Федеральный бюджет и его роль в развитии экономики и социальной сферы

Таблица 1. Дефицит и профицит Федерального бюджета (в % к ВВП)

Год	Доходы	Расходы	Дефицит (-), профицит(+)
1994	15,8	18,9	- 3,1
1995	14,9	20,6	- 5,5
1996	13,4	23,4	- 10,0
1997	15,1	17,9	- 2,8
1998	14,9	18,6	- 3,7
1999	13,9	17,6	- 3,7
2000	11,9	17,2	- 5,3
2001	12,9	14,0	- 1,1
2002	16,0	14,6	1,4
2003	17,6	14,7	2,9
2004	19,4	17,8	1,6
2005	18,5	18,0	0,5
2006	17,9	17,4	0,5
2007	17,8	16,3	1,5

В связи с постепенным ослаблением кризиса в бюджетной практике России с 2000 г. ежегодно предусматривается растущий профицит.

Если государственные расходы и автономные налоговые отчисления возрастают на одну и ту же величину, то и равновесный объем производства возрастает. В том числе говорят о мультипликаторе сбалансированного бюджета, который всегда равен или меньше единицы.

Мультипликатор сбалансированного бюджета не предполагает абсолютного устранения любых бюджетных дефицитов или излишков. Речь идет о сбалансировании изменений в доходной и расходной частях бюджета, т.е. о сохранении равенства ?T = ?G, где под символом ?T обозначаются все изменения доходов бюджета, а под символом ?G - все изменения расходов бюджета.

Если, например, государственные расходы возросли на ?G, то равновесный объем производства возрастает на величину

?Y = ?G * 1 / 1- b (1 - t) + m',

где t - предельная налоговая ставка, ?Y - прирост дохода, m' - предельная склонность к импортированию.

Если правительство одновременно повысит автономные налоги на ?Ta = ?G, то равновесный объем выпуска снизится на величину:

?Y = -?Ta * b / 1 - b (1-t) + m',

Где Ta - автономные налоги, независящие от величины текущего дохода Y (например, налоги на недвижимость, наследство и т.д.).

Суммарное изменение равновесного объема выпуска составит:

?Y = ?G * (1 / 1 - b * (1-t) + m' - b / 1 - b * (1-t) + m',

?Ta < 1

Т.е. ?Y < ?G = ?Ta.

Мультипликативный эффект от снижения налогов слабее, чем от увеличения государственных расходов, что алгебраически выражается в превышении мультипликатора расходов над налоговым мультипликатором на единицу. Это является следствием более сильного воздействия госрасходов на величину дохода и потребления (по сравнению с изменением налогов).

2.2 Балансирование бюджета и его особенности в России

Государственный долг - текущая и накопленная задолженность государства, связанная с необходимостью покрытия дефицита государственного бюджета.

Государственный бюджет существенно меняет состояние денежного рыка. При его увеличении происходит дополнительное предложение денег. Это происходит не только тогда, когда государство покрывает долг за счет печатного станка или за счет внешних заимствований. Увеличение внутреннего долга ведет к расходованию резервов банков и привлечению сбережений населения, т.е. к росту обращающихся денежных средств. Такой процесс оборачивается снижением покупательской способности национальной валюты, ведет к инфляции. Проплата долга, наоборот, уменьшает количество обращающихся денег, что рождает тенденции, сдерживающие экономический рост. Для нейтрализации подобных нежелательных явлений Центральный банк может проводить политику дорогих денег в период увеличения государственного долга и политику дешевых денег во время его проплаты. Государство может использовать налоговую политику в этих же целях: ее ужесточение в период увеличения задолженности и смягчение во время погашения долговых обязательств.

Для того чтобы избежать всех названных последствий, необходимо постоянно вести работу по балансированию бюджета. Современные экономические школы представили три концепции балансирования бюджета, т.е. три альтернативных взгляда:

- бюджет нуждается в ежегодном балансировании;

- балансирование бюджета должно осуществляться в целом за срок промышленного цикла;

- балансирование бюджета не является самоцелью финансовой политики государства. Она должна стать следствием формирования эффективной экономики.

Практика ежегодного балансирования бюджета выявила существенный недостаток - усиление циклических колебаний. Реально такая политика просуществовала до 30-х годов. Затем стали применяться концепции стабилизации экономики, уменьшающие амплитуды циклических колебаний. Кейнсианские программы рекомендуют во время спада прибегать к государственному долгу, за счет которого и финансировать инвестиционный процесс. Долг гасится во время подъема. Такого рода манипулирование значительно облегчает и сокращает время экономического кризиса, балансирование бюджета в данном случае должно осуществляться в целом за срок, равный промышленному циклу.

Представители теории экономики предложения считают, что не надо зацикливаться на идее бюджетного равновесия. Проблема заключается в другом - в создании эффективного конкурентного рынка, который насытит рынок товарами, а население обеспечит доходами. В этих условиях высоки будут налоговые поступления, значительно повысится доходная часть бюджета, и вопрос о проплате государственных расходов решится сам собой.

Приведенный аргумент был бы достаточным, если бы государство имело твердые ограничения в росте своих расходов. Но такие преграды, выставляемые обычно парламентом, могут преодолеваться, тем более что потребности финансирования государственных начинаний постоянно возникают. Проблема соизмерения доходов и расходов бюджета не снимается, а остается и при эффективном рынке. Эта проблема учитывается при разработке экономической политики государства и ее составной части - финансовой политики.

Существуют различные концептуальные подходы к проблеме сбалансированности бюджета.

