Развитие бюджетной системы РФ в условиях бюджетного федерализма

В целях обеспечения сбалансированности краевого и местных бюджетов в соответствии с Законом края от 02.12.2015 № 9-3925 «О внесении изменений в Закон края «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» изменен норматив отчислений от налога на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации, передаваемый бюджетам муниципальных районов и городских округов края, с 10 % до 5 процентов. Официальный сайт счетной палаты Красноярского края. Заключение Счетной палаты Красноярского края на проект закона Красноярского края «О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов»

Перераспределение доходов между краевым и местными бюджетами обусловлено увеличением объема расходных обязательств по исполнению полномочий по обеспечению государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного и общего образования в муниципальных общеобразовательных и дошкольных организациях образования на краевом уровне, за исключением расходов на обслуживание зданий (в том числе расходов на заработную плату обслуживающего персонала), медицинское обслуживание, питание и подвоз учащихся к местам обучения.

Кроме того, в целях повышения эффективности использования субсидий бюджетам муниципальных образований края при формировании краевого бюджета на 2016 год и плановый период 2017-2018 годов в рамках пяти государственных программ Красноярского края произведено укрупнение соответствующих субсидий, что должно привести к большей самостоятельности и одновременно к повышению ответственности органов местного самоуправления за использование бюджетных средств.

Количество субсидий, предусмотренных Законом края «О краевом бюджете на 2016 год и плановый период 2017-2018 годов», по сравнению с первоначальной редакцией закона края «О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов» сокращается на 23 субсидии (с 84 субсидий до 61 субсидии), в том числе за счет укрупнения субсидий в рамках пяти государственных программ Красноярского края («Развитие образования», «Развитие культуры и туризма», «Развитие системы социальной поддержки граждан», «Развитие транспортной системы», «Охрана окружающей среды, воспроизводство природных ресурсов») на 17 субсидий.

В течение 2015 года состоялось 4 заседания рабочей группы по вопросам перераспределения вопросов местного значения между муниципальными образованиями районного и поселенческого уровня в рамках исполнения Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ.

В результате сформированы предложения о перераспределении с уровня бюджетов сельских поселений на районный уровень 7 вопросов местного значения.

Проведены мониторинг и оценка качества управления муниципальными финансами, в ходе которых оценены:

1. соблюдение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона края от 10.07.2007 № 2-317 «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае»;

2. состояние муниципальной нормативной правовой базы;

3. качество осуществления бюджетного процесса.

По результатам мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами в муниципальных образованиях края сформирован рейтинг муниципальных образований по качеству управления муниципальными финансами, итоги размещены на официальном интернет-портале Красноярского края.

Проведена работа по заключению соглашений с муниципальными образованиями края о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. Заключены соглашения с 54 муниципальными образованиями края - получателями из краевого бюджета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности и (или) попадающими под действие пункта 4 статьи 136 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, либо по собственной инициативе.

Познакомимся поближе со структурой расходов бюджета Красноярского края (рис. 9) Официальный сайт Законодательного собрания Красноярского края .

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 9 - Структура расходной части бюджета Красноярского края в 2014 году

Данные рисунка 9 свидетельствуют о том, что наибольшая часть расходов приходится на развитие образования - 23,9 % и на развитие здравоохранения - 19,8 %.

Меньшая доля бюджетных расходов Красноярского края в 2014 году приходится на:

1.развитие физической культуры - 2,1 %;

2.инвестиционную и инновационную деятельности и развитие малого и среднего бизнеса - 2,1 %;

3.развитие сельского хозяйства - 2,3 %;

4.создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан - 2,5 %;

5.развитие культуры 2,6 %;

Помимо указанных выше расходов, из Краевого бюджета расходуются средства на реализацию указов Президента РФ - 39 млрд. руб. Расходную часть бюджета Красноярского края на 2015 год можно разделить по более крупным направлениям для четкого разграничения расходных статей (таблица 2) Официальный сайт Министерства финансов Красноярского края. Программный бюджет .

Таблица 2 - Расходы бюджета Красноярского края на 2015 год, млн. руб

Наименование дохода	Закон Красноярского края от 05.12.2013 № 5-1881(редакция 07.10.2014)	Законопроект Красноярского края «О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов»	Отклонение
1	2	3	гр.3-гр.2
Общегосударственные вопросы	6 130,723	8 281,220	2 120,5
Национальная оборона	100, 049	116,092	216,141
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	874, 727	945,592	70,865
Национальная экономика	22 568, 625	22 644,390	75,765
Жилищно-коммунальное хозяйство	12 077,879	12 464,588	386,709
Охрана окружающей среды	280,658	389,997	109,339
Образование	41 465,097	40 105,198	-1 359,899
Культура, кинематография	3 152,504	3 057,059	-95,445
Здравоохранение	30 165,547	28 918,053	-1 247,494
Социальная политика	34 136,734	32 977, 562	-1 159,172
Физическая культура и спорт	3 275,799	4 442,531	1 166 732
Средства массовой информации	525,537	527, 448	1 911
Обслуживание государственного и муниципального долга	5 391, 957	6 403,883	1 011,926
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	16 072,858	22 459,925	6 387,067
Итого	180 395, 374	183 733,542	3 338,168

Как видно из таблицы 2, в 2014 году плановые расходы на 2015 годы были меньше, чем по Законопроекту Красноярского края «О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов» на 3 338, 168 млн. руб.

