Принципы организации казначейской системы исполнения бюджета

Необходимо отметить, что для обеспечения кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений по данной технологии необходимо создать кадровый и информационно-технологический базис в каждом из вновь образуемых муниципалитетов, а в частности:

- организовывать в структуре администрации поселения финансовую службу;

- построить в каждом поселении полновесную структуру операторов бюджетных средств, состоящую из главного распорядителя, распорядителей и получателей бюджетных средств поселения;

- произвести отбор, а при необходимости произвести обучение специалистов, которые будут организовывать исполнение бюджета поселения и взаимодействие с казначейским органом, организующим кассовое обслуживание соответствующего бюджета (кадровый вопрос на местном уровне стоит достаточно остро и является проблемным аспектом организации казначейской системы исполнения бюджетов местного уровня);

- приобрести необходимый комплект компьютерной техники, информационно-программных средств, а также обеспечить наличие телекоммуникационной системы транспортной сети, для корреспонденции с казначейскими органами;

- обеспечить электронный документооборот между органами казначейства и финансовой службой поселения, а также всеми бюджетополучателями для организации доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств поселения, что предусмотрено в приказе №1н (в противном случае, в условиях географической удаленности от органов казначейства, организующего кассовое обслуживание соответствующего бюджета, потребуются значительные транспортные расходы, операторов бюджетных средств поселенческого уровня для регулярной доставки расходных расписаний в отделение Федерального казначейства и получения выписок по своим счетам);

- создать адекватную систему инженерного обеспечения, которая являлась бы надежной основой для должного функционирования комплекса технико-технологического оборудования.

Наряду с этим, открытие и ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств поселения потребует бухгалтерского учета в организациях - бюджетополучателях, а следовательно повлечет за собой рост затрат на оплату труда и содержание дополнительного количества штатных единиц.

Однако следует отметить, что в условиях дефицитности абсолютного большинства бюджетов местного уровня, которая лишь усугубится при дроблении существующего в настоящее время на данном уровне налогового потенциала, реализация вышеперечисленных мероприятий для вновь образуемых муниципальных образований на начальном этапе является проблемной, а возможно, и не выполнимой задачей.

Очевидна необходимость выработки альтернативных моделей кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений, которые вписывались бы в рамки действующего законодательства РФ, инструктивных и методологических документов Минфина России и Казначейства России, а также соответствовали концепции организации межбюджетных отношений, принятой на уровне субъекта Федерации.

При этом данные модели должны решать политические задачи, обеспечивать деятельность органов местного самоуправления без ущемления их конституционных прав по осуществлению принадлежащих им полномочий. Актуальность этой задачи была обозначена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ о бюджетной политике на 2007 г. [2]

Одной из таких моделей можно предположить схему кассового обслуживания бюджета поселения органами Федерального казначейства, при котором органы местного самоуправления на основании соглашения передают ряд полномочий по исполнению своего бюджета финансовому органу районного уровня.

Эта модель предусматривает открытие на отдельном счете 40204 «Средства местных бюджетов» лицевого счета главного распорядителя средств - администрации поселения для проведения операций со средствами бюджета поселения при заключении органами местного самоуправления поселенческого уровня соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им полномочий по исполнению своих бюджетов путем предоставления субвенций. Этим обеспечивается соблюдение ст. 9 и 215.1 Бюджетного кодекса РФ и положений приказа №1н.

Отличительной особенностью этой схемы является то, что полномочия по финансированию части бюджетополучателей поселения, согласно ст. 14 закона №131-ФЗ, передаются на уровень муниципального района.

При этом лицевые счета бюджетополучателей вновь создаваемых муниципальных образований (администрации района, финансовой службы, учреждения культуры) открываются в финансовом органе района, который от имени и по поручению органа местного самоуправления поселения осуществляет учет операций на их лицевых счетах через единый счет бюджета поселения, открытый в отделении Федерального казначейства.

Процедура доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до получателя средств бюджета поселения, переданного на районный уровень, ведение учета и формирование отчетности в процессе его финансирования, будет производиться финансовым органом муниципального района.

Тем не менее, в рамках этой схемы казначейского исполнения бюджетов поселения остается необходимость обеспечения бюджетополучателей на уровне поселения техническими средствами и программными комплексами, необходимыми для казначейского исполнения бюджета, а также высококвалифицированными специалистами, способными вести бухгалтерский учет. Все это также требует определенных затрат и стимулирует рост непроцентных расходов бюджетов поселений в условиях их дефицитности.

Однако стоит отметить, что в Российской Федерации, на первоначальном этапе введения в действие закона №131-ФЗ вероятна ситуация, когда органы местного самоуправления поселенческого уровня объективно не смогут обеспечить осуществление казначейского исполнения на своей территории.

