Устойчивость государственных финансов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Устойчивость государственных финансов

Рассматривая вопросы устойчивости государственных финансов, следует учитывать, что в их состав входят разные элементы, развитие которых отличается определенными особенностями (по сравнению с другими составляющими) в рамках сектора государственных финансов в целом. Согласно методологии, принятой в МВФ, публичный сектор состоит из секторов государственного управления и сектора государственных корпораций. В свою очередь, сектор государственного управления охватывает центральное правительство, региональные органы управления и органы местного управления, а государственные корпорации делятся на финансовые государственные корпорации и нефинансовые государственные корпорации.

К финансовым корпорациям в Украине относятся НБУ, депозитные корпорации и другие финансовые корпорации (страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, кредитные учреждения, финансовые компании и др.). Сектор государственного управления охватывает центральные органы государственного управления, региональные и местные органы государственного управления, включая фонды социального страхования. Нефинансовые корпорации - это государственные нефинансовые корпорации, частные нефинансовые корпорации и нефинансовые корпорации под иностранным контролем.

Государственные финансы отражают операции институциональных единиц с финансовыми активами государственного сектора. К ним, в частности, относятся: привлечение, распределение и использование ресурсов со стороны центральных органов государственного управления (такие операции фиксируются в государственном бюджете), местных органов государственного управления (местные бюджеты), фондов социального страхования, государственных финансовых и государственных нефинансовых корпораций.

Зарубежные ученые устойчивым называют развитие, которое дает возможность решать текущие проблемы и не создает угроз для будущих поколений. Устойчивость предполагает способность системы ограничивать нежелательные влияния, а меры по ее обеспечению рассматриваются как поддержка, подкрепление развития.

С финансовой точки зрения устойчивое состояние объекта (хозяйственного комплекса в целом, государственного сектора, отдельных отраслей, хозяйственных организаций и др.) характеризуется определенными признаками:

- финансирование поступательного развития объекта обеспечивается как в кратко-, так и в долгосрочном периодах путем использования собственных и привлеченных ресурсов;

- обязательства, возникающие в связи с привлечением активов на условиях займов, не оказывают разрушающего влияния (не создают нагрузку, которая становится фактором значительного ограничения финансирования текущих расходов) на систему финансирования объекта в будущие периоды;

- существуют достаточные резервные фонды для финансирования мер, направленных на ограничение возможных влияний (внутренних и внешних), приводящих к обострению рисков финансирования развития объекта.

Для обеспечения устойчивого развития осуществляется финансирование мер, направленных на решение как текущих, так и стратегических задач. При этом создаются условия для развития в будущих периодах, а дополнительная долговая нагрузка (возникающая в связи с решением долгосрочных проблем) перекрывается достигнутыми результатами по улучшению условий их дальнейшей деятельности. Таким образом, устойчивое (с финансовой точки зрения) состояние объекта предполагает, что финансирование расходов на обеспечение его деятельности (с учетом как решения текущих проблем, так и реализации долгосрочных программ его развития) осуществляется способами, не оказывающими разрушительного влияния на финансирование его деятельности в будущие периоды.

Концепция устойчивости государственных финансов, используемая учеными ЕС, отражает способность правительства обеспечить финансирование текущего долга и ожидаемых расходов. По их определению, устойчивость является концепцией долгосрочной и сводится к способности страны финансировать свои расходы. На устойчивость государственных финансов влияет соотношение между публичными обязательствами и источниками их финансирования. Для преодоления разрывов между ними нужно разработать консолидированные программы, направленные на уменьшение долгов и дефицитов в будущие периоды, а также осуществить реформы в сфере социальной защиты.

При таком подходе объемы и структура расходов государства в течение данного периода являются определенными, поэтому проблема фактически сводится к выявлению обеспеченности их источниками финансирования. Устойчивым считается состояние, когда такое финансирование является достаточным в течение как кратко-, так и долгосрочного периодов. Возможные разрывы между объемами обязательств и ресурсами, привлеченными для их обеспечения, предлагается ликвидировать путем реализации программ, направленных на ограничение долгового финансирования.