В Красноярском крае в 2015 году по проекту сокращены расходы по таким направлениям, как образование на 3,3 %; здравоохранение на 4,1 %; социальную политику на 3,4 %; культуру и кинематографию на 3 %.

По другим направлениям расходования бюджетных средств Красноярского края выявлена тенденция роста расходов. Основное увеличение расходной части бюджета края на 2015 год приходится на межбюджетные трансферты - 39,7 %. Это необходимо для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

В свою очередь возрастут и расходы по тем направлениям, которым в 2014 году уделялось меньшее внимание, например, физическая культура и спорт - на 35,6 %; охрана окружающей среды - на 39 %. Увеличение расходов прогнозируется на обслуживание государственного долга (на 18,8 %).

Таким образом, по результатам проведенного исследования можно сделать вывод о том, что бюджет Красноярского края, как и многих других регионов будет еще не раз пересматриваться, будут вносится корректировки и исправления в Закон о бюджете на 2015 год и плановые 2016 и 2017 годы. Все это естественно связано с неблагоприятной конъюнктурой внутреннего и внешнего рынка и геополитической ситуацией.

В первом полугодии 2015 года на базе ассоциаций глав местного самоуправления министерством финансов Красноярского края с участием депутатов Законодательного Собрания Красноярского края и представителей органов государственной власти края было проведено 5 выездных совещаний с целью заслушивания глав муниципальных образований края по реализации муниципальных планов мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики по итогам 2014 - 2015 год. По итогам совещаний даны рекомендации органам местного самоуправления по повышению эффективности расходов местных бюджетов, протоколы размещены на официальном интернет-портале Красноярского края.

В соответствии с постановлением Правительства Красноярского края от 04.03.2011 № 112-п «Об утверждении порядка оценки качества выполнения органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края отдельных государственных полномочий, переданных в соответствии с законами Красноярского края» органами власти края была проведена оценка качества выполнения органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края отдельных государственных полномочий, переданных в соответствии с законами края, за 2014 год. Официальный сайт счетной палаты Красноярского края. Заключение Счетной палаты Красноярского края на проект закона Красноярского края «О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов»

В целом, по результатам проведенной оценки, органы местного самоуправления Красноярского края исполняют переданные государственные полномочия надлежащим образом.

При этом результаты оценки качества реализации переданных полномочий за 2014 год показали, что в 16 муниципальных образованиях края неудовлетворительно реализуются переданные полномочия по некоторым законам Красноярского края о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В результате исполнения в Красноярском крае мероприятий раздела Плана «Сокращение государственного долга» ожидается замедление темпов роста государственного долга края и расходов на его обслуживание. В 2015 году размещены два выпуска государственных облигаций края (15.09.2015 - 12,5 млрд рублей, 03.11.2015 - 4,25 млрд рублей), предусматривающие амортизационные погашения в 2017-2019 годах.

Государственные облигации края определены в качестве приоритетного инструмента заимствований в 2015 году и составили 55 % в структуре коммерческих заимствований Красноярского края. Использование такого инструмента, как облигации, позволило привлечь средства на длительные сроки под рыночную ставку у максимального широкого круга кредиторов.

В целях экономии расходов на обслуживание государственного долга был привлечен бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах краевого бюджета в объеме 5 млрд рублей под ставку 0,1 % годовых. Официальный сайт счетной палаты Красноярского края. Заключение Счетной палаты Красноярского края на проект закона Красноярского края «О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов»

2.3 Особенности внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования на региональном уровне

В условиях кризиса перед Россией стоят новые задачи, связанные с поддержанием экономики страны, решение которых во многом зависит от формирования новой бюджетной политики государства и его регионов. Теперь формировать бюджетную политику страны нужно исходя фактических экономический реалий.

Преимущества экономики Красноярского края связаны с использованием местной электроэнергии и сырьевых ресурсов, современным технологическим уровнем горнодобывающих предприятий края, явно выраженной экспортной составляющей. Красноярский край постоянно входит в число регионов России с наивысшим объёмом производства. Удельный вес края в промышленности России составляет 4 %, Восточно-Сибирского экономического района - 40 % Официальный сайт счетной палаты Красноярского края. Заключение Счетной палаты Красноярского края на проект закона Красноярского края «О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов» .

В структуре валового регионального продукта края около 53 % составляет промышленность и порядка 7 % - сельское хозяйство. Ведущими отраслями промышленности Красноярского края являются чёрная и цветная металлургия, топливно-энергетический комплекс, машиностроение и металлообработка, горнодобывающая, лесная, деревообрабатывающая, целюлозно-бумажная, химическая, лёгкая и пищевая.

Красноярский край входит в число 15 субъектов Российской Федерации, которые обеспечивают в совокупности более 70 % её товарообмена с иностранными контрагентами.

Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов государства и местного самоуправления.

Необходимость повышения эффективности деятельности органов государственной власти для достижения стратегических целей социально-экономического развития России предопределяет актуальность разработки системы мер по модернизации управления бюджетными средствами. Подтверждением является Бюджетное послание Президента РФ на 2014-2016 гг., в котором акцентируется внимание на слабую взаимосвязь применяемых инструментов программно-целевого планировании с формируемыми государственными программами. С 2014 г. началось полномасштабное внедрение программного бюджета на всех уровнях управления.

