Совершенствование действующей в РФ государственной ипотечной политики

Однако, следует отметить, что ипотека, несмотря на активную поддержку со стороны Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, как способ улучшения жилищных условий, в настоящее время не смогла стать доступной для основной массы нуждающихся в жилье, включая молодежь. Стандарты выдачи ипотечных кредитов требуют высокого уровня совокупного дохода семьи заемщика. Высокая стоимость предлагаемых банками кредитных ресурсов, условия предоставления в залог уже построенного жилья, высокая цена страхования рисков, и в целом нестабильная экономическая ситуация в стране не позволяют значительной части нуждающихся в улучшении жилищных условий приобретать жилье с помощью ипотеки. Существующие ипотечные программы базируются на предположении достаточности рыночных механизмов и доходов населения для решения жилищной проблемы. Ставка на возможность активного использования ценных бумаг, коммерческих кредитов, собственных средств граждан на начальном этапе финансирования жилищного строительства для молодежи пока не оправдала ожиданий.

Опыт реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы в различных регионах России показал, что оптимальный вариант решения поставленной задачи в части передачи квартиры молодой семье, не выдача кредита (займа) под процент, а продажа квартиры с рассрочкой платежа, что позволяет ликвидировать излишние затраты на выплату налогов. А именно:

- налоги с доходов, которые получает организация, выдающая кредиты (займы) и получающая доход в виде процентов;

- подоходный налог с материальной выгоды, которую получает молодая семья как разницу между ставкой кредита и ? ставки ЦБ РФ.

В этом случае уполномоченная организация получает бюджетные средства как кредит или инвестиции для строительства жилья. Молодые семьи, внеся первоначальный взнос, на договорной основе приобретают жилье у уполномоченной организации с возможностью оплаты остальной части стоимости жилья (до 70%) в рассрочку сроком от 5 до 15 лет в разных регионах. При этом средства, поступающие от молодых граждан, как правило, вновь направляются на строительство жилья для молодых семей. Анализируя низкие показатели количества молодых семей, улучшивших жилищные условия (в том числе с использованием ипотечных кредитов и займов) при оказании содействия за счет средств федерального бюджета следует учитывать следующие факторы и исходные данные.

Из 2100 млн. рублей, выделенных на подпрограмму «Обеспечение жильем молодых семей» в рамках реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы в 2007 году, 652,29 млн. рублей предполагалось направить на выполнение обязательств, возникших перед молодыми семьями - участниками ранее действовавшей подпрограммы, исходя из заявок 40 субъектов Российской Федерации, поступивших в Росстрой в феврале 2007 года.

Соглашения между Росстроем и субъектами Российской Федерации о выполнении обязательств по ранее действовавшему механизму были заключены на сумму 643,39 млн. рублей - некоторые субъекты Российской Федерации сократили объем заявок при заключении соглашений.

Финансирование обязательств по ранее действовавшей подпрограмме составило 601,49 млн. рублей согласно заявкам субъектов Российской Федерации (94% от суммы заключенных соглашений) по следующим причинам:

- молодые семьи частично самостоятельно погасили задолженность за приобретенное жилье до поступления средств из федерального бюджета (финансирование было начато 14 августа 2006 года с момента изменения бюджетной росписи и поступления средств на счет Росстроя);

- неблагоприятный исход беременности;

- отказ молодых семей от участия в подпрограмме;

- некорректное формирование списков участников подпрограммы, действовавшей до 1 января 2006 года, перед которыми имелись неисполненные обязательства, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

По данным представленных отчетов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках выполнения обязательств перед молодыми семьями - участниками подпрограммы по «старому» механизму предоставлено субсидий сумму 554,7 млн. рублей., по итогам 2007 года на счетах в субъектах Российской Федерации осталось 55,75 млн. Остаток средств в объеме 46,76 млн. рублей возвращен в федеральный бюджет.

Таким образом, из 3570 молодых семей, перед которыми имелись обязательства, возникшие до начала реализации нового механизма подпрограммы, получили субсидию из федерального бюджета 3144.

Начиная с апреля 2007 года субъекты Российской Федерации проводили отбор банков для обслуживания средств субсидий предоставляемых молодым семьям согласно критериям, утвержденным приказом Росстроя.

13 мая 2006 года постановлением Правительства Российской Федерации № 285 были утверждены Правила предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках подпрограммы и с этого момента Росстрой получил возможность осуществлять отбор субъектов для участия в реализации программы.

24 мая 2006 года приказом Росстроя объявлен отбор субъектов для участия в реализации подпрограммы в 2007 году.

Критерии отбора:

1. Наличие региональной программы обеспечения жильем молодых семей;

2. Обязательства субъекта Российской Федерации по софинансированию подпрограммы;

3. Наличие региональной программы развития ипотечного жилищного кредитования;

4. Отсутствие у субъекта Российской Федерации нецелевого использования субвенций и субсидий, получаемых за счет средств федерального бюджета;

5. Подтверждение намерений банков и других организаций принимать участие в кредитовании молодых семей на условиях подпрограммы.

Конкурсный отбор прошел только 61 субъект Российской Федерации.

В итоге заключены соглашения с 59 субъектами Российской Федерации на общую сумму 1 264 млн. рублей. (Не заключены соглашения с Приморским краем - на 13,7 млн. руб., Москвой - на 207,97 млн. руб. Причины - механизм действовавших в регионах программ по обеспечению жильем молодых семей не совпадал с федеральным, - средства вкладывались в строительство жиль; изменения в региональные программы не были внесены).

Всего в 2006 году в рамках реализации подпрограммы из федерального бюджета было профинансировано 1865,69 млн. руб. что составляет только 89% от запланированного объема (234,31 млн. руб. перешли на 2007 год на основании статьи 84 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год»).

