровня необлагаемого дохода, увязанного с уровнем прожиточного минимума граждан.

Для экономики переходного периода особое значение имеет формирование соответствующей налоговой службы. Как подчеркивает В. Танзи: «Реформа и создание налоговой системы рыночного типа останется всего лишь мечтой, если налоговый аппарат не будет перестроен коренным образом». В российских условиях становление налоговой службы проходило в сложных условиях отсутствия опыта работы с налогоплательщиками. В первые годы не было стройной системы подготовки кадров, многих работников вновь созданной службы пришлось обучать по ходу осуществления налоговых реформ. Все это не могло не отразиться на качестве работы, многие нормативные документы входили в противоречие с действующим законодательством. Отдельные налогоплательщики могли подвергаться многочисленным, не всегда оправданным проверкам. Все это создавало противоречия во взаимоотношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками.