Принципы организации казначейской системы исполнения бюджета

65

Содержание

Введение

1. Принципы организации казначейской системы исполнения бюджета: теоретический и практический аспекты

1.1 Сущность казначейского исполнения бюджетов

1.2 Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений

1.3 Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами

2. Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов органами федерального казначейства

2.1 Кассовое обслуживание исполнения бюджета

2.2 Система управления финансовыми ресурсами регионов

2.3 Казначейская система исполнения местного бюджета на примере района алтайского края

3. Проблемы совершенствования казначейской системы

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

От достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими зависит насколько спешно будет развиваться экономика любого государства.

Система государственных финансов - это единый комплекс структурных и функциональных органов обеспечения их финансовых операций, посредством которых они осуществляют аккумуляцию денежных средств и производят расходы. Данная сфера является одной из ключевых в экономике, что и предопределяет необходимость выработки мер по повышению результативности ее использования.

Таким образом, в системе управления государственными финансовыми ресурсами любой страны очень важная роль отводится организационной структуре, обеспечивающей реализацию на практике той или иной модели бюджетного регулирования. В круг ее основных задач входит прежде всего планирование и прогнозирование бюджетного процесса, формирование рациональной структуры межбюджетных отношений, осуществление операций с бюджетными средствами, контроль за их целевым расходованием, финансирование социальных программ, консолидация и учет всех видов государственных финансов и др. В качестве такой организационной структуры за рубежом традиционно выступает институт казначейства, который за многолетний период своего развития превратился в действенный инструмент проведения государственной финансовой политики в бюджетной сфере.

В России органы федерального казначейства были образованы сравнительно недавно, пятнадцать лет назад. Однако их развитие шло достаточно высокими темпами; именно казначейские технологии позволили отладить стадии бюджетного процесса, обеспечить целевой характер использования бюджетных средств. Вместе с тем в настоящее время в РФ еще не созданы организационно-экономические условия для повышения эффективности использования казначейской системы исполнения бюджетов.

Это обусловлено тем, что полномочия органов казначейства, установленные в период их образования, практически не видоизменились в связи с новыми задачами и условиями социально-экономического развития общества. Как показывает практика, правовое и нормативное регулирование организации и функционирования органов казначейства отстает от тех темпов, которыми развивается эта структура. Проблемы дальнейшего развития казначейства в части организационных и методологических вопросов могут быть решены только на основе внесения соответствующих изменений в законодательство и Бюджетный кодекс РФ.

Органам казначейства предстоит реализовать важные направления в проведении государственной бюджетной реформы. В стратегии будущей финансовой системы страны казначейству должна быть отведена приоритетная роль. На казначейство необходимо возложить более широкий диапазон обязанностей в сфере управления государственными финансами, так как в настоящее время его органы участвуют лишь опосредованно в управлении национальным бюджетным потенциалом, не выполняют в полной мере назначение «централизованной бюджетной бухгалтерии» и только находятся на пути превращения в эффективный механизм реализации государственной финансовой политики. Поэтому казначейство должно стать важнейшим элементом интегрированной системы управления государственными финансами, существенно расширив свои функции.

В последние годы опубликовано немало научных работ о казначейской системе, посвященных в основном путям совершенствования бюджетного процесса органами федерального казначейства. При этом большинство ученых придерживаются традиционных, устаревших к настоящему времени воззрений по поводу их роли в управлении государственными финансами. Но современные наука и зарубежная практика расширяют представление о сущности казначейской системы исполнения бюджетов и наделяют ее более разноплановыми функциями, определяющими социально-экономическую сущность государственного регулирования бюджета.

Именно вышеназванная тенденция является наиболее перспективной применительно к формированию и реализации бюджетной политики на новом этапе развития финансовой системы РФ.

Целью дипломной работы является комплексный анализ организации работы Органа федерального казначейства и его территориальных органов по формированию и исполнению местного бюджета и его экономического содержания, а также рассмотрение возможностей совершенствования деятельности органов казначейства по Алтайскому краю, связанных с исполнением местного бюджета по району. На примере работы Отделения по району УФК по Алтайскому краю предложить некоторые пути совершенствования деятельности органов казначейства, связанной с исполнением местного бюджета.