Первый подход состоит в необходимости полного ежегодного покрытия государственных расходов доходами. Простота и очевидный экономический смысл делают данную концепцию привлекательной. Вместе с тем требование ежегодной сбалансированности противоречит необходимости проведения антициклической политики, поскольку значительно снижает ее действенность. Так, если экономика находится в фазе кризиса, то безработица растет, доходы экономических субъектов падают, снижаются налоговые поступления. В целях недопущения бюджетного дефицита правительство вынуждено усилить налоговый пресс либо сократить государственные расходы или применить эти меры одновременно. В результате совокупный спрос сократится, что приведет к еще большему углублению кризиса. Если экономика находится в фазе подъема, когда возрастают доходы и налоговые поступления, то в целях предотвращения возможного профицита бюджета правительство должно либо снизить ставки налогов, либо увеличить государственные расходы, либо использовать данные меры в комплексе, что может привести к инфляционному перегреву экономики.

Второй подход основан на необходимости сбалансирования бюджета в масштабах экономического цикла. В период спада правительство должно сознательно допускать дефицит бюджета, снижая налоги и увеличивая государственные расходы. В период подъема предполагается наличие профицита, образующегося в результате увеличения налогов и сокращения государственных расходов. Профицит может быть использован для покрытия дефицита, образовавшегося в период спада. Сбалансирование бюджета в ходе экономического цикла не противоречит проведению антициклической политики. Вместе с тем подъемы и спады в экономическом цикле по продолжительности и глубине не могут быть одинаковыми хотя бы потому, что на характер протекания восьмилетних циклов деловой активности оказывают влияние большие волны Кондратьева. В условиях повышательной волны фазы подъема более выражены и продолжительны, чем фазы спада, а в условиях понижательной волны спады дольше и глубже последующих подъемов. Поэтому в первом случае вероятнее возникновение профицита бюджета, а во втором - его дефицита.

Согласно третьему подходу целью государственных финансов является не сбалансированность бюджета, а стабильное равновесное развитие экономики, которое может сопровождаться как устойчивым дефицитом государственного бюджета, так и его профицитом. Если высоких устойчивых темпов роста удается достичь при проведении стимулирующей бюджетно-налоговой политики, сопровождающейся стимулированием экономики при допущении бюджетного дефицита, то отсутствие сбалансированного бюджета экономически оправдано.

Состояние финансовой системы России отражает общеэкономическую и социальную ситуацию в стране, которую определили пятнадцатилетние радикальные реформы всех сторон жизни общества с весьма противоречивыми результатами.

С самого начала 1990-х гг. преобразования национального хозяйства сопровождались серьезными недостатками и противоречиями в бюджетном регулировании. В 1992 и 1993 гг. федеральные бюджеты были приняты лишь в момент окончания бюджетного года - в декабре соответствующего года. В них включались расходы «защищенные» (обеспеченные ресурсами) и «незащищенные» (без необходимых ресурсов). Неслучайно не хватало бюджетных средств на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений на многие другие нужды. Ежегодно составлялся нереальный бюджет, что было видно из итогов его выполнения. Так, в 1997 г. фактически было собрано доходов 74% к утвержденному бюджету, а расходы составили 77%. Нарастание бюджетного дефицита в 90-х годах при недостаточном стимулировании развития реального сектора вызывало быстрое увеличение государственного долга, которое привело в 1998 г. к глубокому экономическому кризису. В настоящее время ситуация изменилась. В 2000 г. профицит консолидированного бюджета Российской Федерации составил 2.9% ВВП. В первом полугодии профицит федерального бюджета был на уровне 4% ВВП. Осуществление созидательных задач развития экономики страны потребовало разработки новой бюджетной политики на 2001 г. и на среднесрочную перспективу. Сейчас эта политика регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 января 2000 г.

В качестве главных стратегических направлений бюджетная политика предусматривает:

а) снижение налоговой нагрузки на экономику, в частности уменьшение налоговых ставок, отмену неэффективных и оказывающих отрицательное влияние на экономическую деятельность налогов и льгот. Так, налог на доходы физических лиц снижен до 13%, налог на прибыль организаций - до 24%;

б) упорядочение государственных обязательств с учетом реальных возможностей бюджета и при твердой гарантии социальной поддержки наиболее нуждающихся граждан;

в) концентрацию финансовых ресурсов на решении приоритетных задач. Такими приоритетами являются: обеспечение внутренней и внешней безопасности страны, совершенствование судебной системы, воспроизводство научного потенциала, развитие социальной сферы;

г) снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры (текущего состояния) мировых цен; поддержка предприятий, входящих на мировой рынок с готовой продукцией высокого качества;

д) создание эффективной системы управления государственными финансами, в том числе перевод бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, позволяющее обеспечить контроль общества за использованием бюджетных ресурсов. Под казначейством подразумевается специальный правительственный финансовый план, который ведает кассовым исполнением государственного бюджета.

Положительный результат новой бюджетной политики состоит в том, что впервые достигнут бюджетный профицит. Это позволило государству полностью выполнять все бюджетные платежи, а дополнительные доходы направлять на решение первоочередных задач. Повышение эффективности функционирования бюджетной системы России позволит улучшить ее финансовые отношения с другими государствами.

Важной новой чертой бюджета 2002 г. должно стать отсутствие стремления правительства к получению иностранных кредитов, имеющих государственные гарантии, и кредитов от международных финансовых организаций. Начиная с 2005 г. осуществляется бюджетная реформа.

Главная проблема ее - повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Предполагается также упорядочить межбюджетные отношения, что приведет к сокращению перелива средств с одного уровня бюджетной системы на другой и повысит заинтересованность мест в усилении финансовой самообеспеченности.

Считается, что реализация задач, поставленных в бюджетной реформе может привести к экономии государственных средств в размере 10-15% объема бюджета. Правительство приняло специальное решение, в котором определены основные направления бюджетной реформы России, и одним из главных направлений назвало управление результатами бюджетного финансирования. Но более или менее четкое определение этих результатов важно не только само по себе, но и как предпосылка дл перехода и систематическому определению эффективности бюджетных расходов. Надо стремиться к сопоставимости затрат и результатов, что в общем виде и составляет исходную базу для определения эффективности бюджетных расходов. Для России это достаточно новая постановка вопроса.