Следующей проблемой остается - низкие показатели освоения федерального бюджета. К причинам низких показателей освоения средств федерального бюджета относятся:

1. Позднее перечисление средств в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и, соответственно, выдача свидетельств о предоставлении субсидий молодым семьям. В некоторых субъектах Российской Федерации выдача свидетельств началась в январе 2008 года.

2. Неготовность некоторых субъектов Российской Федерации к реализации мероприятий подпрограммы (отсутствие соответствующих нормативно-правовых актов и законов, предусмотренных условиями подпрограммы и Правилами).

3. Срок действия свидетельств о предоставлении субсидий молодым семьям составляет 9 месяцев с даты выдачи свидетельства. Исполнители подпрограммы считают реальным освоение полученных в 2007 году средств только в IV квартале 2008 г. - I квартале 2009 г.

4. Неудовлетворительная организация работы по реализации мероприятий подпрограммы в некоторых субъектах Российской Федерации.

5. Несоответствие механизмов реализации региональных программ условиям федеральной подпрограммы и требованиям Правил. По этой причине не смогли освоить средства, перечисленные в доход их бюджетов Сахалинская область (возвратила в федеральный бюджет 5 млн. рублей), Брянская, Курганская области.

Объем средств федерального бюджета 2008 года, выделенных на предоставление субсидий молодым семьям в рамках подпрограммы, составил 3834,9 млн. рублей.

Для участия в 2008 году в реализации Подпрограммы на конкурсной основе отобрано 74 субъекта Российской Федерации, при этом указанными регионами были представлены заявки на предоставление федеральных средств в размере 2,086 млрд. рублей из предусмотренных на 2008 год 3,6 млрд. рублей. 4 субъекта Российской Федерации отказались участвовать в реализации подпрограммы (Москва, Приморский край, Калининградская и Курганская области).

В октябре 2008 года Росстроем проведен дополнительный отбор субъектов. На дополнительный конкурсный отбор субъектов Российской Федерации для участия в реализации подпрограммы в 2008 году подали заявки 40 субъектов Российской Федерации на сумму 471,791 млн. рублей. Заявка Приморского края отклонена, как несоответствующая условиям подпрограммы и Порядку проведения конкурсного отбора.

В результате соответствующим приказом Росстроя от 29.10.2007 № 332 внесены изменения в распределение средств федерального бюджета 2008 года - сумма распределенных средств составила 2483,1 млн. рублей.

Согласно отчетам субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2009 года субсидии за счет средств федерального бюджета 2008 года получили 9,8 тыс. молодых семей.

Следующая проблема - это развитие жилищно - коммунального хозяйства.

Здесь же следует отметить, что в условиях, когда потолок по тарифам, по индексам фиксируется на конкретном уровне, привлекательность сферы ЖКХ для частного бизнеса падает, так как возникает острая конкуренция со стороны местных ДЕЗов и местных жилищно-коммунальных структур, эффективность работы которых является очень низкой. Данная проблема также требует проработки.

Продолжает иметь место большой объем просроченной кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Не сбалансирована и ценовая политика, и сильное административное влияние отражается на финансовом положении предприятий жилищно-коммунального комплекса. Так, суммарная просроченная кредиторская задолженность предприятий жилищно-коммунального хозяйства в 2008 году хоть и сократилась по сравнению с 2007 годом почти на 50 млрд. рублей до уровня в 254,7 млрд. рублей, данный показатель почти в 2,5 раза превышает значение соответствующего целевого индикатора, установленного в рамках реализации Программы на указанный период. Ситуация в данной отрасли не улучшается, 58 процентов организаций жилищно-коммунального хозяйства на сегодняшний день можно считать убыточными. Нужен срочный безотлагательный комплекс мер по финансовому оздоровлению предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Одним из перспективных направлений сокращения объема просроченной кредиторской задолженности и финансового оздоровления предприятий жилищно-коммунального комплекса является принятие соответствующего федерального закона о финансовом оздоровлении, разработка которого до сих пор не завершена Министерством регионального развития Российской Федерации. В окончательную версию данного закона Минрегион России пытается заложить следующие основы эффективного списания штрафов и пени и реструктуризации тела основого долга на семь лет. Следует отметить, что успешная реализация данной законодательной инициативы будет возможна только при условии отсутствия нерентабельных МУПов и ГУПов, а также окончательного перехода всех муниципальных образований субъектов Российской Федерации на персонифицированные счета граждан по льготам и по субсидиям.

Однако в данном направлении наблюдается серьезный кризис. Согласно данных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2009 года только 65,3% муниципальных образований завершили перевод субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежные выплаты на персонифицированные социальные счета граждан. И хотя по сравнению с 2007 годом данный показатель увеличился в 1,76 раза, задание Программы не выполнено. Достигнутый уровень на 18,4% меньше значения соответствующего целевого индикатора, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 № 865 на 2008 год. Данное направление развития жилищно-коммунального хозяйства требует особенного внимания, необходимо в кратчайшие сроки ликвидировать имеющееся отставание по данному показателю, так как он, в свою очередь, непосредственно влияет на другой показатель, установленный в рамках Программы - доля семей, получивших субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. По состоянию на 01.01.2009 года доля семей, получивших субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг составляет 12,4%. При этом значение соответствующего целевого индикатора, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 № 865 в рамках реализации Программы на 2008 год составляет 18%.

В настоящий момент Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации не раз поднимала вопрос о пересмотре в сторону уменьшения стандарта максимально допустимой доли расходов граждан России на оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства с 22% до 18%, а в дальнейшем - до 15% (от совокупного дохода семьи).

При подсчете индикаторов исполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством, и нормативное правое обеспечение организации предоставления жилых помещений социального использования были выявлены отрицательные показатели обеспеченности жильем социальных групп населения.