Несмотря на то, что ориентация на программно-целевой метод финансирования бюджетных расходов в рамках сформированных проектов и программ осуществляется в отдельных субъектах РФ с 2006 г., актуальность задачи не снижается. Постоянное совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей финансовые правоотношения, не сокращает масштабы неэффективного использования бюджетных средств, не решает проблем организации предоставления и повышения качества государственных и муниципальных услуг.

Причины обусловлены недостаточным научным исследованием механизмов и инструментов программного бюджетирования, которые функционирует в целом спектре взаимосвязанных отношений: правовых, экономических, социальных.

Цель предлагаемого проекта - разработать макет бюджета, позволяющий гражданам получить системную информацию и целостное представление о расходовании бюджетных средств субъекта РФ (Красноярского края), направляемых на достижение запланированных результатов в рамках государственных программ.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи;

1) обобщить результаты внедрения принципов программного бюджетирования в Красноярском крае.

2) разработать структуру целевых статей программной класиификации расходов краевого бюджета Красноярского края.

3) представить макет программного бюджета Красноярского края для граждан. Путеводитель по бюджету

Формирование программного бюджета позволяет увязать по целям, задачам, ресурсам и срокам реализации комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем в области социального, экономического, экологического и культурного развития территории. Следовательно, повышается роль и значение прогнозов, программ, планов в бюджетном процессе публично-правового образования. Направления развития, представленные в прогнозе социально-экономического развития, конкретизируются в основных направлениях бюджетной и налоговой политики, в целевых бюджетных программах и финансируются в соответствии с законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период (рисунок 11).

Для проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным является наличие механизмов учета информации об эффективности реализуемых в бюджетном цикле программ. Одним их таких механизмов является бюджетная классификация расходов.

Бюджетная классификация Российской Федерации представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, используемую для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.

Рисунок 11 - Система бюджетных прогнозов, программ, планов

Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации, которые являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации. К бюджетным полномочиям субъекта РФ относится установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету субъекта РФ и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная классификация включает:

классификацию доходов бюджетов;

классификацию расходов бюджетов.

Программная бюджетная классификация формирует расходы по целям бюджетных программ, тем самым решаются задачи идентификации действий органа власти, относящихся к конкретному набору мероприятий, направленных на достижение определенных целей.

Порядок формирования и реализации государственных программ Красноярского края устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Красноярского края.

По статье 179.3 Бюджетного кодекса РФ формирование и реализация ведомственных целевых программ является правом Красноярского края. При этом порядок их разработки, утверждения и реализации - это компетенция соответственно Правительства Красноярского края.

Таким образом, публично-правовым образованиям предоставлены большие возможности в вопросах правового регулирования целевых программ.

В Красноярском крае переход к программному бюджетированию осуществляется с 2006 г. Первые ведомственные целевые программы были приняты в 2007 г. С 01.01.2009 г. краевые целевые программы, формируемые в составе краевого бюджета Красноярского края, были преобразованы в долгосрочные целевые программы. С 01.01.2014 г. отменены ведомственные и долгосрочные целевые программы, введены новые государственные программы Красноярского края.

Под государственной программой Красноярского края понимается документ, определяющий цели и задачи, направленные на осуществление государственной политики в установленных сферах деятельности, и содержащий систему мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, а также меры по управлению государственной собственностью Красноярского края. Путеводитель по бюджету Государственная программа Красноярского края направлена на обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития Красноярского края, повышение результативности расходов краевого бюджета. Государственная программа края включает в себя подпрограммы и отдельные мероприятия программы, реализуемые органами исполнительной власти Красноярского края в соответствии с их полномочиями.

Проанализируем количественные показатели программных расходов краевого бюджета Красноярского края в 2008-2015 гг. (табл. 4).

Все действующие с 01.01.2014 г. государственные программы Красноярского края составлены на трехлетний период. Общее количество программ 20, однако они включают 78 подпрограмм, что сопоставимо с общим количеством ведомственных и долгосрочных программ в 2013 г. (68 программ).

Таблица 4 - Динамика количественных показателей программных расходов краевого бюджета Красноярского края в 2008-2015гг.

Показатель	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Кол-во главных распорядителей бюджетных средств в ведомственной структуре расходов бюджета, всего, в том числе:	53	52	46	47	42	44	44	37
- реализующих ведомственные целевые программы	25	18	17	16	17	16	15	0
- реализующих долгосрочные целевые программы (государственные программы )	нет	нет	12	23	30	24	24	28
Кол-во ведомственных целевых программ	25	18	17	16	17	16	15	0
Кол-во долгосрочных целевых программ (государственных программ) всего, в том числе:	нет	нет	33	37	44	51	53	20
- продолжительностью 3 года	нет	нет	33	37	40	42	42	20
- продолжительностью 4 года	нет	нет	0	0	1	5	2	0
- стратегического развития продолжительностью 5 и более лет	нет	нет	0	0	3	5	8	0
Кол-во долгосрочных целевых программ (государственных программ) межведомственных, имеющих более одного главного распорядителя бюджетных средств	нет	нет	16	18	22	21	23	17
Кол-во долгосрочных целевых программ (государственных программ), имеющих одного главного распорядителя бюджетных средств	нет	нет	17	19	22	30	30	3

Деятельность отдельных главных распорядителей бюджетных средств остается вне рамок программных мероприятий. Например, Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края, Агентство записей актов гражданского состояния Красноярского края, Агентство государственного заказа Красноярского края и другие. Рассмотрим строение действующей структуры расходов бюджета на 2014-2016 гг. на примере Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края (таблица 5).

Таблица 5 - Действующая структура расходов бюджета (на примере Министерства спорта)

Наименование главных распорядителей и наименование показателей бюджетной классификации	Код ведомства	Раздел, подраздел	Целевая статья	Вид расхода	Расходы, тыс. руб.
Министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края	164	-	-	-	3291667,1
Государственная программа Красноярского края «Развитие культуры», в том числе:	164	0412	0800000		962,1
Подпрограмма «Подготовка к 400-летию города Енисейска в 2019 году»	164	0412	0820000		962,1
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	0412	0900000		8 508,0
Подпрограмма «Развитие внутреннего и въездного туризма»	164	0412	0940000		8 508,0
Государственная программа Красноярского края «Развитие системы социальной поддержки населения», в том числе:	164	0702	0300000		2 000,0
Подпрограмма «Доступная среда»	164	0702	0330000		2 000,0
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	0702	0900000		261 909,4
Подпрограмма «Развитие системы подготовки спортивного резерва»	164	0702	0930000		261 909,4
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	0704	0900000		280 979,1
Подпрограмма «Развитие системы подготовки спортивного резерва»	164	0704	0930000		280 979,1
Государственная программа Красноярского края «Развитие образования», в том числе:	164	0705	0200000		700,0
Подпрограмма «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей»	164	0705	0220000		700,0
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	0705	0900000		25 676,7
Подпрограмма «Развитие системы подготовки спортивного резерва»	164	0705	0930000		25 676,7
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	0707	0900000		15 007,9
Подпрограмма «Развитие системы подготовки спортивного резерва»	164	0707	0930000		15 007,9
Государственная программа Красноярского края «Молодежь Красноярского края в XXI веке», в том числе:	164	0707	1000000		305 047,4
Подпрограмма «Вовлечение молодежи Красноярского края в социальную практику»	164	0707	1010000		299 242,4
Подпрограмма «Патриотическое воспитание молодежи Красноярского края»	164	0707	1020000		5 805,0
Государственная программа Красноярского края «Развитие инвестиционной, инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства на территории края», в том числе:	164	0707	1100000		3 000,0
Подпрограмма «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Красноярском крае»	164	0707	1120000		3 000,0
Государственная программа Красноярского края «Развитие образования», в том числе:	164	0709	0200000		34 865,4
Подпрограмма «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей»	164	0709	0220000		34 865,4
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	1003	0900000		2 889,6
Подпрограмма «Развитие спорта высших достижений»	164	1003	0920000		2 889,6
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	1102	0900000		97 030,2
Подпрограмма «Развитие массовой физической культуры и спорта»	164	1102	0910000		30 130,0
Подпрограмма «Развитие спорта высших достижений»	164	1102	0920000		65 907,2
Подпрограмма «Развитие системы подготовки спортивного резерва»	164	1102	0930000		993,0
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	1103	0900000		1 921 763,8
Подпрограмма «Развитие массовой физической культуры и спорта»	164	1103	0910000		384 546,8
Подпрограмма «Развитие спорта высших достижений»	164	1103	0920000		1 440560,2
Подпрограмма «Развитие системы подготовки спортивного резерва»	164	1103	0930000		96 656,8
Государственная программа Красноярского края «Молодежь Красноярского края в XXI веке», в том числе:	164	1103	1000000		400,0
Подпрограмма «Патриотическое воспитание молодежи Красноярского края»	164	1103	1020000		400,0
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	164	1105	0900000		330 927,5
Подпрограмма «Развитие массовой физической культуры и спорта»	164	1105	0910000		272 668,1
Подпрограмма «Обеспечение реализации государственной программы и прочие мероприятия»	164	1105	0950000		58 259,4

Базовым критерием классификации расходов краевого бюджета является ведомственная принадлежность. Например, Министерству спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края присваивается код 164. Далее по каждому ведомству бюджетные расходы дифференцируются по разделам - областям деятельности. Например, национальная экономика, образование, здравоохранение и др. В рамках каждой области выделяются отдельные направления (подразделы). Например, подразделы к указанным разделам - это топлив- но-энергетический комплекс, дошкольное образование, стационарная медицинская помощь. Наименования разделов и подразделов, их коды установлены Бюджетным кодексом РФ, являются едиными для всех бюджетов бюджетной системы РФ. Всего предусмотрено 14 разделов и 100 подразделов.

На 2014 г. Министерству спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края предусмотрены расходы только по четырем разделам: 0400 «национальная экономика», 0700 «образование», 1000 «социальная политика», 1100 «физическая культура и спорт».

В структуре расходов министерства выделяются 6 государственных программ на сумму 3 291 667,1 тыс. руб. Таким образом, программные расходы в общем объеме расходов данного министерства составляют 100 %.

