В настоящее время в стране действует более 260 федеральных законов, указов, постановлений, в которых в той или иной степени регулируется контрольная и надзорная деятельность. Контроль проникает, по существу, во все сферы правоотношений, затрагивает интересы миллионов людей и десятков тысяч предприятий.

Однако необходимо отметить, что эффективность конкретных направлений государственного регулирования экономических отношений, требует наличия адекватной современным реалиям нормативно-правовой базы и других эффективных механизмов правового регулирования системы государственного финансового контроля.

В первую очередь, обращает на себя внимание то, что в России до сих пор не создана четкая иерархическая структура органов финансового контроля, не образована построенная на принципе федерализма их единая система, не установлены механизмы взаимодействия между ее элементами, а также существуют пробелы в определении компетенции государственных органов финансового контроля. Например, в Конституции РФ есть лишь упоминание о Счетной палате (п. 5 ст. 101) как высшем органе парламентского финансового контроля и ничего не сказано о контрольных полномочиях органов исполнительной власти. В настоящее время из всех многочисленных органов государственного финансового контроля только Счетная палата РФ осуществляет контроль на основе Федерального закона "О Счетной палате РФ".

Стоит напомнить, что контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Вместе с тем, по мнению многих авторов, Счетная палата РФ могла бы координировать работу всех проверяющих органов и составлять общий план контроля, который бы исключал дублирование и волюнтаризм. При этом Счетная палата могла бы иметь собственные региональные структуры в субъектах Федерации. В 2001 г. в 79 субъектах созданы контрольно-счетные органы, из них 46 имели статус юридических лиц, 32 - входили в состав законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. В 12 субъектах РФ созданы региональные счетные палаты, а в 10 - таких органов нет. Финансовый контроль не налажен вообще в дотационных регионах, где контроль за финансовыми потоками пущен на самотек. Можно добавить, что вследствие отсутствия высшего руководящего и координирующего органа государственного контроля ведомственный контроль не выполняет своего предназначения, внутрихозяйственный контроль практически отсутствует.

Отсутствие законодательного закрепления места и роли каждого органа государственного финансового контроля порождает многочисленные коллизии в разграничении сфер деятельности между контрольными органами, ведет к нерациональному разделению обязанностей и перекладыванию ответственности.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод о том, что сегодня одна из самых "насущных" проблем системы государственного финансового контроля - это законодательная база, которая, к сожалению, отстает от экономических реалий и задач государства в финансовой сфере.

Сегодня вопросы государственного финансового контроля в Российской Федерации в той или иной мере затрагиваются в отдельных, не связанных друг с другом нормативно-правовых актах. Одни из них освещены, например, в соответствующих нормах налогового, бюджетного, таможенного, валютного и страхового законодательства, другие - в соответствующих положениях иных нормативно-правовых актов разного уровня. Такая разрозненность, порой их противоречивость, несоответствие требованиям и изменяющимся условиям времени не способствуют созданию эффективной системы органов государственного финансового контроля. Поэтому следует согласиться с П.В. Бобылевым, считающим, что положения о контрольных органах определяют их функции недостаточно полно и четко, не ориентируют на выполнение конкретных задач переходного периода к рыночной экономике. Еще более справедливо отмечает Ю.А. Данилевский, что "за годы реформ не удалось создать эффективной системы государственного регулирования и контроля. Организация и состояние финансового контроля в стране находятся на низком уровне. Такого слабого контроля со стороны государства за своими собственными финансовыми ресурсами в истории России еще не было".

Таким образом, необходимо достичь единообразия в понятии правого статуса высших органов финансового контроля, которое должно быть отражено в акте общефедерального значения, регламентирующем основы образования и функционирования контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля высвечивает ряд причин, ее обусловливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм; несогласованность нормативно-правовых актов; отсутствие актов, принятие которых диктуется практикой. Для примера достаточно отметить, что ни в одном нормативно-правовом акте не закреплено даже определение самого понятия государственного финансового контроля.

Следует отметить, что нормы действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющие основы государственного и муниципального контроля, не справляются с этой задачей.

Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации над нижестоящим. В свете рассмотрения вопросов совершенствования финансового (бюджетного) контроля следует провести комплексный анализ положений, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетной дисциплины, который указывает на наличие существенных недостатков и развевает общее представление о достаточности и эффективности бюджетной ответственности в деле поддержания законности и правопорядка в финансовой сфере. Так, например, Бюджетный кодекс РФ устанавливает в рамках составов правонарушений обязательное наложение штрафов на руководителей получателя бюджетных средств, которое осуществляется в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ, но не предусматривает размер применяемого штрафа. Это приводит к ситуации, когда отсылка на процессуальный порядок привлечения к административной ответственности приобретает смысл отсылки на нормы материального права, требующей для применения указанной нормы наличия в Кодексе об административных правонарушениях РФ аналогичных составов правонарушений с четко фиксированным размером штрафа должностных лиц. Отсутствие подобных составов приводит к тому, что ответственность руководителей соответствующих получателей бюджетных средств считается неустановленной. Такой пробел бюджетного законодательства создает условия для безответственности непосредственных исполнителей противоправных действий при неперечислении бюджетных средств их получателям, непредоставлении отчетов и иной бюджетной документации и многочисленных других нарушений бюджетной дисциплины.

Нецелевое использование бюджетных средств закреплено в Кодексе об административных правонарушениях РФ как противоправное виновное действие физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность. Фактически данная формулировка уводит от серьезной ответственности расхитителей государственных ассигнований, т.к. деяние является противоправным, но не общественно опасным и наказывается административным штрафом от 40 до 50 МРОТ, а не лишением свободы. По своему экономическому содержанию и социальным последствиям нецелевое использование бюджетных средств представляет собой серьезную опасность для общества. Она выражается в срыве финансирования государственных проектов и целевых программ, сдерживает развитие промышленности и науки, именно нецелевое использование бюджетных средств является причиной систематической невыплаты заработной платы и возникновения ее хронической, многомиллиардной задолженности по стране, то же самое можно сказать о пенсиях и других социальных выплатах.

Необходимо отметить, что Уголовный кодекс РФ не уделяет должного внимания проблемам ответственности за преступления в финансовой сфере. Так, только незаконное получение кредита и злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности законодатели признали преступлениями по финансовой части в сфере экономической деятельности. В остальных же случаях, как справедливо заметили Ю.А. Данилевский и Л.Н. Овсянников, "те, кто сознательно и умело путает государственную кассу с собственным карманом, преступниками не признаются".

В общем и целом можно сделать вывод, что необходима качественная переработка действующих правовых норм в сфере регулирования финансового контроля, устранение несогласованностей и противоречий правового регулирования системы органов государственного финансового контроля, восполнение пробелов и отмена устаревших норм.

Исходя из анализа Главного контрольного управления Президента РФ, в настоящее время в стране только в системе федеральных органов действует 66 контрольных служб и подразделений, обладающих широким кругом полномочий в области финансового контроля. Большинство из них имеют представительство в федеральных округах и субъектах РФ. В настоящее время контрольные структуры в федеральных округах сформированы Генеральной прокуратурой РФ, МВД России, Минюстом России, Минфином России и целым рядом других органов госвласти федерального уровня. Контрольными полномочиями наделены и различные комитеты, управления, департаменты органов исполнительной и представительной власти всех субъектов РФ. Казалось бы, все это свидетельствует о наличии достаточно разветвленной системы органов, имеющих свою строго определенную компетенцию и сферу действия. Однако, к сожалению, это далеко не так. Деятельность контролирующих структур в значительной мере накладывается, происходит пересечение направлений их деятельности, что при отсутствии координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональная трата выделенных на контроль бюджетных средств. Органы государственного финансового контроля слабо взаимодействуют, коммуникационные системы между ними нерациональны, их планы работы разобщены и не скоординированы, нет должного взаимодействия в выработке общей политики контрольных органов, отсутствует единая информационная база о выявляемых правонарушениях в сфере экономики, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде контроля. Зачастую проверяются одни и те же хозяйствующие субъекты, а другие на протяжении многих лет оказываются вне сферы контроля. На наличие такой проблемы в свое время обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин: "Когда 15 ведомств по очереди проверяют одни и те же структуры, это не приносит ничего хорошего, а только лихорадит работу, создает атмосферу слишком пристрастного контроля".

