Государственный финансовый контроль

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В процессе формирования интеллектуальной элиты российского общества значительную роль играют образовательные учреждения. Решение этой задачи зависит от того, насколько эффективно организуют образовательные учреждения свою деятельность, в том числе и финансовую. Финансовая деятельность образовательных учреждений определяется, в основном, объемом финансирования из федерального бюджета. Объемы финансирования государственных образовательных учреждений растут из года в год. Например, за 2010 г. общий объем финансирования образовательных учреждений г.Ростов-на-Дону по сравнению с 2009 г. вырос в 1,26 раза, за 2011г. по сравнению с 2010 г. -- в 1,34 раза. А за три года, с 2006 по 2009гг., этот объем вырос в 1,69 раза.

Бюджетные средства выделяются в распоряжение образовательных учреждений по принципу эффективности с указанием конкретных целей, на которые они могут быть использованы. Любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные в бюджете РФ, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Проверку эффективности и целенаправленности использования бюджетных средств осуществляют органы государственного финансового контроля при проведении предварительного, текущего и последующего контроля.

Актуальность исследования обусловлена тем, что образовательные учреждения, несмотря на регулярные проверки, допускают финансовые нарушения. В результате анализа материалов последующего государственного финансового контроля за 2008 -- 2011 гг., проведенного КРУ МФ РФ в г.Ростов-на-Дону по итогам каждого финансового года, установлено, что финансовые нарушения выявлены более чем в 85% государственных образовательных учреждений.

В принятом решении межведомственной комиссии Совета Безопасности при Президенте РФ отмечено, что сегодня финансовые нарушения, их суммарный объем и количество стали представлять угрозу для национальной безопасности страны.

Одной из причин наличия финансовых нарушений является отсутствие в бюджетном законодательстве норм и четких формулировок, позволяющих однозначную трактовку понятия «финансовое нарушение». Поэтому актуальность исследования обусловлена также недоработкой и противоречивостью нормативно-правовой базы.

Среди всех проблем, связанных с осуществлением последующего государственного финансового контроля, центральное место занимает проблема отсутствия универсальной методической базы, что вызывает определенные трудности при проведении ревизий.

Необходимость изучения организации последующего государственного финансового контроля обусловлена, с одной стороны, недоработкой нормативно-правовой базы и отсутствием методической базы, с другой - проблемой результативности самого последующего государственного финансового контроля.

Таким образом, оценка результативности государственного финансового контроля является актуальной задачей, требующей решения.

Цель исследования состоит в совершенствовании организации последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений. Поставленная цель потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:

1. Уточнить понятийный аппарат и определить методологические основы государственного финансового контроля.

2. Проанализировать допускаемые образовательными учреждениями финансовые нарушения.

З. Классифицировать финансовые нарушения, выявленные в результате последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.

4. Разработать универсальную методику последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.

5. Определить факторы, влияющие на повышение результативности последующего государственного финансового контроля.

6. Обосновать метод комплексной оценки уровня результативности последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений.

В настоящее время вопросы государственного финансового контроля недостаточно разработаны. В общем случае экономисты и юристы исследуют контроль как сферу деятельности органов государственного управления и определяют его как одну из форм управленческой деятельности.

Широко известны исследования в этой области таких ученых, как И.А. Белобжецкого, Н.Т. Белухи, В.И. Видяпина, Э.А. Вознесенского, Е.Ю. Грачевой., Ю.М. Иткина, Е.А. Кочерина, Л.М. Крамаровского, Т.М. Мезенцевой, Г.А. Соловьева, В.И. Стражева, и др. Анализ работ отечественных авторов показал, что, в основном, рассматривается круг вопросов, связанных с теорией и практикой государственного финансового контроля в основном доперестроечного периода.

В процессе исследования были изучены и обобщены теоретические и методические разработки рассмотрения вопросов стандартизации и поиска форм финансового контроля в условиях российских реалий настоящего периода, содержащиеся в трудах российских ученых ВВ. Бурцева, Ю.А. Данилевского, А.В. Крикунова, Л.Н. Овсянникова В.И. Подольского, В.А. Привезенцева, А.Н. Пыткина, В.М. Родионовой, ВИ. Тимофеева, А.Г. Фирсова, Т.Г. Шешуковой, С.О. Шохина и др.

Вместе с тем явно недостаточно работ, в которых бы разрабатывались обоснованные методологические и практические рекомендации, учитывающие действующую нормативную базу и направленные на повышение результативности государственного финансового контроля.

Среди зарубежных ученых, рассматривающих проблемы государственного финансового контроля, следует отметить Дж. Робертсона, Д. Стрика, А. Шика и др. Однако, анализ работ зарубежных авторов показал, что зарубежный опыт не всегда можно применить к российскому менталитету.