Причиной этому могут являться как географические особенности, так и информационно-технологические факторы, например, технологические и финансовые сложности в организации транспортной телекоммуникационной сети, отсутствие телефонной связи надлежащего качества, а также проблемы, связанные с минимизацией расходов на оплату труда муниципальных служащих или же отсутствием квалифицированного кадрового состава, способного обеспечить ведение бухгалтерского учета согласно инструкции, утвержденной приказом Минфина России от 26.08.04 №70н.

В данной ситуации, если на территории поселения совершенно отсутствует экономический, технологический или кадровый потенциал для организации казначейского обслуживания своего бюджета, считается целесообразным заключение органами местного самоуправления поселенческого уровня соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им полномочий по исполнению своих бюджетов и ведению бюджетного учета путем предоставления субвенций в полном объеме своих доходных источников.

Для реализации данной схемы казначейского исполнения бюджета поселения необходимо открытие лицевого счета финансового отдела муниципального района на счете 40204 «Средства местных бюджетов поселения». На данном счете будет происходить учет всех расходных операций по финансированию бюджетных обязательств поселения, а также формирование и передача отчетности по исполнению бюджета поселения.

Таким образом, финансовый отдел муниципального района может стать так называемой централизованной бухгалтерией для поселения.

Преимуществом организации кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений по этой схеме является решение многих процедурных вопросов. Так, например:

- использование телекоммуникационных каналов связи, имеющихся на уровне муниципального района при кассовом обслуживании бюджетов вновь образуемых муниципальных образований;

- уход от необходимости построения в каждом поселении структуры операторов бюджетных средств;

- сокращение времени прохождения бюджетных средств до конечных бюджетополучателей.

Все это позволяет поддерживать технологическую составляющую процесса кассового обслуживания бюджетов поселений на должном уровне и одновременно экономит бюджетные ресурсы поселения. Кроме того, применение данной модели решает проблему кадрового наполнения вновь создаваемых участников бюджетного процесса: главных распорядителей и распорядителей средств - в них нет необходимости.

Отметим, что данный вариант представляется нам оптимальный моделью организации кассового обслуживания бюджетов поселений, как для территориальных органов Федерального казначейства, так и для администраций поселений, особенно на начальном этапе деятельности вновь образуемых органов местного самоуправления.

Моделью казначейского исполнения бюджетов поселений, способной урегулировать нерешенные кадровые и технико-технологические вопросы может стать вариант с открытием на счете 40204 «Средства местных бюджетов» для проведения операций со средствами бюджета поселения и ведением в органах казначейства лицевого счета распорядителя средств бюджета поселения без открытия лицевых счетов бюджетополучателей бюджета поселения.

Реализация данной схемы предполагает осуществление кассового обслуживания бюджетов поселения с открытием одного лицевого счета администрации поселения, с которого будет производиться кассовый расход без открытия лицевых счетов получателям бюджетных средств.

При этом функции по составлению сметы получателя средств бюджета поселения, распределению объемов финансирования, ведению бухгалтерского учета, принятию бюджетных обязательств и сбору необходимых документов для осуществления кассового расхода, формированию платежных поручений для предоставления в органы федерального казначейства будут осуществляться финансовой службой администрации поселения, на основании соглашений, аналогично функциям централизованных бухгалтерий.

Тем более что ведение бухгалтерского учета в муниципальных учреждениях, являющихся юридическими лицами и финансируемых из местных бюджетов, осуществляется в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О бухгалтерском учете» централизованными бухгалтериями, как учреждениями, обеспечивающими ведение бухучета муниципальных учреждений.

Данный порядок финансирования всех муниципальных учреждений и ведения учета централизованными бухгалтериями не только не противоречит ни гражданскому, ни бюджетному, ни налоговому законодательству, но является достаточно эффективным.

В противном случае, бюджетные учреждения поселенческого уровня будут наделены полномочиями самостоятельного ведения бухгалтерского учета и будут вынуждены открывать отдельные лицевые счета в органах Федерального казначейства, что повлечет за собой:

- увеличение сметных расходов по содержанию дополнительной численности работников и приобретению обеспечивающей техники;

- рост транспортных расходов бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств поселения, особенно в условиях их географической удаленности от органа, осуществляющего их кассовое обслуживание.

Очевидными преимуществами реализации данной схемы являются:

- минимизация сроков прохождения финансирования от распорядителя к бюджетополучателю, т.е. отсутствие необходимости в доведении объемов финансирования первоначально до распорядителя средств, а после этого до бюджетополучателя;

- сокращение расходов бюджетов поселения на обучение и содержание квалифицированных специалистов;

- возможность организации кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений, основанного на электронном документообороте, что призвано обеспечить точность и оперативность реализации бюджетного процесса на поселенческом уровне.

По моему мнению, применение технологии, предусматривающей существование централизованных бухгалтерий, конструктивно повлияет на процесс кассового обслуживания бюджетов поселений.

2. Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов органами федерального казначейства

2.1 Кассовое обслуживание исполнения бюджета

До 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов регламентировалось приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. №46н «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами федерального казначейства». Данный приказ в свое время позволил качественно усовершенствовать процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации, однако он не учитывал технологию единого счета бюджета, позволяющую концентрировать все средства бюджета на едином счете.

В соответствии с п. 39 Федерального закона от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 215.1, вступившей в действие с 1 января 2006 г. и устанавливающей, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. [1]

В этой связи, в целях эффективной реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Казначейством России разработан и с 1 января 2006 г. вступил в действие порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. №1н. [8]

Указанный Порядок дал возможность органам Федерального казначейства:

- вести единообразный учет операций со средствами бюджета, включая целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта Российской Федерации;

- вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств в органах Федерального казначейства;

- проводить и учитывать на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), открытом органу Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовые операции по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операции по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.

При этом данным Порядком предусматривается не только кассовое обслуживание исполнения бюджета органами Федерального казначейства, но и передача им части функций по организации исполнения бюджета на договорной основе путем заключения соответствующего соглашения.

Осуществление Казначейством России федеральных полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позволило обеспечить:

- соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, включающего в себя, в том числе: единство правовой базы, единство денежной системы, единство форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, единообразие санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и ведения бухгалтерского учета;

- доступ органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов (органов Федерального казначейства) значительного количества субъектов Российской Федерации путем централизации счетов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в Головных расчетно-кассовых центрах ЦБ РФ, к платежной системе Банка России, а также единую методологию взаимодействия с платежной системой Банка России;

- сосредоточение средств бюджетной системы Российской Федерации в Банке России;

- условия для сохранности бюджетных средств при возникновении риска потери средств местных бюджетов;

- исполнение всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с использованием принципа единого счета бюджета;

- возможность получения достоверной и своевременной информации об оборотах сектора государственного управления;

- необходимое качество, оперативность, прозрачность и полноту информации не только о финансовых потоках, но и об остатках средств в бюджетной системе Российской Федерации, необходимых для принятия эффективных управленческих решений в области денежно-кредитной политики;

- реальные условия для реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части реального функционирования бюджетов муниципальных образований;

- условия для добросовестной конкуренции кредитных организаций.

Кроме того, при существующей кадровой проблемы в финансовой системе, органы Федерального казначейства осуществляют обучение специалистов сельских поселений организации бюджетного процесса и бюджетного учета, проводят с ними семинары по вопросам бюджетного законодательства в целом, и исполнения бюджетов поселений в частности, в рамках единой для всей страны методологии бюджетного учета и принципа единства бюджетной системы Российской Федерации.

Как и при многих новых начинаниях, при внедрении нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов органы Федерального казначейства столкнулись с рядом проблем, которые требуют решения.

В части основных проблем в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов необходимо отметить следующее:

- недостаточная техническая готовность финансовых органов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, плохое качество связи;

- отсутствие утвержденных в установленном порядке бюджетов отдельных муниципальных образований и утвержденных администраторов неналоговых поступлений муниципальных образований, а также отсутствие кодов бюджетной классификации, закрепленных за администраторами поступлений в местные бюджеты;

- отсутствие регистрации в налоговых органах отдельных органов местного самоуправления муниципальных образований, имеющих самостоятельные бюджеты;

- несовершенное программное обеспечение; и др.

2.2 Система управления финансовыми ресурсами регионов

Наиболее значимым нововведением стало наделение муниципальных образований поселенческого уровня полномочиями по решению вопросов местного значения и соответственно собственными финансовыми ресурсами.

Законом Алтайского края от 02.12.2003 г. №64-ЗС «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа и муниципального района» наделены статусом: сельского поселения - 720 муниципальных образований, городского поселения - 5 муниципальных образований, городского округа - 12 муниципальных образований и муниципального района - 60 муниципальных образований.

Муниципальными образованиями приняты собственные нормативные акты, определяющие ведение бюджетного процесса.

По состоянию на 1 января 2006 года все муниципальные образования заявили о самостоятельном исполнении соответствующих бюджетов. На сегодняшний день все муниципальные образования зарегистрировали свои уставы, им присвоен код ОКАТО.

Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный Приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 №1н (далее - Порядок 1н), вступивший в силу с 1 января 2006 года, разработан Федеральным казначейством в целях реализации статей 166.1 и 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и устанавливает порядок кассового обслуживания операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

На руководителей органов Федерального казначейства края легла персональная ответственность за проведение всех организационных мероприятий, которые позволили реализовать в соответствии со статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации функцию по кассовому обслуживанию исполнения краевого и местных бюджетов в установленные Законом сроки и в соответствии с Порядком 1н.

