Проблемы стабилизации государственных и муниципальных финансов

2

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОУ ВПО РОСТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «РИНХ»

КАФЕДРА «ФИНАНСЫ»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему:

«Проблемы стабилизации государственных и муниципальных финансов»

Ростов-на-Дону

2006

Содержание

• Введение 3
• 1. Методологические основы государственных и муниципальных финансов 6
• 1.1 Сущность государственных и муниципальных финансов 6
• 1.2 Место государственных и муниципальных финансов в финансовой системе 25
• 2. Анализ состояния и развития государственных и муниципальных финансов 38
• 2.1 Бюджетная система России как основа государственных и муниципальных финансов 38
• 2.2 Анализ состояния территориальных финансов 53
• 3. Проблемы стабилизации государственных и муниципальных финансов в условиях повышения качества управления общественными финансами 73
• 3.1 Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов в России 73
• 3.2 Пути повышения качества управления государственными и муниципальными финансами 94
• Заключение 111
• Список использованной литературы 117
• Введение
• Практическая и теоретическая актуальность проблемы стабилизации государственных и муниципальных финансов в современных условиях представляется совершенно очевидной.
• В практическом плане актуальность данной проблемы определяется тем, что в условиях экономической нестабильности государственные и муниципальные финансы призваны стать в руках органов власти основным инструментом государственного регулирования экономики. В настоящее время политика государства в области финансов оказалась весьма несовершенной.
• Радикальные преобразования, происходящие в экономике и социальной сфере России, делают чрезвычайно актуальной задачу целенаправленного использования финансов в интересах развития страны, ее регионов и муниципальных образований. Решение данной задачи требует нахождения реальных путей усиления воздействия финансов на общественное производство, получения с их помощью высоких экономических и социально значимых результатов.
• Актуальность проблемы разработки научно обоснованных основ функционирования государственных и муниципальных финансов, совершенствования нормативно-правовой базы их организации предопределяются также зависимостью российской экономики от мировой конъюнктуры цен, отраслевыми и территориальными диспропорциями, существующими в РФ.
• По мере развития рыночного хозяйства в России возникают и обостряются социально-экономические проблемы, которые не могут быть решены автоматически. Государственное регулирование способно поддержать социально-экономическую стабильность современной рыночной экономики с ее сложными связями и тесной взаимозависимостью отдельных сфер.
• Большое значение придается развитию системы налогообложения, построению налоговой системы, адекватной требованиям развития национальной экономики.
• Объективной необходимостью является оценка долгосрочных последствий проведения реформ в бюджетно-налоговой сфере как с точки зрения повышения эффективности механизмов формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, так и с позиции их влияния на национальную экономику. Следует обеспечить непротиворечивость целей реформы в сфере государственных и муниципальных финансов, теоретических концептуальных подходов к ее проведению и мероприятий по ее реализации.
• В этой связи все большее значение приобретают разработка и реализация комплекса мер по совершенствованию управления государственными и муниципальными финансами, повышению эффективности государственного финансового воздействия на социально-экономические процессы в России в целях обеспечения устойчивого экономического роста и улучшения качества жизни населения РФ.
• Для решения данной задачи необходимо разрабатывать перспективы развития государственных и муниципальных финансов, оценивать их соответствие современным требованиям развития РФ, обоснованность выбора направлений и механизмов государственного финансового регулирования социально-экономических процессов в условиях проведения широкомасштабных реформ в нашей стране и высокого уровня ее зависимости от внешних факторов.
• Целью работы является исследование сущности и направлений стабилизации государственных и муниципальных финансов в условиях реализации российских реформ - административной, федеративных отношений и местного самоуправления, бюджетной сферы.
• Реализация данной цели требует решения следующих задач.
• Изучение финансовой системы России и ее развития путем исследования сущности государственных и муниципальных финансов и их места в финансовой системе РФ и изучение совершенствования вышеуказанной системы.
• Показать бюджетную систему РФ как основу государственных и муниципальных финансов.
• Проанализировать состояние территориальных финансов на примере Ростовской области.
• Обобщить проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов.
• Определить основные пути повышения качества управления государственными и муниципальными финансами.
• Предметом исследования являются финансовые отношения, складывающиеся у органов государственной власти и местного самоуправления по поводу образования, распределения и использования государственных денежных фондов и доходов.
• Объектом исследования являются государственные и муниципальные финансы.
• Методологической и теоретической основой исследования явились труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов, статистические данные, опубликованные на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации, а также на сайте Министерства финансов Ростовской области.
• Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы и приложения.
• 1. Методологические основы государственных и муниципальных финансов
• 1.1 Сущность государственных и муниципальных финансов
• Экономические категории, такие как товар, стоимость, цена, кредит, финансы, функционируют в любом обществе.
• Мы попытаемся предметно подойти к исследованию сущности финансов как экономической категории. Выделение в ходе анализа финансовых отношений научных абстракций и использование их в качестве инструмента более глубокого научного познания позволяют вскрыть сущностную сторону финансов, закономерности их движения, специфику и особенности функционирования.