Для неустойчивого состояния государственных финансов характерно то, что финансирование мер по решению текущих и долгосрочных проблем осуществляется путем наращивания таких объемов государственных долговых обязательств, которые доводят нагрузку на сектор государственных финансов до критического уровня. Он достигается в том случае, когда расходы на погашение и обслуживание государственных заимствований и выполнение обязательств по гарантиям ограничивают возможности обеспечения устойчивого и стабильного развития страны. Область устойчивости системы отражает параметры, выход за которые переводит систему из устойчивого состояния в неустойчивое. В частности, ряд российских ученых сводят неустойчивое состояние бюджета к такому уровню доходов, который не позволяет финансировать расходы без увеличения дефицита и, соответственно, долга.

Однако вопрос устойчивости государственных финансов целесообразно рассматривать более широко. Прежде всего, нуждаются в уточнении определения объемов и структуры государственных расходов. Расходы государства в период экономического кризиса, восстановления экономического роста, устойчивого развития, реализации стратегических реформ значительно отличаются. Финансирование программы реформ влечет за собой увеличение государственных расходов, а пассивная политика, не нацеленная на обеспечение ускоренного развития страны, не предполагает этого. В последнем случае достичь соответствующего соотношения между расходами и объемами их финансирования будет проще. Но при этом вопросы модернизации не будут решаться, что, по сути, означает перекладывание задач по их введению на будущие поколения.

Что касается финансирования расходов, то следует обратить внимание на то, что сведение бюджета с дефицитом и наращивание (до определенных пределов) государственного долга вряд ли можно рассматривать как признаки неустойчивого состояния бюджетной системы. Соответственно, наличие дефицита сектора государственных финансов в целом, без превышения его критических параметров, нельзя считать признаком неспособности государства обеспечить финансирование своих обязательств.

Совсем не случайно в ЕС приняты правила, касающиеся объемов дефицита государственного бюджета, которые должны соблюдать его члены. В частности, рекомендовано воздерживаться от наращивания излишнего бюджетного дефицита: в качестве предельных приняты 3% запланированного или достигнутого дефицита от ВВП, а также 60% государственного долга.

Таким образом, при рассмотрении устойчивости государственных финансов предполагается, с одной стороны, определение объемов и структуры государственных расходов и операций кредитования, с другой - обеспечение их ресурсами, привлеченными в виде как доходов (государственного бюджета, государственных целевых фондов, государственных корпораций), так и займов. Также следует учитывать возможности привлечения ресурсов от продажи государственного имущества, отзыва депозитов, размещенных органами государственного управления в банках, использования средств резервных фондов. Целесообразно принять во внимание объемы и структуру платежей, которые направлялись на погашение и обслуживание задолженности государства в предыдущие периоды.

С учетом указанного, состояние государственных финансов можно считать устойчивым, когда в достаточной степени осуществляется финансирование функций государства (направленных на обеспечение экономического роста и подъем благосостояния граждан) при условии, что использование источников их финансирования не приводит к резкому усилению фискальной нагрузки и накоплению общего объема государственных долговых обязательств, а также ухудшению их структуры (рост доли краткосрочных займов, повышение их доходности, увеличение займов, номинированных в иностранной валюте, и др.). Таким образом, состояние государственных финансов является устойчивым, когда выполняются следующие условия:

- решаются вопросы обеспечения текущих платежей (путем их погашения, реструктуризации, рефинансирования, отсрочки и т.д.);

- финансируются расходы на решение задач развития страны в будущие периоды;

- фискальная нагрузка не ограничивает развитие социально и государственно ориентированного бизнеса;

- объемы задолженности по долговым платежам не оказывают разрушающего влияния на платежеспособность государства;

- общий дефицит государственных финансов используется не для решения текущих проблем, а для достижения стратегических целей (проведение реформ, которые станут основой наращивания экономического потенциала и повышения благосостояния граждан, прежде всего, финансирование инвестиционной и инновационной деятельности).

Нередко устойчивость государственных финансов отождествляется с платежеспособностью государства. По определению российского ученого С. Власова, правительство считается платежеспособным, когда оно способно погасить свои долги с помощью будущих первичных профицитов бюджета. При установлении чистой позиции государственных финансов учитываются совокупные запасы (средства суверенных фондов и органов государственного управления на счетах центрального банка в национальной валюте; средства федеральных и региональных бюджетов на депозитах в коммерческих организациях; резервы Минфина в иностранной валюте и золоте).

