База функционирования бюджетной системы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы. Среди финансовых методов, с помощью которых государство обычно воздействует на макроэкономические процессы посредством косвенного влияния на рыночный механизм, наиболее распространенными являются бюджетные рычаги. Поэтому крайне важно совершенствовать правовую базу функционирования бюджетной системы.

Бюджет, понимаемый как совокупность всех элементов бюджетной системы страны, - это по существу основа финансовой базы государственного регулирования рыночной экономикой. Сосредоточение в бюджете определенной доли национального дохода необходимо для успешной реализации финансовой политики. Как экономическая категория бюджет представляет собой систему финансовых отношений, включающих не только формальные отношения по поводу формирования, распределения и расходования денежных ресурсов, предназначенных для финансирования функций органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению ими государственных услуг населению страны, но и отношения, связанные с реализацией взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса.

Таким образом, актуальноcть темы определяетcя как ее научной, так и практичеcкой значимостью.

Цель исследования определена актуальностью и заключается в следующем: выявить возможные перспективы совершенствования налогово-бюджетной политики.

Исходя из цели исследования, можно выделить такие задачи как:

1) Раскрыть теоретические основы механизма бюджетно-правового регулирования.

2) Провести анализ доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

3) Проследить за динамикой доходов консолидированных бюджетов.

4) Рассмотреть доходы бюджетов в разрезе отдельных субъектов РФ.

Предметом исследования данной курсовой работы являются консолидированные бюджеты субъектов РФ, налогово-бюджетная политика.

Объектом исследования данной курсовой работы являются доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ и их динамика, а также различные социально-экономические явления, возникающие в результате проявления динамики.

Теоретическая и практическая значимость данного исследования состоит в том, чтобы иметь возможность использовать итоги и выводы для последующего усовершенствования правовой базы функционирования бюджетной системы РФ.

Главные методы исследования - это общенаучные методы познания общественных явлений. Диалектический метод был основным, использующимся в работе, но также применялись метод системно-структурного анализа, эмпирический и статистический метод.

Информационной базой работы послужили пособия для ВУЗов, периодические издания, статистические сборники, отчет, постановления, экономические бюллетени, а также различные интернет-ресурсы.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав и заключения. Первая глава носит теоретический характер, в ней изложены основы для дальнейшего исследования, вторая глава носит аналитический характер, в ней производится анализ базовых показателей консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011 году, третья глава носит практический характер, в ней выявляются и рассматриваются возможные перспективы налогово-бюджетной политики. Всего в работе четыре рисунка и три таблицы, одна из них вынесена в приложения.



Глава 1. Механизм бюджетно-правового регулирования

1.1 Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования

В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

Бюджетное право -- это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других -- только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Предмет бюджетного права -- это совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно: установления доходных источников бюджетов всех уровней; расходования бюджетных денежных средств; межбюджетного регулирования; бюджетного процесса; осуществления бюджетного контроля; порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы РФ; установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянном развитии. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Метод бюджетно-правового регулирования -- это обусловленная публичностью и финансовой значимостью совокупность специфических юридических признаков бюджетного права, в которых концентрированно выражаются средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права классифицируются на общие и особенные. Общие методы обусловлены юридической природой бюджетной деятельности государства, ее публичным характером, направленностью на обеспечение общего интереса. Специальные методы используются в процессе реализации определенных функций бюджетной деятельности.

Среди общих методов, применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия на бюджетные отношения представляет собой способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в бюджетном праве он имеет свои особенности.

Кроме императивного метода государство при регулировании бюджетных отношений использует элементы диспозитивного метода. Современное бюджетное законодательство дополнилось возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, договорных методов регулирования межбюджетных отношений, вступления в бюджетные отношения на добровольных основаниях и т.д. Однако применение отдельных аспектов диспозитивного регулирования не означает наличия в бюджетном праве гражданско-правовых методов воздействия. Диспозитивность как способ правового регулирования бюджетных отношений существенно ограничена приоритетом публичных имущественных отношений. Согласование каких-либо условий бюджетных отношений возможно только в случаях, прямо оговоренных бюджетным законодательством, а последующее регулирование согласованных форм бюджетной деятельности осуществляется императивным методом.

Следующей группой методов бюджетного права являются специальные методы: метод дотаций, метод финансирования целевых государственных программ и т.д.

Специфика методов бюджетного права заключается в совокупности их особенностей, проявляющихся в сфере бюджетных отношений, а также в наличии специальных способов правового воздействия на отдельные стороны бюджетной деятельности. Характерные черты методов правового воздействия в сочетании с механизмом бюджетно-правового регулирования являются основными элементами юридического режима правового регулирования бюджетных отношений, с помощью которых бюджетное право становится относительно самостоятельным правовым образованием в системе финансового права. Одновременно следует помнить, что бюджетное право использует те же общие методы правового воздействия, что и финансовое право в целом.

Основываясь на понимании предмета и метода правового регулирования как классифицирующих критериев отраслей права, можно сделать вывод, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права. На современном этапе развития финансовой деятельности Российского государства особенности юридической природы предмета и методов бюджетного права показывают невозможность его автономного функционирования. Законченное правовое регулирование бюджетных отношений достигается только в рамках всего финансового права и не может быть урегулировано в границах одной (хотя и довольно крупной) подотрасли.

