Проблемы стабилизации государственных и муниципальных финансов

Проекты решений об установлении налога на имущество физических лиц разработаны в 59,96% муниципальных образований от общего количества муниципальных образований, приступивших к формированию нормативной правовой базы, приняты в 33,44%, а в 6,6% - представлены в представительный орган. Субъекты Российской Федерации, в которых наибольшее количество муниципальных образований, утвердивших положение об установлении налога на имущество физических лиц в представительных органах муниципальных образований, расположены в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа. В Южном, Приволжском и Дальневосточном федеральных округах соответственно, в 93,38%, 89,29% и 83,85% муниципальных образований, проекты данного положения находятся только в стадии разработки. Темпы прироста доли муниципальных образований, принявших нормативные правовые акты об установлении налога на имущество физических лиц по сравнению с прошлым отчетным периодом остаются на высоком уровне и составляют 12%.

Проекты решений об установлении земельного налога разработаны в 59,25% муниципальных образований (от общего количества муниципальных образований, приступивших к формированию нормативной правовой базы), приняты в 34,73%, а в 6,02% - представлены в представительный орган. Наибольшее количество муниципальных образований, в которых приняты положения об установлении земельного налога, расположены в субъектах Российской Федерации Северо-западного, Сибирского и Центрального федеральных округов (71,38%, 62,60% и 45,93% соответственно). В Южном, Приволжском и Уральском федеральных округах в большинстве муниципальных образований проекты данного нормативного акта находятся в стадии разработки (83,49%, 74,09% и 63,69% соответственно).

Проекты положение о порядке ведения реестра расходных обязательств разработаны в 89,74% муниципальных образований (от общего количества муниципальных образований, приступивших к формированию нормативной правовой базы), приняты в 8,33%, а представлены в представительный орган 1,93% муниципальных образований. Наибольшее количество муниципальных образований (38,35%), в которых установлен порядок ведения реестра расходных обязательств, расположены в субъектах Российской Федерации Дальневосточного федерального округа. В остальных федеральных округах проекты данного положения находятся в стадии разработки. Несмотря на то, что темп прироста муниципальных образований, в которых принято положение о порядке ведения реестра расходных обязательств незначительно увеличился и составляет 2,55%, в то же время большая часть данных нормативных актов по-прежнему остается в стадии разработки.

В целом количество муниципальных образований, в которых нормативно-правовая база по обеспечению бюджетного процесса находится в стадии разработки, уменьшается в среднем на 5-10%. В то же время увеличивается число муниципальных образований, где данные нормативные правовые акты приняты. За прошедший месяц их количество возросло на 8,5 процентных пункта. Однако следует отметить, что основная часть нормативных правовых актов о порядке ведения реестра расходных обязательств на уровне муниципальных образований по-прежнему находится в стадии разработки и темпы работы по данному нормативному акту сравнительно низкие.

На сегодняшний день важное значение приобретает комплекс мероприятий, связанных с направлениями реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления, и обеспечивающих развитие бюджетной системы РФ на среднесрочную перспективу.

В связи с принятием Государственной думой РФ поправок в Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые предусматривают особенности реализации данного закона в переходный период с 01.01.2006 до 01.01.2009 года, требуется принятие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований. В настоящее время Министерством финансов РФ разрабатываются методические рекомендации и модельные нормативные акты.

За последнее время значительно активизирована работа по подготовке нормативных правовых актов в сфере регулирования бюджетного процесса на уровне субъектов Федерации. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ по состоянию на 15 октября 2005 года в полном объеме не приняты ни в одном субъекте Федерации. Закон субъекта РФ «О межбюджетных отношениях в субъекте Российской Федерации», который регулирует взаимоотношения между органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления муниципальных образований в части бюджетного выравнивания, установления нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, методики расчетов межбюджетных трансфертов, предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений, находится в процессе разработки и рассмотрения в 44 субъектах РФ, а принято в 41 субъекте РФ.