• Финансы - объективная экономическая категория, связанная с закономерностями развития материального производства. Финансы - исторически сложившаяся экономическая категория.
• Термин «финансы» (от латинского слова finantia - платеж) первоначально означал завершение расчета (платежа) в денежных отношениях между населением и государством. По мере развития общества термин «финансы» начинает употребляться применительно к совокупности денежных отношений, связанных с системой государственных доходов и расходов. Исторический характер категории означает, что до какого-то периода ее не было, затем идет стадия ее возникновения, развития, изменения во времени. Общепризнанным является положение о возникновении финансов в период распада первобытно-общинного строя и зарождения рабовладельческого в связи с возникновением государства и развитием товарно-денежного хозяйства. Другими словами, существуют объективные предпосылки функционирования финансов в любом обществе.
• Методологической основой для понимания сущности финансов, особенностей их функционирования служит экономическое учение о товарно-денежных отношениях, о расширенном воспроизводстве и функциях государства.
• Финансы - важная составная часть всей системы товарно-денежных отношений. В условиях перехода к товарно-рыночным отношениям объективной необходимостью является обеспечение четкого взаимодействия финансов со всеми другими элементами этих отношений. А для этого надо ясно понимать теоретические и методологические основы механизма действия всей совокупности товарно-денежных отношений и прослеживать их качественные изменения.
• Общими предпосылками существования товарно-денежных отношений при разных способах производства являются общественное разделение труда и экономическое обособление товаропроизводителей. Товарно-денежные отношения в обществе - это экономические отношения людей, при которых продукты труда производятся как товар и поступают к потребителю через рынок; обмен товарами на рынке осуществляется посредством денег в соответствии с общественно необходимыми затратами труда на производство обмениваемых товаров и соотношением спроса и предложения. Важно подчеркнуть, что в каждой общественной формации товарное производство и свойственные ему стоимостные формы выражают производственные отношения, присущие данному способу производства. По существу, все стоимостные категории являются формами проявления товарно-денежных отношений.
• Роль и значение товарно-денежных отношений в условиях перехода к рынку усиливаются. Рынок выступает как цивилизованная система реализации материальных благ на основе купли-продажи с учетом эквивалентного обмена и действия экономических законов.
• Рынок - категория многоплановая и может быть рассмотрена с различных точек зрения. Чаще всего рынок трактуется как совокупность отношений свободного обмена товарами и услугами между продавцами и покупателями.
• Только рынок способен отразить реальную пропорциональность между спросом и предложением на товары и услуги. Важна роль рынка и в том, что он способен признать общественную значимость продукта. Переход к рынку создает реальную возможность использовать стоимостные формы в качестве действенных экономических рычагов и стимулов повышения эффективности производства. В числе экономических инструментов регулирования рыночного хозяйства важная роль отводится финансам.
• Вторым важным условием, определяющим объективную необходимость финансов, является действие закона стоимости, который не может не быть там, где есть товарное производство. Закон стоимости - это закон товарного производства, выражающий объективную потребность производства и обмена на пропорции, отражающие общественно необходимые затраты труда. Стоимость - форма выражения этих затрат на основе сведения конкретных видов труда к простому, способ регулирования отношений между товаропроизводителями в процессе обмена деятельностью. Сам по себе закон стоимости выражает равенство критериев, на основе которых строятся отношения товаропроизводителей, означает эквивалентность обмена деятельностью между ними.
• Финансы возникли одновременно с появлением государства, и они существуют постольку, поскольку без них невозможно выполнение государством своих функций. Никакая другая экономическая категория не имеет такой тесной связи с наличием государства, как финансы.
• Нам представляется, что необходимо различать основу экономических отношений, социально-экономическую характеристику категории, ее специфические свойства, роль в общественном воспроизводстве и формы проявления. Под основой экономических отношений следует понимать ту базу, на которой развертываются экономические отношения. Такой основой финансовых отношений является действие экономических законов, которые регулируют отношения в процессе воспроизводства. Совершенно справедливо, на наш взгляд, выглядят утверждения некоторых ученых, считающих, что именно общественные условия (потребности), а не сама по себе деятельность государства служат основой существования финансовых отношений. Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. - М.: Финансы и статистика, 1993. - С. 218 Вместе с этим это ни в коей мере не отрицает тесной взаимосвязи финансов и государства. Несомненно одно: без организованной системы денежных отношений государство не может выполнять свои функции и удовлетворять общественные потребности. Исходя из этого, существование и функционирование государства предопределяет объективную необходимость использования распределительных отношений, обеспечивающих формирование фондов финансовых ресурсов, требующихся для развития экономики, содержания социальной сферы, органов власти и управления, для охраны правопорядка и обеспечения обороноспособности страны. Действительно, государство регулирует, формирует, развивает экономические отношения, может влиять на них путем проведения активной финансово-бюджетной политики, но оно не может изменить сути объективно функционирующих финансовых отношений.