Объектом исследования дипломной работы являются органы федерального казначейства по Алтайскому краю.

Предмет исследования - это казначейское исполнение местного бюджета.

Для достижения указанных целей в работе необходимо решить следующие задачи:

провести теоретическое обоснование деятельности Федерального казначейства как единой централизованной системы исполнения бюджета;

проанализировать существующее положение дел по исполнению местного бюджета на примере УФК по Алтайскому краю, Отделения по *** району УФК по Алтайскому краю;

предложить некоторые пути совершенствования в данной области.

Дипломная работа имеет следующую структуру:

введение, в котором поставлены цель, объект, предмет, задачи и методы исследования;

первой теоретической части, в которой федеральное казначейство рассматривается как вариант исполнения местного бюджета, дана оценка роли казначейства в исполнении местного бюджета, описаны проблемы, препятствующие развитию деятельности органов казначейства по исполнению местного бюджета;

второй практической части, где дается характеристика и анализ деятельности УФК по Алтайскому краю и Отделения по *** району,

третьей части, в которой рассмотрены пути совершенствования и способы решения проблем, стоящих перед федеральным казначейством;

заключения, которое состоит из выводов по рассмотренным вопросам и по всей дипломной работе.

Основой для написания дипломной работы послужили федеральные законы и другие нормативно-правовые акты, труды отечественных и зарубежных ученых в данной области, а также периодическая литература.

1. Принципы организации казначейской системы исполнения бюджета: теоретический и практический аспекты

1.1 Сущность казначейского исполнения бюджетов

Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 был решен вопрос о казначейском исполнении федерального бюджета. С этого момента началось возрождение казначейства в России.

Вышеуказанный Указ Президента Российской Федерации определил основную задачу для Федерального казначейства - это создание условий для проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета, повышения оперативности в осуществлении платежей государства, усилении контроля за поступлением и целевым использованием бюджетных средств.

Одной из стадий бюджетного процесса является исполнение бюджета. Несмотря на широкое применение этого термина в экономической литературе и практике хозяйствования, вопросам содержания данного понятия уделяется недостаточное внимание. Поэтому, прежде чем приступить к рассмотрению сущности казначейского исполнения бюджета, целесообразно определить, что понимается под термином «исполнение бюджета». Схематично основы исполнения бюджета в РФ показаны на схеме 1.

Схема 1. Основы исполнения бюджета в Российской Федерации

Обеспечение исполнения бюджетов		Правительство РФ		Федеральный бюджет, гос. внебюджетные фонды
		Высший исп. орган гос. власти субъекта РФ		Бюджеты субъектов РФ, террит. гос. внебюдж. фонды
		Местная администрация		Местные бюджеты
Организация исполнения бюджетов		Финансовый орган Мин. финансов РФ		Федеральный бюджет
		Финансовый орган субъекта РФ		Бюджеты субъектов РФ
		Финансовый орган местного самоуправлен.		Местные бюджеты
Кассовое обслуживание бюджетов		Федеральное казначейство		Бюджеты бюджетной системы РФ

Бюджетный кодекс РФ разделяет процесс исполнения бюджета на два направления: по доходам и по расходам. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Бюджет является одной из основополагающих финансово-правовых категорий. В настоящее время отсутствуют единые подходы к определению понятия «бюджет». Разные авторы по-своему выделяют характерные черты и функции бюджета. Сложность определения сущности бюджета связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.

Можно выделить два основных значения бюджета. Первое - как фонд. В этом случае бюджетом является совокупность денежных отношений по поводу образования и использования бюджетных средств. Второе - как финансовый план. Здесь бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражаются показатели получения государством денежных ресурсов, а также направления и размеры их использования.

Когда рассмотрена сущность бюджета, можно перейти к рассмотрению словосочетания «исполнение бюджета». Отмечу, что по Далю одним из значений глагола «исполнять является приводить в действие». Таким образом, исполнение бюджета - это не что иное, как реализация финансового плана государства на практике. Приведем несколько определений понятия «исполнение бюджета», предлагаемых разными авторами.