Бюджетная реформа носит комплексный характер и помимо уже названных направлений включает другие важные мероприятия. Предполагается осуществить реформирование бюджетной классификации, выделить в составе общего бюджета бюджеты действующих и принимаемых обязательств, существенно изменить и упорядочить процедуры составления и рассмотрения бюджета. Особого внимания заслуживает проблема выделения из общего бюджета бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Постановка этого вопроса для России является новой, но в других странах такое разделение с успехом используется уже длительное время. В составе любого принимаемого бюджета можно выделить две группы расходов: осуществляемые по уже принятым законам и другим нормативным документам; впервые появившиеся в составе бюджета, связанные с решениями, которые приняты только накануне данного финансового года. Речь идет о бюджете как проекте закона, подлежащего рассмотрению и утверждению в законодательных органах.

Преобразования бюджетной системы носят радикальный характер и в ряде случаев предполагают внесение изменений в Бюджетный кодекс. Так, трактовка проблемы эффективности бюджета в ст. 34 нынешнего кодекса не очень удачна: фактически отождествлены эффективность и экономность использования бюджетных средств. В практике действующей финансовой системы проблемы эффективности обычно сводятся к обеспечению целевого характера использования выделенных средств. Соблюдать этот принцип, конечно, необходимо, но обеспечения целевого использования выделенных средств недостаточно для достижения эффективности, тем более ее повышения.

Правительство впервые рассматривает проект перспективного трехлетнего бюджета. Сам по себе - это позитивный факт, который означает, что российское правительство, формируя финансовую политику, начинает исходить из перспективных задач. Разработанный сегодня перспективный финансовый план, отражающий основные задачи бюджетной политики и включающий главные параметры бюджетной системы на период 2006-2008 гг., свидетельствует о том, что макроэкономическая стабилизация достигнута. Однако темпы экономического роста снижаются (даже при росте цен на нефть). Современная бюджетная политика сориентирована на максимально упрощенный вариант рестриктивной монетаристской политики, целью которой является сокращение спроса, сохранение бюджетного профицита и снижение уровня инфляции. В такой системе экономических координат замедление экономического роста неизбежно. Главное - добиться макроэкономической стабилизации любой ценой: перераспределением налогового потенциала на федеральный уровень и, следовательно, недофинансированием расходов бюджетов субъектов Федерации, сдерживанием роста доходов населения, инвестиционной активности государства. Логика рассуждений сводилась к следующему. Снижение инфляции и стабилизация курса национальной валюты позволят улучшить инвестиционный климат, повысить кредитный рейтинг России, создав условия для дешевых кредитов и прямых иностранных инвестиций.

Однако проблему экономического роста правительство до сих пор пытается решить, делая акцент только на монетарных методах путем использования модели «инвестиционной функции», в соответствии с которой инвестиции напрямую зависят от реальной ставки процента. Основной теоретический посыл этой модели заключается в том, что увеличение объема государственных закупок ведет к равному уменьшению объема инвестиций в результате роста процентной ставки. В современных реалиях российской экономики этот посыл можно охарактеризовать как «финансовый утопизм».

Увеличение предложения кредитных ресурсов само по себе не создает условий для экономического роста. Однако правительство до сих пор целью своей финансовой политики считает обеспечение макроэкономической стабилизации на основе уменьшения государственных расходов и достижения профицита федерального бюджета. Проводя такую политику, оно добились определенных успехов в снижении расходов бюджета и в создании достаточно крупного его профицита. Если по закону в 2005 г. профицит может составить 387,8 млрд. р., то в 2006 г. - примерно 500,3 млрд. р. Правда, несмотря на все старания правительства, практически не сокращается внешний государственный долг. Такая ситуация была вполне предсказуемой, ибо, поставив нашей экономике диагноз «голландская болезнь», правительство доступными методами старалось «сбить температуру у больного», активно «откачивая» финансовые ресурсы из экономики. Но «больной» до сих пор все ее в агонии. За годы ориентации на самые примитивные методы монетарной политики правительство научилось хорошо вписываться в ситуацию, но не управлять процессом. Государство практически потеряло реальные рычаги управления экономическим ростом страны.

В сложившейся ситуации правомерно поставить вопрос о практической ценности принимаемых перспективных решений в трехлетнем бюджете до 2008 г. Дело в том, что из-за отсутствия экономических механизмов их обеспечения они не могут быть воплощены в жизнь. Сегодня государство озабочено проблемой, «куда деть лишние деньги». Сегодня государство, с одной стороны, не создает бизнесу условий для развития экономики, а с другой - само не в состоянии активно в нем участвовать. Из этого втекает и его политика: сложить деньги в «кубышку» и хотя бы отдать долги тем, кто сможет использовать средства более эффективно. Если руководствоваться этой логикой, можно и поддержать одобренный правительством проект трехлетнего бюджета до 2008 г., но не с позиции правильности его стратегии, а исходя из этого, что ничего лучшего оно делать, не умеет.

В. Ролк в Российском экономическом журнале представил структуру и динамику расходов федерального бюджета в 2004-2005 годах.

Пример:

Экономика страны характеризуется следующими данными:

ВВП (Q)= 100 млрд. долл., бюджетный дефицит - 5 млрд. долл., денежная масса в обращении (M) - 20 млрд. долл., скорость обращения одной денежной единицы (V) постоянная.

Бюджетный дефицит может быть покрыт за счет дополнительной денежной эмиссии. Какие последствия для экономики будет иметь данный вариант покрытия дефицита? Для расчетов используйте уравнение Фишера (MV=PQ)

Решение: V = PQ / M = 100 / 20 = 5

Покрытие дефицита за счет дополнительной эмиссии увеличило денежную массу на 5 млрд. долл., т.е. денежная масса составила 20 + 5 = 25 млрд. долл.

Если скорость обращения одной денежной единицы постоянна, то можно рассчитать уровень цен

P = MV / Q = 25 * 5 / 100 = 1, 25, т.е. уровень цен повысится на 25%, а это приведет к инфляции.

2.3 Анализ федерального бюджета за 2006-2008 гг.