В развитых демократических странах созидательный и эффективный контроль за управлением государственными средствами - залог стабильности экономики и доверия граждан к государственной власти. Для государственного финансового контроля интересы общества должны иметь высший приоритет. Ведь с помощью эффективного контроля демократическое государство старается оградить себя от недобросовестных или нерадивых чиновников, деятельность которых может подорвать его авторитет в глазах общества. В настоящее время контроль характеризуется неупорядоченностью, бессистемностью, правовой неопределенностью. В той мере, в какой государственный финансовый контроль осуществляется, он недостаточно эффективен. С одной стороны, контроль не носит профилактического характера, как правило, не предупреждает, а только фиксирует нарушения, с другой - из-за бюрократической волокиты при реализации материалов ревизий и проверок, отсутствия у контрольных органов права прямого обращения в суд возмещается весьма незначительная часть (10 - 20%) выявленного ущерба.

Таким образом, на сегодня одним из проблемных вопросов осуществления финансового контроля является оценка его эффективности. Эффективность контроля - это соотношение достигнутого конкретного результата (возмещенного ущерба) к затратам на его проведение. Эффективность финансового контроля зависит от его результативности, действенности и экономичности. Однако определение эффективности контроля в зависимости от вышеназванных критериев имеет немало трудностей. Главную трудность при проведении такой работы составляет разнообразие показателей, с которыми приходится иметь дело. Причем в зависимости от целей и задач контроля одни и те же показатели применительно к разным объектам контроля могут оцениваться неодинаково.

Под результативностью контроля понимают совокупность объективных последствий контроля, оказанных на содержание деятельности проверяемого объекта или должностного лица. К числу показателей результативности работы органов финансового контроля следует отнести: выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению или неэффективно использованных; количество средств, использованных с нарушениями законодательства; количество подготовленных представлений и предписаний.

Критерий действенности контроля отражает то положительное влияние, которое контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, ее качество, умение контролирующего своевременно выправить положение, обеспечить полное выполнение подконтрольным советов, рекомендаций, указаний и предложений, а при необходимости добиться их выполнения, используя представленные законодательством полномочия. Показатели действенности работы органов финансового контроля включают: объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций; количество поправок к действующему законодательству; число уголовных дел, возбужденных по представлениям и предложениям.

Экономичность контроля подразумевает, что затраты на создание и функционирование контрольного органа не должны превышать ожидаемых (предполагаемых) убытков в результате отсутствия контрольных мероприятий (т.е. не должны превышать дополнительно привлеченных в бюджет средств в результате контроля). Показатели экономичности работы органов финансового контроля включают в себя: объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля; сумму средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих; отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений и предложений к затратам на содержание органа финансового контроля.

Однако, к сожалению, до настоящего времени в законодательстве Российской Федерации отсутствуют критерии оценки результативности, действенности и экономичности контрольных мероприятий, а в практической деятельности контрольных органов данные оценки сводятся к формуле: "количество средств, затраченных на содержание органа финансового контроля, к общей сумме финансовых нарушений, выявленных в результате проведенных контрольных мероприятий".

Поэтому существующую сейчас в стране систему органов государственного финансового контроля трудно назвать эффективной. Обращает на себя внимание чрезвычайная громоздкость существующих органов финансового контроля, разобщенность и несогласованность их полномочий и действий. Многочисленные контрольные органы не образуют слаженную систему, часто дублируют друг друга и работают без должной координации. Такой контроль не отвечает своему назначению и нуждается в реформировании.

Также необходимо отметить, что современная правовая, материально-техническая и социальная база деятельности государственных контролеров оставляет желать лучшего. Низкий уровень оплаты труда, отсутствие социальных льгот и преференций не способствуют улучшению профессионального уровня и качества работы сотрудников государственных контрольных органов.

Характеризуя сегодняшнее состояние финансового контроля в стране, Президент сказал: "Очень многих устраивает нынешняя "точка равновесия", а скорее бездействие, когда одни приспособились к получению финансовых доходов, а другие - и политических дивидендов от сложившейся ситуации. Система сейчас устроена так, что тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой "статусной ренты", говоря прямо, - взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества, для государства".