При таком подходе платежеспособность государства сводится к решению проблем, касающихся его развития в течение текущего периода. Однако нередко оказывается, что достижение положительных результатов в краткосрочном периоде может стать причиной обострения рисков развития в перспективе.

Следует учитывать, что для решения текущих проблем могут использоваться разные методы: привлечение ресурсов на основе займов, введение мер по увеличению доходов (путем внесения изменений в систему налогообложения), ограничение государственных расходов, продажа накопленных в предыдущие периоды государственных активов, использование созданных ранее стабилизационных и резервных фондов и др. При условии проведения взвешенной финансовой политики правительство может решить текущие проблемы путем не только достижения профицитов в будущих периодах, но и повышения эффективности использования привлеченных ресурсов.

Некоторые ученые считают, что рассмотрение устойчивости публичных финансов связано с анализом уровня задолженности и способности к ее обслуживанию. По их формулировке, устойчивость публичных финансов отражает способность правительства обслуживать долг путем использования будущих доходов. Ее содержание не совпадает с ликвидностью страны (способностью к погашению долга в течение краткосрочного периода). С позиции установления устойчивости, платежеспособность для центрального правительства следует рассматривать в плоскости межвременных бюджетных ограничений. Прогнозируемые выплаты правительства (текущего публичного долга и дисконтированных сумм будущих расходов) должны обеспечиваться дисконтированной стоимостью будущих доходов. В зависимости от временных пределов исследования (ограниченного или неограниченного) используются два индикатора разрыва устойчивости: S1 и S2.

Под социально и государственно ориентированным бизнесом имеется в виду предпринимательство, ориентированное не только на увеличение прибылей и обслуживание интересов собственников и менеджеров, но и на обеспечение в достаточной степени обязательных платежей в государственные фонды, предусмотренных законодательством, а также на соблюдение социальных стандартов, принятых в государстве.

S1 показывает, что долгосрочная корректировка структуры первичного баланса (путем увеличения налогов или уменьшения расходов) требует достижения принятых величин долга на определенную дату. Для индикатора S2 предполагается учет неограниченного (не установленного на конкретную дату) межвременного бюджетного регулирования. Считается, что индикатор S2 более точен, поэтому он шире используется в бюджетном надзоре.

Однако такой подход направлен в основном на определение устойчивости государственных финансов не в целом, а только одной его составляющей - операций сектора государственного управления. Нуждается в уточнении и положение об учете совокупного долга только в сравнении с доходами и расходами бюджета, ведь погашение и обслуживание государственного долга осуществляются не только с использованием ресурсов бюджетной системы. Следует принимать во внимание также привлечение средств государственными целевыми фондами, центральным банком, государственными финансовыми и нефинансовыми корпорациями.

Основная задача анализа долгосрочной устойчивости государственных финансов, по мнению российских ученых, сводится к выявлению рисков, которые в перспективе могут вызвать необходимость изменений в бюджетной политике. Долгосрочная устойчивость государственных финансов определяется соотношением между совокупными запасами ресурсов, чистого совокупного долга, совокупными доходами и расходами бюджета за соответствующие периоды с учетом темпов роста номинального валового продукта.

Можно согласиться с тем, что для анализа государственных финансов (с целью установления их состояния) важно выявление рисков их развития. Но для этого целесообразно использовать значительно большее количество индикаторов, ведь к государственным финансам относятся не только государственный бюджет и государственные целевые фонды. Необходимо учитывать текущие доходы и расходы сектора государственного управления, а также доходы и расходы государственных корпораций. Что касается индикаторов чистого долга, то их целесообразно сопоставлять не с общими объемами задолженности государства, а с задолженностью соответствующих институциональных единиц (центрального правительства, местных правительств, государственных финансовых и нефинансовых корпораций), поскольку такая задолженность не всегда предполагает погашение за счет ресурсов государственного бюджета.

