Векторы и методы развития института администрирования доходов бюджета в Российской Федерации

При снижении в 2013 г. количества выездных налоговых проверок на 28,9%, эффективность одной выездной проверки выросла на 26,4% и составила 7,1 млн. руб. Удельный вес результативных выездных налоговых проверок достиг почти стопроцентного уровня -- 98,9%.

При снижении в 2013 г. количества камеральных проверок на 3,8% сумма доначисленных платежей снизилась по сравнению с 2012 г. на 0,1%. При этом эффективность одной камеральной проверки возросла на 3,8% и составила 1,62 тыс. руб.

Из общей суммы доначисленных платежей по результатам выездных и камеральных налоговых проверок основные доначисления произведены по налогу на добавленную стоимость -- 141,3 млрд. р. (42%), налогу на прибыль организаций -- 93,4 млрд. руб. (28%), акцизам -- 43,5 млрд. руб. (13%), налогу на доходы физических лиц -- 34,1 млрд. руб. (10%), имущественным налогам -- 13,0 млрд. руб. (4%).

По результатам выездных и камеральных налоговых проверок в бюджет поступило (взыскано) дополнительно начисленных платежей на сумму 171,8 млрд. руб., что на 18,7%, или на 27,1 млрд. руб. больше, чем в 2012 г.

Уровень взыскания налоговых платежей по результатам выездных и камеральных налоговых проверок, решения по которым вступили в силу, составил 55,3%, что на 13,3 п.п. выше, чем в 2012 г., что свидетельствует о повышении качества проведения контрольных мероприятий, сборе достаточной доказательственной базы по выявляемым правонарушениям.

Сумма убытка, уменьшенного налогоплательщиками в результате аналитической работы налоговых органов составила 250 млрд. руб., что на 32 млрд руб. больше, чем в 2012 г.

Темпы прироста сумм отказа в возмещении НДС после рассмотрения решений инспекций вышестоящими налоговыми органами и арбитражными судами выросли с 13,9% в 2012 г. до 53,6% в 2013 г. (69,7 млрд. руб.).

О положительных тенденциях в контрольной работе в отчетном периоде свидетельствует и сокращение суммы уменьшенных платежей (из доначисленных по налоговым проверкам) по решениям судебных органов.

Так, в 2013 г. сумма уменьшенных платежей (с учетом восстановленных) по решениям судебных органов составила 78,1 млрд. руб., снизившись по сравнению с 2012 г. на 7,8 млрд. руб., или на 9,1%. Это свидетельствует о тщательном сборе доказательной базы, улучшении качества подготовки и проведения контрольных мероприятий.

С 1 января 2012 г. вступил в силу раздел V¹ Кодекса, которым установлены принципы определения цен для целей налогообложения в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами.

Положения указанного раздела направлены на предотвращение вывода налоговой базы за пределы Российской Федерации, обеспечение справедливого и экономически обоснованного распределения налоговой базы между субъектами Российской Федерации, а также на исключение возможностей получения необоснованной налоговой выгоды в результате манипулирования ценами в сделках между налогоплательщиками, применяющими различные режимы налогообложения внутри страны.

Необходимость этих нововведений, как и в иных государствах, осуществляющих налоговый контроль в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами, обусловлена растущей глобализацией бизнеса, возможностью по-разному структурировать сложные сделки, используя нематериальные активы и финансовые инструменты в различных юрисдикциях.

При введении новых правил особое внимание уделялось необходимости снижения избыточных административных процедур и издержек налогоплательщиков при проведении мероприятий налогового контроля. В указанных целях разделом V¹ Кодекса предусмотрена возможность заключения соглашения о ценообразовании для целей налогообложения между налогоплательщиком и ФНС России. Заключение соглашений позволяет налогоплательщику снизить риск потенциального доначисления налогов и планировать свои налоговые обязательства, а также предполагает прозрачность заключаемых сделок и высокую степень открытости налогоплательщика для налогового органа.

В условиях замедления роста основных экономических показателей с целью обеспечения своевременного и полного поступления налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации Налоговая служба продолжает совершенствовать риск-ориентированный подход в организации контрольной работы, создавая комфортные условия для исполнения добросовестными налогоплательщиками своих обязательств перед бюджетом. С 2015 г. вводятся два новых институтов налогового контроля [5]:

1) Так, Федеральным законом от 04.11.2014 №348-ФЗ вводится налоговый мониторинг, в основе которого лежит использование передового международного опыта. Налоговый мониторинг построен на качественно новом уровне взаимодействия с налогоплательщиками. Теперь налоговые органы, получая доступ к учетным системам налогоплательщика, будут проверять не отдельные операции налогоплательщиков, а модель построения системы внутреннего контроля компании. В этом случае деятельность налогоплательщика становится прозрачной и понятной. Результатом такого взаимодействия станет постепенное формирование эталонных систем организации внутреннего учета, которые будут использоваться при налоговом контроле других компаний.