По состоянию на 1 января 2006 года органы Федерального казначейства края осуществляли кассовое обслуживание исполнения краевого бюджета, бюджетов 11 городов, 60 районов, бюджета ЗАТО «Сибирский», 923 получателя средств краевого бюджета и 2024 получателя средств местных бюджетов, было открыто 3284 лицевых счета получателей средств краевого и местных бюджетов.

В целях реализации Федерального Закона 131-ФЗ и Порядка 1н проведены следующие мероприятия:

- совместно с Комитетом администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике были проведены совещания-семинары с Отделениями по районам и городам Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю и финансовыми органами муниципальных образований по изучению положений Порядка 1н. Совещания-семинары проходили на базе пилотных центров Отделений. В результате совещаний-семинаров были выявлены и рассмотрены вопросы и наиболее острые проблемы перехода на новый порядок кассового обслуживания;

- с администрацией Алтайского края, а также со всеми администрациями муниципальных образований заключены соглашения об осуществлении органами Федерального казначейства края отдельных функций по исполнению бюджета края и местных бюджетов при кассовом обслуживании исполнения соответствующих бюджетов;

- со всеми финансовыми уполномоченными органами края подписаны Регламенты о порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом, уполномоченным органом и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения соответствующего бюджета;

- осуществлен переход на работу в режиме функционирования единого казначейского счета Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю, открытого на балансовом счете №40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации»;

- отдельно для каждого местного бюджета в ГРКЦ ГУ БАНКА РОССИИ по Алтайскому краю открыто 797 лицевых счетов на балансовом счете №40204 «Средства местных бюджетов», в том числе 676 - Управлению. Счета, ранее открытые Отделениям в кредитных организациях, расчетно-кассовых центрах, закрыты;

- в Центре-КС в тестовом режиме была отработана схема кассового обслуживания исполнения краевого и местных бюджетов в соответствии с Порядком 1н, подготовлены и сформированы выходные формы из программного комплекса. В результате проделанной работы органы Федерального казначейства были готовы к переходу с 1 января 2006 года на кассовое обслуживание в соответствии с Порядком 1н.

Порядок 1н предлагает два варианта кассового обслуживания. В крае вопрос выбора варианта не был актуален, так как с 2000 года уже была выбрана схема и наработан опыт кассового обслуживания с открытием в органах Федерального казначейства лицевых счетов распорядителям и получателям средств соответствующего бюджета.

Основными проблемами при реализации в Алтайском крае с 1 января 2006 года Федерального Закона 131-ФЗ были:

- отсутствие технической возможности в большинстве сельских и городских поселений подготовки и обработки расчетно-платежных документов. Решение данной проблемы в большей степени взял на себя Комитет;

- отсутствие специалистов по программному обеспечению в финансовых органах и администрациях поселений;

- отсутствие утвержденных в установленном порядке бюджетов отдельных сельских поселений;

- не предоставление в необходимый срок отдельными финансовыми (уполномоченными) органами сводных реестров главных распорядителей, распорядителей, получателей средств местного бюджета и изменения к ним.

Следует отметить, что наибольший массив вопросов возник у финансовых органов и администрации поселений по кассовым поступлениям, поскольку Порядок 1н позволяет проводить и учитывать на едином счете бюджета, открытого органу Федерального казначейства для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, не только операции по поступлению и возврату собственных доходов бюджета, но и операции по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату бюджетных средств, выделенных на возвратной основе и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.

В процессе работы обсуждались, уточнялись и отрабатывались с финансовыми органами и администрациями поселений такие вопросы, как работа администратора поступлений с кодом доходов «Невыясненные поступления, зачисляемые в бюджет» и оформление соответствующих расчетно-платежных документов; порядок осуществления и учета операций по кассовым выплатам из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с доведением органами Федерального казначейства до администраторов бюджетных назначений и объемов финансирования по источникам; представление в установленные сроки оперативных и ежемесячных отчетов по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджета.

Таблица 2. Перечень администраторов доходов и источников внутреннего финансирования дефицита бюджета муниципального района - органов местного самоуправления

Код главы	Код	Наименование
092 092 092 092 092 092 092 000 000 000	1 11 05035 05 0000 120 1 13 02024 05 0000 130 1 14 02033 05 0000 410 0 60 10000 10 0000 430 1 17 05050 05 0000 180 1 17 01050 05 0000 180 1 16 90030 05 0000 140 1 16 90050 05 000 140	Комитет по финансам, налоговой и кредитной политике района Алтайского края Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетных учреждений в хозяйственном федении муниципальных унитарных предприятий Сбор за выдачу лицензий Доходы от реализации имущества Поступление от продажи земельных участков, находящихся в границах поселений Прочие неналоговые доходы местных бюджетов Невыясненные поступления Доходы закрепленные за всеми администраторами Прочие поступления от денежных взысканий и сумм в возмещении ущерба, зачисляемые в бюджет муниципального района Прочие поступления от денежных взысканий и сумм в возмещении ущерба, зачисляемые в бюджет муниципального района

Несмотря на возникавшие трудности и проблемы с 1 января 2006 года органы Федерального казначейства края перешли на кассовое обслуживание исполнения краевого и 797 бюджетов муниципальных образований в соответствии с Порядком 1н, а опыт работы 2-х месяцев позволил более детально уточнить отдельные вопросы, обозначить проблемы и найти пути их решения.