Динамика доли расходов и доходов в федеральном бюджете на соответствующий год (2, 3, 4)

Таблица 2. Динамика доходов, расходов и ВВП за соответствующие годы

год	Доля расходов в ВВП, %	Доля доходов в ВВП, %
2005 2006 2007 2008 2009 2010	16,9 16,3 20,9 17,7 18,6 17,8	23,7 22,7 23,8 20,7 19,5 18,5

Таблица 3. Динамика доходов, расходов и ВВП за соответствующие годы

год	Доходы Федерального бюджета, трлн. Руб.	Расходы федерального бюджета, трлн. Руб.	ВВП, трлн. Руб.
2005 2006 2007 2008 2009 2010	4,979 6,17 7,444 8,057 8,706 9,408	3,539 4,431 6,531 6,902 8,283 9,935	21 27,22 31,22 38,952 44,565 50,781

бюджет федеральный дефицит профицит

Из таблицы доходов, расходов и ВВП за соответствующие годы очевидна тенденция роста как доходов, так и расходов федерального бюджета РФ.

За 2007 год в федеральный бюджет поступление налогов и сборов составило 766 339 млн. руб., темп роста - 97% к уровню 2006 года. В том числе в декабре 2007 года поступило 85 701 млн. руб., что на 49% больше поступлений в федеральный бюджет за аналогичный период предыдущего года (декабрь 2006 г. - 57 691 млн. руб.)

Структурный состав доходов федерального бюджета за отчетный год складывается следующим образом:

- налог на добычу полезных ископаемых 81%

- налог на добавленную стоимость 13%

- налог на прибыль организаций 4%

- единый социальный налог в федеральный бюджет 2%

Таблица 4. Динамика доходов, расходов и ВВП за соответствующие годы, млн. руб.

Налоги	2007 г.	2006 г.	Темп роста
Всего	766 339	791 618	97
Налог на прибыль организаций	31 706	40 364	79
ЕСН в федеральный бюджет	13 771	11 331	122
НДС	101 051	140 604	72
НДПИ	617 254	597 183	103
Остальные налоги	2 557	2 136	1

Анализ поступлений налоговых платежей за 2007 год в федеральный бюджет по основным видам налогов по сравнению с предыдущим года показал, что темп роста поступлений снизился главным образом по следующим причинам.

НДС, Прибыль - В 1 квартале 2007 года причиной снижения поступлений является падение цен на нефть, начиная с сентября 2006 года, при одновременном росте экспортных пошлин. В январе и феврале 2007 года фактические поступления по налогу превышали аналогичные показатели прошлого года, так как авансовые платежи по налогу на прибыль на I квартал 2007 года рассчитывались по результатам III квартала 2006 года, когда цены на нефть достигли максимальных значений. По ряду предприятий в марте и апреле 2007 года платежи по налогу на прибыль не производились, так как по итогам 2006 года и I квартала 2007 года налог на прибыль был уменьшен, вследствие чего образовалась переплата, исключающая рост поступлений в ближайшие месяцы. Во втором полугодии 2007 года наблюдается снижение объемов производства основных крупнейших налогоплательщиков (ОАО Сургутнефтегаз, ОАО Самотлорнефтегаз, ОАО Славнефть-Мегионнефтегаз, ООО Лукойл-Западная Сибирь).

Уровень поступления налогов и сборов за отчетный год относительно индикативных показателей поступления администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджет (81 742 млн. руб.) составляет 113%. В декабре 2007 года установленный контрольный уровень сбора (7 016 млн. руб.) выполнен на 139%.

Профицит федерального бюджета РФ в 2008 г., по предварительным данным, составил 1 трлн. 697,19 млрд. руб. Об этом говорится в предварительной оценке исполнения федерального бюджета РФ за 2008 г., представленной 20 января Министерством финансов.

Первичный профицит составил 1 трлн. 849,83 млрд. руб.

По доходам бюджет исполнен в сумме 9 трлн. 258,06 млрд. руб., или 103,3% к общему объему доходов федерального бюджета, утвержденному федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.»; по кассовому исполнению расходов - в сумме 7 трлн. 560,87 млрд. руб., или 97,7% к уточненной росписи.

Основные доходы бюджета обеспечены: Федеральной налоговой службой - в сумме 4 трлн. 072,8 млрд. руб., что составило 101,5% к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 г.; Федеральной таможенной службой - в сумме 4 трлн. 684,32 млрд. руб., что составляет 101,6% к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 г.; Федеральным агентством по управлению государственным имуществом - в сумме 79,15 млрд. руб., или 134% к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 г.; другими федеральными органами - в сумме 421,8 млрд. руб., или 149,5% к прогнозным показателям доходов федерального бюджета на 2008 г.

Динамика поступлений доходов и расходов в Федеральный бюджет РФ на 1 января 2009 г. (Приложение А, Б, В, Г, Д)

ВЫВОД:

Государственный долг - текущая и накопленная задолженность государства, связанная с необходимостью покрытия дефицита государственного бюджета.

Государственный бюджет существенно меняет состояние денежного рынка. При его увеличении происходит дополнительное предложение денег. Это происходит не только тогда, когда государство покрывает долг за счет печатного станка или за счет внешних заимствований. Увеличение внутреннего долга ведет к расходованию резервов банков и привлечению сбережений населения, т.е. к росту обращающихся денежных средств. Такой процесс оборачивается снижением покупательской способности национальной валюты, ведет к инфляции. Предоплата долга, наоборот, уменьшает количество обращающихся денег, что рождает тенденции, сдерживающие экономический рост. Для нейтрализации подобных нежелательных явлений Центральный банк может проводить политику дорогих денег в период увеличения государственного долга и политику дешевых денег во время его предоплаты. Государство может использовать налоговую политику в этих же целях: ее ужесточение в период увеличения задолженности и смягчение во время погашения долговых обязательств.

3. Повышение роли Федерального бюджета в развитии экономики и социальной сферы

3.1 Экономические тенденции Федерального бюджета РФ на современном этапе

В конце ноября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010-2011 годов».