Таким образом, степень разработанности проблемы характеризуется недостаточностью, как теоретических исследований данного вопроса, так и практических рекомендаций.

Объект исследования -- образовательные учреждения и органы последующего государственного финансового контроля в г.Ростов-на-Дону. В настоящей работе под образовательными учреждениями понимаются организации, созданные органами государственной власти РФ для осуществления функций начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования, деятельность которых финансируется из федерального бюджета на основе сметы доходов и расходов.

Так, объектами контроля были: государственное образовательное учреждение начального профессионального образования профессиональное училище №7 г. Новочеркасск Ростовской области, государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования «Ростовское хореографическое училище», государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования:

1. Донской государственный технический университет, расположенный по адресу: г.Ростов-на-Дону, пл. Гагарина,1. В университете работают следующие факультеты: конструкторский, гуманитарный, автоматизации и информатики, технологии машиностроения;

2. Донской юридический институт, расположенный по адресу: г.Ростов-на-Дону, б-р Комарова, 30/2. В институте функционирует один юридический факультет;

3. Ростовский государственный медицинский университет, расположенный по адресу: г.Ростов-на-Дону, Нахичеванский пер. 29. В университете осуществляют обучение по следующим специальностям: лечебное дело, педиатрия, медико-профилактическое дело, сестринское дело;

4. Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», расположенный по адресу: г.Ростов-на-Дону, пл. Народного Ополчения, 2. В университете работают следующие факультеты: национальной и мировой экономики, коммерции и маркетинга, информатизации и управления, финансовый, учетно-экономический, юридический, лингвистики и журналистики.

Кроме того, объектом нашего исследования было государственное образовательное учреждение послевузовского профессионального образования Северо-Кавказская академия государственной службы (СКАГС), расположенная по адресу: г.Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская, 70. В академии работают факультеты государственного и муниципального управления и налогообложения и менеджмента.

Глава 1. Сущность государственного финансового контроля, система органов, виды и формы финансового контроля

1.1 Сущность государственного финансового контроля

Понятие контроль возникло более 2-х тысяч лет назад. В разных странах на различных языках оно звучит по-разному. Так, в латинском языке такого слова не существует. Самое близкое по смыслу является соntга-lego (лат.) - производить проверочное чтение, считывать (с рукописью). Во французском оно имеет четыре значения. Так, в переводе с французского соntrolе -- 1. контроль, проверка, наблюдение, надзор, досмотр; 2. контрольный пункт, контроль; 3. контроль, управление; 4. ведомость, список.

В английском языке слово контроль имеет наибольшее количество значений -- 10, среди которых наиболее подходящим к предмету данного исследования являются; управление, руководство; регулировка; ограничение.

Таким образом, слово контроль постепенно наполняется следующим экономическим содержанием.

Контроль -- составная часть управления экономическими объектами и процессами, включающая наблюдение за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами.

Система контроля является подсистемой социального управления и во многом обеспечивает сохранение системой ее качественных характеристик, функционирования и развития. Посредством контроля достигается надежная связь, которая позволяет выявлять результаты воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов организации и регулирования. То есть по сути дела, контроль является одной из функций государственного управления.

Еще тридцать лет назад Э.А.Вознесенский писал: «Будучи функцией управления, контроль не может быть подчинен решению задач, выходящих за рамки управления. Поэтому назначение контроля должно соответствовать целям самого управления, которые в свою очередь определяются экономическими и политическими закономерностями развития данной формации.

Отсюда вытекает важное значение контроля как орудия осуществления политики (в том числе и экономической) господствующих классов»[ 10 ].

Точка зрения Э.А.Вознесенского согласуется с высказыванием В.И.Ленина: «В сущности говоря, весь вопрос о контроле сводится к тому кто кого контролирует, то есть какой класс является контролирующим и какой контролируемым…»[ 13 ].

В современных условиях «в этой связи возникает вопрос: каким образом в демократическом обществе можно добиться необходимого уровня эксплуатации эксплуатантов?

Совершенно очевидно, что по собственной воле в ярмо эксплуатации они не полезут. Мировой опыт показывает; добиться этого можно только с помощью независимого государственного финансово-экономического контроля как одной из стержневых форм публичного контроля».

И.А. Белобжецкий считает, что «контроль призван, прежде всего, давать объективную оценку фактического состояния управляемого объекта и эффективности хозяйствования» [ 6 ].

В настоящее время распространены следующие формулировки термина государственный финансовый контроль (ГФК), представленные в табличной форме (Табл.1.1.1.).