1.2 Принципы бюджетного права

Принципы бюджетного права представляют собой основные идеи, исходные положения его формирования, развития и функционирования. Бюджетно-правовые принципы отражаются в нормативных правовых актах и характеризуют сущность и содержание бюджетного права, его внутреннее строение, соотношение с финансовым правом, иными его подотраслями и институтами. Основные исходные идеи бюджетного права показывают не только материальные отношения, но и весь процесс применения бюджетного права, придавая ему динамику.

Большое значение принципы бюджетного права имеют на стадии разработки проектов нормативных финансово-правовых актов, поскольку позволяют создавать и принимать эффективные бюджетные нормы. Неоценима роль принципов на стадии правоприменения, так как с их помощью судебная система и органы исполнительной власти единообразно реализуют финансовую политику государства.

Принципы бюджетного права -- это теоретически обоснованные и нормативно закрепленные основополагающие начала (идеи, требования) сущности бюджетного права, составляющие его главное содержание, определяющие общую направленность правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и направляющие бюджетную деятельность на достижение стоящих перед ней целей и задач.

Принципы бюджетного права можно классифицировать:

1) по источнику нормативного закрепления -- установленные Конституцией; установленные бюджетным законодательством РФ;

2) по сфере действия -- распространяющиеся на все институты бюджетного права (общие принципы); отдельные институты бюджетного права (институциональные).

В первой классификационной группе принципов бюджетного права к числу исходно-правовых начал, установленных Конституцией, относятся:

· федерализм (ст. 1);

· равноправие субъектов РФ в сфере бюджетной деятельности (ст. 5);

· реализация совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в установлении общих принципов бюджетной деятельности местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72);

· самостоятельность бюджетной деятельности органов

· местного самоуправления (ст. 12, 130--132);

· распределение функций в области бюджетной деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей (например, ч. 1 ст. 105, п. «б» ч. 1 ст. 114);

· участие граждан Российской Федерации в бюджет

· ной деятельности государства и местного самоуправления (ч. 1 ст. 32);

· гласность (например, ч. 3 ст. 15);

· плановость (п. «а» ч. 1 ст. 114, ст. 132);

· законность (например, ст. 1,2, 15, 57).

Конституционные нормы, закрепляющие принципы бюджетного права, являются нормами прямого действия. Это означает право участников бюджетной деятельности на непосредственное применение данных норм без внесения соответствующих дополнений в бюджетное законодательство.

Остальные принципы бюджетного права находят свое выражение в бюджетном законодательстве РФ или выводится из его содержания.

Во второй классификационной группе принципов бюджетного права к числу общих («сквозных») принципов относятся:

· ежегодность (цикличность, периодичность) возникновения бюджетных отношений (ст. 242 БК);

· неразрывность (в большинстве случаев) бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетного права (ст. 7--9 БК);

· координация бюджетной политики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;

· реализация норм совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в установлении общих принципов бюджетной деятельности муниципальных образований (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции);

· выражение в правовой форме бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (ст. 11 БК);

· единство группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников

· финансирования дефицитов этих бюджетов на основе бюджетной классификации (гл. 4 БК);

· неотвратимость ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ (часть четвертая БК).

В зависимости от сферы действия принципы бюджетного права можно классифицировать по институтам бюджетного права, в которых эти принципы действуют. Таким образом, выделяются:

а) принципы бюджетной системы РФ. Статья 28 БК к ним относит: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полноту отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; прозрачность (открытость); достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов бюджетов; единство кассы;

б) принципы межбюджетных отношений. На основе анализа гл. 16 БК можно назвать следующие принципы: распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ;

в) принципы бюджетного процесса. К ним относятся: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти (например, ст. 184, 192 БК); казначейское исполнение бюджетов (ст. 215.1 БК); ежегодность бюджета (ст. 242 БК); публичность и гласность (например, ст. 264.11 БК); единство кассы (ст. 38.2 БК); формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на основе единой методологии, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ (ст. 6, 65 БК); иммунитет бюджетов (ст. 239 БК).

1.3 Бюджетные правоотношения

Конституционное оформление России как федеративного государства и признание самостоятельности местного самоуправления определяют наличие взаимоотношений между звеньями бюджетной системы РФ, базирующихся на правовых нормах. В результате своего развития бюджетные отношения объективно требуют государственного регулирования и становятся правоотношениями. Бюджетные отношения обусловлены фактом существования государства, поэтому внешне выражаются в тех формах, которые оно им определяет. В федеративном государстве особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и субъектами РФ и муниципальными образованиями, что возможно только в условиях правового оформления с 11 ношений бюджетной сферы. Правовое оформление бюджетных отношений означает их публичное рассмотрение через систему представительных органов всех уровней, что позволяет осуществлять гарантии построения бюджетной системы не на декларативных, а на реальных федеративных началах. Именно правовая регламентация привносит в бюджетные отношения устойчивость и гарантированность от простого случая и произвола. В результате правового регулирования бюджетные отношения развиваются как итог предметной деятельности государства.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями, которые отличаются от финансовых правоотношений более узкой сферой применения.