В двух программах «Развитие физической культуры, спорта, туризма» (включает 5 подпрограмм) и «Молодежь Красноярского края в XXI веке» (включает 3 подпрограммы) Министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края является ответственным исполнителем, то есть разрабатывает цели, задачи, мероприятия, показатели результативности. Однако 5 из 8 подпрограмм являются «ведомственными», то есть разрабатываются и финансируются только Министерством спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края.

В формировании и финансировании оставшихся 3 подпрограмм принимает участие не только Министерство спорта, туризма и молодежной политики, но и Министерство строительства и архитектуры Красноярского края (подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей в Красноярском крае» программы «Молодежь Красноярского края в XXI веке» и подпрограмма «Развитие массовой физической культуры и спорта» программы «Развитие физической культуры, спорта, туризма»), а также Министерство образования и науки Красноярского края (подпрограмма «Патриотическое воспитание молодежи Красноярского края» программы «Молодежь Красноярского края в XXI веке»).

Кроме того, Министерство спорта, туризма и молодежной политики является соисполнителем других государственных программ, расходы на их реализацию включаются в бюджет данного министерства. В частности, это такие государственные программы как: «Развитие культуры»; «Развитие системы социальной поддержки населения»; «Развитие образования»; «Развитие инвестиционной, инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства на территории края».

Такое построение программного бюджета не повышает его прозрачность и открытость, так как возникает разрыв между бюджетом главного распорядителя бюджетных средств (органа государственной власти) и бюджетом государственной программы.Данная ситуация характерна почти для всех главных распорядителей (ведомств) краевого бюджета Красноярского края, участвующих в реализации государственных программ.

Предлагаем следующий макет представления программного бюджета для граждан на основе:

целевых статей расходов ведомственных программ;

целевых статей расходов государственных программ;

Для Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края на 2016 г. разработанный макет представлен в таблице 6.

Таблица 6 - Предлагаемый макет расходов программного бюджета Красноярского края для граждан (на примере Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края на 2016 г.)

Действующее наименование главных распорядителей и наименование показателей бюджетной классификации	Новое наименование главных распорядителей и наименование показателей бюджетной классификации в рамках предлагаемого макета	Код ведомства	Целевая статья	Раздел, подраздел	Вид расхода	Расходы, тыс. руб.
Министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края	Министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края	164	-	-	-	3291667,1
Государственная программа Красноярского края «Развитие культуры», в том числе:	Раздел «Развитие культуры» Государственная программа «Подготовка к 400-летию города Енисейска в 2019 году»	164	ГП00000	0412		962,1
Подпрограмма «Подготовка к 400-летию города Енисейска в 2019 году»
Государственная программа Красноярского края «Развитие системы социальной поддержки населения», в том числе:	Раздел «Развитие системы социальной поддержки населения» Государственная программа «Доступная среда»	164	ГП00000	0702		2 000,0
Подпрограмма «Доступная среда»
Государственная программа Красноярского края «Развитие образования», в том числе:	Раздел «Развитие образования» Государственная программа «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей»	164	ГП00000	0705		700,0
Подпрограмма «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей»
		164	ГП00000	0709		34 865,4
Государственная программа Красноярского края «Молодежь Красноярского края в XXI веке», в том числе:	Раздел «Молодежь Красноярского края в XXI веке»
Подпрограмма «Вовлечение молодежи Красноярского края в социальную практику»	Ведомственная целевая программа «Вовлечение молодежи Красноярского края в социальную практику»	164	ВЦП0000	0707		299 242,4
Подпрограмма «Патриотическое воспитание молодежи Красноярского края»	Государственная программа «Патриотическое воспитание молодежи Красноярского края»	164	ГП00000	0707		5 805,0
		164	ГП00000	1103		400,0
Государственная программа Красноярского края «Развитие инвестиционной, инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства на территории края»	Раздел «Развитие инвестиционной, инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства на территории края» Государственная программа «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Красноярском крае»	164	ГП00000	0707		3 000,0
Подпрограмма «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Красноярском крае»
Государственная программа Красноярского края «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:	Раздел «Развитие физической культуры, спорта, туризма»
Подпрограмма «Развитие внутреннего и въездного туризма»	Ведомственная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма»	164	ВЦП0000	0412		8 508,0
Подпрограмма «Развитие системы подготовки спортивного резерва»	Ведомственная целевая программа «Развитие системы подготовки спортивного резерва»	164	ВЦП0000	0702		261 909,4
		164	ВЦП0000	0704		280 979,1
		164	ВЦП0000	0705		25 676,7
		164	ВЦП0000	0707		15 007,9
		164	ВЦП0000	1102		993,0
		164	0930000	1103		96 656,8
Подпрограмма «Развитие спорта высших достижений»	Ведомственная целевая программа «Развитие спорта высших достижений»	164	ВЦП0000	1003		2 889,6
		164	ВЦП0000	1102		65 907,2
		164	ВЦП0000	1103		1 440 560,2
Подпрограмма «Развитие массовой физической культуры и спорта»	Государственная программа «Развитие массовой физической культуры и спорта»	164	ГП00000	1102		30 130,0
		164	ГП00000	1103		384 546,8
		164	ГР00000	1105		272 668,1
Подпрограмма «Обеспечение реализации государственной программы и прочие мероприятия»	Ведомственная целевая программа «Обеспечение реализации государственной программы и прочие мероприятия»	164	ВЦП0000	1105		58 259,4

Программный бюджет представляет сумму расходов главного распорядителя по программам, позволяет построить систему целей, задач и мероприятий для достижения стратегических результатов социально-экономического развития публично-правового образования. Выделим ведомственные и межведомственные программы, обеспечивая возможность установить ответственный орган государственной власти за реализацию мероприятий программы и ее подпрограмм.