Однако даже наличие таких неудовлетворительных результатов реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы не может в полной мере говорить об не эффективности самого механизма предоставления государственных субсидий для приобретения жилья категориям граждан, установленным федеральным законодательством, а также самой подпрограммы в целом, так как в ходе реализации подпрограммных мероприятий возник целый ряд не учтенных ранее обстоятельств.

В отношении целевого индикатора «Количество граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством, улучшивших свои жилищные условия в рамках подпрограммы (нарастающим итогом)».

При планировании параметров бюджетного финансирования подпрограммы на период 2007-2008г.г. Правительство Российской Федерации, опираясь на данные перспективного социально-экономического развития России до 2010 года, установленные Минэкономразвития России (в том числе и по коэффициентам-дефляторам), планировало средние параметры бюджетного финансирования, необходимые для покрытия субсидии, выделяемой по одному государственному жилищному сертификату, на уровне:

- в рамках реализации лимитов 2007 года - 840,1 тыс. рублей;

- в рамках реализации лимитов 2008 года - 960,6 тыс. рублей.

При этом согласно данных постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2005 № 865 в 2008 году планировалось увеличение значений норматива стоимости 1 кв. метра общей жилья по Российской Федерации, используемого для расчета субсидии, выделяемой посредством сертификата, в размере 14-15%. Однако на практике в 2007 году показатель роста составил 17,2%, а в 2008 году - сразу 28,5% (с 17460 рублей до 22430 рублей за 1 кв. метр общей площади жилья). Одновременно, как показала практика более 50% государственных жилищных сертификатов оформлялись в период 2007-2008 г.г. на субъекты Российской Федерации при расчете субсидии для приобретения жилья в которых применяется повышающий коэффициент к нормативу стоимости 1 кв. метра общей площади по Российской Федерации.

В связи с этим фактические параметры бюджетных расходов на обеспечение жильем одной семьи гражданина - участника подпрограммы составили:

- в рамках реализации лимитов 2007 года - 953,3 тыс. рублей;

- в рамках реализации лимитов 2008 года - 1166,3 тыс. рублей.

Наблюдается незапланированный рост фактических показателей по сравнению с плановыми

В результате имеет место уменьшение потенциального количества бланков сертификатов, которые можно оформить гражданам - участникам подпрограммы в рамках ее реализации исходя из параметров выделенного бюджетного финансирования (см. таблицу 8).

Таблица 8

Лимиты бюджетного финансирования	Предусмотрено графиком	Выдано	Примечание
	млн. руб.	штук	млн. руб./(%)	штук
2007 года	17794,1	22013	17142,4 (96,3%)	17780	почти при полном освоении бюджетных средств выдано на 4233 бланка ГЖС меньше, чем предусмотрено Подпрограммой
2008 года	28148,9	26398	21885,7 (77,7%)	18087	Оценку целесообразно производить после окончания срока действия ГЖС

В связи с этим выйти на плановые показатели оформления и реализации государственных жилищных сертификатов и обеспечить выполнение планового целевого индикатора «Количество граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством, улучшивших свои жилищные условия в рамках подпрограммы» можно только при условии выделения в рамках подпрограммы дополнительного финансирования. По состоянию на 01.01.2009 года дефицит недостающих средств для выхода на плановые показатели составляет порядка 11,4 млрд. рублей.

В отношении целевого индикатора «Среднее время ожидания предоставления жилых помещений в рамках подпрограммы».

Утвержденные параметры бюджетного финансирования подпрограммы, объем выпускаемых государственных жилищных сертификатов позволят выйти на уровень утвержденных значений данного целевого индикатора только в случае, если параллельно с институтом государственных жилищных сертификатов в отношении категорий граждан, утвержденных федеральным законодательством, перед которыми государство имеет обязательства по обеспечению жильем, будут применяться другие виды жилищного обеспечения. Однако на практике данное условие выполнимо только в отношении категории «Военнослужащие (сотрудники органов внутренних дел), подлежащие увольнению с военной службы (службы), и приравненные к ним лица».

В частности только в Минобороны России в 2007 году в рамках выделенного данному федеральному органу исполнительной власти бюджетных средств было обеспечено жильем и снято с учета нуждающихся в его получении за счет альтернативных механизму государственных жилищных сертификатов источников - около 30,8 тыс. семей военнослужащих.

При существующих на сегодняшний день темпах бюджетного финансирования строительства и приобретения жилья для увольняемых (уволенных) и проходящих военную службу по контракту военнослужащих, согласно которых до 2010 года только Минобороны России на эти цели выделено более 93 млрд. рублей, можно говорить о том, что целевой индикатор «Среднее время ожидания предоставления жилых помещений в рамках подпрограммы» будет иметь положительную тенденцию поэтапного снижения до запланированных постановлением Правительства РФ от 31.12.2005 № 865 показателей.

В отношении других категорий граждан - участников подпрограммы перспективы решения жилищной проблемы за счет других альтернативных механизму сертификатов источников практически отсутствуют.

Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию государственной ипотечной политики

3.1 Развитие законодательства в области государственной ипотечной политики

За последнее время количество кредитных организаций, предлагающих программы ипотечного кредитования, существенно возросло. Следствием увеличения количества кредитных организаций, проводящих операции на рынке ипотеки, стала реальная конкуренция между банками.

За последние годы были приняты новый Жилищный и Градостроительный кодексы, пакет законов «Доступное жилье», внесены поправки в Налоговый и Земельный кодексы, а также другие законы.