Таблица 1.1.1

Определение понятия государственного финансового контроля

Определение ГФК	Источник
Финансовый контроль при социализме - деятельность государственных и общественных органов, состоящая в проверке государственных и общественных органов, состоящая в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве	Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР - М.: Юридическая литература, 2003, с.43.
Финансово-хозяйственный контроль - система надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью организаций, с целью объективно оценить экономическую результативность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность социалистической собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности и роста доходов государственного бюджета	Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. Финансы и статистика, 2005, с.25
Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов	Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник - М.: Изд-во БЕК, 2005, с.83
Под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности	Козырин А.Н. Финансовый контроль / В уч. Финансовое право/ Под ред. Проф. О.Н. Горбуновой - М.: Юрист, 2006, с.48
Финансовый контроль с соответствии с финансовым правом - это система институтов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающая вскрыть нарушения финансовой дисциплины	Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ. - М.: Финансы и статистика, 2008, с.26
Госконтроль - это систематическая, конструктивная деятельность руководителей, органов управления, направленная на приближение фактического исполнения к запланированному результату	Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля - М.: Филинъ,2000, с.348
Государственный финансовый контроль (ГФК) - одна из важнейших функций государственного управления, которая направлена на вскрытие отклонений от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и иной государственной собственностью, а при наличии таких отклонений - на своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер	Бурцев В.В. К вопросу о стандартизации госу- дарственного финансо-вого контроля // Менеджмент в России и за рубежом. - 2003 с.37
Государственный финансовый контроль - это основанная на нормах финансового права система органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому, эффективному и экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины	Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль Учебник -М.:ИД ФБК-ПРЕСС, 2002, с.37
Государственный финансовый контроль в демократическом государстве - это, во-первых, организованный избранными представителями общества, т.е. законодательной властью, внешний контроль управления общественными финансами и, во-вторых, организованный органами исполнительной власти внутренний контроль	Степашин С.С. Доклад на совещании руководителей контрольно- счетных органов субъектов РФ

По нашему мнению эти определения требуют уточнения, так как «нам представляется спорной концепция, которая сводит финансовый контроль лишь к проверке процессов формирования и использования денежных фондов. По нашему мнению, наиболее широко понятие государственного финансового контроля определено Белобжецким И.А. Мы согласны с его мнением, определяющим, что «диапазон действия финансового контроля весьма широк, поскольку финансовая сторона работы предприятий и объединений обусловлена материально-вещественными факторами. Зачастую весьма затруднительно, а иногда невозможно отделить финансовый контроль от хозяйственного, поскольку в большинстве финансовых операций находят свое отражение те или иные элементы хозяйственной деятельности».

Мы совершенно согласны и с точкой зрения Татаринова В.А., создателя системы государственного финансового контроля в России, который считал, что «ревизия одних денежных средств, как бы хорошо она поставлена ни была, всегда будет односторонней, если она не связана с документальной ревизией имущественных ценностей».

Объектом приложения финансового контроля является комплекс хозяйственных процессов и денежных отношений, возникающих при осуществлении хозяйственной деятельности. Нельзя не учитывать и тот факт, что за бюджетные средства приобретаются имущество и материальные ценности.

Мы считаем, что одним из путей уменьшения числа злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственного имущества является обеспечение учета и контроля материальных потоков.

Когда учет финансовых потоков оторван от материальных: от кого конкретно ушел материальный поток, с кого списаны ресурсы, то в этом случае создаются прекрасные и сильно притягательные условия для экономической преступности. От поставщика материальный поток якобы ушел, но, ни с кого не списан и никому не поставлен на учет. К получателю материальный поток явно не приходил, поскольку его не было. А деньги он перечислил на основе ложного содержания авизо.

Неразрывную связь учета и контроля, их значение и роль в общественной жизни страны подчеркивал еще В.И.Ленин: «без всестороннего, государственного учета и контроля за производством и распределением продуктов власть трудящихся, свобода трудящихся удержаться не может, возврат под иго капитализма неизбежен» [13]. Ведь «безотчетность, бесконтрольность в деле производства и распределения продуктов… есть казнокрадство (ибо все имущество принадлежит казне…)». А основная задача органов государственного финансового контроля -- установить и предотвратить казнокрадство.

Учитывая все вышесказанное, предлагается следующая формулировка понятия государственного финансового контроля:

Государственный финансовый контроль -- это правоспособная система государственных органов, проверяющих образование, учет, распределение и использование денежных и соответствующих им материальных потоков федерального бюджета, на точность исполнения действующих нормативно-правовых актов.