По мнению Акперова И.Г., исполнение бюджета - это «…процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течении финансового года». [12, с. 27] Седова М.Л. говорит, «что исполнение бюджета - центральная стадия бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в форме бюджетного фонда…». [35, с. 7]

Годин А.М., Подпорина И.В. дают следующее определение данного понятия: «Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке… Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования». [17, с. 143-148]

Наиболее точным будет следующее определение: исполнение бюджета - это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства.

Как известно, в мире существует несколько систем исполнения бюджета. В России в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета. В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия. Так, Иванова Н.Г. и Маковник Т.Д. дают следующее определение понятия «казначейская система исполнения бюджета»: «…при казначейской системе, обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств». [20, с. 29] Данное определение является неточным, поскольку не в полной мере раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета, которое не только «осуществляет платежи за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги…», то есть ограничено рамками расходных операций, а также осуществляет управление доходами бюджета, осуществляет контроль за бюджетными потоками и др.

По этому вопросу более близко мнение Прокофьева С.Е., который понятие «казначейское исполнение бюджета» рассматривает как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля». [31, с. 11-12]

Нестеренко Т.Г. говорит, что «казначейское исполнение - это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета…». Именно на этом счете ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и Главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета». [28, с. 3]

Как видно, в научной литературе отсутствует достаточно полное научное определение содержания понятия «казначейское исполнение бюджета». Наиболее точное и полное следующее определение: Казначейское исполнение бюджета - это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

Действующее законодательство не дает определения понятий «исполнение бюджета», «казначейское исполнение бюджета», «кассовое исполнение бюджета». Отсутствие законодательно закрепленных однозначно понимаемых значений этих терминов создает определенные трудности в практической работе.

В бюджетном кодексе РФ понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджета» определяется как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета» (ст. 6). В ст. 215.1 Кодекса говорится: «кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством». [1]

По моему мнению, сущность казначейского исполнения бюджетов раскрывается в основном через следующие присущие такому их исполнению особенности:

функционирование единого счета соответствующего бюджета;

осуществление операций по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням через органы Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов;

применение системы лицевых счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;

доведение финансирования непосредственно (без посредников) до конечных бюджетополучателей;

повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств;

широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков;

обязательность осуществления и учета кассовых операций органами Федерального казначейства.

Все эти составляющие «казначейского исполнения бюджетов» включают использование казначейских методов и технологий, в том числе по проведению и учету кассовых операций (поступлениям и выплатам).

В БК РФ кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства рассматривается как одно из обязательных условий казначейского их исполнения.

Наряду с этим, в ст. 215.1 предусматривается возможность по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ передачи ему полномочия Федерального казначейства по такому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов. Но в данном случае для исполнительных органов власти, их финорганов речь должна идти не об обслуживании (кассовом) исполнения территориальных бюджетов, а об использовании последними казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджетов (по проведению и учету кассовых операций). [1]

Суть казначейского исполнения территориальных бюджетов состоит не только в проведении и учете операций по кассовому поступлению в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Эти операции могут осуществляться не только органами Федерального казначейства, но и исполнительными органами власти территориальных образований, их финорганами. Главное заключается в использовании казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджета, основная особенность которых выражается, в указанных выше особенностях казначейского исполнения бюджетов.

Казначейская система исполнения бюджетов связана с методологией и технологией, используемыми при кассовом исполнении бюджетов. Функцию кассового исполнения бюджетов в части проведения и учета кассовых операций, в пределах своей компетенции, выполняют и банковская система, и органы Федерального казначейства. В кассовом исполнении бюджетов (проведении и учете кассовых операций) участвуют и финансовые органы на соответствующих уровнях власти (например, предоставление платежных документов для кассового расхода).

Понятие «казначейское исполнение бюджетов» появилось как альтернатива понятию «банковское исполнение бюджетов». В специальной литературе можно найти различные толкования этого понятия. При наличии различий в трактовках авторы в основном не сводят осуществление всех операций, составляющих понятие «казначейское исполнение бюджетов», только к функциям органов Федерального казначейства.

Понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» субъектов РФ и местных бюджетов органами Федерального казначейства лучше выражает суть деятельности органов Федерального казначейства по отношению к территориальным бюджетам, так как исполнение бюджета - это функция исполнительных органов власти. Что касается федерального бюджета, то Федеральное казначейство, находясь до 2005 г. в составе Минфина России, непосредственно участвовало в его исполнении, хотя и в этом случае можно говорить об обслуживании исполнения данного бюджета в части кассового его исполнения с точки зрения казначейских методов и технологий. В новых условиях Федеральное казначейство как самостоятельная служба продолжает участвовать в исполнении федерального бюджета, также обслуживая это исполнение с помощью казначейских методов и технологий.

Теперь в нормативных правовых документах, регулирующих казначейское исполнение территориальных бюджетов с участием органов Федерального казначейства, используется понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов». Оно включает «учет доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов в соответствии с бюджетной классификацией», а также «средств, поступающих от вышестоящих бюджетов».

В конечном счете, сущность казначейского исполнения бюджетов, включая кассовое их обслуживание, раскрывается через присущие ему функции, принципы, которые положены в его основу.

Согласно БК РФ принцип единства кассы означает «зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации…».

Этот принцип - важное условие, характеризующее казначейское исполнение бюджета.

С точки зрения казначейского метода, главное в нем то, что бюджетные средства не только концентрируются для управления ими у финансового органа соответствующего исполнительного органа власти на едином счете (или счетах) данного бюджета, находящихся в учреждении банка, а также с отражением на едином казначейском счете в органе федерального казначейства, но и распределяются до конечных получателей бюджетных средств. Это позволяет иметь также возможность управлять остатками бюджетных средств и устанавливать контроль за обоснованностью цен, тарифов на оплату товаров и услуг.

Участие органов Федерального казначейства в исполнении территориальных бюджетов путем обслуживания кассового их исполнения (в части проведения и учета кассовых операций) по казначейским методам и технологиям отвечает принципу единства бюджетной системы, обеспечивая сочетание в этой системе интересов субъектов РФ, их муниципальных образований и Федерации в целом. Наиболее острой проблемой в настоящее время является ответ на вопрос: казначейские методы и технологии исполнения территориальных бюджетов должны осуществляться органами Федерального казначейства, на которые возложено кассовое обслуживание исполнения бюджетов, или их могут выполнять самостоятельно органы исполнительной власти, в частности, финансовые органы на региональном и местном уровнях? Острота его усилилась в последнее время в связи с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ (ст. 215.1), согласно которой «кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством».

Таким образом, с формальной точки зрения вопрос этот решен. Но большинство субъектов РФ и муниципальных образований, признавая преимущество использования при исполнении территориальных бюджетов казначейских методов и технологий, не согласны с тем, что им не дается право самостоятельно исполнять полномочия по кассовым операциям и их учету в отношении своих территориальных бюджетов с использованием указанных методов и технологий.

Для объективной оценки качества исполнения на местах казначейских методов и технологий исполнительными органами власти, их финорганами требуется сравнить имеющуюся практику по данному вопросу со стандартами таких методов и технологий. Для поиска ответа на поставленный вопрос требуется проанализировать плюсы и минусы разных вариантов проведения и учета кассовых операций и использованием казначейских методов и технологий.

В принципе же, если рассматривать казначейское исполнение бюджетов, включая использование казначейских методов и технологий кассового обслуживания, то постановка вопроса о непосредственном участии исполнительных органов власти, их финорганов в казначейском исполнении своих территориальных бюджетов (в части кассовых операций и их учета) вполне правомерна. Участие же в этом процессе путем кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов органов Федерального казначейства отвечает требованию о том, что бы интересы региональных и местных органов власти по бюджетным вопросам не противоречили общегосударственным интересам, что соответствует принципу единства бюджетной системы страны.

В то же время в ст. 215.1 БК РФ допускается возможность передачи полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета исполнительным органам власти. Проблема же в том, чтобы определить, когда нельзя допустить, чтобы полномочие Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения территориальных бюджетов было передано органам исполнительной власти субъекта РФ. [1]

Видимо, это возможно в тех случаях, когда органы исполнительной власти не соблюдают установленные Федеральным казначейством стандарты проведения и учета кассовых операций с использованием казначейских методов и технологий в ходе исполнения бюджетов, включая финансовое обеспечение указанного полномочия за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ при наличии собственности (имущества) субъекта РФ, необходимого для его осуществления. Еще раз подчеркнем, что важной задачей является реализация положения упомянутой выше Программы развития бюджетного федерализма о разработке Федеральным казначейством стандартов казначейского исполнения бюджетов, включая проведение и учет кассовых операций.