Таким образом, бюджетные правоотношения -- это вид общественных отношений, в которых посредством специальных методов реализуется установленная или санкционированная государственной волей система финансово-правовых норм в конкретные правоотношения относительно взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной деятельности.

Бюджетный кодекс не дает определения бюджетных правоотношений. Статья 1 БК рассматривает бюджетные правоотношения в аспекте объектов регулирования БК и построена по принципу перечисления. Бюджетные правоотношения складываются не только на основании норм БК. Значительное количество бюджетных правоотношений возникает на основе ежегодно принимаемых законов (решений) о бюджетах разных уровней, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом. Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области бюджетных доходов и расходов.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право. Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

Согласно п. 1 ст. 1 БК к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Возникают бюджетные правоотношения только на основе нормативного акта -- закона о бюджете, принимаемого на финансовый год. Так как закон о бюджете действует один год, то все бюджетные правоотношения носят периодический характер, т.е. действуют тоже один год. С момента вступления в действие нового акта о бюджете данные правоотношения возобновляются, как правило, между теми же субъектами.

Сферой возникновения всех бюджетных правоотношении и является бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. В бюджетной сфере государство посредством права устанавливает виды доходов бюджетов, и порядок их аккумулирования, определяет способы использования и методы распределения бюджетных средств и т.д.

Бюджетные правоотношения охватывают совокупность денежных отношений, связанных с аккумуляцией, распределением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансового обеспечения задач и функций конкретной территории.

С принятием БК в сферу бюджетно-правового регулирования были включены отношения, возникающие по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК эти отношения были исключительно предметом регулирования финансово-правового института государственного и муниципального кредита.

Пункт 2 ст. 1 БК определяет сферу действия БК по вопросам установления правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Детальное закрепление прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений осуществлено частью третьей БК, которая устанавливает полномочия участников бюджетного процесса (гл. 18), особо выделяя полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня (гл. 19) и полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации (гл. 19.1). Ответственность за нарушения бюджетного законодательства установлена частью четвертой БК.

Субъекты бюджетных правоотношений принимают участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, являются участниками бюджетного процесса либо получают из бюджета денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования. Субъект бюджетного правоотношения может обладать одним из перечисленных выше признаков или несколькими признаками одновременно.

Нормы БК детально регламентируют правовой статус участников бюджетного процесса федерального уровня, региональные и муниципальные бюджетные отношения регулируются по принципу «основ законодательства», т.е. для них определяются основы бюджетной компетенции соответствующего территориального уровня, которые находят развитие в соответствующих региональных или муниципальных нормативных правовых актах.

Возникают бюджетные правоотношения только на основе нормативного акта -- закона о бюджете на очередной финансовый год₅ Финансовый год -- это период, в течение которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации финансовый год равен 12 месяцам. Так как закон о бюджете действует один год, то все бюджетные правоотношения носят периодический характер, т.е. также действуют в течение одного года. С момента вступления в действие нового акта о бюджете данные правоотношения возобновляются, как правило, между теми же субъектами.

Сферой возникновения всех бюджетных правоотношений является бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. В бюджетной сфере государство посредством права устанавливает виды доходов бюджетов, порядок их аккумулирования, определяет способы использования и методы распределения бюджетных средств и т.д.

Бюджетные правоотношения охватывают совокупность денежных отношений, связанных с аккумулированием, распределением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансового обеспечения задач и функций конкретной территории.



Глава 2. Анализ базовых показателей консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2011 году

2.1 Динамика доходов консолидированных бюджетов

Экономический кризис оказал сильное влияние на состояние региональных финансов. В результате спада в промышленном производстве и проблем на рынке труда произошло снижение собственных доходов консолидированных региональных бюджетов на 14%. Часть выпадающих доходов была компенсирована увеличением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (рост на 34% по сравнению с 2009 г.). В итоге падение доходов консолидированных региональных бюджетов в 2010 г. по сравнению с 2009 г. составило 4%.

Динамика налогооблагаемой базы региона определяется двумя основными факторами: структурой экономики и структурой доходов консолидированного регионального бюджета. Структура доходов, в свою очередь, определяется распределением источников доходов между уровнями бюджетной системы, политикой федерального центра в сфере межбюджетных отношений, политикой региональных и местных органов власти в сфере налогообложения, управления имуществом, предпринимательской деятельности.

В последние годы тремя наиболее крупными источниками формирования консолидированных региональных бюджетов были налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц и безвозмездные поступления (трансферты). В общей сложности на эти источники приходилось более 70% всех доходов, поступающих в консолидированный региональный бюджет. Соответственно общее состояние бюджета в регионе определялось тремя основными факторами: прибыльностью предприятий, ситуацией на рынке труда и финансовой поддержкой федерального центра.