Количество принятых нормативных правовых актов о межбюджетных отношениях в субъекте РФ по сравнению с информацией, предоставленной к 15 сентября 2005 года, возросло на 17,2 процентных пунктов (рис. 3.2).

Рисунок 3.2. Динамика принятия Закона субъекта РФ «О межбюджетных отношениях в субъекте РФ»

Закон субъекта Российской Федерации «О закреплении федеральных и региональных налогов по единым нормативам на постоянной основе» принят в виде отдельного закона или в составе законодательства о межбюджетных отношениях в 26 субъектах РФ, находится в процессе разработки и принятия в 41 субъектах РФ. Законы субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями так же приняты не во всех субъектах Федерации. Законы по делегированию государственных полномочий в сфере социальной защиты населения (по отдельным категориям граждан - ветеранам, инвалидам, детям-сиротам, многодетным семьям и др.) приняты в 38 субъектах РФ; обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях - в 11 субъектах РФ; регистрации актов гражданского состояния - в 16 субъектах РФ; в области здравоохранения - в 5 субъектах РФ; социальной поддержке жертв политических репрессий - в 7 субъектах РФ.

Порядок ведения реестра расходных обязательств субъекта РФ принят в 49 субъектах РФ, находится в процессе разработки и принятия - в 30 субъектах РФ.

Порядок предоставления реестра расходных обязательств муниципальных образований в субъект РФ принят в 27 субъектах РФ, находится в процессе разработки и принятия - в 45 субъектах РФ.

В соответствии с требованиями федерального законодательства распределение средств финансовой помощи местным бюджетам из региональных бюджетов должно осуществляться на формализованной основе по единым методикам, утвержденным законами субъектов РФ.

В 35 субъектах РФ сформирована и законодательно утверждена система региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и утвержден порядок их образования, а также разработаны проекты методик распределения этих фондов. В 45 субъектах РФ продолжается работа над составлением и рассмотрением представительными органами проектов нормативных правовых актов, регулирующих систему региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также порядок их образования и методику распределения.

Вместе с тем, до настоящего времени в 3 субъектах РФ не начата работа по нормативным правовым актам, устанавливающим порядок образования и распределения региональных фондов финансовой поддержки (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ).

В соответствии с федеральным законодательством в составе расходов бюджетов муниципальных районов на очередной финансовый год могут создаваться районные фонды финансовой поддержки поселений. Мероприятия по разработке и принятию проектов положения о районном фонде финансовой поддержки поселений, порядка его образования и методики распределения ведутся в 44 субъектах РФ. Указанный нормативный правовой акт принят в 28 субъекте РФ.

В связи с тем, что в большинстве субъектов РФ органы местного самоуправления на уровне поселений не сформированы, не начата работа по созданию контрольных органов муниципальных образований.

На уровне муниципальных районов контрольные органы представительных органов муниципального образования созданы в 464 муниципалитетах, в городских округах создано 176 контрольный органов, в городских поселениях - 40 и в сельских поселениях 796 контрольных органов.

3.2 Пути повышения качества управления государственными и муниципальными финансами

За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

В результате принятия ряда законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов - районный и поселенческий. Закреплены на долгосрочной основе распределение налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, а также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов».

Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы, как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления региональными и муниципальными финансами.

Важно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровнях.

В связи с этим Минфин России разработал Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы.

Целью Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Задачи повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах:

- укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;

- создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

-создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

- оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В рамках решения задачи укрепления финансовой самостоятельности субъектов РФ необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.

В настоящее время Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необходимость внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлено, что прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на очередной финансовый год достигается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, требующему определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.

В этой связи следует исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

Следует законодательно установить ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового года. Такие федеральные законы должны быть приняты не позднее 1 месяца до даты внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

В целях расширения самостоятельности и повышения ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования и управления необходимо уточнить состав бюджетной классификации, перейдя к законодательному утверждению единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подразделов классификации расходов, групп и статей операций сектора государственного управления, а также установить предельный срок внесения изменений в бюджетную классификацию.