В то же время, при любых вариантах кассовые операции по зачислению и распределению в бюджетной системе федеральных налогов и сборов, а также средств федерального бюджета, передаваемых в территориальные бюджеты, видимо, должны осуществляться через органы Федерального казначейства.

1.2 Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений

Субъекты РФ являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжениями, которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный бюджет.

Федеральным законом от 20.08.04 г. №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 215.1 «Основы исполнения бюджетов», частью третьей, которой установлено правило о кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством. Названное положение вступило в действие с 1 января 2006 г. и вызвало неоднозначные оценки, в том числе обусловило постановку вопроса о соответствии расширения полномочий Федерального казначейства Конституции РФ. [1]

Оппоненты нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов всех территориальных уровней усматривают ряд проблем, среди которых потенциальная возможность зачисления всех доходов региональных бюджетов на счет территориального органа Федерального казначейства, в результате чего в доход федерального бюджета могут перечисляться бюджетные средства субъектов РФ. Неконституционность положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ усматривают и в том, что неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Федерации передается федеральному органу исполнительной власти, в том числе санкционирование расходов регионального бюджета; появляется дополнительный орган финансового контроля за бюджетной деятельностью субъектов РФ. Основной тезис, которым оперируют противники «всеобщего» кассового обслуживания бюджетов Федеральным казначейством заключается в необоснованном ограничении прав субъектов РФ самостоятельно распоряжаться своей собственностью - средствами бюджета.

Рассматривая сложившуюся ситуацию в части соотношения полномочий Федерального казначейства и конституционного статуса субъектов РФ, необходимо обратить внимание на Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2004 году», в котором отмечалось, что переход на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета должен быть ускорен, а также подчеркивалась необходимость сосредоточения всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуется посредством проведения операций в рамках исполнения региональных и местных бюджетов через систему Федерального казначейства.

В этих целях вышеупомянутым законом №120-ФЗ детализированы бюджетные полномочия федеральных органов исполнительной власти, которым предоставлено право установления порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов и право осуществлять подобное обслуживание (ст. 7 БК РФ).

Правовая основа регулирования бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ основана на конституционных принципах государственного устройства и принципе бюджетного федерализма в том числе.

Конституцией РФ закреплен принцип единства экономического пространства, взаимосвязанным с понятием государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Единство экономического пространства реализуется через единство правовых режимов публичной собственности, единство финансовой системы, составным элементом которой выступает бюджетная система. Основной гарантией этого принципа является обеспечение единых прав и стандартов экономической (финансовой в том числе) деятельности на всей территории страны. Вместе с тем, принцип единства экономического пространства не должен противопоставляться принципу федерализма как гаранту государственной целостности. Гарантированное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нашло отражение в Бюджетном кодексе в качестве принципа самостоятельности, который означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31).

Статьей 8 Конституции РФ установлены правовые основы единого рынка. Одновременно в названной норме перечислены звенья финансово-экономического механизма, основным элементом которого является финансовое регулирование, отнесенное п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации. В целях финансового регулирования был принят Бюджетный кодекс РФ, согласно ст. 7 которого в области регулирования бюджетных отношений к ведению органов государственной власти РФ относится, в числе прочих определение основ исполнения бюджетов всех уровней. Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса заключается в наделении РФ правом определения основ составления, рассмотрения и исполнения бюджета, что соответствует федеративной природе Российского государства. Правовое регулирование исполнения бюджетов всех территориальных уровней по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) к процессу исполнения бюджетов, детализация которых осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права каждого субъекта РФ иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; остальные имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание всех региональных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов Федерации. [1]

Ранее действовавшее бюджетное законодательство не содержало детальной регламентации полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, равно как не давало понятия кассового обслуживания, что значительно затрудняло выявление соотношения и взаимосвязи полномочий Федерального казначейства с бюджетно-правовым статусом субъектов Федерации. Подобный пробел был восполнен дополнением Бюджетного кодекса РФ ст. 6, ст. 167.1 и 215.1.