С февраля 2006 года в рамках реализации положений Порядка 1н органы Федерального казначейства края осуществляют учет субсидий и субвенций, полученных из федерального бюджета, контроль за использованием которых возложен на органы Федерального казначейства. Данный учет позволил получить оперативную информацию по поступлению и остатку средств.

С введением нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов многократно увеличился документооборот в органах Федерального казначейства, что указало на необходимость автоматизации технологического процесса.

Для организации электронного документооборота с клиентами, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований была внедрена система электронного документооборота, которая позволяет осуществлять импорт необходимых платежных документов, получение выписок, обмен информационно-справочной информацией в электронном виде.

Управлением была проведена работа по внедрению электронного обмена документами с финансовыми органами края, распорядителями и получателями средств краевого и местных бюджетов посредством ППО СЭД. В настоящее время отработан электронный обмен информацией между Управлением и Комитетом по кассовому обслуживанию исполнения краевого бюджета. Полученный опыт позволил ускорить переход на электронный обмен информацией между финансовыми органами, распорядителями, получателями средств бюджетов и органами Федерального казначейства края.

В целях развития системы электронного документооборота органов Федерального казначейства с главными распорядителями, распорядителями, получателями бюджетных средств, администраторами поступлений, финансовыми органами, Управлением и его отделениями были составлены планы-графики внедрения СЭД по всем бюджетополучателям до конца года, уточнен список и количество организаций, отказавшихся или не готовых к внедрению в 2006 году, так же был уточнен перечень организаций, планирующих решить свои технические проблемы в 2007 году. Для отделений установлена форма отчетности по итогам внедрения СЭД.

Управлением и отделениями проведена работа по разъяснению необходимости организации электронного документооборота.

Из 3,5 тысяч бюджетополучателей, обслуживающихся в органах казначейства края, в 2007 году перешли на систему электронного документооборота 3,0 тысячи бюджетополучателей или 85%.

Основной проблемой, мешающей эффективному внедрению СЭД, остается необходимость предоставления подтверждающих документов на бумажных носителях с учетом того, что органы казначейства края осуществляют санкционирование расходов бюджетов всех уровней.

Однако следует отметить, что проблемой в решении этого вопроса остается отсутствие в районах высокоскоростных каналов связи, позволяющих эффективно работать в современных прикладных программных продуктах на современном оборудовании, а также отсутствие возможности представления по СЭД получателями средств бюджетов документов, служащих основанием платежа и подтверждающих возникновение денежных обязательств у получателя средств.

В настоящее время проведена работа по переходу на Инструкцию «О порядке кассового обслуживания территориальными органами Федерального казначейства операций со средствами, полученными бюджетными учреждениями субъектами Российской Федерации и муниципальных образований от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности», утвержденную Приказом Федерального казначейства от 30.12.2005 г. №19н.

Указанный порядок был введен в действие по истечении трех месяцев со дня его утверждения после доработки программных продуктов, необходимых для его реализации. Но следует отметить, что опыт работы с указанными средствами органами Федерального казначейства края уже наработан. В соответствии с Распоряжением администрации Алтайского края от 30.12.2004 г. №978-Р органам Федерального казначейства края предоставлено право на открытие лицевого счета на балансовом счете №40603 «Счета организаций, находящихся в государственной (кроме федеральной) собственности. Некоммерческие организации» в соответствии с Указаниями Банка России от 28.06.2004 №1459-У.

Приказом комитета администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике от 31.01.2005 г. №5 утвержден Порядок открытия (закрытия) и ведения органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными краевыми бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Начиная с 2005 года, Управлением и Отделениями проводится работа по открытию и ведению счетов по учету средств, полученных краевыми учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. По состоянию на 1 января 2008 года в органах Федерального казначейства края открыто 117 внебюджетных лицевых счетов получателям средств краевого бюджета.

2.3 Казначейская система исполнения местного бюджета на примере района Алтайского края

Отделение федерального казначейства по району, создано в соответствии с Указом Президента РФ от 08.12.92 г. №1556, распоряжением Главы администрации Алтайского края от 14.09.93 г. №777 и приказом Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Алтайскому краю от 12.01.94 г. №2, действует на основании «Положения о федеральном казначействе РФ», утвержденного постановлением Совета Министров - правительства Российской Федерации от 27.08.93 г. №864.