Впервые очередной трёхлетний бюджет принимался в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры продолжающегося мирового финансового кризиса, замедления темпов роста отечественной экономики. Ближайшие годы и, прежде всего 20и9 г., станут серьёзным испытанием на прочность для бюджетной системы и экономики страны, Установленные Законом №204-ФЗ относительно высокие темпы роста расходов федерального бюджета в 2009-2010 гг. значительно превышают прогнозируемые темпы роста национальной экономики, темпы роста инфляции. Принятый бюджет полностью соответствует целям и задачам экономической политики. Утверждённые на 2009 г. бюджетные расходы учитывают изменившуюся финансово-экономическую ситуацию в стране и в мире и не нуждаются в каких-либо принципиальных пересмотрах. Конкретные корректировки в расходной части федерального бюджета, конечно, возможны, но лишь как ответная реакция на воздействия внешней среды в процессе оперативного финансового управления.

Для обеспечения долговременной бюджетно-финансовой устойчивости и предотвращения последствий неблагоприятных экономических тенденций необходимо проведение государством контрциклической политики, не допуская наращивания бюджетных обязательств в период пика мировых цен на углеводороды, но поддерживая и повышая внутренний спрос во время снижения темпов экономического роста, замещая, таким образом, снижение внешнего спроса. Строительство объектов транспортной и промышленной инфраструктуры, осуществление социальных программ, оснащение Вооруженных Сил - все это должно дать в 2009 г. новые рабочие места, увеличение внутреннего спроса, обеспечение заказами отечественных производителей.

Для расширения внутреннего спроса будут использованы ресурсы Резервного фонда, который служит надежной страховкой для экономики в моменты кризиса. К концу 2009 г. объём Резервного фонда прогнозируется в размере 5,1 трлн. руб., а в течение гола из его ресурсов будет израсходовано более 1 трлн. руб. на пополнение доходной части федерального бюджета, поскольку показатели доходов оказались ниже прогнозируемого уровня. Кроме того, из этого же источника будет оказана финансовая помощь регионам, компенсирующая выпадающие доходы их бюджетов вследствие снижения ставок ряда налогов, которые по предварительной оценке Минфина России составят 550-560 млрд. руб.

В доходах бюджетной системы значительную долю сохраняют налоговые поступления от экспорта нефти и газа. В 2008 г. эта доля составляла 50% всех бюджетных доходов. В 2009 г. доля нефтегазовых доходов федерального бюджета должна снизиться до 30%, а возможно, и ещё больше. Такие ожидания обусловлены значительно большим снижением мировых цен на нефть, чем это предполагалось при проведении бюджетных расчётов.

В связи с этим может возникнуть сомнение в реальности исполнения федерального бюджета на 2009 г. и трёхлетнего бюджета в целом в условиях снижения нефтегазовых доходов, замедления роста ВВП в сравнении с запланированными показателями, усиления инфляционных ожиданий, нестабильностью в банковской системе, вызовами мировой финансовой системы, оказывающими негативное влияние на российскую экономику. Однако оснований для таких сомнений сегодня нет.

Благодаря плодотворной совместной работе правительства и депутатского корпуса в течение последних лет сейчас имеется возможность обеспечить стабильность бюджета при низких ценах на нефть. Созданная в России «подушка безопасности» будет служить защитой бюджетной стабильности более трёх лет.

На начало 2008 г. (т.е. до своего разделения) размер Стабилизационного фонда был равен 3,849 трлн. руб. К декабрю 2008 г. объемы Фондов, выделившихся из него, составили соответственно: Резервного - 3,588 трлн. руб., Национального благосостояния - 1,672 трлн. руб. Поэтому при цене нефти в 50 и в 40 дол. за баррель все социальные обязательства государства будут выполнены.

Федеральная казначейская система, обеспечивающая исполнение и региональных, и муниципальных бюджетов, работает таким образом, что деньги дойдут до каждого потребителя. И заработная плата в бюджетных учреждениях, и пенсии, и все социальные выплаты будут выплачиваться вовремя.

Конечно, накопленные финансовые резервы не ликвидируют всех рисков мирового финансового кризиса, который в силу своего глобального характера затронул Россию. Но эти резервы дают возможность правительству обеспечить социальную поддержку в случае высвобождения части рабочих мест - соответствующим образом профинансировать пособия, обеспечить возможность переквалификации, перераспределение рабочей силы, переход к новому этапу развития предприятия. Это - функция государства, и она будет исполняться неукоснительно.

По прогнозам, рост мировой экономики в 2009 г. будет самым низким за последние 20 лет. Международный валютный фонд прогнозирует, что по паритету покупательной способности он не превысит 2,2%. Это означает, что все страны мира в разной степени будут иметь рост, но в наиболее развитых странах, странах Организации экономического сотрудничества и развития этот показатель будет иметь отрицательную величину. Например, ожидаемое падение ВВП в США в 2009 г. составит 0,7%, в странах Еврозоны - 0,5%. Соответственно, снижение идет и на других развивающихся рынках. Снижены прогнозные показатели и по России. Спрос на товары российского экспорта - нефть, газ, металлы и другие природные ископаемые, а также на оборудование и на технологии будет существенно снижен. Такое сокращение спроса уже ощущалось в четвертом квартале 2008 г. Однако существующая сегодня модель бюджетного процесса позволяет полностью исполнять принятый федеральный бюджет, несмотря на уточнения или фактически складывающиеся показатели в следующем году по росту цен на нефть, доходам бюджета.

Вместе с тем, вызовы мировой финансовой системы, ее влияние на российскую экономику могут быть более существенными, чем это сегодня представляется. Исходя из подобных предположении, в Бюджетный кодекс РФ внесена поправка, приостанавливающая на один год, до 1 января 2010 г. действие отдельных статей, затрудняющих принятие правительством отдельных решений по управлению средствами федерального бюджета.