Большие надежды связывались с принятым в 2003 г. Федеральным законом «Об ипотечных ценных бумагах». Однако ни одного их выпуска до сих пор осуществлено не было. По мнению экспертов, причина заключается в том, что нормы действующего законодательства не позволяют осуществить полноценный «юридически чистый» выпуск ипотечных ценных бумаг. Существуют пробелы в самом Законе, отсутствует ряд подзаконных нормативных актов, которые должны регламентировать процедуру выпуска и обращения. В 2004 г. в указанный Закон были внесены поправки, целью которых является защита прав инвесторов в случае возможного банкротства эмитента.

Законом предусмотрено несколько схем выпуска данных ценных бумаг. При этом согласно одной из них в случае банкротства кредитора ипотечное покрытие выводится из общей конкурсной массы, и в этой связи держатели ипотечных ценных бумаг, в частности облигаций, имеют приоритетное право удовлетворения своих требований. По другой схеме ипотечное покрытие, которое является обеспечением выпускаемых облигаций, выделено на отдельный счет, таким образом, ему не угрожают риски, связанные с деятельностью банка-эмитента, и рейтинг облигаций за счет рейтинга самого банка может быть выше. В соответствии с другой моделью создается закрытый ипотечный ПИФ, активы которого надежно защищены от рисков, связанных с банкротством банка-кредитора либо управляющей компании.

Однако для дальнейшего успешного внедрения и развития механизма выпуска и обращения ипотечных ценных бумаг, по мнению экспертов, необходимо предпринять ряд мер. Прежде всего, это меры законодательного характера, регламентирующие как выпуск самих ипотечных ценных бумаг, особенности раскрытия информации при их эмиссии, так и требования к структуре, качеству и правилам регистрации ипотечного покрытия. Должен быть определен и регулирующий орган, который будет действовать на рынке таких ценных бумаг. Особого внимания заслуживает решение Банка России принимать ипотечные ценные бумаги АИЖК при ломбардном кредитовании, что позволит предоставить кредитным организациям дополнительные ресурсы. Преодолению дисбаланса в размещении банковского капитала будет способствовать и сотрудничество между банками в этой сфере, когда крупные кредитные организации смогут работать с небольшими банками, владеющими закладными, но не планирующими выпуск собственных ипотечных ценных бумаг.

Одним из центральных элементов создаваемой системы ипотечного жилищного кредитования должны стать коммерческие банки, предоставляющие долгосрочные ипотечные кредиты на приобретение жилья. В связи с этим Ассоциацией российских банков в сентябре 1999 г. был создан Комитет по ипотечному кредитованию, в составе которого сегодня уже более 60 банков, так или иначе проявляющих интерес к ипотеке. Опираясь на их опыт и практику, Комитет провел обсуждение проекта Концепции на двух сессиях с участием представителей таких учреждений Российской Федерации, как Банк России, Минэкономразвития России, Минфин России, федеральное Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, и внес в правительственную комиссию по ипотеке ряд предложений, часть из которых была учтена в окончательной редакции Концепции.

В настоящее время Комитет принимает посильное участие в доработке законодательной базы и совершенствовании нормативного регулирования ипотечного кредитования. Есть ряд актуальных вопросов, решение которых существенно продвинет вперед развитие ипотечного кредитования. К их числу относятся:

- правовые вопросы, связанные с процедурой выселения неплательщиков из заложенного жилья в случае обращения на него взыскания;

- налоговые вопросы, касающиеся льгот по подоходному налогу при сделках с жильем, отмены налога на добавленную стоимость в ипотечных сделках, а также установления налоговых льгот банкам, осуществляющим ипотечное кредитование;

- вопрос согласования с органами опеки и попечительства договоров ипотеки для заемщиков с несовершеннолетними детьми;

- вопрос о снижении размера государственной пошлины при регистрации договоров ипотеки и, конечно же, отмене двойного взимания пошлины с одной и той же ипотечной сделки.

1 февраля 2006 г. состоялось очередное заседание Комитета Ассоциации российских банков по ипотечному кредитованию. Одним из вопросов повестки дня было обсуждение поправок к Федеральному закону «Об ипотечных ценных бумагах». В ходе обсуждения была высоко оценена оперативность Федеральной службы по финансовым рынкам по внесению дополнений к поправкам, предложенным представителями банковского сообщества. И хотя основные противоречия, мешающие скорейшему началу эмиссии ипотечных ценных бумаг, были сняты, остались два ключевых момента, которые, по мнению участников, могли бы в значительной мере замедлить процесс выпуска.

Первый из них касается отношения суммы кредита к стоимости обеспечения. В предлагаемой редакции поправок к Закону оно закрепляется на уровне 70% по каждому из составляющих ипотечное покрытие кредиту или закладной, что при достаточно широком спектре банковских ипотечных продуктов приведет к невозможности их рефинансирования. Было предложено исключить эту норму из Закона, ссылаясь на то, что рынок сам отрегулирует это соотношение исходя из потребности инвесторов в бумагах с разной степенью риска. Более умеренным предложением банков является установление указанного соотношения в размере 80% как среднего по пулу закладных или кредитов, составляющих ипотечное покрытие.

Вторым моментом, считают участники заседания, может явиться страхование жизни и дееспособности заемщика только в его пользу. Данная норма затруднит процесс получения страхового возмещения, а как следствие повысит риск недополучения доходов у инвесторов. Участники заседания пришли к выводу, что указанная норма должна быть исключена из Закона, так как вопросы страхования при ипотечном кредитовании уже закреплены в Федеральном законе «Об ипотеке (залоге недвижимости)».

По мнению членов Комитета, принятие этих предложений позволит придать Закону универсальный характер, позволяющий банкам без больших затруднений выходить на рынок с ипотечными ценными бумагами, что, в свою очередь, не только даст импульс развитию рынка на новом уровне, но и увеличит объемы заимствований для включения их в ипотеку, а также снизит их стоимость для заемщика.