• С переходом к рыночным отношениям неизбежны коренные изменения в экономической структуре общества, в том числе и в сфере финансовых отношений. Вполне закономерными можно считать расхождения во взглядах между экономистами, учеными по вопросам содержания, роли и конкретных форм использования финансов. В силу подвижности финансовых отношений их трактовки подвергаются постоянным уточнениям, дополнениям к ранее высказанным общим доводам.
• Дискуссия по поводу сущности финансов имеет солидный стаж и изложена достаточно четко и предметно в экономической литературе.
• Сущность финансов проявляется в их функциях. Финансы выполняют две основные функции: распределительную и контрольную. Эти функции осуществляются финансами одновременно. Каждая финансовая операция означает распределение общественного продукта и национального дохода и контроль за этим распределением.
• Распределительная функция проявляется при распределении национального дохода, когда происходит создание так называемых основных, или первичных доходов. Их сумма равна национальному доходу. Основные доходы формируются при распределении национального дохода среди участников материального производства. Они делятся на две группы:
• 1) зарплата рабочих, служащих, доходы фермеров, крестьян, занятых в сфере материального производства;
• 2) доходы предприятий сферы материального производства.
• Однако первичные доходы еще не образуют общественных денежных фондов, достаточных для развития приоритетных отраслей народного хозяйства, обеспечения обороноспособности страны, удовлетворения материальных и культурных потребностей населения. Необходимо дальнейшее распределение и перераспределение национального дохода, связанное:
• - с межотраслевым и территориальным перераспределением средств в интересах наиболее эффективного и рационального использования доходов и накоплений предприятий и организаций;
• - наличием наряду с производственной непроизводственной сферы, в которой национальный доход не создается;
• - перераспределением доходов между различными социальными группами населения.
• В результате перераспределения образуются вторичные, или производные доходы. К ним относятся доходы, полученные в отраслях непроизводственной сферы, налоги. Вторичные доходы служат для формирования конечных пропорций использования национального дохода.
• Активно участвуя в распределении и перераспределении национального дохода, финансы способствуют трансформации пропорций, возникших при первичном распределении национального дохода, в пропорции его конечного использования. Доходы, создаваемые в ходе такого перераспределения, должны обеспечить соответствие между материальными и финансовыми ресурсами и, прежде всего, между размером денежных фондов и их структурой, с одной стороны, и объемом и структурой средств производства и предметов потребления - с другой.
• Перераспределение национального дохода в РФ происходит в интересах структурной перестройки народного хозяйства, развития приоритетных отраслей экономики, в пользу наименее обеспеченных слоев населения.
• Таким образом, перераспределение национального дохода происходит между производственной и непроизводственной сферами народного хозяйства, отраслями материального производства, отдельными регионами страны, формами собственности и социальными группами населения.
• Конечная цель распределения и перераспределения национального дохода и ВВП, совершаемых с помощью финансов, состоит в развитии производительных сил, создании рыночных структур экономики, укреплении государства, обеспечении высокого качества жизни широких слоев населения. При этом роль финансов подчинена задачам повышения материальной заинтересованности работников и коллективов предприятий и организаций в улучшении финансово-хозяйственной деятельности, достижении наилучших результатов при наименьших затратах.
• Контрольная функция: будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, финансы объективно отражают ход распределительного процесса. Контрольная функция проявляется в контроле за распределением ВВП по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.
• В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства, ускорение научно-технического прогресса, всемерное улучшение качества работы во всех звеньях народного хозяйства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы. Нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение бесхозяйственности и расточительства.
• Одна из важных задач финансового контроля - проверка точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, банками, а также взаимных обязательств предприятий и организаций по расчетам и платежам.
• Контрольная функция финансов проявляется также через многогранную деятельность финансовых органов. Работники финансовой системы и налоговой службы осуществляют финансовый контроль в процессе финансового планирования, при исполнении доходной и расходной частей бюджетной системы.
• Государственные финансы являются важной сферой финансовой системы страны, призванной обеспечить государство денежными средствами, необходимыми ему для выполнения экономических, социальных и политических функций.
• По экономической сущности государственные финансы - это денежные отношения по поводу распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и части национального богатства, связанные с формированием финансовых ресурсов в распоряжении государства и его предприятий и использованием государственных средств на затраты по расширению производства, удовлетворению растущих социально-культурных потребностей членов общества, нужд обороны страны и управления¹¹ Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. - М.: Финансы и статистика, 1993. - С. 218. Субъектами денежных отношений в данной сфере являются государство, предприятия, объединения, организации, учреждения, граждане.
• Экономическое содержание государственных финансов неоднородно. В их составе выделяются отдельные обособленные звенья, каждое из которых выполняет специфические функции.
• В состав государственных финансов включаются:
• - бюджеты разных уровней государственного управления;
• - внебюджетные фонды;
• - государственный кредит.
• Благодаря разному функциональному назначению перечисленных звеньев государство оказывает влияние на широкий спектр экономических и социальных процессов, решение отраслевых и территориальных проблем.