В 2009-2010 гг. одним из наиболее важных последствий ухудшения ситуации в экономике стало сокращение поступлений по налогу на прибыль. В 2010 г. по сравнению с 2009 г. поступления налога на прибыль в консолидированные региональные бюджеты в абсолютном выражении сократились на 40%, с 28 до 18% сократилась доля налога на прибыль в структуре доходов субъектов РФ. Кроме того, произошло заметное снижение доходов от использования государственного и муниципального имущества (-14%), от продажи материальных и нематериальных активов (-22%), предпринимательской деятельности (-21%). При этом практически не изменились поступления по налогу на доходы физических лиц и существенно возросла роль трансфертов из федерального бюджета. Безвозмездные поступления в абсолютном выражении выросли на 34%, а их доля в структуре доходов консолидированных региональных бюджетов увеличилась с 19 до 27%.

Таким образом, одним из важных итогов экономического кризиса в контексте региональных финансов стало увеличение зависимости субъектов РФ от финансовой поддержки из федерального бюджета. Это позволило компенсировать часть выпадающих доходов консолидированных региональных бюджетов.

4-- -- -,- --, --------------- Т--

Январь Февраль Март Апрель

Сопоставление помесячной динамики налоговых и неналоговых доходов за 2009--2011 гг. позволяет выделить периоды наибольшего сокращения доходов в 2011 г. относительно прежних лет. Наибольшее падение доходов в 2010 г. по сравнению с 2009 г. отмечалось в феврале, апреле и июле -- более чем --25% (рис.1). В конце 2011 г. наметилась положительная динамика, налоговые и неналоговые доходы консолидированных региональных бюджетов в ноябре - декабре 2011 г. по сравнению с аналогичным периодом 2010 г. увеличились. При этом следует учитывать два аспекта: no-первых, сопоставления производятся в текущих ценах, поэтому реальное снижение доходов было ниже на уровень инфляции, во-вторых, в ноябре-декабре 2010 г. уже отмечались проблемы в экономической сфере, поэтому база последних месяцев 2010 г. объективно ниже предшествующих кварталов. Афансьев, Р. С. Бюджетная политика субъектов Российской Федерации/ Герасимова, Ю.В., Голованова, Н.В. - М.: Дело, 2010 г., стр.39

Рисунок 1

Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов, 2009-2011 гг., млрд руб.

Наибольшие потери по налогу на прибыль пришлись на первое полугодие. Например, в феврале 2011 г. по сравнению с февралем 2010 г. поступления от налога на прибыль сократились практически на 90%, в апреле - мае и июле - августе падение составило около 50%. Налог на прибыль, являющийся одним из основных источников поступлений в региональные бюджеты, по итогам 2011 г. снизился на 40% по сравнению с 2010 г. Динамика поступлений именно этого налога во многом определяла общую динамику доходов консолидированных региональных бюджетов.

Налог на доходы физических лиц демонстрировал значительную устойчивость, наряду с трансфертами из федерального бюджета исполняя роль стабилизатора доходов консолидированных региональных бюджетов. Сохранению поступлений от подоходного налога косвенно способствовали меры Правительства РФ, которые были направлены на поддержание рынка труда и сохранение рабочих мест. Наибольшее снижение налога на доходы физических лиц в 2011 г. относительно 2010 г. отмечалось в мае и августе (рис. 2).

Таким образом, наибольшее снижение налоговых и неналоговых доходов консолидированных региональных бюджетов отмечалось в первом полугодии 2011 г. Наибольшее падение демонстрировал налог на прибыль, стабилизирующую роль играл налог на доходы физических лиц.

Рисунок 2

Динамика поступлений по налогу на доходы физических лиц в консолидированные бюджеты регионов, 2009-2011 гг., млрд руб.

2.2 Анализ доходов консолидированных бюджетов

Наиболее существенное снижение доходов консолидированных региональных бюджетов (рис. 3) отмечалось в группе экономически развитых регионов, бюджетно-финансовое положение которых напрямую зависит от результатов собственной экономической деятельности. Общее снижение доходов по группе экономически развитых территорий по итогам 2011 г. относительно 2010 г. составило 10%. Для большей части развитых регионов максимальное снижение доходов консолидированных региональных бюджетов пришлось на III квартал 2011 г. Регионы с развитой металлургией имели максимальный спад в I квартале 2011 г., после этого они демонстрировали постепенное восстановление. При этом в IV квартале 2011 г. группа металлургических регионов демонстрировала спад доходов. Среди лидеров снижения были Липецкая область (-14% в IV квартале 2011 г. по сравнению с аналогичным периодом 2010 г.) и Вологодская область (-30%). По итогам 2011 г. среди экономически развитых регионов лучше всего выглядели регионы с диверсифицированной промышленностью, падение доходов в которых составило около 4%. Наибольшее снижение доходов демонстрировали агломерации городов федерального значения, где спад составил около 15%. Основную часть снижения обеспечила Москва, которая в 2011 г. лишилась мятой части доходов от уровня 2010 г. Афансьев, Р. С. Бюджетная политика субъектов Российской Федерации/ Герасимова, Ю.В., Голованова, Н.В. - М.: Дело, 2010 г., стр. 41

Рисунок 3

Динамика доходов консолидированных региональных бюджетов в разрезе групп регионов, %

Группа среднеразвитых регионов характеризуется повышенной значимостью федеральных трансфертов в структуре консолидированных региональных бюджетов: в 2010 г. безвозмездные поступления составляли 30% доходов, по итогам 2011 г. - около 40%. В результате снижение собственных налоговых и неналоговых доходов было компенсировано трансфертами от других уровней бюджетной системы. По данной группе субъектов РФ рост доходов в 2011 г. по сравнению с 2010 г. составил 8%. Следует отметить, что наибольший рост доходов пришелся на III квартал 2011 г., что, вероятно, было обусловлено перечислением в регионы федеральных трансфертов.