В январе 2006г. Правительство РФ утвердило новую редакцию Федеральной целевой программы «Жилище» и национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». В рамках этих проектов выделены четыре основных блока задач, реализация которых намечена на ближайшие четыре года. Первые два направлены на увеличение объемов ипотечного кредитования и обеспечение жильем молодых семей. Третий блок предполагает адекватное спросу увеличение объема предложения жилья. Для этого регионам будет оказываться государственная помощь в строительстве инженерной инфраструктуры и модернизации сетей. Последний блок предусматривает обеспечение жильем особых категорий населения, перед которыми государство имеет обязательства по закону (военнослужащие, беженцы и т.п.), путем выдачи жилищных сертификатов.

Разумеется, решение этих вопросов является необходимым, но далеко не единственным условием активизации и расширения участия банков в ипотечном кредитовании. Главным вопросом, который остается открытым, является изыскание долгосрочных финансовых ресурсов для ипотечного кредитования. Ведь структура привлекаемых банками средств носит ярко выраженный краткосрочный характер, в силу чего собственные возможности банков в предоставлении ипотечных кредитов крайне ограничены.

Одной из основных задач банков в рыночной экономике является переориентация сбережений населения на инвестиции в реальный сектор экономики. Ипотечное кредитование как раз и позволяет мобилизовать значительную часть сбережений граждан и средств инвесторов и направить их в важнейшие отрасли хозяйства, прежде всего связанные с жилищным строительством. Зарубежный опыт, да и практика тех российских регионов, где ипотека уже развивается, показывает, что ипотечное кредитование обладает как минимум четырехкратным мультипликативным эффектом, то есть каждый рубль кредита в конечном итоге вовлекает в хозяйственный оборот не менее четырех рублей из средств населения. Поэтому благодаря ипотечному кредитованию можно задействовать те значительные финансовые средства, которые хранятся гражданами в виде наличной иностранной валюты и объемы которых сопоставимы с государственным бюджетом страны. Одновременно ипотека будет способствовать восстановлению доверия населения к государственным и коммерческим банкам, поскольку граждане, кредитующиеся в банке, как правило, держат в нем и свои депозитные и расчетные счета. Ипотечное кредитование и есть тот механизм, который обеспечивает взаимосвязь между денежными ресурсами населения, банками и предприятиями строительного комплекса, направляя финансовые средства в реальный сектор экономики.

3.2 Пути совершенствования ипотечной политики

Отечественная ипотека в отличие от зарубежной вполне обоснованно расценивалась экспертами как надежный и эффективный финансовый инструмент. Выдаче ипотечных кредитов предшествовала тщательная проверка платежеспособности заемщика, предоставление солидного пакета документов. И поэтому с полным правом можно сказать, что в основе ипотечного кризиса в России лежат не огрехи отечественных банков и законодательства, а исключительно негативное воздействие мирового экономического кризиса.

Сокращение объема ипотечного жилищного кредитования наметилось уже во второй половине прошлого года. Эта тенденция дает о себе знать и в текущем году.

Итогом детального обсуждения ситуации на ипотечном рынке, состоявшегося в июле и в августе 2009 года на проведенных под председательством Президента РФ Д.А. Медведева и Председателя Правительства РФ В.В. Путина заседаниях Совета и Президиума Совета по реализации национальных проектов и демографической политике, стал вывод - руководство страны рассматривает ипотечное кредитование как долгосрочную стратегическую задачу государственного значения.

Финансирование приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жильё - гражданам России», существенно увеличенное в 2009 году, входит в число приоритетов и при формировании бюджета на 2010 и последующие годы.

По результатам обсуждения дано, в частности, поручение Правительству РФ, Банку России и АИЖК к концу 2009 года разработать долгосрочную стратегию развития ипотечного жилищного кредитования в России.

Основные параметры намечаемой работы - повышение доступности ипотеки для граждан за счет развития ипотечного страхования, формирование специальных ипотечных программ строительства и приобретения жилья экономического класса, стимулирование приобретения гражданами жилья, возводимого в рамках проектов комплексного освоения территорий.

В ходе обсуждения особо подчеркивалось, что обеспечение граждан доступным жильём зависит не только от эффективности мер, принимаемых на федеральном уровне, но и от результативности действий региональных властей.

Проводимый Министерством регионального развития РФ мониторинг динамики жилищного строительства по стране показывает, что регионы принимают меры по минимизации негативного влияния кризиса на жилищное строительство, реализуя свои региональные инициативы по льготному предоставлению строительных лесоматериалов, созданию эффективного механизма выделения земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и т.д.

Продолжает оставаться актуальной задача формирования объективной и реальной оценки ситуации на рынке недвижимости в глазах клиентов банков - населения. Циркулировавшие несколько месяцев назад слухи о прогнозируемом в обозримом будущем (в том числе и осенью 2009 года) падении цен на недвижимость не подтвердились. Ожидания падения цен не должны питать ложных иллюзий, так как в условиях рынка действуют объективные и всем известные факторы формирования себестоимости жилья.

По оценкам авторитетных экспертов, действия государства должны быть направлены на стимулирование массового спроса на жильё эконом-класса. По заключению АИЖК, при цене 30 тысяч рублей за квадратный метр и из расчёта 18 квадратных метров на человека такое типовое жильё с помощью ипотеки под 12 процентов годовых смогла бы приобрести половина российских семей.

На рынке сегодня звучат голоса в поддержку субсидирования процентных ставок по ипотечным кредитам. Аргументы сторонников такого подхода продиктованы интересами скорейшего возрождения ипотечного кредитования в докризисных масштабах, когда объемы выдачи кредитов росли динамично и впечатляюще. И такой подход заслуживает внимания и изучения, хотя в основу роста ипотеки должны быть положены все же рыночные инструменты.