При этом для обеспечения единства бюджетного учета и отчетности Министерству финансов РФ следует предоставить право утверждать единый для всех бюджетов бюджетной системы РФ перечень статей и подстатей доходов бюджетов и операций сектора государственного управления, а также перечень и коды целевых статей и видов расходов, в том числе финансовое обеспечение которых полностью или частично осуществляется за счет межбюджетных трансфертов.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны иметь право самостоятельно в рамках единой методологии детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета.

Необходимо установить строгий порядок внесения изменений в принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предусмотрев исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены, как, например, изменение налогового законодательства и разграничение полномочий.

Кроме того, в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируемого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен) необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженную на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).

В условиях перехода на трехлетнее бюджетное планирование предстоит осуществить расчеты межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам РФ на среднесрочный период.

Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части обязательного представления в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в составе материалов к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год распределения между субъектами РФ основных видов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Помимо основной формы оказания финансовой помощи регионам за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, действующей с 1994 года, созданы следующие формы предоставления межбюджетных трансфертов:

Федеральный фонд компенсаций - для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (до 2005 года - Фонд реформирования региональных финансов) - для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами;

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов - для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг;

Федеральный фонд регионального развития - для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры; бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ - для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.

Формирование и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Однако в условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Кроме того, распределение указанных дотаций и субсидий производится вне формализованной основы без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что существенно снижает эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.

Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Особое внимание следует уделить совершенствованию механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемой из федерального бюджета. В настоящее время инвестиционная финансовая помощь осуществляется как в рамках непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы и ряда федеральных целевых программ, так и в рамках Федерального фонда регионального развития. При этом используются не связанные между собой механизмы распределения инвестиционной финансовой помощи и условия ее предоставления.

С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо разграничить финансирование инвестиционных мероприятий, приводящих к увеличению федеральной и региональной собственности. Так, предстоит обеспечить финансирование инвестиций в объекты федеральной формы собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы. Инвестиционная поддержка регионов и муниципальных образований должна осуществляться с учетом уровня их бюджетной обеспеченности и использованием механизма софинансирования расходных обязательств субъектов РФ.

При этом для завершения строительства объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности и включенных в состав Федеральной адресной инвестиционной программы, следует в течение нескольких лет предусматривать средства в федеральном бюджете в размере, соответствующем доле федерального бюджета в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.

Следует сконцентрировать средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, включая инвестиционную, в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов. Единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность.

Необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, а также повысить ответственность за исполнение делегируемых полномочий.

На основе отчетных данных об использовании субвенций Федерального фонда компенсаций в 2005 году необходимо внести изменение в порядок предоставления отчетности субъектов РФ о реализации переданных полномочий, ввести в практику федеральных органов исполнительной власти подготовку ежегодных докладов по оценке эффективности исполнения субъектами РФ делегируемых полномочий. Развитие системы мониторинга переданных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков и улучшению качества предоставления населению услуг государства.

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты необходимо законодательно установить условия осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ в зависимости от уровня их дотационности. Это необходимо для того, чтобы субъекты РФ стремились к увеличению собственных доходов и переходу из категории субъектов РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.

В зависимости от долей межбюджетных трансфертов в течение 2 из 3 последних отчетных лет, предоставляемых из федерального бюджета (за исключением средств, передаваемых на реализацию делегируемых полномочий), в объеме собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации субъекты РФ делятся на 3 группы, в отношении которых предполагается применять различные требования.

В отношении субъектов РФ, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета не превышает 20% объема собственных доходов, предполагается применять общие требования, установленные бюджетным законодательством РФ, в части соблюдения ограничений на предельный размер государственного долга и дефицита бюджета субъекта РФ.