Слаборазвитые и слабо освоенные регионы демонстрировали максимальный относительный рост доходов - около 15%. Основная причина роста -- увеличение федеральных безвозмездных поступлений. На примере данной группы территорий также фиксируется существенный приток средств в III квартале 2011 г. Более чем на 20% по итогам 2011 г. выросли доходы в Республиках Тыва, Дагестан, Алтай, более чем на 30% - в Камчатском крае и Чукотском автономном округе. В IV квартале по подгруппе регионов со слабой собственной экономической базой отмечалось резкое падение доходов, что было в значительной степени обусловлено снижением федеральных трансфертов Чеченской Республике и Северной Осетии. Существенное снижение объема трансфертов Чеченской Республике в IV квартале 2011 г., вероятно, было вызвано тем, что основная часть федеральных средств была перечислена в первом полугодии 2011 г. (в I квартале 2011 г. относительно I квартала 2010 г. рост составил 74%, во П-м - 92, в III-м - 50%).

Максимальное снижение налоговых и неналоговых доходов наблюдалось в субъектах РФ с высоким уровнем развития (--17% в 2011 г. к 2010 г.). Максимум спада по большинству подгрупп экономически развитых и среднеразвитых регионов отмечался в III квартале 2011 г. Во всех подгруппах по динамике налоговых и неналоговых доходов был наиболее успешным IV квартал, что позволяет констатировать постепенное улучшение ситуации.

Среди всех подгрупп выделяются регионы с развитой металлургией, которые имели наиболее глубокий спад (около '/₃), пришедшийся на I-II кварталы 2011 г. По итогам 2011 г. именно эти регионы потеряли наибольшую часть собственных доходов (-22%), часть выпадающих доходов была компенсирована увеличившимися федеральными трансфертами. В наибольшей степени пострадали Вологодская область (--40% собственных доходов в 2011 г. по сравнению с 2010 г.), Кемеровская и Челябинская области (сокращение составило около '/₃). У регионов со средним уровнем развития спад налоговых и неналоговых доходов был не столь значителен, но следует учитывать, что изначально уровень доходов бюджета на душу населения в этой группе субъектов РФ был низким. В среднем наибольшее снижение составило 13--16%. Среди регионов с развитым машиностроением более всего пострадали Калининградская область, Республики Чувашия и Мордовия, среди регионов со средним уровнем развития -- Архангельская, Тульская, Астраханская области, Удмуртская Республика и Республика Карелия.

В регионах с низким уровнем развития и слабо освоенных регионах отмечались два типа динамики: слабо освоенные регионы Сибири и Дальнего Востока уже в I--II квартале 2011 г. демонстрировали спад налоговых и неналоговых доходов, тогда как регионы со слабой собственной экономической базой имели падение только в III квартале (основную часть падения обеспечил Дагестан -- 37%). В IV квартале по обеим подгруппам отмечался рост собственных доходов. По итогам 2011 г. наибольшее сокращение собственных доходов имело место в Забайкальском крае (7,4%) и Республике Якутия (5,3%).

Максимальное увеличение объема безвозмездных поступлений (рис. 4) отмечалось по наиболее развитым субъектам и среднеразвитым регионам (около 40% в 2011 г. по сравнению с 2010 г.). В высокодотационных регионах Сибири и Дальнего Востока, а также в республиках Северного Кавказа, получавших большой объем федеральных трансфертов и до кризиса, относительное увеличение безвозмездных поступлений было не столь значительным (около 20%). Минимальный прирост безвозмездных поступлений по итогам 2009 г. имела подгруппа регионов с развитым нефтегазовым сектором (около 10%).

Рисунок 4

Динамика безвозмездных поступлений в консолидированные региональные бюджеты в разрезе типов регионов, %

Пик роста безвозмездных поступлений, как уже отмечалось, в большинстве подгрупп регионов пришелся на III квартал 2011 г. Максимум во II квартале имели только агломерации городов федерального значения, которые получили существенный объем трансфертов в первом полугодии. Во II квартале 2011 г. безвозмездные поступления в консолидированный региональный бюджет Москвы выросли на 167% относительно 2010 г., Санкт-Петербурга - на 132%, Московской области - на 122%. Афансьев, Р. С. Бюджетная политика субъектов Российской Федерации/ Герасимова, Ю.В., Голованова, Н.В. - М.: Дело, 2010 г., стр. 43

Таким образом, сочетание динамики собственных доходов и распределения федеральных безвозмездных поступлений в 2011 г. в разрезе групп регионов привело к сохранению относительной стабильности бюджетов слабо освоенных и слаборазвитых территорий, позволило поддержать регионы со средним уровнем развития и частично компенсировать выпадающие доходы экономически сильным субъектам РФ. В IV квартале 2011 г. большинство регионов демонстрировали наилучшую динамику налоговых и неналоговых доходов за весь 2011 г.