Отделение по району Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю является органом Федерального казначейства и находится в непосредственном подчинении Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю.

Отделение имеет сокращенное наименование: Отделение по району Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю.

Отделение осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, территориальными учреждениями Банка России, общественными объединениями и иными организациями.

Между администрацией района и Отделением федерального казначейства по району УФК МФ РФ по Алтайскому краю, было заключено Соглашение от 24.10.2005 г. о кассовом обслуживании исполнения бюджета района, в котором были оговорены права и обязанности сторон. (Приложение 1)

Казначейская система призвана навести строгий порядок в расходовании бюджетных средств, что пришлось не по душе далеко не всем руководителям бюджетных организаций.

Отделение свою работу осуществляло в соответствии с Правилами кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства утвержденными Приказом Минфина России от 19 апреля 2000 года №46-н, которые применялись до 01 января 2006 года.

С 01 января 2006 года кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов в Отделении организовало в соответствии с приказом Федерального казначейства от 25 марта 2005 года №1н о «Порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства». [8]

Из предложенных вышеуказанным Порядком двух вариантов кассового обслуживания Отделение уже на протяжении 6-ти лет работает по второму, то есть с открытием лицевых счетов распорядителям и получателям средств бюджета.

В соответствии с этим же приказом, Отделением подписано Соглашение с администрацией района, в рамках которого разделены полномочия. Неотъемлемой частью этого Соглашения является Регламент «О порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом и Отделением при кассовом обслуживании исполнении бюджета», который подписан с Комитетом администрации района по финансам, налоговой и кредитной политике. (Приложение 2)

На балансовых счетах Управления, открытых для Отделения в ГРКЦ ГУ Банка России по Алтайскому краю г. Барнаула открыто 12 счетов (№40204) сельским поселениям и 1 счет - бюджету района.

По состоянию на 01.01.2008 на балансовых счетах открыто 23 лицевых счета 22 учреждениям, финансируемым из местных бюджетов, 18 лицевых счета 16 учреждениям по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, финансируемым за счет средств районного бюджета.

Отделение обслуживает всего 30 клиентов.

Бюджет района дотационный и поэтому механизм исполнения такого бюджета предполагает усиленный контроль за целевым и эффективным использованием средств получателями, который и возложен на Отделение.

Контроль за целевым использованием средств районного бюджета, на стадии предварительного и текущего контроля, осуществляется в соответствии с требованиями Инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 31 декабря 2002 года №142н.

Учет поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации территориальные органы Федерального казначейства осуществляют в соответствии с Порядком, установленным Минфином России.

Федеральное казначейство на основании законодательно утвержденных нормативов отчислений ежегодно формирует и направляет в свои территориальные органы перечень видов поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, подлежащих учету и распределению между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на соответствующий финансовый год.

На постоянной основе осуществляется мониторинг доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (администраторы) на наличие нормативных правовых актов, закрепляющих за ними полномочия по администрированию соответствующих поступлений.

На органы Федерального казначейства в области формирования доходной части бюджетов возложено выполнение следующих основных задач:

- организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, управление средствами на счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы;

- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период расходов;

- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов.

Согласно статье 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

- распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

- возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Учет доходов, поступивших в местные бюджеты, в органы Федерального казначейства осуществляется на основе соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета, заключенного с комитетами по финансам, налоговой и кредитной политики по кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации в соответствии с Приказом МФ РФ от 19.04.2000 №46 «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов ТОФК».

Классификацией доходов бюджетов Российской Федерации является группировка доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, которая основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней.

Для учета поступающих доходов местных бюджетов открываются лицевые счета на балансовом счете 40204 «Средства местных бюджетов».

Структура доходов сельских поселений отражена на рисунке 1.

Рисунок 1. Структура доходов сельских поселений

В течении 6 лет работы, приоритетной задачей, при переходе на казначейскую систему исполнения районного бюджета, являлось выполнение установленного задания Отделением и комитетом администрации района по финансам, налоговой и кредитной политике по направлению на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы собственных доходов районного бюджета, которое доводилось вышестоящими организациями.

Осуществляя таким образом совместный контроль в этом направлении, в районе нет задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы.

Доходы бюджета района формировались под влиянием реформирования системы местного самоуправления и разграничения полномочий между краевым и муниципальным образованием.

С 2006 года Алтайский край перешел на систему организации местного самоуправления, предусмотренную Федеральным Законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что отразилось на:

разграничении кода элемента доходов в 12-13 разрядах КБК соответствующему бюджету бюджетной системы Российской Федерации в зависимости от полномочий по установлению ставок налога или размеров платежей (04 - бюджет городского округа, 05 - бюджет муниципального района, 10 - бюджет поселения);

необходимости применения кода ОКАТО городского округа либо сельского поселения при перечислении в бюджет налогов, сборов и платежей, администрируемых налоговыми органами, либо неналоговых доходов до уровня поседения;

установлении Бюджетным кодексом Российской Федерации нормативов отчислений по налоговым доходам в бюджеты городских округов, муниципальных районов и поселений.