Для субъектов РФ, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета составляет от 20 до 60% объема собственных доходов, необходимо установить дополнительные ограничения, касающиеся расходов на содержание органов государственной власти и оплаты труда государственных служащих субъекта РФ, а также установить соблюдение предельных размеров повышения оплаты труда работникам бюджетной сферы.

Кроме того, для таких субъектов РФ предлагается установить норму об обязательной реализации предписаний Министерства финансов РФ по бюджетным вопросам, направленным в первую очередь на устранение возникших в ходе исполнения бюджета проблем в части образования кредиторской задолженности.

Для субъектов РФ, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 60% объема собственных доходов, необходимо установить следующие требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств:

- введение дополнительных ограничений на объем государственного долга и величину дефицита бюджетов соответствующих субъектов РФ;

- обязательное заключение соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;

- введение запрета на финансирование из бюджетов субъектов РФ мероприятий, не отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

- проведение ежегодной проверки исполнения бюджета субъекта РФ Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Аналогичные требования ведения бюджетного процесса необходимо ввести и во взаимоотношениях субъектов РФ и муниципальных образований.

Помимо институциональных норм воздействия на субъекты РФследует усовершенствовать методики распределения финансовой помощи из федерального бюджета с целью создания стимулов к увеличению поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Предусматривается внести изменения в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которые обеспечат создание механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета указанных дотаций, не предусматривающего сокращения их размеров в результате достижения субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.

Результаты работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по увеличению поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты целесообразно учитывать при распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.

Необходимо совершенствовать процедуру заключения и исполнения соглашений об оздоровлении государственных финансов с высокодотационными субъектами РФ, предусматривая в них права, обязанности и порядок действия сторон в случае нарушения условий соглашений, а также регламентировать методы финансового и административного воздействия в отношении указанных субъектов РФ.

Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ за органами государственной власти субъектов РФ, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет определяться и устойчивость государственных финансов в целом.

В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов РФ по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в РФ бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов РФ и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.

В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов РФ по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов РФ, получивших более высокую оценку.

В условиях разграничения полномочий предстоит пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приоритетных для РФ полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Средства для предоставления указанной помощи предусматривается сконцентрировать в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов.

Для этого необходимо доработать механизм финансирования из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Успешный опыт применения этого Фонда для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о необходимости расширения сфер его применения, основанного на выполнении субъектами РФ ряда условий, от которых будут зависеть размеры предоставляемых им средств Фонда. Необходимо определить круг приоритетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, финансируемых из бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов, которые могут быть использованы для софинансирования из федерального бюджета, установить условия получения этой финансовой помощи с учетом показателей качества выполнения определенных задач, порядок ее формирования и распределения.

Применение механизма софинансирования из федерального бюджета должно осуществляться в первую очередь для выполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, имеющих социальную направленность, таких, например, как предоставление гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, социальная поддержка отдельных категорий граждан.

При определении уровня софинансирования из федерального бюджета по отдельным полномочиям, финансируемым из бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов, необходимо использовать механизм дифференцированного определения объемов предоставления субсидий с учетом показателей качества управления финансами. Так, например, в случае увеличения кредиторской задолженности по исполнению обязательств, установленных законодательством субъектов РФ, предусматривается сокращать размеры предоставляемых субсидий из федерального бюджета, а в случае снижения или отсутствия задолженности - увеличивать оказание такой финансовой помощи, что позволит создать стимулы для повышения субъектами РФ качества реализации собственных полномочий и не допускать образования задолженности.

Одним из направлений работы по повышению качества управления государственными и муниципальными финансами должно стать повышение бюджетной дисциплины субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджетным законодательством РФ установлен целый ряд параметров, используемых при формировании и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, соблюдение которых должно обеспечиваться в безусловном порядке. Среди таких параметров - ограничение предельных размеров долга и дефицита бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также расходов на обслуживание долга.

Однако, несмотря на экономическую целесообразность и безусловность указанных ограничений, их нарушение допускается целым рядом субъектов РФ. При этом предоставленное Министерству финансов РФ право приостанавливать перечисление межбюджетных трансфертов получателям, нарушающим федеральное законодательство, на практике не получило системного воплощения.