Отдельно выделим внепрограммные расходы, поскольку не вся деятельность органа власти может быть охвачена программами, например, расходы на руководство и управление в сфере установленных функций органов государственной власти Красноярского края. Однако в рассматриваемом примере указанные расходы включены в подпрограмму «Обеспечение реализации государственной программы и прочие мероприятия».

Коды целевых статей в табл. 3 являются условными и используются для целей настоящего исследования в качестве примера (ГП00000 - код государственной программы, ВЦП0000 - код ведомственной программы).

Поясним некоторые моменты формирования предлагаемого макета программного бюджета для граждан на примере Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края.

Во-первых, 20 государственных программ, принятых в Красноярском края представляют собой разделы (сферы) деятельности соответствующих органов государственной власти. Для повышения понимания содержания такой деятельности необходима информация о подпрограммах, которая рассредоточена по разделам действующей ведомственной структуры расходов бюджета. Многочисленное повторение наименований одних и тех же программ и подпрограмм в расходах бюджета не дает гражданам общего понимания, в каком количестве и видах программ (подпрограмм) принимает участие ведомство и какая общая сумма бюджетных средств предусмотрена на реализацию всех мероприятий программы (подпрограмм).

Во-вторых, целевые статьи поменяли местами с разделами (подразделами), что позволило представить программный бюджет как сумму расходов главных распорядителей бюджетных средств по программам.

Таким образом, предлагаемый макет программного бюджета для граждан разрабатывается с учетом и на основании потребностей отдельно взятой бюджетной системы субъекта РФ, отличается степенью детализации. Он связан с организационной структурой и функциями главных распорядителей бюджетных средств в системе государственных финансов и обеспечивает систематизацию информации о состоянии бюджетных целевых программ.

Для практической реализации проектных предложений необходимо внести изменения в Постановления Правительства Красноярского края «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ» от 30.11. 2010 г. №602-п и «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке государственных программ Красноярского края, их формировании и реализации» от 01.08.2013 N 374-п и закрепить предлагаемый подход формирования программных расходов бюджета Красноярского края. Изменение федерального бюджетного законодательство не требуется.

Системность подхода заключается в необходимости соблюдения принципа ответственности за каждую цель, а значит и за каждую государственную программу, что повышает вероятность достижения поставленных целей и задач. Формирование программного бюджета обеспечивает прозрачность и открытость бюджетного процесса, что способствует эффективной деятельности органов государственной власти для достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов. Путеводительпо бюджету

Глава 3. Перспективы развития бюджетной системы Российской Федерации в условиях бюджетного федерализма

3.1 Основные направления реструктуризации расходов бюджетов бюджетной системы России

Реализация государственных функций по обеспечению общественными благами допускает различные обоснования при принятии решений по финансированию инвестиционных проектов. Указанное связано с тем, что в процессе реализации государственной инвестиционной политики невозможно руководствоваться исключительно коммерческими аргументами. Существует необходимость сопоставления при принятии решений общественную выгоду от осуществления проекта и общественные издержки. Следовательно, государственные цели значительно шире и масштабнее интересов других участников инвестиционного процесса. Ввиду этого кроме экономических показателей проведения государственной инвестиционной политики обязательно следует принимать во внимание параметры социальной эффективности.

С государственных позиций социальная эффективность представляется даже более значимой, чем, к примеру, сроки окупаемости инвестиционных проектов или показатели рентабельности. Поскольку социальная эффективность непосредственно отражается на уровне общественного благосостояния, и, следовательно, влияет на макроэкономические параметры национальной экономики. Повышение государственной роли в регулировании инвестиционных процессов следует обеспечивать соблюдением следующих основных условий, обеспечивающих оптимальность государственной инвестиционной политики.

Условие оптимальности выражается в определении четких и однозначно трактуемых критериев в рассматриваемых вариантах инвестиционных вложений с учетом приоритетов государственной инвестиционной политики, активизации деятельности всех участников инвестиционных процессов (население, предприятия, коммерческие банки, иные финансовые институты, иностранные инвесторы). При этом принципиально важным является разграничение государственных интересов и интересов прочих субъектов инвестиционной деятельности, что способствует повышению эффективности государственных экономических и социальных функций.

При дефиците бюджетных средств требуется выполнение таких мероприятий инвестиционной политики, которые не были бы связаны с дополнительными расходами ресурсов бюджета. Поэтому актуальным является определение критериев отбора инвестиционных проектов, которые характеризуются максимальной эффективностью инвестиционных вложений в условиях бюджетных ограничений.