Следует отметить, что даже если ставка по ипотеке будет сравнительно доступна для населения (известны рекомендации по ее снижению), то объём выдачи новых кредитов банками будет зависеть от долгосрочных источников финансирования.

Общеизвестно, что банкам необходимы долгосрочные капиталы. И в их отсутствие целесообразно изыскивать возможности по частичному использованию средств из федерального бюджета, накопительной части Пенсионного фонда и т.д.

Клиентам банков предоставлена возможность направлять средства материнского капитала на погашение долга и уплату процентов по ипотечным кредитам. По прогнозам, в 2010 году с заявлениями о распоряжении средствами материнского капитала на указанные цели в размере свыше 100 миллиардов рублей намерены обратиться около 350 тысяч граждан РФ.

АРИЖК, созданная в конце прошлого года в целях оказания помощи проблемным заёмщикам, на протяжении 2009 года демонстрирует готовность к расширению реструктуризации ипотеки. В частности, упрощены условия допуска в программу реструктуризации, сокращен перечень предоставляемых документов, увеличен список заемщиков, имеющих право на такую поддержку, а именно имеющих неисполненные обязательства по ипотечным кредитам, выданным до 1 июля 2009 года (ранее было до 1 декабря 2008 года). Действие программы распространяется также на кредиты, взятые на капитальный ремонт под залог квартиры.

Другими словами, для оживления ипотеки сделано в текущем году уже немало, но задач, ждущих своего решения, все еще много.

Вкратце остановиться на некоторых из них. Рассмотрев проект материалов для обсуждения на Совете АРБ, считаю целесообразным дополнить Раздел VI «Для дальнейшего развития рынка ипотечного кредитования необходимо» следующими вопросами.

Первое.

Реализовать инструмент рефинансирования Банком России портфелей закладных путем разработки «Порядка предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных залогом портфеля закладных» с участием ОАО «АИЖК».

С апреля 2009 г. по инициативе Комитета по ипотечному кредитованию АРБ ведется работа по подготовке этого нормативного документа. Инструмент призван обеспечить ликвидностью сроком до одного года кредитные организации, тем самым являясь одной из мер поддержки государством участников рынка ипотечного жилищного кредитования.

Работа ведется в составе рабочей группы с участием представителей Сводно-экономического и Юридического департаментов Банка России, ОАО «АИЖК», Газпромбанка, АБ «ГПБ-Ипотека» (ОАО), КБ «ЕВРОТРАСТ» (ЗАО), ЗАО «КБ ДельтаКредит», ООО «Городской Ипотечный Банк». Схема залогового кредитования предполагает участие депозитария, в котором будет происходить проверка закладных по правилам депозитария, а также на соответствие критериям, согласованным участниками проекта, ОАО «АИЖК» и Банком России, хранение и учет закладных, выполнение передаточных надписей и иные операции. Банком России будут также утверждены критерии отбора депозитариев для данного инструмента.

В случае неисполнения банком-заемщиком условий обслуживания кредитов Банка России, последний вправе предъявить требование к выкупу соответствующего обеспечения ОАО «АИЖК».

В связи с тем, что ОАО «АИЖК» готово выступить поручителем перед Банком России по обязательствам ипотечных заемщиков и обладает ограниченным набором механизмов рефинансирования и размером средств господдержки, выделяемых для этих целей, многим ипотечным кредиторам было бы интересно предложить к рефинансированию ипотечный портфель именно Банку России в рамках инструмента залогового кредитования.

В настоящий момент согласуются критерии включения закладных в залоговое обеспечение и механизм взаимодействия ЦБ РФ и ОАО «АИЖК» при выкупе закладных.

Реализация рассматриваемого механизма залогового кредитования Банка России сможет послужить ощутимой поддержкой кредитным организациям в преодолении кризисных явлений и развитию рынка ипотечного кредитования в России.

Второе.

Включить трансграничные ипотечные ценные бумаги в Ломбардный список Банка России.

Текст Указания Банка России от 27.11.2008 № 2134-У (далее - Указание) позволяет уже сейчас предлагать Совету директоров Банка России к рассмотрению выпуска ипотечных облигаций (RMBS), основанных на российских ипотечных активах, на предмет включения в Ломбардный список. Эти ценные бумаги классифицируются в соответствии с пунктом 1.10 Указания как долговые эмиссионные ценные бумаги, выпущенные юридическими лицами-нерезидентами Российской Федерации за пределами Российской Федерации.

На основании п. 2 Указания Советом директоров в отношении таких активов применяются два критерия:

1) Ценные бумаги должны быть включены в котировальный лист по крайней мере одной биржи, действующей на территории страны из числа стран, отнесенных нормативными актами Банка России к группе развитых стран (п. 2.4).

Это в полной мере соблюдается в отношении практически всех выпусков российских RMBS - выпуски котируются, как правило, на Ирландской фондовой бирже (Irish S.E.).

2) Расчеты по ценным бумагам, сделкам с ценными бумагами осуществляются на условиях исполнения обязательств «поставка против платежа» с использованием счетов депо Банка России, открытых в депозитарии, осуществляющем деятельность на территории Российской Федерации, при этом данный депозитарий осуществляет также учет прав на указанные ценные бумаги.

В отношении третьего критерия (объем выпуска, его ликвидность), письмом Банка России от 13.01.2009 № 05-13-4/72 разъяснено, что он не влияет на решение вопроса о включении бумаг в Ломбардный список. Более того, решение о включении в Ломбардный список поднимет ликвидность трансграничных ИЦБ на тот уровень, который даст импульс развитию российской ипотеки в непростых современных условиях.