Эта поправка позволяет в течение 2009 г. упростить порядок принятия решений о пересмотре расходов, использовании средств Резервного фонда и остатков средств бюджета на выплаты, сокращающие долговые обязательства и заимствования, а также на обеспечение сбалансированности федерального бюджета, то есть страховаться от недополучения ненефтегазовых доходов.

Подобные решения будут приниматься правительством страны после предварительного рассмотрения правительственных предложений на специальной комиссии Федерального Собрания Российской Федерации, состоящей из 7 депутатов Государственной Думы и 7 членов Совета Федерации.

В принятом федеральном бюджете была заложена цена на нефть в 2009 г. - 95 дол., в 2010 г. - 90 дол., в 2011 г. - 88 дол. за баррель. Сейчас, по нашей предварительной оценке, эти значения будут значительно ниже - соответственно, 50, 55 и 60 дол. Это означает, что принятый бюджет будет исполнен, но наполнения Резервного фонда и Фонда национального благосостояния не будет. При 50 дол, за баррель нефтегазовый трансферт бюджета для исполнения расходов придется наполнять из Резервного Фонда, как, впрочем, и для компенсации других несобранных доходов бюджета.

Федеральный бюджет на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. сформирован исходя из необходимости финансирования всех заявленных Правительством РФ программ, в первую очередь социальных.

Объемы ВВП по прогнозам составят: в 2009 г. - 51 трлн. руб., в 2010 г. - 59 трлн. руб., в 2011 г. - более 67 трлн. руб. Рост ВВП планируется не менее 6% в год.

Уровень инфляции будет снижаться с 8,5% в 2009 г. до 6,8% в 2011 г.

Трехлетний бюджет сформирован с профицитом, который на 2009 г. заложен в размере 1,9 трлн. руб., на 2010 г. - 1,4 трлн. руб., на 2011 г. - 1,5 трлн. руб. Доходы бюджета на 2009 г. определены в объеме почти 11 трлн. руб. К 2011 г. они должны возрастило 13 трлн. руб. При этом темпы их прироста должны составлять в среднем около 9% в год. Таким образом, темпы роста доходов бюджета запланированы более низкие, чем они были в 2008 г., что связано, в первую очередь, с сокращением нефтяных доходов.

Планирование бюджетных расходов впервые осуществлялось раздельно по бюджетным асеигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств. Расчет ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств осуществлялся с учетом решений, принятых в этом году и направленных на повышение уровня пенсионного обеспечения и социальной поддержки населения, а также рост заработной платы работников федеральных государственных учреждений и денежного довольствия военнослужащих.

Общий объем расходов федерального бюджета на 2009 г. предусмотрен в размере 9 трлн. 25 млрд. руб. В 2010-2011 гг. расходы бюджета увеличатся, в первую очередь за счет увеличения ассигнований на социальную сферу. Можно сказать, что главный акцент в бюджете сделан на улучшение качества жизни людей.

Этого возможно достичь только с помощью ускоренного инновационного экономического развития страны. Поэтому одним из главных приоритетов бюджетных расходов является увеличение ассигнований, направленных на развитие национальной экономики. Впервые на её нужды выделяется 1 трлн. руб., что на 34,8% больше расходов на эти же цели в 2008 г. Также впервые бюджетных средств на экономику будет выделено больше, чем на такие традиционно затратные разделы бюджета, как «национальная безопасность и правоохранительная деятельность». При этом почти 40% выделяемых средств пойдёт на развитие транспорта и дорожного хозяйства.

Объем финансирования экономической сферы к 2011 г. по сравнению с 2008 г. увеличивается почти в 1,8 раза. Основную долю в структуре расходов составляют средства, направляемые на развитие транспорта и дорожного хозяйства, причем планируется увеличение этой доли с 36,3% в 2008 г. до 57,7% в 2011 г. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродуктов, сырья и продовольствия получит в 2009 г. 120 млрд. руб.

Свыше 2 трлн. руб. в 2009 г. будет израсходовано на нужды национальной обороны и безопасности страны.

Одна из основных социальных статей бюджета - расходы на пенсионное обеспечение. В 2009 г. отчисления в пенсионную систему возрастут на 360 млрд. руб., поскольку на 40% будет увеличиваться базовая часть трудовой пенсии, а ее средний размер составит 5859 руб. Будет увеличен среднегодовой прожиточный минимум (с 4135 до 4989 руб.) - показатель, который служит ориентиром для расчета социальной помощи населению. В следующем году будет проиндексирован размер материнского капитала. Он возрастете 276 тыс. руб. до 343 тыс. руб. Объем Федеральной целевой программы «Жилище» составит 75,5 млрд. руб.

По инициативе Председателя Правительства РФ В.В. Путина пособия по безработице с 1 января 2009 г. будут увеличены на 1,5 тыс. руб. и составят 4,9 тыс. руб., что обойдется бюджету примерно в 30 млрд. руб.

Рост расходов заложен практически по всем статьям бюджета. В 2009 г. существенно, более чем на 59% увеличатся ассигнования на здравоохранение, на 20% - на культуру, на 26% - образование. Дополнительные средства получат наука и спорт. Полностью будут профинансированы олимпийские стройки.

В рамках федерального бюджета на 2009 г. и плановый период 2010-2011 гг. предусмотрены дотации бюджетам субъектов Федерации в размере 432 млрд. руб. в 2009 г. и в объеме 455 и 483 млрд. руб. в 2010 и 2011 гг. соответственно. Субсидии бюджетам субъектов Федерации увеличены в 2009 г. на 10,3 млрд. руб. Большая часть этой суммы - 6 млрд. руб. - выделяется на строительство медицинских центров по оказанию помощи в области акушерства и гинекологии.

Конечно, некоторым регионам потребуется дополнительная поддержка. Такие дополнительные меры на 2009 г. в связи с новым уточнением и прогнозом бюджета уже вырабатываются и в январе следующего года будут обсуждаться в Правительстве РФ.