Относительное изменение параметров консолидированных региональных бюджетов не дает полного представления о том, насколько серьезно обострилась ситуация в том или ином регионе, поскольку ряд субъектов РФ с существенным процентным снижением доходов сохраняет уровень фактических подушевых доходов консолидированных региональных бюджетов на уровне, существенно превышающем среднероссийский. Рассмотрим подробнее изменения параметров консолидированных региональных бюджетов в подушевом измерении.

2.3 Доходы бюджетов в разрезе отдельных субъектов РФ

Часть экономически развитых регионов, в особенности территории с развитым нефтегазовым сектором, несмотря на относительное снижение доходов консолидированных региональных бюджетов, сохранили уровень доходов бюджета в расчете на душу населения на уровне, в несколько раз превышающем среднероссийский. Это означает, что, несмотря на большие выпадающие доходы, эти субъекты РФ обладают резервами для оптимизации расходов бюджета. Например, Ханты-Мансийский автономный округ, потерявший 15% доходов в 2011 г. по сравнению с 2010 г., по уровню доходов на душу населения в 2011 г. в 2,4 раза превышал аналогичный показатель по субъектам РФ. Более серьезной была ситуация в Пермском крае, Вологодской, Кемеровской и Челябинской областях, где падение доходов на 14--16% происходило на фоне относительно невысоких фактических доходов на душу населения по сравнению со среднероссийским показателем.

Высокий уровень риска имели регионы, у которых при существенном снижении доходов бюджета уровень доходов в расчете на душу населения был ниже среднероссийского показателя (Нижегородская, Кемеровская, Вологодская, Челябинская области).

Для большей части среднеразвитых регионов доходы бюджетов на душу населения на '/₃--'/₂ ниже среднероссийского уровня. Именно эта группа субъектов РФ могла оказаться в наиболее сложной ситуации, поскольку сложившийся уровень расходов имел минимальные возможности по секвестированию, а объем трансфертов в структуре консолидированных региональных бюджетов был ниже, чем у регионов Северного Кавказа или Дальнего Востока. В трудном положении оказались регионы, где снижение доходов происходило при относительно невысоких доходах бюджета на душу населения (Удмуртская Республика, Тульская область), а также регионы, имевшие минимальные показатели походов надушу населения (Республика Марий Эл, Орловская область, Ставропольский край).

Среди слаборазвитых и слабо освоенных территорий наблюдался рост доходов консолидированных региональных бюджетов и I течете на душу населения. При этом существенно выросли фактические доходы на душу населения в Чукотском автономном округе (на 123 тыс. руб./чел. в 2011 г. по сравнению с 2010 г.). более чем на 10 тыс. руб./чел. увеличились фактические доходы консолидированных региональных бюджетов Республик Алтай и Якутия, Магаданской области, Камчатского края.

Распределение дополнительного объема безвозмездных поступлений (по итогам 2011 г. было распределено на 414 млрд руб. Польше, чем в 2010 г.) позволило частично компенсировать снижение собственных доходов.

Как уже отмечалось, наибольшее увеличение безвозмездных поступлений произошло по группам наиболее развитых и среднеразвитых регионов (примерно на 40% в 2011 г. по сравнению с 2010 г.). В результате доля безвозмездных поступлений в структуре доходов консолидированных региональных бюджетов наиболее развитых субъектов РФ увеличилась с 11 до 17%, а в среднеразвитых регионах -- с 30 до 39%. Наибольший рост безвозмездных поступлений на душу населения по группе экономически развитых регионов имели Ямало-Ненецкий автономный округ, Республики Коми и Татарстан, Белгородская и Вологодская области. В Сахалинской области объем безвозмездных поступлений сократился на 30%, при этом региону удалось сохранить небольшой прирост доходов.

Среди среднеразвитых регионов наибольший подушевой рост безвозмездных поступлений отмечался в Приморском крае, Калининградской области, Республике Мордовия, Ярославской области. Снижение безвозмездных поступлений произошло в Астраханской области (-20% в 2011 г. по отношению к 2010 г.), что вызвало сокращение всех доходов консолидированных региональных бюджетов на 17%.

Слаборазвитые и слабо освоенные регионы России сохранили максимально высокие уровни безвозмездных поступлений на душу населения. Особая поддержка в 2011 г. оказывалась слабо освоенным территориям Дальнего Востока и национальным республикам юга Сибири. Регионы со слабой собственной экономической базой сохранили долю безвозмездных поступлений в структуре консолидированных региональных бюджетов на уровне 80%, ресурсные и слабо освоенные регионы -- на уровне 50%.

Таким образом, экономически развитые субъекты РФ при существенном снижении доходов сохранили повышенный уровень доходов в расчете на душу населения относительно других регионов. Слаборазвитые и слабо освоенные регионы сохранили высокий уровень безвозмездных поступлений на душу населения. Наибольшие проблемы испытывает бюджетная система регионов, характеризующихся низким уровнем доходов бюджета и низким объемом безвозмездных поступлений в расчете на душу населения (Нижегородская область, Удмуртская Республика, Тульская область).