В настоящее время в России отсутствует общая для всех ветвей власти единая концепция государственного финансового контроля, вследствие этого не сформирована методологическая база и не разработано методическое обеспечение контроля, не урегулированы многие организационные вопросы взаимодействия контрольных органов (например, постоянные межведомственные споры по поводу определения основных субъектов государственного контроля), не выработаны основные направления развития внутреннего и ведомственного контроля, отсутствует единый подход к основным понятиям контроля (например, не принята концепция стандартизации государственного финансового контроля) - все это не позволяет придать нормативному обеспечению госфинконтроля в системе государственной власти цельный, системный и завершенный характер.

Поэтому стоит согласиться с тем, что сегодня в Российской Федерации отсутствует правильная и четкая стратегия реформирования органов государственного финансового контроля, а непоследовательность действий и прямые ошибки в государственном строительстве системы контрольных органов не позволили создать надежный и эффективный механизм реализации государством своей функции финансового управления и контроля.

Проводимая в стране работа по законодательному определению места и роли государственного финансового контроля не завершена, не в полном объеме и недостаточно четко эти вопросы изложены в действующих законах, что отрицательно отражается на эффективности этого вида контроля.

Таким образом, современное состояние государственного финансового контроля характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих осуществление госконтроля. В настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов. Вследствие этого результативность их работы зачастую недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования ресурсов (человеческих и финансовых).

В целях решения этих проблем государству очень важно решительно покончить с первейшими источниками криминализации экономики: коррупцией, хищением и разбазариванием государственных средств, воплотить в жизнь демократические принципы управления общественной собственностью.

В целом, для повышения роли государства в регулировании рыночной экономики необходимо скорейшее решение вопросов и реальные действия, связанные с реформированием и развитием системы госфинконтроля, к числу которых можно отнести следующие:

1. Основные положения (как минимум, статус и компетенция основных органов, их система) должны быть закреплены в специальном федеральном законе "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации". Помимо этого, в федеральном законе законодательно должно быть определено понятие государственного финансового контроля, его цели, задачи и основные направления деятельности.

2. Разработка и принятие стандартов государственного финансового контроля - это установление норм, правил и характеристик, справедливых для всех участников контрольной деятельности, в целом же стандартизация будет одним из проявлений организационно-распорядительных методов управления государственным финансовым контролем, одним из важнейших средств улучшения, упрощения его организации, осуществления государственной контрольной политики.

3. Для эффективного функционирования и взаимодействия системы государственных контрольных органов необходимо создание Совета по координации контрольной деятельности при Президенте РФ, так как именно на него как на главу государства в соответствии со ст. 80 Конституции РФ возложено обеспечение согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти.

4. Установление уголовной и административной ответственности за коррупцию, нецелевое использование государственных средств, путем внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон "О Счетной палате РФ".

5. Принятие мер к фактическому осуществлению предварительного и текущего государственного финансового контроля. Для этого при рассмотрении законопроектов, проектов государственных целевых программ и международных договоров, предусматривающих осуществление расходов за счет государственного бюджета, проводить их предварительную финансовую экспертизу в Счетной палате Российской Федерации, а в целях эффективного и оперативного реагирования на выявленные факты нарушений финансового (бюджетного) законодательства, хищений и коррупции наделить контрольно-надзорные органы России правом прямого обращения в судебные органы.

6. Для усиления финансового контроля и определения реальной картины сохранности и использования государственных средств совместно с судебными и правоохранительными органами необходимо создание общегосударственной системы учета результатов деятельности органов госфинконтроля.

7. Законодательно урегулирование взаимоотношений органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов как в части координации деятельности по совместным проверкам, так в части передачи информации для своевременного реагирования по допущенным нарушениям.

8. Создание общей информационной базы учета правонарушений и преступлений в сфере экономической деятельности для всех государственных органов финансового контроля, что будет являться большим шагом в улучшении оперативности и координации их деятельности. Здесь можно опереться на уже имеющуюся информационную систему Банка России. Для этого ее необходимо расширить и придать ей новые функции. Информационная база финансового контроля должна содержать полный реестр участников российского рынка с указанием видов основной деятельности, списки учредителей и структуру собственности каждого предприятия, его деловую историю, содержащую перечень наиболее крупных сделок и т.д. Все это позволит исключить из делового оборота "фирмы-однодневки" и оффшорные компании, составляющие основу теневой экономики, которые обычно "учреждаются" пенсионерами, бомжами или вовсе умершими людьми, а их деятельность отличается необычным для нормальной компании разнообразием и обилием сделок.