Примечательно, что законом №120-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен ст. 166.1 - «Бюджетные полномочия Федерального казначейства», а также нормой, устанавливающей ответственность Федерального казначейства за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюджетных счетов (п. 3 ст. 167 БК РФ).

Тем самым, полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов всех уровней установлены федеральным законодателем в рамках его компетенции, нормативно определены и ограничены Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами. Установлены также меры ответственности Федерального казначейства за нарушения порядка кассового обслуживания бюджетов.

Наличие в Бюджетном кодексе правила об исполнении бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства обусловлено стремлением законодателя реализовать принцип единства бюджетной системы, закрепленного ст. 29 Бюджетного кодекса РФ и означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств федерального, региональных и местных бюджетов. [1]

Реализация принципа единства бюджетной системы предполагает установление на уровне федерального законодателя единых правовых и учетных стандартов кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

Федеральный законодатель истолковал принцип единства бюджетной системы в том числе и как необходимость создания единой организационно-правовой системы, обслуживающей счета бюджетов всех уровней: Центральный банк России в совокупности с Федеральным казначейством (п. 2 ст. 155, п.п. 2 и 3 ст. 156, ст. 215, 215.1). [1]

Избранная федеральным законодателем модель кассового обслуживания бюджетов может быть объяснена и тем, что бюджетные средства, находящиеся на обслуживании в органах Федерального казначейства, оказываются наиболее защищенными от финансовых рисков.

Произошедший в Российской Федерации в 1998 г. финансовый кризис наглядно показал, что банкротство одной кредитной организации неминуемо повлекло за собой несостоятельность других. В результате возник хорошо известный финансовому риску «эффект домино», при котором многие субъекты Федерации фактически потеряли свои бюджеты (как по причине банкротства кредитной организации, в которой обслуживался бюджет, так и в результате возникшей из-за банковского кризиса гиперинфляции). В сложившейся ситуации федеральный бюджет был вынужден компенсировать минимально необходимые расходы субъектам Российской Федерации.

Создание правового механизма, обеспечивающего повышение надежности всей бюджетной системы, особенно в части обслуживания публичных финансовых средств, должно стать одной из главных задач федерального законодателя.

В бюджетно-правовом статусе публичных образований следует отграничить материальные права (сбор доходов, распределение и осуществление расходов) от процедурно-процессуальных (кассовое обслуживание счетов бюджетов). Конституционно установленное право субъектов Российской Федерации иметь собственный бюджет относится к материальным бюджетным правам.

Согласно гл. 24 и 25 Бюджетного кодекса РФ казначейское исполнение бюджета является составной частью исполнения бюджета.

Процесс казначейского исполнения бюджета состоит из следующих стадий: регистрация бюджетных поступлений; доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств; распределение доходов между бюджетами различных уровней; расходование бюджетных средств.

Утвержденный приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №1н «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» устанавливает, что при кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов учет операций со средствами бюджетов осуществляется на счетах, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджетополучателя в подразделениях расчетной сети Банка России». [8]

«Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (утвержден приказом Минфина России от 16.12.04 г. №116-н) устанавливает, что органы Федерального казначейства осуществляют учет поступлений и их распределение между бюджетами по кодам бюджетной классификации Российской Федерации, выполняя последовательно следующие действия: оформляют платежные поручения на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм поступлений, принадлежность которых к доходам бюджетов не установлена (п. 5). П. 8 устанавливает, что поступления от уплаты региональных и местных налогов, сборов и иных платежей, являющихся источниками формирования доходов региональных или местных, и не подлежащие в соответствии с бюджетным законодательством зачислению на счета органов Федерального казначейства, подлежат перечислению органом Федерального казначейства по принадлежности. Таким образом, отсутствуют основания для «смешивания» денежных средств бюджетов различных уровней.