• Зарождение, становление и развитие бюджетных отношений органически связано с возникновением государства и историческими этапами его развития. Любое государство, независимо от его политической системы, не располагая собственными финансовыми ресурсами, стоит перед необходимостью вмешиваться в распределительный процесс, чтобы получить в свое распоряжение денежные средства и использовать их для осуществления своих целей и функций.
• Определим сущность бюджета государства. Бюджет государства - ведущее звено финансовой системы и основная финансовая категория. Бюджет объединяет основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы) в их действии: через бюджет осуществляются постоянная мобилизация ресурсов и их расходование.
• Бюджет государства представляет собой основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона.
• По материальному содержанию бюджет государства - представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, а по социально-экономической сущности - основное орудие перераспределения национального дохода.
• Основными функциями бюджета государства как основного финансового плана государства, утверждаемого законодательным органом власти, с экономико-законодательной точки зрения являются:
• - перераспределение национального дохода и ВВП;
• - государственное регулирование и стимулирование экономики;
• - финансовое обеспечение социальной политики;
• - контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.
• По мере развития рыночных отношений в стране роль бюджета государства в социальных процессах постоянно усиливается. Обусловлено это тем, что бюджетные средства в совокупности с внебюджетными фондами являются финансовой базой осуществления социальных преобразований, перехода на новый, более высокий уровень социального обслуживания населения страны.
• Что касается внебюджетных фондов государства, то они представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или региональных (местных) органов власти и имеющих целевое назначение. Они являются важным звеном финансовой системы.
• Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует часть доходов населения для финансирования своих мероприятий.
• Их появление произошло задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства - бюджета - в виде социальных фондов и особых счетов. С расширением деятельности государство нуждалось во все новых расходах. Средства для их покрытия централизовались в особых фондах, предназначались для специальных целей. Они носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий и отменой их финансирования такие фонды прекращали свое существование. В связи с этим количество специальных фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема специальных фондов.
• Множественность специальных фондов создавала определенные финансовые неудобства (в одних фондах наблюдался избыток средств, в других - недостаток) и требовала дополнительных расходов на управление ими. С укреплением централизованного государства начался период унификации фондов. На основе объединения различных фондов был создан бюджет государства, который после рассмотрения и утверждения правительством становится законом, обязательным к исполнению.
• В современных условиях наряду с бюджетом вновь повышается значение внебюджетных фондов. Увеличение количества и объемов таких фондов объясняется рядом причин: у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики; будучи автономными от бюджета, эти фонды предназначались для решения новых важных задач, которые требуют особого внимания со стороны государства. Именно появление внебюджетных фондов со строго целевым использованием средств обеспечивает более эффективный государственный контроль. Внебюджетные фонды могут при определенных условиях, т.е. при наличии активного сальдо, использоваться для покрытия бюджетного дефицита через механизм кредита.
• Для обеспечения бесперебойного финансирования многообразных потребностей государство формирует дополнительные финансовые ресурсы путем мобилизации временно свободных денежных средств населения и хозяйственных структур, главным способом получения которых является государственный кредит. Мобилизуемые при этом средства поступают в распоряжение органов государственной власти и, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы, направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают в основном средства бюджета.
• Государственный кредит - совокупность экономических отношений между государством в лице органов власти и управления с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта. Причем преобладающей является деятельность государства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. когда государство предоставляет ссуды юридическим и физическим лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно является гарантом.
• Кредитные отношения, при которых государство выступает в качестве заемщика и кредитора, сразу влияют на величину централизованных денежных фондов. Гарантирование погашения обязательств необязательно приводит к их изменению. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитывается по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. Государственные гарантии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и соответственно влекут за собой рост расходов из централизованных денежных фондов.
• Объективная необходимость использования государственного кредита на удовлетворение потребностей общества обусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет доходов бюджета. Регулирование экономики, социальная политика государства, выполнение им своих функций по обороне страны и управлению, а также международная деятельность требуют постоянного увеличения бюджетных расходов. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограничены уровнем налогообложения, установленным действующим законодательством. Поэтому при наличии свободных денежных ресурсов у населения, организаций и предприятий органы власти прибегают к помощи государственного кредита.
• Возможность мобилизации денежных средств вытекает из особенностей формирования и времени использования доходов, получаемых физическими и юридическими лицами. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства в связи с неравномерным получением различных доходов, особенно в сезонных отраслях производства, выплатой премий, отпускных. Люди могут и сознательно ограничивать текущие потребности из-за необходимости накопить денежные средства для покупки товаров длительного пользования. Аналогичные тенденции имеют место и в движении денежных средств организаций и предприятий в связи с длительностью производственного цикла, сезонностью производства.
• Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений - финансов и кредита - и отражает их особенности.
• В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. бюджета и внебюджетных фондов.
• Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.