Общий объем капитальных вложений в национальной экономике складывается из централизованных государственных и частных капитальных вложений, а также направленной на эти цели прибыли и амортизационных отчислений хозяйствующих субъектов, выпуска ценных бумаг корпоративным сектором экономики и банковских кредитов. Результаты проведенного в дипломной работе анализа, представленного в предыдущих разделах, свидетельствуют о снижении доли бюджетных средств в современной структуре источников инвестиционных вложений.

В сложившихся условиях требуется реализация системы комплексных мероприятий государственной инвестиционной политики. Представляется целесообразной гибкая трансформация института государственной собственности, использование более эффективных организационно-правовых форм (казенные предприятия или учреждения) с целью перенаправления государственных средств в приоритетные объекты инвестирования (высокотехнологичные и наукоемкие отрасли российской экономики). Принципиальна государственная поддержка научно-технической сферы с грамотной реструктуризацией в целях сохранения и инновационно- перспективного развития достигнутого мирового лидерства в целом ряде направлений (космическая отрасль, оборонная промышленность).

Необходимо создать стабильную институциональную инвестиционную среду, которая способствует повышению уровня накоплений в отечественной экономике, созданию условий перетока сбережений в инвестиционные ресурсы и привлечение капиталов. Важно государственное участие (на долевой основе) в инвестиционных проектах кредитования реального сектора экономики с условием структурной перестройки и, прежде всего, в социально значимых инвестиционных проектах, что способствует сочетанию коммерческого интереса с социальными задачами.

Стимулирование инвестиционной активности следует проводить на базе активной кредитно-денежной политики, политики льготного налогообложения инвестиционных доходов, а также политики стимулирования государственного спроса. Разработанный комплекс мер направлен на обеспечение эффективной реализации государственной инвестиционной политики на основе принципа оптимальности использования государственных инвестиционных ресурсов без дополнительных бюджетных расходов.

Важное значение имеет системный подход в управлении инвестиционными процессами. Трансформация российской экономики привела к усложнению процесса проведения инвестиционной политики. На смену централизованному управлению государственными ресурсами пришло ведомственное регулирование деятельности экономически независимых субъектов. В настоящее время процесс перераспределения полномочий и ресурсов между управленческими структурами остается незавершенным. При этом наблюдается узковедомственный подход, который учитывает лишь прямое государственное регулирование параметров инвестиционных процессов.

При выборе оптимальной стратегии инвестиционной политики должен использоваться системный подход. Методологической характеристикой системного подхода (раскрыто в предыдущих разделах исследования) является понимание инвестиционного процесса в качестве единой сложной системы, которая состоит из различных элементов, часто с противоположными целями, но в совокупности направленными на комплексный учет общеэкономических интересов. Важным условием активизации инвестиционного процесса в отечественной экономике является его новая системная организация, в процессе которой необходимо учитывать актуальные интересы различных групп инвесторов, сформированных с учетом рыночных принципов отбора направлений инвестиционных вложений и оценки их экономической эффективности и результативности, а также интересов получателей инвестиционных средств.

Для получения необходимых объективных результатов от реализации соответствующих инвестиционных проектов требуется обеспечение субъектов инвестиционных процессов соответствующей достоверной информацией.

В современных условиях актуальным требованием успешной реализации государственной инвестиционной политики становится единая информационная база, в которой объединены информационные материалы всех участников инвестиционного процесса, что способствует снижению асимметричности информации как одного из провалов в инвестиционной сфере, сокращению издержек (на поиск и анализ информации, на заключение контрактов).

В итоге, обеспечиваются следующие позитивные результаты. Объединяются усилия участников инвестиционного процесса (государство, население, предприятия, банки и иные финансовые институты, иностранные инвесторы) и работы инвесторов по ключевым направлениям; обеспечивается понимание приоритетов и перспектив реализации государственной инвестиционной политики; сокращаются затраты. Координируется деятельность субъектов инвестиционного процесса и на основе этого более точно формализуются приоритетные для инвестиций сектора экономики. Представляется целесообразным также проведение оперативного и стратегического мониторинга эффективности и результативности государственной инвестиционной политики посредством привлечения для этих целей независимых аналитических институтов.

Основным источником инвестиций для хозяйствующих субъектов, по- прежнему, являются их собственные средства (прибыль и средства амортизации основных фондов); далее следуют привлеченные средства. В современных экономических условиях основной государственной задачей необходимо рассмотрение мероприятий рекапитализации отечественных предприятий для восстановления их инвестиционной привлекательности, а также формирование институтов, способствующих более активному участию субъектов экономики в инвестиционном процессе.

В связи с этим нами сформулированы предложения по проведению мероприятий с целью: снижения налоговой нагрузки на прибыль, что позволит рассматривать прибыль в качестве одного из основных инвестиционных источников; дальнейшего совершенствования бюджетно-налоговой политики и денежно-кредитной политики и их направленности на повышение платежеспособности и кредитоспособности российских предприятий; государственной поддержки российских производителей в системе мер по преодолению спада промышленного производства и перспективного наращивания объемов выпуска конкурентоспособных товаров (с учетом санкций и эмбарго в современных условиях на базе механизма государственных заказов).