Выявление конституционных основ положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса необходимо осуществлять в системной взаимосвязи со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Аналогичное соотношение компетенции Федерального казначейства и собственников бюджетных средств закреплено в таких правовых актах, как «Положение о Федеральном казначействе» (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.04 г. №703), «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» (утв. Приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №1н). Более того, «Общий порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (утв. Приказом Федерального казначейства от 25.08.05 г. №12н), развивая положения ст. 8, 215, и 215.1 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что «Управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, если законодательными и иными нормативными правовыми актами российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления не установлено иное. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются органом кассового обслуживания от имени и по поручению финансовых органов, администраторов поступлений в бюджет, администраторов источников финансирования дефицита бюджета или получателей средств соответствующего бюджета» (п. 1.6). [1]

«Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» (утв. Приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №18н) устанавливает, что «проведение кассовых операций осуществляется на основании платежных документов с предварительным санкционированием их финансовым органом (уполномоченным органом), главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета или без него согласно Соглашению…» (п. 5.2.). Как видно, инициатива санкционирования расходов исходит только от субъекта Федерации - в лице финансового органа или распорядителя средств регионального бюджета. Им же устанавливается порядок подтверждения расходов.

Положение о Федеральном казначействе (утв. Постановлением Правительства РФ от 01.12.04 г. №703) устанавливает, что Федеральное казначейство осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (п. 1). Тем самым, органам Федерального казначейства предоставлено право по контролю за ведением операций только со средствами федерального бюджета, относительно региональных бюджетов Федеральное казначейство контрольных полномочий не имеет.

Органы исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции не образуют единой системы. Конституция РФ в качестве одного из принципов федеративного устройства России закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 3 ст. 5) и устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст11). Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы только для осуществление своих полномочий. Исполнение регионального бюджета, как было отмечено, относится к полномочиям субъекта РФ. Передавать осуществление части своих полномочий органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти (п. 3 ст. 78 Конституции РФ).

Следовательно, конституционная модель взаимоотношений органов исполнительной власти федерального уровня и органов исполнительной власти субъектов РФ допускает передачу полномочий по исполнению бюджета субъекта РФ, но только по инициативе самого субъекта РФ и на основе заключенного соглашения. Однако полученный вывод относится к передаче субъектом РФ всех полномочий по исполнению своего бюджета органу федеральной власти. Осуществленное федеральным законодателем в пределах ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение бюджетных прав в рамках процедуры обслуживания бюджетного счета, не влекущее изменения сущности права публичной собственности на соответствующий бюджет, может расцениваться в качестве конституционно значимой цели, направленной на сохранение экономической безопасности. Отсутствие у субъектов РФ полномочий по самостоятельному кассовому исполнению бюджетов не повлечет невозможность осуществлять права собственников на денежные средства, необходимые для реализации целей и задач территориального уровня.

Таким образом, императивное требование федерального законодательства об исполнении бюджетов всех уровней посредством органов Федерального казначейства не влечет подмены органами государственной власти федерального уровня специализированных исполнительных органов власти субъектов РФ, образованных в целях реализации прав собственника на денежные средства соответствующего территориального уровня.

Положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса не препятствуют субъектам Федерации получать оперативную информацию о кассовом обслуживании своих бюджетов. подзаконные нормативные правовые акты, принятые в развитие ст. 215 и 215.1 Бюджетного кодекса РФ предоставляют субъектам Федерации возможность контролировать действия органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов. [1]

Все действия органов Федерального казначейства в процессе кассового обслуживания бюджетов субъектов Федерации являются прозрачными для собственников бюджетных средств; информация обо всех операциях по движению бюджетных средств оперативно направляется финансовым органом субъектов Федерации; ежемесячно органом Федерального казначейства и субъектом Федерации (в лице уполномоченного органа бюджетного процесса) проводятся сверки операционных действий по кассовому исполнению регионального бюджета. Подобные сверки проводятся как в разрезе администраторов поступлений доходов и распорядителей бюджетных средств, так и в разрезе бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.

В сфере распоряжения публичной собственностью важнейшую роль играет принцип правового государства, одним из аспектов которого выступает самоограничение государства и местного самоуправления в вопросах формирования и распоряжения публичной собственностью.

Положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ ограничивают право публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований только в части выбора организаций, обслуживающих счета соответствующих бюджетов. Справедливо отметить, что и сама Российская Федерация (бюджет которой не имеет дефицита) ограничена в этом полномочии - рассматриваемые положения Бюджетного кодекса предписывают обслуживать счет федерального бюджета так же в Федеральном казначействе.