Место государственного финансового контроля в общей системе государственного контроля определяется в первую очередь объектом контроля - это государственные финансы.

Если рассматривать государственные финансы в узком смысле слова, то это собственно государственный бюджет, сферы его формирования и использования, который состоит из доходной и расходной частей. В этой связи и государственный финансовый контроль будет сводиться к контролю исполнения федерального закона по полноте поступления доходной части и не превышению расходов расходной части. В широком смысле это не только государственные бюджеты, но и вся та совокупность элементов государства, которое создает национальное богатство общества, это природные ресурсы, производственная и хозяйственная деятельность субъектов производства, распределения и потребления.

Таким образом, государственный финансовый контроль - это контроль над формированием, использованием и воспроизводством национального достояния.

Понятно, что такая объемлющая его характеристика рождает проблему его организации, т.е. кто, где, когда и как должен осуществлять государственный финансовый контроль.

Принципиальное решение этой проблемы заключается в четком разделении сферы финансовых доходов государства и сферы финансовых расходов. Главной задачей для государственного финансового контроля в этом случае является эффективность деятельности государственных органов, как первой, так и второй сферы. Такое определение государственного финансового контроля предопределяет необходимость построения его на строго научной основе.

Значение финансового контроля выражается в том, что при проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства.

Объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, и других природных ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями.

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Это, прежде всего разработка, утверждение и использование бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль за финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений, государственных банков и корпораций. Финансовый контроль со стороны государства, негосударственной сферы экономики затрачивает лишь сферу выполнения денежных обязательств перед государством, включая налоги и другие платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании выделенных или бюджетных субсидий и кредита, а также соблюдения установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения учета и отчетности.

Финансовый контроль за деятельностью предприятий включает также контроль со стороны кредитных учреждений акционеров и внутренний контроль. Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, регулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его специфику в отдельных финансовых правовых институтах.

1.2 Система органов государственного финансового контроля. Виды и формы финансового контроля

Государственный финансовый контроль осуществляется органами исполнительной власти, а арбитром в спорах между проверяемым и проверяющими является судебная власть. И от эффективности взаимодействия исполнительной и судебной власти в немалой степени зависит результативность государственного финансового контроля.

Полномочия по осуществлению государственного финансового контроля исполнения федерального бюджета сосредоточены в руках Министерства финансов -- одного из Федеральных министерств, входящих в органы управления исполнительной власти.

Полномочия Министерства финансов РФ определены Ст. 165 БК РФ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.04 № 329 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации» (далее-- Положение о Министерстве финансов РФ).

Министерство финансов РФ (далее -- МФ РФ) обладает следующими основными бюджетными полномочиями:

Составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета (то есть определяет общую сумму доходов и общую сумму расходов федерального бюджета и распределяет их по главным распорядителям);

Организует исполнение федерального бюджета;

Исполняет федеральный бюджет;

Осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета;

Составляет отчет об исполнении федерального бюджета;

Представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство РФ;

Взыскивает в бесспорном порядке бюджетные средства, использованные не по целевому назначению.

То есть в компетенцию МФ РФ входят все функции по составлению, исполнению, контролю и отчету об исполнении федерального бюджета. При этом контрольные функции МФ РФ разделены между Главным управлением федерального казначейства (ГУФК) и департаментом государственного финансового контроля. Кроме Министерства финансов РФ, контроль за исполнением федерального бюджета на уровне законодательной ветви власти, осуществляет Счетная палата РФ, подчиняющаяся непосредственно Президенту РФ. Схематично органы государственного финансового контроля изображены на Рис. 1.2.1.

Из Рис.1.2.1. видно, что в каждом субъекте федерации находится территориальный орган УФК и территориальный орган КРУ МФ РФ. Например, в г.Ростов-на-Дону функционируют КРУ МФ РФ в г.Ростов-на-Дону и УФК г.Ростов-на-Дону. Отличие структуры УФК от структуры КРУ состоит в том, что УФК имеет еще и отделения по территориально-административным единицам.

При этом, территориальные органы Федерального Казначейства осуществляют текущий контроль, а последующий - Счетная палата РФ, территориальные органы КРУ МФ РФ.

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Рис. 1.2.1 Органы государственного финансового контроля

В зависимости от времени проведения выделяют три формы государственного финансового контроля:

предварительный, текущий, последующий.

Вместе с тем, не все ученые поддерживают такую классификацию форм контроля. Э.А. Вознесенский, например, признавая под формами контроля «отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий», утверждает, что по отношению к финансовому контролю его формами являются только предварительный и последующий контроль. При этом он отмечал, что «как предварительный, так и последующий финансовый контроль осуществляется в ходе текущей деятельности контролируемых объектов и выражает содержание текущей оперативной работы соответствующих органов» [10]. На этом основании он отрицал понятие «текущий контроль», относя все контрольные действия либо к предварительному, либо к последующему финансовому контролю.