В связи с тем, что в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога, то в платежном документе налогоплательщика необходимо наличие реквизита кода ОКАТО поселения.

Успешная реализация Федерального закона №131-ФЗ, во многом зависела от эффективности работы налоговых и иных контролирующих органов - администраторов доходов, организации их взаимодействия и информационного обмена.

В процессе реформирования местного самоуправления муниципальные образования сталкиваются со многими проблемами, главной из которых является недостаток финансовых средств на осуществление полномочий, возложенных на муниципалитеты Федеральным законом №131 - ФЗ от 06.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, в бюджете муниципального района недостаток средств составляет 2000 тыс. рублей. В существующих условиях район был вынужден искать выход из сложившийся ситуации. В частности, было принято решение о замене дотации на норматив отчислений по налогам.

Принимая данное решение, администрация шла на определенный риск, который связан с нестабильностью налогового законодательства и отсутствием данных о налоговой базе муниципального района.

Однако эта мера дала администрации района рычаги, позволившие позитивно влиять на исполнение доходной части бюджета. Проводится инвентаризация плательщиков, ведется работа по регистрации неоформленного должным образом, а соответственно, и не облагаемого налогом имущества.

Одним из основных направлений деятельности администрации по сбору налогов стала работа с недоимщиками. В районе создана комиссия по совершенствованию системы платежей и расчетов, которой за год удалось снизить задолженность сельхозтоваропроизводителей почти вдвое.

Причиной возникновения данной проблемы является нерациональная реорганизация налоговых органов - создание межрайонных инспекций, обслуживающих 3-4 района, состоящих из нескольких десятков поселений.

Однако усилия, предпринимаемые администрацией по увеличению поступлений в доход районного бюджета, не могут восполнить отсутствие на территории района налоговой инспекции, что крайне негативно влияет на исполнение доходной части местных бюджетов. Невозможно оперативно отслеживать недоимку, что, в свою очередь, исключает индивидуальную работу с налогоплательщиками.

Особенно остро стоит проблема с собираемостью налога на доходы физических лиц, доля которого составляет более 52% консолидированного бюджета района. Контроль за его сбором со стороны межрайонной инспекции практически не осуществляется. Аналогично складывается ситуация с налогами, плательщиками которых являются физические лица - транспортным, земельным, на имущество, единым налогом на вмененный доход. Необходимость возврата налоговых инспекций на территорию каждого района доказана временем и является одним из условий полноценной реализации реформы местного самоуправления на уровне муниципального района.

Кроме того, необходимо поддержать начинания муниципалитетов в работе с налоговыми агентами по наиболее полному поступлению в бюджет налога на доходы физических лиц, для чего разработать на федеральном уровне комплекс мероприятий по легализации заработной платы, выплачиваемой в «конвертах» и соответственно не облагаемой НДФЛ.

Отсутствует должный контроль за правильностью начисления и уплаты налога на имущество организаций. В связи с банкротством сельхозпредприятий и приходом инвесторов во вновь созданных предприятиях осуществляется сделки с имуществом без государственной регистрации и без постановки на балансовый учет, что влечет за собой необоснованное уменьшение налогооблагаемой базы.

Снижение численности предпринимателей, уплачивающих единый налог на вмененный доход, свидетельствует о недостаточном контроле за осуществлением незаконной предпринимательской деятельности без постановки на налоговый учет. Назрела острая необходимость решить на федеральном уровне вопрос об ужесточении ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение налоговой и финансовой дисциплины, наделении органов местного самоуправления функциями контроля по данным вопросам. Распределение расходов районного бюджета можно рассмотреть на рисунке 2.

Рисунок 2. Распределение расходов районного бюджета

В соответствии с положениями Федерального закона №131-ФЗ часть расходов муниципальных районов, в которых представительные органы сформированы из глав и депутатов представительных органов поселений, осуществляется в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района.

Реализация данного порядка финансирования полномочий муниципального района усложняет межбюджетные отношения, искусственно завышает объем местных бюджетов, замедляет процесс прохождения средств и увеличивает документооборот между бюджетами поселений и бюджетом муниципального района.

Необходимо приостановить на время переходного периода до 1 января 2009 года действие части 4 ст. 53 и части 2 ст. 55 Федерального закона. Таким образом, будет отменено требование перечисления субвенций из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на финансирование части вопросов местного значения муниципального района.