Согласно Конституции РФ конституционные гарантии свободы экономической деятельности могут быть ограничены в конституционно значимых целях и только на основании федерального закона: ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что осуществленное нормами Бюджетного кодекса ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав не повлекло утраты сущности права собственности субъектов Российской Федерации на соответствующие бюджетные средства.

Бюджет каждого территориального уровня предназначен для материального обеспечения функций соответствующего публичного субъекта, а в целом бюджетная система является экономической основой государственного суверенитета, что наделяет ее признаками объекта экономической безопасности и предопределяет механизм конституционно-правовой защиты. Достижение общих конституционных целей, в частности сохранение экономической безопасности государства, может оправдать ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав публичных собственников.

Таким образом, положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса вытекают из необходимости достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности свободы экономической деятельности, с одной стороны, и государственной целостности, - с другой. Установленные названными нормами Бюджетного кодекса РФ ограничения соответствуют конституционно значимым целям и согласуются с основами государственного устройства, в частности с принципом равенства субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). [1]

1.3 Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами

В соответствии со ст. 65 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кассовое обслуживание бюджетов вновь образуемых муниципальных образований осуществляется в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов и городских округов осуществляется территориальными органами Федерального казначейства. [1]

Вместе с тем, в условиях существования и функционирования в ряде субъектов Федерации региональных систем казначейских органов, кассовое обслуживание бюджетов поселений может быть организовано и в органах регионального казначейства согласно приказу Федерального казначейства №1н от 25 марта 2005 г. о «Порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства». [8]

В зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания бюджетов поселений согласно приказу №1н функции территориальных органов Федерального казначейства могут включать:

- ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств местных бюджетов;

- учет и доведение информации о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования до бюджетополучателей местных бюджетов;

- учет денежных обязательств местных бюджетов;

- санкционирование и проведение платежей за счет средств местных бюджетов;

- формирование и предоставление отчетной информации о кассовых операциях местных бюджетов.

В связи с реформированием бюджетного устройства местного уровня, связанного с выделением четвертого уровня бюджетной системы, возникает объективная необходимость построения оптимальной с организационной и экономической точки зрения, но в тоже время эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками на субфедеральном уровне, которая укладывалась бы в рамки приказа №1н.

При этом кассовые расходы и учет операций со средствами бюджетов должны будут осуществляется с отдельных счетов 40204 «Средствами местных бюджетов», открытых в учреждении Банка России отделениям Федерального казначейства для каждого муниципального образования.

Из вариантов кассового обслуживания, предусмотренных приказом №1н Казначейства России, обязательным должен быть вариант с открытием и ведением счета финансовой службы соответствующего бюджета. [1]

При этом финансовая служба поселения должна организовывать:

- ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в собственном казначействе;

- ведение учета лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, учет бюджетных обязательств, а также осуществление кассовых расходов.

В данном случае Федеральное казначейство будет проверять, соответствует ли заполнение представленных платежных документов требованиям нормативных актов, и обеспечивать исполнение платежных поручений, списывая средства с единого счета бюджета поселения в пределах имеющегося остатка.

Среди первостепенных недостатков можно определить экономическую неэффективность применения данной схемы, так как она влечет за собой затраты трех уровней власти: федеральной, региональной и местной.

Вместе с этим, данная модель может быть реализована исключительно при организации электронного документооборота между органом Федерального казначейства и органом, организующим исполнение бюджета поселения.

Другой моделью кассового обслуживания исполнения бюджета, избранной муниципальным образованием поселенческого уровня, может быть вариант с открытием главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств лицевых счетов в отделениях Федерального казначейства для учета операций по расходам бюджета на основании соглашения о передаче органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета поселения.

При кассовом обслуживании исполнения бюджетов поселений по схеме с открытием и ведением в органах казначейства лицевых счетов распорядителей и получателей средств бюджета поселения, процедуры доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до распорядителей и получателей средств реализуются аналогично технологиям казначейского исполнения регионального бюджета сообразно приказу Минфина №46н от 19 апреля 2000 г. «Об утверждении правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» и п. 5,6 и 7 приказа №1н (в зависимости от объема передаваемых функций). [8]