Но, тем не менее, три формы государственного финансового контроля закреплены законодательно в БК РФ и мы обязаны их придерживаться.

Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов учреждений и организаций, проектов бюджетов, текстов договорных соглашений, учредительских документов и т. д. Таким образом, он способствует предотвращению неправильного, нерационального расходования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, а также отрицательных финансовых результатов деятельности организации в целом. Еще на стадии составления смет доходов и расходов с его помощью могут быть выявлены дополнительные ресурсы, что особенно важно в условиях усиления ответственности предприятий за свое финансовое состояние. Эта форма финансового контроля позволяет предупредить нарушение законов и нормативных актов.

Текущий финансовый контроль проводится в процессе исполнения бюджета, в ходе осуществления хозяйственно-финансовых операций, когда проверяется соблюдение норм и нормативов расходования товарно-материальных ценностей и денежных средств, соответствие отпуска средств выполнению планов расходов, использованию ранее выданных ресурсов. Эта форма финансового контроля предполагает системный факторный анализ деятельности предприятий и организаций в целях выявления полноты и своевременности расчетов с бюджетом. Важное значение текущий финансовый контроль имеет в изыскании внутрихозяйственных резервов роста накоплений.

В настоящее время предварительный и текущий государственный финансовый контроль бюджетных организаций осуществляется органами Федерального казначейства (ОФК) по месту регистрации учреждений.

При предварительном и текущем финансовом контроле работниками 0ФК проверяется соответствие сумм расходов ЛБО и смете на текущий год, соответствие назначения платежа расшифровке расходов по коду ЭКР, наличие остатка бюджетных средств по требуемому коду ЭКР, наличие договоров при оплате услуг, наличие счетов-фактур при закупке товарно-материальных ценностей.

Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом. Проверяется целесообразность расходования государственных денежных средств при исполнении бюджетов, выполнении финансовых планов предприятий и организаций, смет бюджетных учреждений. Оценка проведенных мероприятий производится в результате анализа использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, законности совершенных хозяйственно-финансовых операций на основе проверки отчетных бухгалтерских и расходных документов, конечных финансовых результатов. Последующий финансовый контроль взаимосвязан с предварительным контролем, базирующимся на нем.

Территориальные органы УФК осуществляют предварительный и текущий государственный финансовый контроль, а территориальные органы КРУ МФ РФ и Счетная палата РФ -- последующий государственный финансовый контроль. Предметом исследования является деятельность территориальных органов КРУ МФ РФ в субъекте федерации по осуществлению последующего государственного финансового контроля.

Территориальные органы КРУ МФ РФ являются территориальными юнтрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации и создаются по его решению.

Территориальные органы КРУ МФ РФ действуют на основании Положения о Министерстве финансов РФ (далее -- МФ РФ), Положения о территориальных контрольно-ревизионных органах МФ РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 06.08.05 № 888.

Последующий государственный финансовый контроль осуществляется территориальными органами КРУ МФ РФ путем проведения:

1) Ревизий, 2) Проверок.

1) Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление.

Характерными чертами ревизии являются взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности организации; участие в ее проведении специалистов, способных квалифицированно разбираться в специфике деятельности организации; максимально возможное сочетание различных методических приемов документального и фактического контроля с целью выявления законности, достоверности и экономической целесообразности хозяйственных и финансовых операций.

Л.Н. Овсянников, заместитель начальника КРУ Минфина России, в статье «Время узаконить ревизию» с горечью констатирует: «Если ревизия действие законное, что в общем-то ни у кого сомнения не вызывает, если она нужна государству, министрам, прокурорам, следователям, финансистам, что, как уже сказано, закреплено законами, то почему до сих пор не узаконены понятие ревизии, ее параметры, права ревизора?»[17].

2) Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации.

Проверки могут быть тематическими и совместными.

Тематическая проверка проводится по определенному кругу вопросов одной теме (вопросу) путем ознакомления на месте с отдельными сторонами хозяйственной и финансовой деятельности. При этом используются различные приемы фактического и документального контроля, и не всегда обязательно прибегать к тотальной проверке первичных документов и учетных записей с точки зрения законности и достоверности.

Под совместной проверкой понимается контрольное действие по определенному кругу вопросов, участку или эпизоду финансово - хозяйственной деятельности ревизуемой организации, проведенное по мотивированным постановлениям правоохранительных или ведомственных органов.