9. Принятие мер к улучшению социальных условий жизни сотрудников контрольных органов (например, повышение уровня оплаты их труда, предоставление дополнительных льгот (жилье, проезд, пенсионное обеспечение)), чтобы гарантировать их независимость и результативность, обеспечить при необходимости их физической защитой.

10. Формирование современной системы подготовки и переподготовки кадров, способствующей профессиональному самосовершенствованию, развитию и росту сотрудников государственного контрольного аппарата, периодическую аттестацию и ротацию кадров госфинконтроля.

11. Разработку научно-методической основы комплексной оценки социально-экономической эффективности системы государственного финансового контроля на основе показателей результативности, действенности и экономичности. Существенными факторами данных показателей должны стать: квалификация специалистов, осуществляющих контроль (кадровое обеспечение контроля); полнота и достоверность исходных данных об объекте контроля (информационное обеспечение контроля); объективность, качество, оперативность и комплексность контроля, которые обеспечиваются совершенством используемых методов контроля (научно-методическое обеспечение).

Заключение

Среди многих новых явлений, происходящих в современной России, наблюдается бурное развитие бюджетного права. Активно формируется нормативно-правовая основа регулирования бюджетных отношений, Резко возрос интерес к бюджетному праву со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, предпринимателей, юристов, экономистов и политических деятелей. Эти внешние признаки обусловлены глубинными преобразованиями, происходящими в нашей стране.

Бюджет - это динамичный инструмент финансово-правовой политики, являющийся основой всех финансов государства и его финансовой деятельности. В России бюджетная система претерпевает постоянные изменения, обусловленные становлением рыночных отношений и федеративной формы государства.

На рубеже нового тысячелетия стала очевидной необходимость укрепления финансовой, в частности бюджетной и налоговой дисциплины, появилась как никогда раньше потребность в нормах права, направленных на регулирование отношений между представительными и исполнительными органами государственной власти относительно формирования и исполнения бюджетов.

Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование управленческой деятельности в финансово-бюджетной, правовой, управленческой и контрольной сферах, что актуализировало поиск эффективных механизмов государственного контроля для обеспечения социально-экономического развития страны и регионов, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности.

Дипломная работа посвящена изучению состояния и актуальные направления развития финансово - бюджетного контроля в обеспечении эффективной экономической политики.

Исследование заявленной темы позволяет сделать в заключении следующие выводы.

Анализ рыночных экономик наиболее высокоразвитых стран показывает, что государственный финансовый контроль является составной частью социально-ориентированной экономики. Он является важнейшим фактором установления баланса между действием рыночных сил и государственным регулированием и позволяет получить максимальную пользу от их взаимодействия. В условиях перехода к рыночным отношениям контроль будет выступать в форме взаимодействия рыночного и государственного контроля за производством, распределением и потреблением общественного продукта.

Субъектами осуществления бюджетного контроля являются: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей в получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам внебюджетных фондов.

Министерство финансов осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств (бюджетополучателями), за соблюдением общих и специальных принципов бюджетного и бюджетно-сметного финансирования.

В некоторых случаях, специально оговоренных в Бюджетном кодексе, Министерство финансов осуществляет контроль за исполнением бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов (например при предоставлении финансовой помощи субъекту Федерации или местному бюджету). Министерство финансов также организует контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Аналогичные контрольные функции возложены на финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств в части их целевого обеспечения и своевременного возврата, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами; проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий и бюджетных учреждений.

Действенная система финансового контроля в условиях перехода к рыночной экономике выступает основной предпосылкой качественного преобразования процесса экономики в целом. Его функциональное назначение заключается в успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении эффективного использования ресурсов во всех сферах экономики.

Совершенствование нормативно-правового регулирования проводимых в России реформ, формирование эффективного финансового контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, усиление государственного регулирования в экономике относятся к одним из основных направлений обеспечения безопасности в финансовой деятельности государства.

Список литературы