• В рыночном хозяйстве государство выполняет ряд экономических функций, осуществление которых связано с необходимостью изыскания соответствующих денежных средств. Основными функциями государства в рыночной экономике являются:
• -создание нормативно-правовой базы функционирования экономики и контроль за выполнением законов и нормативных актов;
• - поощрение свободной конкуренции и антимонопольное регулирование;
• -обеспечение хозяйствующих субъектов объективной информацией, необходимой для принятия решений;
• - защита производителей от несправедливой конкуренции;
• - стимулирование развития новых прогрессивных технологий;
• - предоставление общественных благ;
• - защита окружающей среды;
• - организация общественных работ;
• - поддержка развития фундаментальной науки;
• - поддержка культуры, искусства, образования, здравоохранения;
• - обеспечение социальной защиты населения, социальная поддержка его малообеспеченных слоев;
• - защита прав потребителей.
• Задача эффективного выполнения данных функций, достижения равномерного повышения качества жизни населения и предоставления общественных благ в соответствии с конкретными потребностями людей требует обоснованного распределения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней. Целесообразное распределение властных полномочий позволяет сократить расходы государства и обеспечить более полный учет экономических потребностей населения.
• Удовлетворение ряда потребностей граждан, в частности таких, как потребность в общественных благах, наиболее приближено к местному уровню, что обусловливает возрастание значимости последнего в распределении финансовых ресурсов общества. Несмотря на то, что в разных странах круг полномочий различных уровней управления существенно различается, в последнее время сформировалась некоторая общая тенденция, заключающаяся в постепенном расширении полномочий низших эшелонов власти, прежде всего в сфере финансов, децентрализации ответственности по предоставлению общественных услуг населению. Данная тенденция обусловлена задачами повышения эффективности расходования государственных средств, более полного учета интересов населения, укрепления общественных демократических институтов.
• Разделение обязанностей между различными эшелонами власти, передача и закрепление соответствующих полномочий определяют потребности властных структур в финансовых ресурсах, необходимых для реализации закрепленных за ними полномочий. Таким образом, возникает объективная необходимость формирования финансовой основы муниципальных органов управления.
• В России децентрализация финансов была связана с общим процессом децентрализации государственной власти, становлением в ходе этого процесса демократических институтов в обществе, общей структурной перестройкой экономики в условиях развития рыночных отношений. Кроме того, преобразование России в Федерацию потребовало признания независимости бюджетов различных уровней, являющихся ключевыми звеньями соответствующих финансов, обеспечения их самостоятельными доходными источниками и правом самостоятельно определять направления их использования.
• Становление новой финансовой системы предусматривало укрепление и развитие демократических тенденций на местах в форме местного самоуправления, повышение эффективности государственного управления посредством передачи на нижние уровни финансовой системы соответствующих полномочий. В процессе децентрализации местные власти получили конституционное право самостоятельно решать вопросы социально-экономического развития местных образований, принимать и исполнять собственные бюджеты. Возникновение финансов местных органов явилось исходным пунктом формирования самостоятельного звена финансовой системы - муниципальных финансов.
• Муниципальные финансы выступают как основа обеспечения территориального воспроизводства и удовлетворения потребностей населения, проживающего на территории муниципального образования. Их отличительной особенностью является направленность на решение задач местного значения.
• В этом плане муниципальные финансы можно определить как совокупность денежных отношений, связанных с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов для решения задач социально-экономического развития муниципального образования, повышения качества жизни проживающего на его территории населения.
• В широком смысле слова муниципальные финансы реализуют всю совокупность денежных отношений по поводу формирования, распределения и использования финансового потенциала территории - финансовых ресурсов всех экономических субъектов (предприятий и организаций различных форм собственности, финансово-кредитных институтов, населения), участвующих в процессе воспроизводства в рамках муниципального образования. Данный подход обусловлен тем, что на территории муниципального образования функционируют финансовые подсистемы федеральных, региональных и местных органов власти, финансы коммерческих и некоммерческих организаций, а также домашних хозяйств, участие которых в территориальном воспроизводстве обеспечивает реализацию общего интереса, состоящего в социально-экономическом развитии муниципального образования. С этих позиций муниципальные финансы рассматриваются при сводном финансовом планировании и разработке баланса финансовых ресурсов территории, формировании муниципальной финансовой политики, анализе финансовых рынков, налогового потенциала, инвестиционной привлекательности территории.
• В узком смысле слова муниципальные финансы понимают как денежные отношения, возникающие в процессе движения денежных фондов органов местного самоуправления, необходимых для реализации их функций. Эффективное осуществление муниципальной деятельности предполагает наличие в распоряжении местных органов власти достаточных финансовых ресурсов.
• Важнейшие принципы обеспечения самостоятельности и достаточности местных финансов: - достаточность собственных финансовых средств местных органов власти и их соразмерность предоставленным полномочиям; - свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций; - поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов; - защита более слабых органов местного самоуправления за счет механизма финансового выравнивания; - предоставление субсидий не в ущерб самостоятельности политики местной власти.