Успех реформирования межбюджетных отношений в рамках закона №131-ФЗ в значительной мере зависит от реальной заинтересованности муниципалитетов в формировании доходной части местных бюджетов, как за счет развития собственной налоговой базы, так и путем усиления администрирования местных налогов. Но администратором местных налогов является федеральная налоговая служба, а налоговые органы мало уделяют внимания увеличению собираемости местных налогов. В связи с этим целесообразно функции начисления и контроля за уплатой местных налогов и сборов передать от налоговых органов местного самоуправления и закрепить данную норму в Федеральном законе №131-ФЗ.

Еще одной острой проблемой, с которой столкнулись бюджеты поселений района, является поступление земельного налога, исчисленного на основе кадастровой оценки стоимости земли. Введение в действие гл. 31 Налогового кодекса РФ с 1 января 2006 г. является преждевременным, не учитывающим положение дел в регионах и муниципальных образованиях. Объектом налогообложения может быть только сформированный земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет. На сегодняшний день доля земельных участков, отвечающих требованиям Налогового кодекса РФ, очень мала. Кроме того, отсутствует нормативно закрепленный механизм воздействия органов местного самоуправления на собственников земельных участков и землепользователей в понуждении их проведения работ по межеванию земельных участков и постановке на кадастровый учет. Ситуация осложнена еще и тем, что органы местного самоуправления поселений были обязаны предоставить в срок до 1 февраля 2006 года в налоговые органы сведения, необходимые для исчисления земельного налога, по форме, утвержденной Минфином России. Но указанная форма была утверждена только 23 марта 2006 года приказом Министерства финансов РФ №47н.

Информация, подготовленная органами местного самоуправления по иной форме, налоговыми органами не принимается. Предоставление информации по установленной форме потребовало значительных дополнительных финансовых затрат и времени, что привело к несвоевременному начислению земельного налога и, следовательно, несвоевременному поступлению средств в местные бюджеты, что ставит под угрозу исполнение расходных обязательств поселений, так как земельный налог является их основным доходным источником.

Подобная ситуация сложилась не только в районе, органы местного самоуправления поселений всего Алтайского края оказались заложниками неурегулированности федеральных нормативных актов. Гл. 31 Налогового кодекса РФ необходимо было вводить поэтапно, учитывая ситуацию, складывающуюся на местах.

Большой проблемой для муниципальных образований является изношенность материальной базы, необходимой для исполнения законодательно закрепленных полномочий. В первую очередь это касается капитального ремонта и реконструкции зданий и сооружений учреждений бюджетной сферы (образование, здравоохранение, культура), а также административных зданий самих органов местного самоуправления. Все это в полной мере относится и к оснащению учреждений и организаций, финансируемых из местных бюджетов, в первую очередь, органов местного самоуправления, современными средствами связи, без которых невозможно на требуемом уровне оперативно взаимодействовать с органами государственной власти в части управления финансовыми ресурсами.

Еще более проблематичным для подавляющего большинства муниципальных образований является финансовое обеспечение расходов на содержание автомобильных дорог. В соответствии с требованиями Федерального закона №131-ФЗ из государственной собственности Алтайского края в собственность района и поселений передано более 161 км автомобильных дорог третьей и четвертой категории. При формировании консолидированного бюджета края на 2008 г. в местных бюджетах просчитаны ассигнования на содержание и текущий ремонт переданных дорог из расчета 114,3 тыс. руб. на 1 приведенный километр, аналогично сложившимся затратам на содержание и ремонт дорог краевого значения. В результате ассигнования по району составили около 23,6 млн. руб. - сумма, которая не позволяет содержать дороги в соответствии с нормативными требованиями, и надлежащим образом обеспечить исполнения предписаний ГИБДД по приведению дорог к нормативам. По расчетам управления дорожного хозяйства Алтайского края реальная стоимость содержания и ремонта переданных дорог составляет почти 105 млн. руб. Таким образом, содержание и ремонт дорог финансируется только на 22,6%.

Аналогичная ситуация складывается и по коммунальным сетям, в первую очередь водопроводам, аварийное состояние которых требует колоссальных затрат.

В условиях недостатка средств краевого бюджета на оказание помощи муниципальным образованиям для развития социальной сферы и инженерной инфраструктуры, и учитывая социальную остроту указанных проблем необходимо рассмотреть возможность оказания соответствующей помощи из федерального бюджета.

Недостаток финансовых средств обостряет еще одну из проблем органов местного самоуправления. В соответствии с требованиями действующего законодательства в процессе разграничения полномочий происходит передача имущества из государственной собственности в собственность муниципальных образований. В 2006-2007 гг. в муниципальную собственность района из государственной собственности Алтайского края передано имущество на общую сумму почти 443 млн. руб. В состав переданного имущества вошло 193 объекта недвижимости, а также 50 учреждений образования, здравоохранения, культуры и 2 унитарных предприятия.