Совершенствование организационно-правовой формы предприятий и соблюдение соответствия рыночным принципам хозяйствования необходимо обеспечивать посредством формирования условий равной конкуренции между эффективно работающими предприятиями. Ввиду этого следует исключить масштабную государственную поддержку убыточных предприятий через механизм неявного бюджетного субсидирования (в формате налоговых льгот, тарифных скидок, льготных кредитов); использование неодинаковых режимов налогообложения для эффективно и неэффективно работающих субъектов национальной экономики.

Принципиально обеспечение равных условий распределения ресурсов (земель) и государственного заказа, применения законодательных актов, доступа к инфраструктуре и кредитным средствам, равенства административных требований. В противном случае, неравные условия конкуренции способствуют провоцированию дестабилизации на уровне макроэкономики, увеличению бюджетного дефицита и ухудшению инвестиционного климата.

Совершенствование экономического регулирования деятельности предприятий должно быть направлено на создание благоприятной правовой и экономической базы и обеспечения возможности полномасштабно использовать хозяйствующими субъектами привлеченные средства. Создание условий по сокращению: непроизводительных расходов на предприятиях следует реализовывать на основе снижения уровня дублирующих административных требований, предусмотренных в национальной экономике; затрат по соблюдению бюрократических мер (лицензирования, согласования, перманентные контрольные и проверочные мероприятия, сопровождающиеся дополнительными отвлечениями средств и ростом экономически необоснованных издержек).

Использование государственных институтов с целью повышения эффективности функционирования фондовых рынков и роста доходности корпоративных ценных бумаг призвано способствовать получению дополнительных средств предприятиями. Необходимо принятие государственных мер для обеспечения эффективного функционирования института банкротства, поскольку в настоящее время банкротство не всегда способствует выходу предприятий из кризиса и предусматривает сложный перечень действий с затрудненной практической реализацией.

Экономическую процедуру амортизационных начислений предприятиями в доминанте следует нацеливать на ускоренную амортизацию основных фондов (преимущественно принято в мировой практике) для содействия более активному обновлению основных фондов, расширению инвестиционных и финансовых возможностей хозяйствующих субъектов. Полное и своевременное исполнение обязательств по расчетам за поставленную продукцию и финансированию государственного заказа, создание условий роста инновационных возможностей отечественных товаропроизводителей являются одними из основных государственных обязанностей. В данном случае требуется поддержка инновационной деятельности предприятий, поскольку создаваемая новая техника и технологии должны быть восприняты потребителями.

Важным является создание условий для развития малого и среднего предпринимательства через механизм упрощения существующих процедур регистрации, совершенствования форм бухгалтерской отчетности с точки зрения обеспечения простоты и доступности. Поддержку указанных форматов бизнеса следует осуществлять, в том числе, и на базе Федерального фонда поддержки предпринимательства для финансирования отдельных расходов; посредством создания инкубаторов и инновационных центров с целью аккумулирования инвестиционных, консультативных и информационных ресурсов по развитию малого и среднего предпринимательства.

Целесообразно также формирование институциональной среды страхования инвестиционного риска в малом и среднем бизнесе (специализированные фонды и компании, агентские отношения с частными страховыми компаниями по страхованию инвестиционных рисков малых и средних предприятий на основе гарантий фондов и коммерческих банков). Ключевой задачей государственного регулирования в современных условиях является создание благоприятной среды по перетоку накоплений в инвестиционные ресурсы. Согласно статистическим данным (подтверждается практической ситуацией) в настоящее время население Российской Федерации не обладает достаточным уровнем доходов и сбережений для активного участия в инвестиционном процессе в национальной экономике. Поэтому в реализации экономической политики следует предусматривать меры, направленные на увеличение денежных доходов населения.

Особой государственной задачей является принятие мер по повышению доверия населения к государственным институтам, в частности, к пенсионным фондам, что повышает потенциал привлечения в значительных объемах средства населения в формате долгосрочных инвестиционных ресурсов. Совершенствование системы пенсионного обеспечения на основе развития механизмов социального страхования, безусловно, призвано способствовать масштабному привлечению денежных средств населения в пенсионные фонды и, соответственно, ускоренному развитию данного сегмента финансового рынка.

Вследствие этого сформулированы предложения по проведению мероприятий с целью повышения уровня вовлеченности населения в инвестиционные процессы. Государственная социальная политика должна соответствовать условиям функционирования современной рыночной экономики и быть нацелена на увеличение уровня благосостояния граждан и снижение дифференциации доходов населения. Систему социального страхования следует развивать с учетом современных рыночных принципов функционирования.

Необходимо дальнейшее совершенствование законодательной базы по вопросам ипотечного кредитования с государственным участием, использованию долгосрочных коммерческих кредитных ресурсов - фактически реального инвестирования денежных средств. Вместе с тем государственный финансовый контроль за функционированием негосударственных финансовых институтов призван способствовать достижению целей более активного привлечения инвестиционных ресурсов населения в экономику Российской Федерации.

Формировать базу, обеспечивающую привлечение денежных средств населения в реальный сектор экономики, следует, используя рост выпусков облигационных сберегательных займов и специальных облигаций и государственных ценных бумаг для населения с повышенными государственными гарантиями и с высоким уровнем доходности. Формирование эффективного рынка ценных бумаг в Российской Федерации позволит осуществлять инвестиции не только в государственные ценные бумаги, но и в корпоративные ценные бумаги, что будет способствовать привлечению российскими предприятиями капиталов частных инвесторов.