• В РФ функционирование муниципальных финансов регламентируется рядом законодательных документов. Один из таких документов - Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ). После введения ГК РФ наряду с термином «муниципальный бюджет» в оборот вновь вошел использовавшийся в дореволюционной России термин «муниципальная казна». В соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальная казна включает средства местного бюджета и иного имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.
• В Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» были определены источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами и гарантии финансовых прав местного самоуправления. С наибольшей полнотой правовая основа муниципальных финансов отражена в Бюджетном кодексе РФ.
• Муниципальные финансы в широком определении включают финансы муниципальных органов власти и финансы самодеятельных экономических субъектов муниципального образования (рис. 1.1).

2

• Рис. 1.1 Структура муниципальных финансов
• Основными элементами муниципальных финансов в узком смысле слова выступают муниципальный бюджет, внебюджетные фонды, муниципальный кредит, финансы муниципальных унитарных предприятий.
• Наиболее значительная доля финансовых ресурсов муниципальных образований сосредоточена в централизованных денежных фондах - бюджете и внебюджетных фондах. Вместе с тем расширение самостоятельности территорий в формировании использования финансовых средств не исключает государственной поддержки в финансировании расходов муниципальных образований за счет вышестоящих бюджетов. Важным источником финансовых ресурсов местных органов власти являются средства предприятий муниципальной формы собственности, а также кредитных, страховых, фондовых, инвестиционных и иных структур, которые могут быть привлечены местной властью посредством муниципальных займов.
• Кроме того, следует учитывать, что на территории муниципального образования располагаются предприятия и организации, ведущие хозяйственную деятельность. Их средства участвуют в формировании местных финансов. Еще одним источником финансов муниципальных образований могут служить временно свободные средства населения, которые при условии проведения правильной инвестиционной политики могут быть направлены на финансирование развития территорий.
• Муниципальные финансы выполняют основные функции, присущие финансам как экономической категории. Вместе с тем реализация данных функций характеризуется определенной спецификой.
• Распределительная функция муниципальных финансов состоит в том, что посредством распределения и перераспределения вновь созданной на территории муниципального образования стоимости осуществляется обслуживание территориального воспроизводства, формирование и использование денежных фондов, предназначенных для финансирования социально-экономического развития муниципального образования.
• В отличие от федеральных финансов местные финансы выполняют функции по обеспечению финансовой основы удовлетворения общественных потребностей не для общества в целом, а для определенной его части, объединенной границами конкретного муниципального образования. Муниципальные финансы имеют ряд особенностей, обусловленных спецификой экономических и социально-политических условий конкретной территории, а также местом и ролью данной территории в системе межхозяйственных связей в экономике. Объем и структура фондов денежных средств, формируемых органами местного самоуправления, зависит от закрепленных за ними полномочий и обязанностей.
• Местные финансы участвуют в перераспределении аккумулируемых ресурсов по направлениям, приоритетным для муниципального образования. Они в наибольшей степени приближены к потребностям конкретной территории. Это создает возможность более эффективного использования денежных ресурсов территории в сравнении с общегосударственными денежными фондами. Локальные масштабы территории и ограниченные объемы территориального распределения финансовых ресурсов облегчают задачи контроля за их целенаправленным использованием.
• Контрольная функция муниципальных финансов выражается в осуществлении контроля за своевременным и правильным формированием денежных фондов муниципального образования, за соответствием объемов и структуры этих фондов объему и структуре потребностей социально-экономического развития территории, за целевым и эффективным использованием муниципальных финансовых ресурсов.
• В современной экономике роль местных финансов постоянно возрастает. Это связано с воздействием таких факторов, как расширение самостоятельности территорий в оказании населению социально-значимых услуг, широком внедрении рыночных институтов в хозяйственную практику муниципальных образований, формирование существенного инвестиционного потенциала за счет временно свободных денежных средств населения и хозяйствующих субъектов территорий, сосредоточение региональных финансовых потоков на приоритетных направлениях.
• Местные финансы имеют ярко выраженную социальную направленность. Они играют существенную роль в обеспечении компенсации малообеспеченным слоям населения определенных издержек, связанных с функционированием рыночной системы хозяйствования. С помощью финансовых ресурсов территорий государство осуществляет ряд своих функций, связанных с обеспечением населения общественными благами, финансирует расходы на здравоохранение, жилищное строительство, общественный порядок.
• Одним из важных направлений реализации роли местных финансов при переходе к рынку является субсидирование и льготное кредитование фермерских хозяйств, приобретение и строительство жилья, поддержка малого предпринимательства, создание благоприятной правовой и институциональной среды, размещение муниципальных заказов на производство социально-значимой продукции.
• Местные финансы активно используются для благоустройства территорий муниципальных образований, решения экологических проблем, обслуживания культурных потребностей населения. Международная практика свидетельствует о формировании общей тенденции к возрастанию роли муниципальных финансов в эффективном управлении экономикой.