Цель ревизии или проверки (далее - ревизия) - осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных и финансовых операций, их обоснованностью, наличием и движением имущества и обязательствами, использованием материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

Основной задачей деятельности территориальных органов КРУ МФ РФ является осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или региона Российской Федерации.

Территориальные органы КРУ МФ РФ в соответствии с возложенной на него задачей выполняют следующие основные функции:

а) осуществляют последующий контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

б) проводят в пределах своей компетенции ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности;

в) проводят документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов;

г) проводят в установленном порядке по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на договорной основе ревизии и финансовые проверки поступления и расходования средств соответствующих бюджетов;

л) в соответствии с поручениями Министерства финансов Российской Федерации осуществляют контроль за результативностью проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе);

е) участвуют в разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции управления:

ж) анализируют практику применения законодательства по вопросам, относящимся к компетенции управления, представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию этого законодательства;

з) осуществляют в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово-хозяйственной деятельности проверенных управлением организации, а также возмещения ими причиненного ущерба;

и) координируют свою деятельность с деятельностью других органов финансового контроля в целях устранения параллелизма и дублирования в проведении ревизии и проверок, обеспечения их комплексности и периодичности;

к) соблюдают режим секретности проводимых управлением работ, в том числе при обработке с использованием технических средств документов, составляющих государственную тайну.

Задача государственного финансового контроля - осуществление надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных и финансовых операций, их обоснованностью, наличием и движением имущества и обязательствами, использованием материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

То есть при осуществлении государственного финансового контроля выявляются отклонения от законодательства РФ, обозначаемые в отчетности органов государственного финансового контроля как финансовые нарушения. Определение категории «финансовые нарушения» действующее бюджетное законодательство не содержит. Исходя из результата теоретических исследований и практического опыта, автором разработана структура понятия «финансовое нарушение».

Финансовое нарушение -- противоправное действие должностных лиц, выразившееся в неверном применении положений нормативно-правовых актов в процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности.

В процессе государственного финансового контроля, прежде всего, проверяется отчетность бюджетных учреждений, так как «постановка отчетности ... есть вещь основная во всех учреждениях самых разнородных».

Отчетность -- система обобщающих показателей, характеризующих состояние и динамику управления служебной деятельностью, а также саму деятельность конкретного органа (подразделения). Отчетность является важнейшим элементом функции контроля в управленческой деятельности. Выделяют два вида отчетности, подлежащей последующему государственному финансовому контролю:

· статистическая -- отражающую количественные показатели контролируемой деятельности;

· финансовая -- содержащую в основном ее качественные показатели, имеющие стоимостное выражение.

При этом необходимо обеспечить их соответствие, т.е. правильную и объективную интерпретацию количественных показателей статистической отчетности при формировании финансовой отчетности и т.п. Именно финансовая отчетность контролируется, прежде всего, в процессе проведения государственного финансового контроля.

2. Организационные и методологические особенности последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений

Образовательные учреждения действуют на основании федеральных законов от 10.07.02 № 3266-1 «Об образовании» и от 22.08.06 № 125-Ф3 «О высшем и послевузовском образовании».

В соответствии с п.3. ст. 47. Федерального закона РФ от 13 января 2006 года № 12-ФЗ «Об образовании» (далее -- закон «Об образовании»):

«Деятельность образовательного учреждения по реализации предусмотренных уставом этого образовательного учреждения производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется непосредственно в данное образовательное учреждение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном образовательном учреждении». Это положение вошло в противоречие со статьей 50 ГК РФ. Любая деятельность, преследующая целью извлечение прибыли, независимо от направлений реинвестирования является предпринимательской в силу общих норм гражданского законодательства.

Причем определение образовательного процесса в законе «Об образовании» дано следующим образом:

«Образовательный процесс -- это реализация одной или нескольких образовательных программ, направленных на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ».

Каждое образовательное учреждение трактует реинвестиции в образовательный процесс по-своему. Одни считают процессом реинвестирования проведение семинара для своих работников с семьями на Кипре или в Греции, причем из доходов, не отраженных в балансе; другие -- покупку нового оборудования для учебных мастерских.

Соответственно и процесс проверки усложняется, т.к. очень затруднительно определить, что является решением задач формирования общей культуры личности и адаптации личности к жизни в обществе.

В процессе контроля образовательных учреждений, органы государственного финансового контроля устанавливают результативность и целевую направленность использования средств федерального бюджета. Это позволяет исправлять допущенные просчеты или нарушения в финансовой работе образовательных учреждений.