Вступает в силу Федеральный закон от 24.11.2014 №376-ФЗ, касающийся налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний. Основными целями закона являются создание действенного механизма пресечения использования низконалоговых юрисдикций для создания необоснованных преференций и получения необоснованной налоговой выгоды, а также совершенствование норм законодательства о налогах и сборах в части налогообложения и контроля иностранных организаций.

Новая концепция налогового контроля позволит качественно улучшить налоговое администрирование. Совершенствование взаимодействия контрольного и правовых блоков, формирование единой системы построения доказательств в целом будут способствовать достижению конечного результата -- обеспечению соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства.

Значительны резервы и в области администрирования неналоговых доходов федерального бюджета. Они нашли отражение в Отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ наличия и состояния нормативной методической базы формирования неналоговых доходов федерального бюджета, а также сложившейся практики подготовки прогноза доходов» [6].

Так, в результате проведения этого экспертно-аналитического мероприятия установлено:

1. Нормативное регулирование неналоговых доходов осуществляется Бюджетным кодексом, федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, а также международными соглашениями, принятыми, в том числе, и до 1992 г. В связи с тем, что они принимались в разное время в них в полном объеме не определены существенные нормы (элементы) формирования неналоговых платежей (основания возникновения, принципы определения размера и ставки платежа, периодичность изменения ставки с учетом экономической целесообразности и уровня инфляции, контроль администраторов за уплатой неналогового дохода, ответственность за неуплату).

2. Бюджетный кодекс (статья 53 «Полномочия Российской Федерации по формированию доходов бюджетов») регламентирует полномочия Российской Федерации только в налоговой сфере и не дает никаких полномочий по неналоговым доходам. В Положении о Минфине России также не установлены его полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере неналоговых доходов и их мобилизации в бюджетную систему страны.

3. В настоящее время в законодательных и иных нормативных правовых актах нет требования о представлении главными администраторами доходов прогнозов по неналоговым доходам на очередной финансовый год и плановый период, рассчитанных по соответствующим методикам. Как результат, по отдельным видам доходов в Минфин России представляются администраторами прогнозы, рассчитанные по устаревшим методикам или без применения методик, на основе фактически поступивших доходов в предыдущие годы. А около 10% из них в 2012-2013 гг. вообще не представляли прогнозы поступлений неналоговых доходов по закрепленным за ними источникам. В последние годы прогнозы поступлений в части неналоговых доходов федерального бюджета в ходе его исполнения пересматривались в сторону увеличения.

4. Ставки неналоговых платежей своевременно не пересматриваются, в этом вопросе нет единого подхода как в связи с инфляцией, так и в связи с изменением условий работы хозяйствующих субъектов. В итоге бюджет не только не получает необходимые доходы, но, как произошло с отчислениями операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, субсидирует их из общих доходов. Расходы федерального бюджета на возмещение операторам универсального обслуживания убытков в 2011 г. превысили доходы отчислений операторов связи в 1,5 раза, в 2012 г. -- на 245,0 млн. руб., в 2013 г -- на 841,8 млн. руб.

5. Целый ряд неналоговых платежей по своей экономической природе сходен с государственной пошлиной или налогами. В целях более высокого уровня администрирования и усиления ответственности администраторов за их формирование и взимание представляется целесообразным проработать вопрос о внесении отдельных неналоговых платежей в соответствующие главы Налогового кодекса Российской Федерации, что, по мнению аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, может привести к увеличению поступлений неналоговых доходов в федеральный бюджет. К ним можно отнести большинство сборов за оказание платных услуг (работ) и компенсации затрат государства, утилизационный сбор, плату пользователей радиочастотным спектром и за использование лесных ресурсов.

Таким образом, правовые нормы, регулирующие неналоговые доходы, не систематизированы и содержатся не только в федеральных законах, но и в различных нормативных актах как Правительства Российской Федерации, так и федеральных органов исполнительной власти. Это приводит к существенным трудностям как в части определения порядка формирования и прогнозирования неналоговых доходов, так и в части их администрирования.