Потребуется поддержка и государственным внебюджетным фондам - ПФР, ФФОМС и ФСС, в которых ожидается некоторое снижение темпов роста доходов по сравнению с запланированными.

Особое внимание в современных условиях требует долговая политика. При формировании бюджета пришлось учитывать не только накопленный долг бюджетной системы, но и внешнюю корпоративную долговую нагрузку на экономику, что повлекло за собой увеличение процентных расходов после наблюдавшейся в 2006-2007 гг. тенденции их сокращения. Расходы на обслуживание государственного долга в 2011 г. по сравнению с 2009 г. возрастут в 1,6 раза.

Согласно поправке в Бюджетный кодекс РФ предусматривается, что правительство может увеличить в следующем году государственные расходы в ходе исполнения бюджета на величину дополнительного трансферта из федерального бюджета государственным внебюджетным фондам без обращения в Государственную Думу. Источником такого дополнительного увеличения может также быть Резервный фонд. Таким образом, и они будут исполнены в полном объеме.

В связи с уточненным из-за последствий глобального финансового кризиса макроэкономическим прогнозом, который подготовил Минэкономразвития России, в январе 2009 г. предстоит провести корректировку бюджета. Но речь не о сокращении расходов бюджета, а об их увеличении в связи с дополнительными мерами по поддержке населения и экономики страны, которые предпринимает государство.

Наряду с тем, что уже второй раз в России принимается трехлетний федеральный бюджет, сегодня осуществляется переход к еще одному инструменту экономического и финансового планирования - бюджетной стратегии на 15-летний период, в данном случае до 2023 г.

Следует отметить, что два самостоятельных документа - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. и бюджетная стратегия на период до 2023 г. определяют магистральный путь нашего движения вперед. При этом бюджетная стратегия, нацеленная на увязку долгосрочных целей экономической политики и реальных возможностей и ресурсов, будет обновляться примерно каждые два года, иначе невозможно принимать долгосрочные федеральные целевые программы, такие как программа перевооружения армии до 2020 г., стратегия строительства дорог до 2020 или 2030 г. Документ будет дорабатываться в сторону большей детализации отраслевых подходов, прописывания мер на ближайшие 15 лет. Естественно, он будет отличаться от КДР, закрепляющей цели развития отдельных секторов российской экономики, связанные с диверсификацией, повышением ее инновационности. Бюджетная стратегия будет показывать, как государство, как бюджет будут решать эти задачи. Но эти два документа должны стыковаться, и именно в этом направлении доработка бюджетной стратегии будет продолжаться.

Основной задачей долгосрочного бюджетного планирования является увязка проводимой бюджетной политики с задачами по обеспечению долгосрочного устойчивого роста экономики и повышения уровня и качества жизни населения. Такие долгосрочные планы сейчас разрабатывают все ведущие страны. Например, в США и Великобритании такие долгосрочные бюджетные планы охватывают период от 50 до 75 лет.

Необходимость перехода к такому бюджетному планированию определяется угрозой бюджетной устойчивости в условиях долгосрочных неблагоприятных тенденций. Большинство стран перешло к долгосрочному бюджетному планированию в ответ на вызовы сложной демографической ситуации.

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены не только демографической ситуацией, то есть старением населения, но и высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Как уже говорилось, на поступление доходов существенно влияют и цены на углеводородное сырье. Естественно, что по мере снижения доли этого сектора в ВВП России будут и уменьшаться доходы в бюджетной системе в целом. И такая ситуация должна пристально изучаться, чтобы мы были готовы к новым вызовам.

Но все-таки главный упор в прогнозе сделан на демографические тенденции. Предполагается, что, благодаря мерам демографической и социальной политики, совершенствованию здравоохранения и пропаганде здорового образа жизни, темпы сокращения численности населения снизятся. Тем не менее, процесс старения нации будет продолжаться. В результате доля населения трудоспособного возраста снизится с 63% в 2007 г. до 53% в 2023 г. Соответственно, численность экономически активного населения сократится на 11%. В течение ближайших четырех лет ожидается снижение дели активисте населения на 1 млн. человек, что, естественно, отразится на количестве занятых рабочих мест. Такое серьезное изменение численности активного населения будет оказывать влияние на все факторы нашей жизни: необходимо будет повышать производительность труда, иначе будет взиматься подоходный налог.

Результатом политики модернизации российской экономики и усилий по ее диверсификации в долгосрочном периоде должны стать достаточно устойчивые темпы экономического роста. В качестве его средней величины за этот период взят показатель в 6,3%. Это означает, что в некоторые периоды будет наблюдаться спад темпов роста, а в некоторые - увеличение свыше 6,3%. Что, кстати, наблюдалось в последние годы, когда темпы роста колебались от 4 до 8%.

Ожидаемые условия развития нефтегазового сектора определяют сохранение сравнительно низких темпов роста добычи углеводородов. Ежегодный прирост добычи нефти составит 0,5% в среднем за этот период, газа чуть выше - 1.9%. Это соответствует оценкам профильных министерств, планируемым инвестициям и новым разработкам месторождений. Известно, что от начала новой разработки нефтегазового месторождения до получения первых результатов проходит около 7-8 лет. Поэтому с большой вероятностью можно говорить о точности этого прогноза на 8-10 лет. Эти цифры могут существенно измениться только после 2018 г. при условии более активной разработки нефтегазовых месторождений и проведения дополнительной геологоразведки. В связи с этим следует концентрироваться и накапливать больше инвестиций.

При названных сценарных условиях, естественно, изменятся параметры расширенного бюджета. Доходы бюджетной системы будут снижаться с 35,7% ВВП до 31,7% в 2023 г., а федерального бюджета, соответственно - 18,2% ВВП до 12,9%. Это связано с более быстрыми темпами снижения нефтегазовых доходов бюджета - с 8,8 до 3,1%, то есть на5,6% ВВП. Необходимо предвидеть эти вызовы и не набирать обязательств, которые потом невозможно будет реализовать.