В соответствии со Ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Но самих нормативов бюджетное законодательство не содержит. Как правило, образовательные учреждения закладывают в смету столько, сколько захотят. Бюджетное законодательство не содержит ни определения понятия сметы, ни правил ее составления. В настоящее время не контролируются и суммы сметных назначений.

При этом огромное значение для бюджетного учреждения приобретает организация качественной калькуляционной работы по определению плановых затрат на оказание услуг. Во-первых, калькуляция затрат на федеральные (муниципальные) услуги, подкрепленная данными отчетных калькуляций фактических затрат за предыдущие периоды, позволяет определить действительный уровень обеспечения их бюджетным финансированием и может послужить основанием для ходатайства об изменении соответствующих нормативов. Во-вторых, калькулирование себестоимости «предпринимательских» услуг бюджетного учреждения позволяет учесть все затраты на их осуществление. Ведь реализуемый БК РФ принцип жесткой привязки всех затрат бюджетного учреждения к источникам их финансирования не позволяет погашать часть расходов на осуществление предпринимательской деятельности за счет бюджетного финансирования без разрешения соответствующих распорядителей бюджетных средств. Следовательно, если учтенная в калькуляции сумма плановой прибыли не сможет погасить всех не учтенных в этой калькуляции затрат на осуществление услуги, соответствующая разница будет погашаться либо за счет дохода от оказания других «коммерческих» услуг, либо (при недостаточном их объеме) за счет бюджетного финансирования. Последнее в соответствии с БК РФ расценивается как нецелевое использование бюджетных средств и влечет применение к бюджетному учреждению установленных этим Кодексом санкций.

Нигде не сказано, что сметы составляются в разрезе предметных статей. Просто это принято на практике. И арбитражные суды, рассматривая нецелевое использование, перераспределение средств с подстатьи на подстатью (например, с 240110 на 240120) не рассматривают как нецелевое использование. Хотя логично было бы предположить, что целевое направление бюджетных средств, определенное Ст.38 БК РФ предусматривает использование их на конкретно определенные цели по конкретному коду ЭКР. Но это возможно из-за нечеткого определения нормативной базы.

Например, образовательное учреждение заложило в смету по коду 2401 00 «Приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования» 150 000 руб., но на какое именно оборудование можно закладывать деньги можно увидеть только из расшифровки по подстатьям. Например, на расходы по подстатье 240120 «Приобретение и модернизация не- производственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных и муниципальных учреждений» можно отнести расходы на приобретение в установленном порядке предметов стоимостью на дату приобретения свыше 50-кратного установленного законодательством Российской Федерации минимального размера оплаты труда за единицу и предметов, служащих более года, предусматриваемые в смете доходов и расходов на содержание учреждений, в том числе физкультурного оборудования, расходы на приобретение однородных малоценных предметов (тарелок, кухонной посуды и т.д.), столов, книжных шкафов и другой мебели хозяйственных и технических инструментов, предметов оборудования, буфетов и других предметов хозяйственного инвентаря, приобретаемых впервые для вновь организуемых и расширяемых учреждений и не входящие в сметы строек. Под формулировки приказа 127н можно подобрать все что угодно. Только необходимо ли это образовательному учреждению? Например, как доказать целесообразность приобретения видеомагнитофона, который на момент проведения ревизорами инвентаризации оказался дома у заведующего кафедрой? То есть, проверять целевое использование имеет смысл только при детальной расшифровке направления расходования и обоснования целесообразности. А этого-то как раз и нет в действующей нормативной базе. И даже когда очевидно нецелевое использование, например использование бюджетных средств на содержание автобронетехники, которой фактически не существует, и тогда это оспаривается и суды идут навстречу государственным учреждениям. Расчеты в обоснование сумм сметных назначений не регламентированы нормативной базой и поэтому не контролируются. Также из-под контроля выпала проверка соблюдения установленных норм расходов сырья, материалов и других материальных ценностей. Поскольку исчезли и сами нормы расходов. А злободневность не исчезла.

2.1 Критерии оценки расходов образовательных учреждений

Одной из важнейших стадий процесса исполнения федерального бюджета является утверждение вышестоящими распорядителями бюджетных средств смет для подведомственных им бюджетных учреждений. До последнего времени ввиду отсутствия законодательных норм, определяющих порядок установления функциональных обязанностей бюджетных учреждений, составления их смет, отраслевые министерства самостоятельно определяли круг задач и меру ответственности для подведомственных учреждений. Последующий государственный финансовый контроль за деятельностью последних был затруднен отсутствием стандартизированных критериев оценки эффективности их деятельности и обоснованности затрат. К настоящему времени не утверждены нормативы бюджетных затрат на единицу предоставляемых государственными учреждениями услуг. А в тех случаях, когда такие нормативы рассчитаны (например, финансирование образовательных и учебных учреждений производится в зависимости от численности контингента обучающихся (больных)), они не подвергались независимой экспертной оценке. В условиях неразработанности правовой базы, регламентирующей порядок деятельности государственных учреждений, участие Федерального казначейства в санкционировании их расходов носило во многом формальный характер.