Учитывая, что трансграничным ценным бумагам присвоены коды ISIN, CFI, Common Code, они зарегистрированы в системах Euroclear и Clearstream, которые, в свою очередь, сертифицированы Европейским центральным банком в качестве международных систем расчетов по ценным бумагам, Национальный депозитарный центр, имеющий субсчета в этих системах, обладает возможностью предоставлять на постоянной основе Банку России информацию о расчетах и сделках с указанными ценными бумагами, а также сведения об учете прав на RMBS.

Таким образом, ни законодательных, ни технических препятствий для включения указанных бумаг в Ломбардный список Банка России нет.

Если сравнивать RMBS с российскими облигациями с ипотечным покрытием, о которых говорится в п. 1.8 Указания, то качество трансграничных бумаг во всех случаях не хуже.

Во-первых, рейтинг старших траншей российских RMBS всегда инвестиционного уровня (BBB-/Baa3 и выше), в то время как по российским ломбардным ИЦБ допускается рейтинг BB/Ba2 (при этом по бумагам не требуется поручительств третьих лиц).

Во-вторых, проработка структуры выпуска и качество юридических и налоговых заключений выше, так как международный рынок и иностранные инвесторы предъявляют очень высокие требования к качеству активов из России, требуют максимальной прозрачности структуры денежных потоков, своевременной и подробной отчетности.

Трансграничные ипотечные ценные бумаги - необходимый источник рефинансирования, залог и стимул развития российской ипотеки.

Наше предложение заключается в том, чтобы Совет директоров Банка России рассмотрел выпуски трансграничных ипотечных ценных бумаг без дополнительных поручительств для включения в Ломбардный список либо в текущем контексте Указания, либо, по аналогии с российскими ипотечными ценными бумагами, путем выделения их в отдельный класс ломбардных ценных бумаг.

Третье.

Направить в Верховный Суд РФ запрос о разъяснении порядка определения подсудности дел, связанных с обращением взыскания на предмет ипотеки.

В настоящее время у региональных судов отсутствует единая практика в отношении определения подсудности дел, связанных с обращением взыскания на предмет ипотеки.

В соответствии со статьей 30 ГПК РФ «Исключительная подсудность» иски о правах на земельные участки, участки недр, здания, в том числе жилые и нежилые помещения, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей, а также об освобождении имущества от ареста предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов или арестованного имущества.

Требование об обращении взыскания на квартиру, находящуюся в собственности ответчика, затрагивает имущественные права собственника - ответчика, и, соответственно, заявляется путем предъявления иска к собственнику квартиры в суд по месту нахождения квартиры.

Некоторые суды отказывают в приеме исков по исключительной подсудности (в соответствии со ст. 30 ГПК РФ), ссылаясь на то, что иск к ответчику должен предъявляться в соответствии со ст. 28 ГПК РФ (по месту жительства ответчика). Место жительства определяют по месту первоначальной регистрации лица, указанной в кредитном договоре.

Отсутствие единого подхода у судов к вопросу о подсудности дел, связанных с обращением взыскания на предмет ипотеки, влечет возврат судами исков и препятствует быстрому и справедливому рассмотрению дел. Объективно все это наносит ущерб интересам банков-кредиторов. Как представляется, в судебной практике важно не только неукоснительное соблюдение процессуальных норм, но и обеспечение интересов банков-кредиторов, выступающих в таких конфликтах в качестве потерпевшей стороны, несущей убытки.

Четвертое.

Учитывая возрастание роли судебных приставов в исполнении судебных решений по взысканию обращений ввиду прогнозируемого роста невозвратов залогов по ипотечным кредитам, Комитет АРБ по ипотечному кредитованию намерен в ближайшее время провести совместно с Федеральной службой судебных приставов совещание, на котором будут предметно рассмотрены вопросы взаимодействия и внесены предложения в связи по следующим вопросам.

Судебные приставы-исполнители в соответствии с действующим законодательством обязаны извещать должника о времени и месте совершения исполнительных действий. В случае неизвещения, в соответствии со ст. 122 Закона «об исполнительном производстве» должник имеет право обжаловать действия судебного пристава-исполнителя в течение 10 дней с момента, когда ему стало известно о произведенных действиях. На практике это ведет к тому, что приставы стараются не осуществлять никаких действий (особенно по аресту и передаче имущества на реализацию), если нет подтверждения об извещении должника, чтобы избежать последующих судебных разбирательств.

Представляется, что установление некоего «пресекательного» срока на обжалование, после истечения которого должник должен будет доказать, что он не получил отправленное ему по месту регистрации постановление по уважительной причине, позволило бы снять эту проблему.

В случае нахождения должника в розыске судебный пристав-исполнитель, в соответствии со ст. 40 Закона «Об исполнительном производстве», может приостановить исполнительное производство, чем зачастую и пользуется. С учетом того, что среди должников часть составляют мошенники, которые находятся в бегах и объявлены в розыск органами внутренних дел, такая практика ведет к тому, что банк не может обратить взыскание на имущество для погашения задолженности.

Очевидно, что необходимо установление некоего предельного срока, на который исполнительное производство может быть приостановлено.

Часто имеет место нежелание (уклонение любыми путями) фирм-реализаторов заниматься продажей «неликвидного» имущества (в случае либо явного мошенничества - завышения цены квартиры, либо изменения цен на рынке недвижимости), так как они несут затраты на публикацию объявлений, организации торгов и т.д., которые им в этом случае не возмещаются. С учетом того, что во многих регионах количество фирм-реализаторов, с которыми у ССПИ заключены договоры весьма ограничено, это ведет к значительной затяжке процесса реализации.

В связи с этим при аккредитации таких фирм необходим более тщательный отбор, а также более жесткие формы договоров заключаемых такими фирмами с ССПИ.