• 1.2 Место государственных и муниципальных финансов в финансовой системе
• Оценка имеющейся научной литературы, глубины и объективности содержащихся в ней теоретических представлений дефиниции «финансовая система» дает основание считать, что на сегодняшний день идет активный поиск конструктивных решений, который сопряжен с усилением борьбы мнений и теоретических течений.
• На основе системной методологии, признанной в качестве универсальной, исследуются экономические процессы и явления. При этом систему как таковую трактуют с различных позиций: как множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, принципов и т.д.), представляющих собой определенное целостное образование, единство; как порядок, обусловленный планомерным, правильным расположением частей в определенной связи, строгой последовательности действий Современный словарь иностранных слов. СПб.: Изд-во «Дуэт». 1994.- С. 562. ; как объективно существующий комплекс процессов (явлений) и связей между ними. Лексин И. Территориальное устройство государства: попытка реализации системной методологии анализа/ РЭЖ, №1.2003.- С. 56
• Зачастую систему рассматривают лишь как механическую сумму элементов, что значительно упрощает ее понимание. Очевидно, что использование данной терминологии применительно к экономическим взаимосвязям требует методологически выверенных уточнений. Это напрямую относится к понятиям «финансовая система» и «территориальная система».
• Уточнение теоретических и методологических подходов в условиях перехода от административной экономической системы к цивилизованным рыночным отношениям предполагает радикальное переосмысление имеющихся ранее представлений о содержании и структуре финансовой системы и выход на качественно новый уровень исследования.
• С точки зрения теории финансов общепризнанным является мнение о том, что понятие «финансовая система» является развитием общего понятия «финансы». А отсюда вытекает, что непременным условием функционирования финансовой системы следует считать наличие относительно обособленных сфер и звеньев финансовых отношений, носящих объективный характер и выражающих денежные отношения по поводу образования и использования фондов, формируемых в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта, национального дохода и части национального богатства.
• Место и роль отдельных элементов системы неодинаковы и субординированы, то есть в системе обязательно наличие первичного (основного) элемента, который несет в себе генетическое начало, что позволяет ему занимать центральное место среди других элементов системы, и его роль во взаимосвязях элементов системы и их звеньев должна быть определяющей.
• Наиболее сложным в понимании финансовой системы является логическое и последовательное вычленение в ее составе элементов (сфер и звеньев). Органичность постановки данной проблемы становится очевидной только в случае комплексного, концептуально-целостного подхода с учетом всей совокупности трансформационных процессов, произошедших при переходе к рыночной экономике. За последние годы внутренняя структура каждой из составляющих финансовой системы претерпела существенные изменения, что предполагает принципиальное переосмысление имеющихся ранее представлений о ее функционировании.
• Переход к рыночным отношениям, демократизация всех процессов, идущих в обществе, развитие принципов бюджетного федерализма, децентрализация бюджетной системы и другие причины характеризуют следующие трансформационные процессы в функционировании финансовой системы современной России.
• 1. Качественные изменения претерпели финансы предприятий и принципы их организации в результате широкого комплекса мер по разгосударствлению и приватизации. Это предопределило: преодоление монополии государственной собственности практически во всех сферах народного хозяйства; превращение частной собственности в одну из основных форм собственности; многообразие форм собственности; становление новых форм хозяйствования, адекватных изменениям в отношениях собственности (акционерные общества, товарищества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные предприятия и др.); формирование рыночных механизмов, обслуживающих новые формы собственности, и др.
• При неизменной глубинной сущности финансов предприятий произошли кардинальные изменения форм их проявления в области организации, взаимоотношений с бюджетом, внебюджетными фондами, страховыми организациями, другими предприятиями. Оставаясь важнейшей сферой финансовой системы страны, финансы предприятий различных форм собственности занимают ее исходное, ключевое положение, охватывают существенную часть денежных отношений, функционирующих в реальном секторе экономики, где создается общественный продукт и национальный доход.
• В настоящее время содержание финансов предприятий расширяется и дополняется анализом не только финансов предприятий, функционирующих на коммерческой основе, но и финансами некоммерческих организаций и учреждений, оказывающих разнообразные услуги социального характера, управленческие, по охране общественного порядка, обороне страны и др., а также финансами общественных организаций, таких как благотворительные фонды, ассоциации, объединения, религиозные организации и др.
• Таким образом, на сегодняшний день важнейшей сферой финансовой системы становятся финансы хозяйствующих субъектов всех форм собственности, включающие финансы коммерческих предприятий, финансы организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность.
• 2. Существенно расширилось содержание государственных финансов. В советский период государственные финансы практически отождествлялись с государственным бюджетом, а бюджетная система и бюджетное устройство в большей степени соответствовали унитарному государству, для которого была свойственна строгая централизация финансовых ресурсов на уровне центрального правительства. В условиях же становления российской модели бюджетного федерализма качественные трансформации в сфере государственных финансов связаны с законодательным закреплением в Бюджетном кодексе трехуровневой бюджетной системы, отдельного выделения категорий государственного долга, государственных заимствований, а также государственных внебюджетных социально-страховых фондов.