Бюджетный кодекс создал предпосылки для осуществления последующего государственного финансового контроля за расходами бюджетных учреждений, установив требование составления смет доходов и расходов последних, на основе двух взаимосвязанных критериев:

- заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, определяемых для бюджетных учреждений вышестоящими распорядителями бюджетных средств;

- нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственными учреждениями услуг. Весьма существенно, что эти нормативы утверждаются не главными распорядителями бюджетных средств, а Правительством Российской Федерации.

Таким образом, сметы бюджетных учреждений должны стать прозрачны для органов последующего государственного финансового контроля. При этом главные и нижестоящие распорядители бюджетных средств несут ответственность за соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов. Однако явным недостатком Бюджетного кодекса является то, что он не устанавливает ни форм, ни размеров такой ответственности. С нашей точки зрения, необходимо ввести процедуру контроля за соответствием смет утверждаемых главными и нижестоящими распорядителями бюджетных средств, нормативам финансовых затрат. Такой контроль должен осуществляться Минфином или Федеральным казначейством. Причем при установлении несоответствия контрольный орган должен обладать правом требовать внесения изменений в сметы.

2.2 Порядок финансирования образовательных учреждений

Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется через систему счетов органов федерального казначейства. Наглядно действующая схема финансирования образовательных учреждений изображена на Рис. 2.2.1.

По мере совершения операций с лицевого счета бюджетополучателя ОФК выдает выписку с расшифровкой движения денежных средств по лицевому счету в разрезе кодов ЭКР. А также в компьютерной базе данных имеется информация об остатках средств по каждому коду ЭКР на любую дату.

В настоящее время практически невозможно перечислить с лицевого счета бюджетополучателя в ОФК средства, если их нет на остатке.

Объем прав получателя средств на принятие и оплату им в финансовом году денежных обязательств за счет средств федерального бюджета является лимитом бюджетных обязательств. Это означает, что без предоставления в ОФК листа бумаги под названием «Лимит бюджетных обязательств» (ЛБО), денег образовательному учреждению не дадут, даже если они есть на лицевом счете.

В процессе последующего государственного финансового контроля образовательных учреждений необходимо учесть особенности внебюджетной деятельности образовательных учреждений.

Согласно пункту 4 статьи 254 БК РФ средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе федерального казначейства. Пункт 2 статьи 42 БК РФ содержит перечень доходов бюджетного учреждения, полученных от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, отражаемых в доходах соответствующего бюджета.

Согласно п.2 приказа МФ РФ от 31.12.02 119 142н операции со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности получателями средств федерального бюджета, финансируемыми на основании смет доходов и расходов, отражаются на лицевых счетах для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства МФ РФ (далее - ОФК).

Согласно п.3 Ст. 161 БК РФ в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Это положение закреплено и Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год»: «средства, полученные федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на счетах, открытых им в органах федерального казначейства, и расходуются федеральными учреждениями в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета, в пределах остатков средств на их лицевых счетах».

В Табл.2.2.1. приведены данные УФК г. Ростов-на-Дону по объему финансирования семи старейших ВУЗов г. Ростов-на-Дону.

Таблица 2.2.1 Объемы финансирования ВУЗов г. Ростов-на-Дону

Период	2009г.	2010г.	2011г.	ИТОГО
Обозначение ВУЗов
А	60348	71484	99803	231635
Б	107337	131372	183723	422432
В	36601	42640	54867	134108
Г	45624	61050	71186	177860
Д	10802	16572	22396	49770
Е	21310	28527	41949	91786
Ж	10059	15951	19600	45610
ВСЕГО	292081	367596	493524	1153201

Из данных Табл.2.2.1. следует, что объемы финансирования растут из года в год. За 2010г. общий объем финансирования семи ВУЗов по сравнению с 2009г. вырос в 1,26 раза, за 2011 г. по сравнению с 2010г. -- в 1,34 раза. А за три года, с 2009 по 2010 гг, этот объем вырос в 1,69 раза. В связи с неуклонным ростом объема финансирования и большим документооборотом, ВУЗы проверяются КРУ ежегодно.

Таким образом, все средства, поступающие в образовательное учреждение как из федерального бюджета, так и от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности, используются образовательными организациями через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. А словосочетание «внебюджетные средства образовательных учреждений» применяется в силу традиции для обозначения источника поступления средств.