Достаточно актуален вопрос, касающийся уровня устойчивости государственных финансов, который в разные периоды развития страны имеет определенные отличия. Выделим следующие уровни: устойчивое и неустойчивое состояние государственных финансов. Определение допустимых показателей, характеризующих каждый из уровней, необходимо для принятия мер по недопущению и ограничению негативного влияния установленных факторов на развитие государственных финансов.

Оценка состояния (устойчивое или неустойчивое) государственных финансов и определение мер по его обеспечению, на наш взгляд, проходят несколько этапов:

а) оценка устойчивости каждой составляющей государственных финансов, а именно секторов:

- центрального государственного управления;

- общего государственного управления;

- государственных финансовых корпораций;

- государственных нефинансовых корпораций;

б) установление перечня интегральных показателей, которые в наибольшей степени отражают состояние государственных финансов в целом (с учетом состояния и влияния каждого сектора);

в) осуществление мониторинга динамики индикаторов устойчивости государственных финансов в течение определенных периодов;

г) оценка динамики таких индикаторов в текущем, средне- и долгосрочном периодах и определение общего состояния государственных финансов;

д) обоснование мер по обеспечению устойчивости государственных финансов как в текущем, так и в будущих периодах.

Устойчивость финансовой деятельности органов центрального государственного управления определяется на основе анализа мобилизации доходов в государственный бюджет, а также государственные целевые фонды и проведения расходов, связанных с выполнением функций, которые они обеспечивают.

Однако в зарубежных странах, как правило, прежде всего проводится анализ устойчивости государственного бюджета. Для определения его состояния ученые предлагают использовать следующие показатели: минимальные расходы бюджета (Рм); собственные доходы бюджета (Дс); регулирующие доходы бюджета (Др); бюджетная задолженность (3). С их помощью устойчивость бюджета отражается так:

- абсолютная устойчивость:

Рм < (Дс + Др);

- нормальное состояние устойчивости:

Рм = (Дс + Др);

- неустойчивое состояние:

Рм > (Дс + Др - 3);

- абсолютно неустойчивое состояние:

Рм > (Дс + Др).

Состояние бюджета является неустойчивым, когда расходы превышают объемы доходов и заимствований.

Особую роль играет вопрос устойчивости местных бюджетов. «Финансовая устойчивость бюджета - возможность местных органов власти в полном объеме мобилизовать и качественно осуществлять финансирование комплекса социально-экономических задач на подведомственной территории в соответствии с целевыми ориентирами, определенными бюджетными программами». Уровень устойчивости местного бюджета характеризуется объемом ресурсов, необходимых для обеспечения минимальных бюджетных расходов.

В рамках сектора центрального государственного управления важное значение имеет оценка устойчивости государственных целевых фондов, прежде всего пенсионного. В последние годы в большинстве развитых стран существенно повысилась нагрузка на государственные пенсионные системы. Разбалансирование объема доходов и расходов фондов стало причиной их финансирования путем наращивания дефицита бюджета. Такие изменения привели к увеличению общего дефицита сектора государственных финансов и, соответственно, к снижению показателей его устойчивости. Поэтому вопросы устойчивости государственных пенсионных систем нередко выделяют в отдельное направление исследования.

По определению специалистов НБУ, индикаторы устойчивости финансовых учреждений включают как агрегированные данные по отдельным учреждениям, так и показатели, дающие представление о рынках, на которых осуществляют свою деятельность финансовые учреждения. МВФ рекомендует компиляцию и распространение в странах 40 индикаторов финансовой устойчивости: 25 индикаторов для сектора депозитных корпораций (из которых 12 - основные) и 15 индикаторов для клиентов сектора депозитных корпораций. НБУ ежеквартально составляет и распространяет данные по индикаторам финансовой устойчивости сектора депозитных корпораций (банков), из которых 12 - основные и 10 - рекомендуемые.

Важна также характеристика финансовой устойчивости государственных нефинансовых корпораций (предприятий). В. Ковалев определяет финансовую устойчивость предприятия как возможность отвечать по своим долгосрочным обязательствам. А. Филимоненков сводит ее к обеспечению запасов и расходов предприятия источниками средств для их формирования. Это - такое состояние предприятия, когда объем его имущества (активов) достаточен для погашения обязательств (предприятие является платежеспособным).