• Денежные отношения, в процессе которых образуются и используются внебюджетные фонды, выступают самостоятельным звеном финансовой системы. Их обособление вызвано социально-экономическими причинами, одной из которых следует считать независимость от бюджетного фонда, другой - необходимость создания строго целевых фондов социального и другого назначения. Формирование целевых внебюджетных фондов на федеральном, региональном и местном уровнях за счет обязательных и добровольных взносов предопределило и их специфические формы образования и использования.
• 3. Расширяется сфера государственного кредитования. Если в структуре советской финансовой системы государственный кредит включался в финансовую систему с определенными оговорками, то в период постсоветских преобразований он, наряду с бюджетом, становится важнейшим звеном системы государственных и муниципальных финансов.
• Являясь средством увеличения финансовых возможностей государства, госкредит стал выступать значительным фактором ускорения социально-экономического развития страны. Признание же возможностей функционирования несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики привело к расширению использования государственного долга. В рыночной экономике государственный кредит - неотъемлемый элемент финансовых потоков. В условиях бюджетного недофинансирования и неурегулированности межбюджетных отношений получает развитие и другая сторона кредитных отношений - предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам других уровней и предприятиям.
• 4. Ликвидация государственной монополии на страхование в соответствии с требованиями рыночной экономики существенно расширила роль страхования в решении проблем страховой защиты общественного производства и жизненного уровня населения. Страхование становится объективно необходимым элементом рыночных отношений и самостоятельной сферой финансовой системы.
• В плановой экономике система страхования играла вспомогательную роль, а возмещение ущерба осуществлялось государством за счет средств государственного бюджета. Проведение широкомасштабной приватизации и формирование страхового рынка позволили не только освободить бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и превратить страхование в один из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций. Главной целью становится создание эффективной защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц в РФ, обеспечивающей формирование необходимой для экономического роста надежной и устойчивой хозяйственной среды, а также максимального использования страхования как источника инвестиционных ресурсов. Важнейшим и непременным условием реализации этих целей является обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования, прежде всего, путем формирования и совершенствования законодательной базы рынка страховых услуг, проведение активной структурной политики на рынке страховых услуг, повышение эффективности государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью, поэтапная интеграция национальной системы страхования с международным страховым рынком.
• 5. Переход к рыночным отношениям предопределил объективную необходимость формирования финансового рынка как важнейшей сферы финансовой системы, обеспечивающей эффективное инвестирование и целенаправленное использование финансовых ресурсов. Благодаря финансовому рынку, представленному рынком ссудного капитала и рынком ценных бумаг, сбережения и накопления трансформируются в финансовый капитал, потребителями которого являются все субъекты экономических отношений: и государство, и предприятия, и отдельные лица.
• Рассматривая вышеперечисленные трансформационные изменения, необходимо четко понимать, что структурирование финансовой системы России должно осуществляться с учетом всех вышеперечисленных процессов. Однако на сегодняшний день многовариантность современных подходов к пониманию содержания и структуры финансовой системы, их дискуссионность и связанное с этим отсутствие однозначных оценок не дает возможности прийти к единству мнений. Представляется, что трудности в определении единых теоретико-методологических подходов к характеристике сфер и звеньев финансовой системы связаны с рядом причин.
• Во-первых, теоретически неверным, на наш взгляд, является смешение понятий финансовой системы как совокупности объективных распределительных денежных отношений и системы финансовых учреждений, институтов, органов власти, осуществляющих управление различными сферами финансовой системы. Отсюда с определенной легкостью вводятся такие дефиниции, как «финансы властных структур», «финансы органов власти» и др. Так, например, М.И. Яндиев указывает: «Финансы органов власти, являясь составной частью общегосударственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов - с другой, представляют собой взаимоотношения органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти, основанные на денежном обращении». И здесь же добавляет, что «финансы органов власти состоят из, или, говоря по другому, звеньями финансов органов власти являются: денежные фонды, в том числе бюджет, внебюджетные фонды, страховые фонды; каждый из них может включать в себя отдельные сметы и целевые фонды; обязательства органов власти, в том числе долг органа власти и задолженность перед органом власти; финансы государственных (муниципальных) предприятий; право влияния на финансовые потоки, в том числе на финансы хозяйствующих субъектов и населения, а также «прямое» финансирование». Яндиев М.И.Теория финансов. Трансформация финансов органов власти: Учебное пособие- М.: ТЕИС. 2001 .- С. 16-17 Аналогичную точку зрения высказывают и другие авторы, отмечая, что «исходя из структуры федерального устройства России, государственные финансы, будучи двухуровневыми, включают финансы федеральных органов власти и финансов органов власти субъектов Российской Федерации (региональные финансы). Муниципальные финансы составляют низовое звено и выделены в самостоятельный структурный уровень». Финансы: Учебник/Под. ред. проф. С.И. Лушина, проф.В.А. Слепова-М.: Изд-во Рос.экон.акад.2000.-С.69