Существуют две группы проблем, связанных с невозвратом кредита - выявление на этапе принятия решения о выдаче кредита потенциально недобросовестных заемщиков и обеспечение возврата кредита при ярко выраженном нежелании заемщика его возвращать.

К сожалению, приходится признать, что в настоящее время не существуют механизмов, позволяющих отсеять подобных заемщиков хотя бы с 90 процентной вероятностью, или гарантированно обеспечить возвратность кредитных средств.

Изменить сложившуюся ситуацию представляется возможным только при условии внесения изменений в действующее законодательство, причем некоторые шаги в этом направлении уже делаются - примером таких шагов может служить, в том числе и рассмотрение Государственной Думой РФ проекта Закона о внесении изменений в статью 151 Уголовно-процессуального Кодекса РФ, предусматривающих передачу в подследственность дознавателей органов службы судебных приставов уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 177 Уголовного Кодекса РФ (Злостное уклонение о погашения кредиторской задолженности).

Однако, для кардинального изменения существующего положения с невозвратом кредитов представляется необходимым не ограничиваться только сменой органов, осуществляющих дознание, особенно с учетом того, что в настоящее время количество дел, связанных с невозвратом кредитов, переданных в суд и тем более дел, по которым вынесены приговоры суда, крайне незначительно по сравнению с количеством невозвращенных кредитов.

Ситуацию могло бы изменить принятие нормативных актов и внесение соответствующих изменений в уже существующие, которые реально ужесточают наказание за злостное уклонение от возврата кредита (в настоящее время - до двух лет лишения свободы). Например, статья 176 Уголовного Кодекса РФ предусматривающая ответственность за незаконное получение кредита путем предоставления кредитору заведомо ложных сведений о хозяйственном положении либо финансовом состоянии (вплоть до лишения свободы на срок до пяти лет) ориентирована исключительно на руководителей организаций и индивидуальных предпринимателей, в то время как действия физических лиц, предоставляющие банкам те же самые заведомо ложные сведения с той же самой целью незаконного получения кредита, преследуются в соответствии со ст. 159 Уголовного Кодекса РФ (Мошенничество), что создает дополнительные сложности с расследованием данного вида преступлений и зачастую дает возможность недобросовестному заемщику избежать уголовной ответственности.

Также немаловажным представляется круг вопросов, связанные с исполнением решений суда о взыскании задолженности по кредитам.

Статья 446 Гражданского Процессуального Кодекса РФ делает невозможным обращение взыскания на «предметы обычной домашней обстановки и обихода, вещи индивидуального пользования (одежда, обувь и другие), за исключением драгоценностей и других предметов роскоши», что зачастую позволяет (с учетом возросшего общего благосостояния граждан) относить к предметам обычно домашней обстановки весьма дорогостоящие вещи - телевизоры, компьютеры, холодильники и т.п. Так как решение вопроса, что именно относить к предметам обычной домашней обстановки передано на усмотрение судебного пристава-исполнителя, то неизбежно возникновение возможности различия во взглядах на этот вопрос.

В итоге в суды направляются жалобы на действия судебных приставов-исполнителей и каждый судья выносит решение, исходя из своих представлений, что также не способствует единой правоприменительной практике. Вероятно, имело бы смысл вернуться к некоему (пусть даже расширенному) подобию Перечня видов имущества граждан, на которое не могло быть обращено взыскание, установленному Гражданским Процессуальным Кодексом РСФСР, который четко устанавливал, что, например, из всей мебели, находящейся в собственности гражданина, обращение взыскания невозможно на одну кровать и стул, на каждое лицо, а также на один стол, один шкаф и один сундук на семью.

Та же самая статья 446 ГПК РФ делает невозможным и обращение взыскания на жилое помещение, если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением объектов ипотеки. На практике это положение зачастую приводит к тому, что недобросовестный заемщик с комфортом проживает в многокомнатной квартире (или загородном доме), стоимость которой не только достаточна для погашения кредита, но и позволяет приобрести, в случае ее реализации, несколько других квартир.

Выходом из этой ситуации может быть только законодательно закрепленное право службы судебных приставов-исполнителей реализовывать такое жилье и приобретать для должника и его семьи другое жилое помещение, причем не обязательно в месте его предыдущего проживания, а полученную разницу в стоимости направлять на погашение задолженности.

Существует также проблема, хоть и не часто встречающаяся, связанная со своевременным получением денежных средств, полученных от реализации имущества должников, на которое обращено взыскание. В соответствии с действующим законодательством организацией торгов по реализации такого имущества и получением денежных средств занимаются аккредитованные при РФФИ организации, которые в дальнейшем обязаны перечислять денежные средства на счета службы судебных приставов-исполнителей.

В случае недобросовестности руководителя такой фирмы-реализатора денежные средства могут не поступить к службе судебных приставов-исполнителей или поступить со значительной задержкой. Для того, чтобы подобное не происходило, достаточно установить обязанность приобретателей реализуемого имущества перечислять денежные средства непосредственно на счета службы судебных приставов-исполнителей и сделать более «прозрачной» систему отбора РФФИ фирм-реализаторов.

Необходимо совершенствовать практику взыскания ипотечной задолженности через суды. Известно, что суды нередко затягивают вынесение решений по т.н. проблемным заемщикам, руководствуясь порой псевдогуманными мотивами, не отдавая себе отчет в том, что на самом деле судебные проволочки лишь усугубляют незавидное положение должника, фактически загоняя его в долговую яму, так как проценты по кредиту будут нарастать, а долг все равно будет взыскан.

Пятое.

На протяжении ряда лет Комитет АРБ по ипотечному кредитованию предпринимает попытки привлечь внимание представителей законодательной и исполнительной властей к проблеме создания маневренного фонда для отселения заемщиков, не выполняющих обязательств перед банками по погашению задолженностей.