В ряде случаев резкий рост безвозмездных поступлений был обусловлен ростом дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и увеличением субсидий на реализацию федеральных целевых программ (Приморский край, Ярославская область).

Как уже отмечалось, кризис усилил зависимость регионов от трансфертов из федерального бюджета. В среднем по субъектам ГФ доля безвозмездных поступлений в структуре консолидированных региональных бюджетов увеличилась на 10 п.п. и достигла 28%. В наибольшей степени увеличили зависимость от безвозмездных поступлений регионы с развитой металлургией; где их доля выросла на 11 п.п. и по итогам 2011 г. составила 30%.

Важным инструментом федеральной поддержки бюджетов субъектов РФ в ходе экономического кризиса стали дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. В 2011 г. объем дотаций на сбалансированность по сравнению с 2010 г. был увеличен в 4,1 раза и составил около 192 млрд руб. Тем не менее, несмотря на свою значимость, этот вид финансовой поддержки является одним из наименее прозрачных.

В 2010--2011 гг. дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов составляли наибольший вес в доходах Чукотского автономного округа и Чеченской Республики. В Чукотском автономном округе доля дотации на сбалансированность в 2010--2011 гг. составляла более 30% доходов консолидированного регионального бюджета; объем ее в 2010 г. составил 6 млрд, в 2011 г. -- 7 млрд руб. Большой объем средств по данному виду дотаций получила Чеченская Республика: в 2010 г. -8,4 млрд, в 2011 г. -- 17,4 млрд руб. При этом для Республики Северная Осетия в 2011 г. этот вид федеральной финансовой помощи был сокращен на 1,8 млрд руб. В итоге в 2011 г. доходы консолидированного регионального бюджета Алании сократились на 15% относительно 2010 г. Афансьев, Р. С. Бюджетная политика субъектов Российской Федерации/ Герасимова, Ю.В., Голованова, Н.В. - М.: Дело, 2010 г., стр. 47

Таким образом, экономический кризис привел к существенному сокращению собственных доходов консолидированных региональных бюджетов, в особенности по группе экономически сильных субъектов РФ. На фоне увеличения объемов федеральной помощи это привело к росту финансовой зависимости регионов от поддержки федерального центра. Удар по экономически сильным территориям, потерявшим существенную часть собственных доходов, был компенсирован высоким исходным уровнем доходов бюджета в расчете на душу населения и наличием резервов для снижения расходов. Относительная стабильность бюджетов слаборазвитых и слабо освоенных регионов обеспечивалась за счет традиционно большой доли трансфертов в структуре консолидированных региональных бюджетов. Наиболее уязвимой в итоге оказалась группа среднеразвитых регионов, которые не имеют мощной трансфертной подушки и характеризуются относительно низким уровнем фактических доходов в расчете на душу населения.



Глава 3. Анализ основных параметров федерального бюджета в 2011-2013 году и возможные перспективы налогово-бюджетной политики

бюджетная система налоговый

Мировой экономический кризис внес существенные изменения в условия формирования государственного бюджета РФ. Во-первых, произошло резкое снижение бюджетных доходов - с 22,5% ВВП в 2008 г. до 18,7% ВВП в 2010 г. Более того, в долгосрочной перспективе ожидается дальнейшее сокращение доли нефтегазовых доходов в бюджете, некомпенсируемое высокими ценами на нефть. Объяснений данной тенденции несколько: это и опережающий рост несырьевых отраслей, и укрепление рубля, и рост числа новых месторождений, подпадающих под режим налоговых каникул, а также «выработанных месторождений», для которых введен льготный режим. Как итог вполне вероятен сценарий развития, при котором в условиях роста ВВП доходы бюджета будут сокращаться. В частности, по нашим оценкам, уже в ближайшее десятилетие нефтегазовые доходы могут сократиться на 2% ВВП за счет указанных выше причин.

Во-вторых, в период кризиса государство взяло на себе много дополнительных расходных обязательств, что привело к росту расходов с 18,3% в 2008 г. до 22,7% в 2010 г. И хотя реализация антикризисной программы в целом себя оправдала, в настоящее время приоритетным с точки зрения сбалансированности бюджета является оптимизация структуры государственных расходов, сокращение избыточных и неэффективных направлений бюджетного финансирования.

Таким образом, закон о федеральном бюджете на 2011 г. и на плановый период до 2013 г. разрабатывался уже в изменившихся условиях функционирования бюджетной системы, что предопределило стоящие перед ним задачи - обеспечить финансовую стабильность бюджетной системы, сократить дефицит федерального бюджета, повысить эффективность расходов. Основные параметры рассматриваемого закона приведены в таблице 5. Российская экономика в 2010 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 32) - М.: Инситут Гайдара, 2011, стр. 66

Таблица 5

Основные характеристики федерального бюджета в 2010-2011 гг. (%от ВВП)