Несоблюдение ограничений, утвержденных Бюджетным кодексом РФ, связано с отсутствием необходимой регламентации процедуры и последовательности действий по применению санкций к субъектам РФ, нарушающим бюджетное законодательство.

Исходя из этого необходимо, во-первых, внести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, уточняющие как сами требования, так и меры по обеспечению их соблюдения, а во-вторых, разработать детальный порядок, устанавливающий методику оценки соблюдения требований бюджетного законодательства и регламент действий по отношению к субъектам РФ, нарушающим законодательство, включая экономические и административные механизмы.

В качестве меры по повышению ответственности за несоблюдение органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов, определенных бюджетным законодательством, следует уменьшать размеры субсидий на реализацию полномочий субъектов РФ, направляемых из создаваемого Федерального фонда софинансирования расходов.

Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях.

Открытая информация о финансовом состоянии субъектов РФ и муниципальных образований, планах и результатах управления государственными и муниципальными финансами должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной. В получении указанной информации заинтересованы не только органы, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.

В настоящее время в открытом доступе на регулярной основе существуют отдельные элементы статистической информации о состоянии региональных и муниципальных финансов, в числе которых присутствует отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Вместе с тем отсутствует полная картина функционирования секторов общественных финансов на региональном и муниципальном уровнях, равно как и единая методологическая основа для сбора, обработки и предоставления такого рода информации.

Особенно эта проблема актуальна на муниципальном уровне в условиях ограниченного набора данных в отношении муниципальных образований не только поселенческого, но и районного типа.

Очевидно, что для эффективного исполнения полномочий по формированию и распределению межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям необходим определенный перечень показателей по всем муниципалитетам, характеризующий уровень развития экономики, демографические, климатические, половозрастные и другие особенности конкретной территории. Целесообразно расширить возможности использования и повысить качество и полноту налоговой отчетности, формируя ее по каждому муниципальному образованию.

В связи с проведением работы в области разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Бюджетном кодексе РФ предусмотрена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы с представлением реестров субъектов РФ и сводов реестров муниципальных образований в Министерство финансов РФ.

Исходя из этого Министерство финансов РФ разработает порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет.

Кроме того, будут разработаны единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня.

Необходимо также ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.

Указанные отчеты будут содействовать органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, населению и другим заинтересованным лицам в осуществлении контроля за эффективностью деятельности органов управления за прошедший период, анализа соответствия затраченных средств значимости предоставленных населению бюджетных услуг и результатов выполнения целевых бюджетных программ, а также проведения сравнения по аналогичным показателям с другими территориями.

В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.

По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования эту функцию могли бы выполнять также независимые аудиторские фирмы.

Задачи повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами делают необходимым расширение функций независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения относительно его достоверности, а также экспертизы систем внутреннего контроля и результативности управления государственными и муниципальными финансами.

Заключение

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Российская газета, №237. - 25 декабря. - 1993.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст с изменениями и дополнениями на 1 ноября 2004 года. - М.: Изд-во Эксмо, 2005.

3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2006 г. //Финансы. - 2005. - №6. - С. 3-7.

4. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы.

5. Областной закон «Об областном бюджете на 2006 год»

6. Постановление Администрации Ростовской области от 19.08.2004 №342 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»

7. Федеральный закон РФ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

8. Федеральный закон от 27 декабря 2004 г. №288-ФЗ. О федеральном бюджете на 2005 г. //Российская газета. - 2004. - 28 декабря (1 часть).

9. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. №289-ФЗ. О федеральном бюджете на 2005 г. //Российская газета. - 2004. - 29 декабря (2 часть).

10. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2006 год»

11. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

12. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат: новые тенденции //Вопросы экономики. - 2004. - №9. - С. 130-139.

13. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы. - М.: ГУ ВШЭ, 2004.