Исследование финансовой устойчивости составляющих государственных финансов направлено на определение интегральных индикаторов устойчивости государственных финансов в целом. Они должны охватывать наиболее важные показатели, отражающие как развитие отдельных секторов государственных финансов (государственного управления, государственных финансовых и нефинансовых корпораций), так и их взаимосвязи и взаимодействие. К задачам анализа устойчивости государственных финансов в целом (как составляющей в рамках государственного сектора) относится определение системы индикаторов, которые наиболее адекватно будут отображать развитие сектора.

В период экономического кризиса в зарубежных странах возникли достаточно сложные проблемы, которые нужно было срочно решать. Уменьшились объемы собственных финансовых ресурсов институциональных единиц, усложнились условия привлечения активов на финансовых рынках, ухудшились возможности мобилизации средств банковских учреждений. При таких условиях выход был найден в проведении активной государственной политики, направленной на улучшение формирования и использования ресурсов государственных финансов.

С учетом политических и экономических соображений, введение антикризисных мер на уровне государств осуществлялось с соблюдением определенных подходов, а именно: недопущение резкого ухудшения социальных стандартов (в результате чего оставались низменными высокие социальные обязательства со стороны государства); создание надлежащих условий для развития предпринимательской деятельности; предоставление государственной помощи предприятиям и учреждениям (как государственного, так и частного секторов), имеющих стратегическое значение; поддержка (с помощью бюджетной и денежно-кредитной политики) банковской системы.

Список источников

расход доход государственный дисконтированный

1. Модернізація України - наш стратегічний вибір. Щорічне послання Президента України до Верховної Ради України. К., 2011, с. 110.

2. Руководство по статистике государственных финансов 2001 года. Международный валютный фонд, 2001, 230 с.

3. Наказ Державного комітету статистики України «Про затвердження Класифікації інституційних секторів економіки України» №96 від 18.04.2005 р. (перелік доповнено позицією згідно з наказом Державного комітету статистики України №214 від 12.07.2007 p.).

4. Флуд Н.А. Как измерить «устойчивость развития»? «Вопросы статистики» №10, 2006, с. 19-29

5. Абанин С.Л., Рязанцев Д.А. Финансовая устойчивость и финансовая гибкость как важнейшие характеристики финансового состояния компании. «Финансы. Деньги. Инвестиции» №4, 2011, с. 13-17.

6. European economy, 9/2009. Sustainability Report - 2009. Luxembourg, Office for Official Publication of the European Communities, 2009, 160 p.

7. Кудрин А., Сергиенко О. Последствия кризиса и перспективы социально-экономического развития России. «Вопросы экономики» №3, 2011, с. 4-19.

8. Consolidated Version of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (Article 122, 126; Protocol №12. On the Excessive Deficit Procedure, Article 1). «Journal of the European Union», \bl. 53, 30 March, 2010, p. 98-279.

9. Власов С.А. Теоретические аспекты применения понятия устойчивости государственных финансов. «Компетентность» №6, 2010, с. 30-36.

10. Tax reforms in EU Member States 2011. «European economy» №5, 2011, p. 77.

11. Васильева E.А., Власов С.А., Пономаренко А.А. Анализ стабилизационной функции и устойчивости государственных финансов Российской Федерации. «Экономический журнал ВШЭ» №3, 2009, с. 383-402.

12. Шикунова Л.Н., Алмазов С.Г. К вопросу устойчивости бюджетов административно-территориальных образований. «Финансы и кредит» №35, 2007, с. 41-46.

13. Усков И.В. Сущность и методология оценки финансовой устойчивости местных бюджетов в Украине. «Економіка та держава» №5, 2011, с. 29-32.

14. Филипп Ле Уэру. Реформы и устойчивость: европейские уроки для Украины. «Фондовый рынок» №10, 2012, с. 2-3.

15. Ковалев В.В. Финансовый анализ: Управление капиталом. Выбор инвестиций. Анализ отчетности. М., «Финансы и статистика», 1995, с. 332

16. Філімоненков О.С. Фінанси підприємств. Навчальний посібник. К., «Ельга», «Ніка-центр», 2002, с. 304

Размещено на Allbest.ru