	Факт	Закон о бюджете
	20008	2009	2010	2011	2012	2013
Доходы	22,5	18,9	18,7	17,6	17,0	16,8
В том числе нефтегазовые	10,6	7,7	8,6	8,1	7,9	7,5
Расходы	18,3	24,9	22,7	21,2	20,1	19,7
В том числе условно утвержденные	-	-	-	-	0,8	1,3
Дефицит (-)/Профицит (+)	4,2	-6,0	-4,1	-3,6	-3,1	-2,9
Нефтегазовый дефицит	-6,4	-13,7	-12,6	-11,7	-10,9	-10,4

Как видно из таблицы, дефицит федерального бюджета сокращается до 2,9% ВВП в 2013 г., однако может быть и заметно меньше, для чего есть несколько предпосылок. Прежде всего это связано с более оптимистическими оценками роста цен на нефть в среднесрочном периоде (при формировании проекта бюджета использовался консервативный вариант прогноза, при котором цены заложены на уровне 75--78 долл./барр.). При этом по-прежнему сохраняется высокая зависимость доходов бюджета от нефтегазовых поступлений. Кроме того, возможен рост доходов бюджета за счет дальнейшего улучшения макроэкономической ситуации и предпринимательской активности в среднесрочном периоде в результате преодоления мировой экономикой кризисных явлений, увеличения спроса на товары на отечественном и зарубежных рынках, роста иностранных инвестиций. И, наконец, можно ожидать позитивную динамику сокращения бюджетных расходов вследствие проведенных реформ в 2009--2010 гг.

Также очевидно, что при менее благоприятном развитии событий в экономике, при изменении соотношения между базовыми параметрами социально-экономического развития (цена на нефть, объем ВВП, инфляция, курс рубля) дефицит бюджета может достичь величин, создающих проблемы для роста экономики и устойчивости бюджетной системы в целом.

Основными источниками доходов федерального бюджета на ближайшие три года, по-прежнему, остаются поступления косвенных налогов, НДПИ и таможенных пошлин (см. табл. 6). Заметим, что, согласно прогнозу Минфина России, в 2013 г. при сопоставимом объеме реального ВВП доходы федерального бюджета будут на 5,7 п.п. ВВП ниже, чем в 2008 г. По нашим расчетам, примерно 2,5 п.п. приходится на изменения налогового законодательства (замена ЕСН страховыми взносами и снижение налога на прибыль), 1,0 п.п. -- снижение поступлений от нефтедобывающего сектора (льготы по НДПИ и экспортным пошлинам), а 2,1 п.п. - снижение поступлений по налогам, связанное с более низким в 2013 г. по сравнению с 2007 г. уровнем рентабельности и изменением структуры экономической активности.

В течение 2012-2013 гг. будет проводиться политика «точечных мер» повышения фискальной нагрузки на отдельные отрасли экономики, особенно в отношении нефтегазового сектора. Предполагается увеличение ставки НДПИ на газ с 2011 г. на 61% -- со 147 до 237 руб. за 1 тыс. куб. м, в 2012 г. ставка будет проиндексирована на величину ожидаемого роста цен (5,9%) до 251 руб., а в 2013-м - на 5,5%, до 265 руб. за 1 тыс. куб. м. В результате увеличения фискальной нагрузки на добывающую отрасль в бюджетную систему страны должно дополнительно поступать 50-70 млрд руб. ежегодно в 2011--2013 гг. (см. табл. 6). В отношении НДПИ на нефть в 2011 г. ставка налога не изменится, ее увеличение с 419 до 446 руб. за 1 т предполагается в 2012 г., а в 2013 г. до 470 руб. Данная мера пополнит бюджет примерно на 75 и 150 млрд руб. в год соответственно. Вместе с тем реализация указанных мер может негативно отразиться на рентабельности отрасли. Российская экономика в 2010 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 32) - М.: Инситут Гайдара, 2011, стр. 67

Отмена пониженной ставки вывозной таможенной пошлины на нефть, добываемой на конкретных месторождениях Восточной Сибири, обеспечит дополнительный доход федерального бюджета в размере 97 млрд руб. в 2011 г. и порядка 30 млрд руб. в последующие два года.

Кроме того, в декабре прошедшего года продолжилось обсуждение возможности повышения экспортной пошлины на нефтепродукты. Данное право Россия - участница Таможенного союза - оставила за собой и может прибегнуть к нему уже в среднесрочном периоде. Рассматриваются два варианта повышения пошлины:

· постепенное выравнивание пошлин на светлые и темные нефтепродукты с доведением их уровня до 60% от пошлин на сырую нефть к 2013 г.;

· повышение средневзвешенной ставки пошлин на нефтепродукты до уровня 85-90% от пошлин на сырую нефть на внешней границе Таможенного союза.

В случае повышения экспортных пошлин правительство планирует искать иные возможности поддержки отечественной нефтепереработки, причем речь идет о глубокой, а не о первичной переработке сырья.

Несмотря на общее увеличение налоговой нагрузки на добывающие предприятия, ожидается постепенное снижение нефтегазовых доходов в долях ВВП, обусловленное как объективными причинами (более низкими темпами роста цен на нефть марки Urals и налогооблагаемых объемов экспорта в сравнении с динамикой ВВП и укрепления рубля), так и проблемами отрасли в целом (сокращением объемов добычи, снижением рентабельности).