В силу объективных обстоятельств (снижение численности активного населения, рост себестоимости работ и себестоимости рабочей силы, что повлечет за собой снижение прибыли; снижение импорта, а, соответственно, и импортного НДС), а также других факторов, даже, несмотря на темпы роста ВВП, будут сокращаться и ненефтегазовые доходы. Таким образом, расходы бюджетной системы тоже будут сокращаться с 34,3% до 31,9% ВВП по расширенному бюджету.

В рассматриваемый долгосрочный период дальнейшее развитие получит налоговая политика. Повысится эффективность налогового администрирования, будет реформирован единый социальный налог, будет понижаться налогообложение добычи нефти, осуществится переход на новые принципы налогообложения добычи природного газа, введен налог на недвижимость и решен целый ряд других проблем.

Будут продолжены реформы здравоохранения, образования. Соответственно, расходы на здравоохранение предполагается увеличить с 4,2% ВВП в 2010 г. до 5,4% в 2023 г., то есть за этот период расходы расширенного бюджета увеличатся на 1,2% ВВП. Возрастут и расходы на образование - с 4,1% ВВП до 4.8% ВВП в 2023 г.

В бюджетной стратегии на 15-летний период определены и другие структурные меры бюджетной политики, которые будут осуществляться, в том числе, в части повышения эффективности государственных расходов. Соответственно, это будет влиять на отдачу бюджетных средств или средств налогоплательщиков.

На протяжении 15 лет планируется, что в рамках региональной политики Правительства РФ, направленной на укрепление экономического пространства Российской Федерации, развитие регионов будет более равномерным. Необходимо преодолеть тенденцию наращивания дифференциации. На это направлены ключевые программы, как по региональному принципу, так и по принципу поддержки транспортной инфраструктуры страны, чтобы связь регионов, возможность производить продукцию и продавать ее в другом регионе была более рентабельной.

Известно, какие серьезные средства планируется затратить на развитие Дальнего Востока. В разы будут увеличены расходы на создание транспортной инфраструктуры, включая автодорожную сеть, морскую, речную, авиационную составляющие. Сотни миллиардов долларов будут вложены в транспортную инфраструктуру, в том числе частным сектором. Это будет влиять на снижение дифференциации в развитии регионов, приближение их к главным источникам потребления товаров, реализации их возможностей в производстве и поставке продукции.

Считаем, что в меньшей степени потребуется поддержка тех регионов, которые сегодня относятся к среднедоходным. В большей мере потребуется концентрация финансовых усилий на низкодоходных регионах, на вывод их из состояния депрессии или оторванности от основного экономического пространства. По прогнозу Минфина России, количество регионов-доноров» (сегодня их около 20), увеличится за 15 лет в два-три раза, а количество регионов, получающих помощь от федерального бюджета, будет меньше 50%. Мы сконцентрируемся только на тех субъектах РФ, которые по объективным: природным, географическим и другим причинам не могут наращивать свой экономический потенциал такими же темпами, как регионы, которые находятся на границе с ЕС, рядом с морскими и другими воротами страны, где проходят главные коридоры бизнеса.

Планируется, что за 15 лет сложится здоровая система межбюджетных отношений, базирующаяся на высокой эффективности, самодостаточности большинства регионов. А поддержка потребуется меньшему количеству субъектов РФ, и помощь федерального бюджета сконцентрируется на этих регионах.

Еще раз следует отметить, что показатели бюджетной стратегии до 2023 г. соответствуют ключевым допущениям, которые содержатся в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., и их предстоит еще привести в соответствие с уточненным макроэкономическим прогнозом.

Но уже можно с уверенностью сказать, что, по сути, мы от трехлетнего бюджета как закона переходим к 15-летнему индикативному финансовому планированию.

3.2 Совершенствование бюджетного процесса РФ

Важная задача, которую поставил перед правительством Президент, - это повышение устойчивости экономики, федерального бюджета к воздействию внешнеэкономической конъюнктуры. Это также непосредственно связано с экономическим ростом. Состояние государственных финансов влияет на множество факторов и условий экономического роста - темпы инфляции, валютный курс, доступность заемных ресурсов для экономики по более низким процентным ставкам. Страна, бюджет которой чрезмерно зависит от нестабильных и трудно прогнозируемых внешних рынков, не может рассчитывать на устойчиво экономическое развитие. В связи с этим был создан Стабилизационный фонд в составе федерального бюджета Российской Федерации. Сегодня на 35% доходы федерального бюджета формируются за счёт доходов от нефти, нефтепродуктов и газа. Только нефть обеспечивает 13% доходной бюджетной системы страны, а для федерального бюджета даже ещё выше - 18%. Изменение цены на нефть на 1 доллар означает изменение доходов консолидированного бюджета на 59 миллиардов, из них на 45 - для федерального бюджета. То есть, если цена на нефть снизится до 15-16 дол., как это было в середине 90-х годов, то для исполнения такого бюджета, как в 2007 г., не хватает 200 млрд. руб. поэтому необходимо сохранять и накапливать Стабилизационный фонд ля предотвращения таких ситуаций. Когда в 2000 г. цена на нефть упала до 12 дол. за баррель в среднем. Страна столкнулась с проблемой девальвации и дефолта. Стабилизационный фонд навсегда обезопасит от таких ситуаций.

Бюджетная политика также должна быть ориентирована на поддержку экономического роста, который обеспечивался все последние годы. В 2004 г. экономический рост составит 5,2%. Это базовый экономический рост, который в ближайшие 3 года нужно поднять и довести до уровня, обеспечивающего удвоение ВВП. Это должно быть результатом структурных реформ и тех инвестиций, которые осуществлялись в 2006 г. и будут продолжены.

Уровень инфляции в 2007 г. должен снизиться до 10%, (в 2000 г. - 20%). В 2006 г. инфляция составит 5,5%, а к 2008 г. можно прийти к уровню, не превышающему 3%, т.е. Россия будет жить, как цивилизованные страны, цены не будут расти, как сейчас, включая тарифы естественных монополий.