Аналіз виконання і планування місцевих бюджетів

Дисперсійний аналіз

	df	SS	MSS	F	Значимість F
Регресія	5	9,67E+12	1,93E+12	133,1719	0,001016
Залишок	3	4,36E+10	1,45E+10
Всього	8	9,71E+12

Таблиця 2.11

Дисперсійний аналіз

	Коефіцієнти	Стандартна помилка	t-статистика	P-Значення	Нижні 95%	Верхні 95,0%
Y пересечение	149794	184885	0,810201	0,477128	-438592	738180,5
Змінна X 1	7,862769	3,538394	2,22213	0,112819	-3,39798	19,12352
Змінна X 2	0,208411	0,009435	22,08948	0,000203	0,178385	0,238437
Змінна X 3	0,96028	8,672742	0,11072	0,918828	-28,5608	26,64026
Змінна X 4	0,05365	3,291805	-0,0163	0,98802	-10,5296	10,42235
Змінна X 5	0,18963	0,269576	-0,70344	0,532461	-1,04754	0,66828

Таблиця 2.10

Результати обчислення

Спостереження	Предсказанное Y	Залишки
1	3991696	2243,456595
2	795590	-110557,3476
3	773361,3	209804,8845
4	738006,3	-328965,2021
5	708302,6	-69943,49296
6	717462,7	177568,7562
7	505339,7	12424,29184
8	705983,8	108413,6567
9	1160813	-989,0031548



Рис. 2.8. Залежність податкових надходжень бюджету від обсягів видатків.

Побудована модель дає підстави дійти таких висновків. Отже протягом останніх трьох років рівень податкових надходжень зменшується, що пояснюється, як низьким рівнем доходів громадян, так і приховуванням бази оподаткування і юридичними і фізичними особами. В той же час видатки на державне управління, соціальний захист, різноманітні соціальні виплати, кошти, що сплачуються до бюджету розвитку тощо не зменшуються, а навпаки зростають і є найбільш вагомими складовими у системі видатків.

Таким чином штучно зменшена база оподаткування є основною причиною того, що податкові надходження не покривають видатки, внаслідок чого і виникає бюджетний дефіцит.

2.4 Аналіз ефективності використання інформаційних технологій в фінансовому управлінні по Харківській області

В обласному фінансовому управлінні по Харківській області обовязковим є використання сучасних інформаційних технологій, прикладного програмного забезпечення. Тому надамо детальну характеристику програмного забезпечення, використання якого є доцільним та можливим для якісного оброблення інформації стосовно дослідження місцевих бюджетів. Отже, Бюджетний відділ фінансового управління використовує такі програми, як:

- Microsoft Office Excel;

- Ліга;

- Інформаційно - аналітична система «Місцеві бюджети» та інші аналогічні їй програми.

За допомогою програми Excel, вся числова інформація подається у вигляді рядків та стовпців-електронних книг обліку в які вводяться дані. Нова робоча книга Excel складається з трьох робочих аркушів, але до неї можна додати більш ніж 250 нових аркушів. Для того, щоб відкрити потрібний аркуш, достатньо клацнути на його ярличку. Кожний робочий аркуш Excel складається із строк та стовпців. Рядки ідентифікуються номерами, вказаними в лівій частині листа. Стовпці ідентифікуються буквами латинського алфавіту, вказаними у верхній частині аркуша. Перетин строк і стовбців створюють комірки.

Excel дозволяє легко знайти потрібні дані. За допомогою цієї програми виконуються розрахунки, які виводяться на екран, та зберігаються в будь - яких комірках. За допомогою цієї програми створюються різноманітні діаграми та графіки, що дозволяє швидше проаналізувати інформацію.

В Excel можна працювати одночасно з декількома робочими книгами, як у Microsoft Word з декількома документами. Перехід з однієї робочої книги в іншу виконується клацанням миші.

Головне фінансове управління використовує програму Excel для ведення статистичних даних в яких потрібен розрахунок; для побудови наочних графіків; для розрахунку субсидій, дотацій, пільг окремим категоріям громадян. Ця програма спрощує діяльність управління.

Головною програмою управління є нормативно-правова програма Ліга. Програма «Ліга» передбачена для допомоги в праці багатьох організацій і установ. Вона являється однією з основних в роботі служб фінансового управління. Метою програми «Ліга» являється забезпечення фінансових органів нормативно-правовою базою.

Знання законів дуже важливо для роботи різних державних організацій. Ця програма охоплює весь спектр законодавчих актів, також ця програма постійно здійснюється обновлення даних через Інтернет, або курсовою доставкою. В системі Ліга : Закон, можна знайти повну базу нормативно-правових актів України, а також можна ознайомитись з кожною редакцією документа, проаналізувати зміни, котрі були внесені в кожну з редакцій, отримати документ на який посилається даний документ, вивчити документи, котрі змінюють цей, чи документи, які змінюються цим документом; можливе простеження взаємозв'язку між документами, вивчити структуру документа.

Системи Ліга: Закон - це не тільки правова інформація, а також дайджести ділової преси з коментаріями спеціалістів, систематизовані тематичні підбори документів з питань бухгалтерського обліку, господарської діяльності, довідкова інформація з можливістю побудови графіків.

На сьогоднішні день існують такі різновиди систем: «Ліга : Закон Класик», «Ліга : Закон Бізнес», «Ліга : Закон Професіонал», «Ліга : Закон Еліт», «Ліга : Закон Корпорація». «Ліга: Закон Класик» уособлює класичну інформаційно - довікову пошукову систему по законодавству. Інформаційне наповнення даної системи включає:

всі нормативно - правові акти прийняті Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України;

всі документи міністерств та відомство, які пройшли реєстрацію в міністерстві юстиції;

всі кодекси України в контрольному стані;

всі міжнародні угоди діючі в Україні.

З моменту випуску, на 15 квітня 2001 року, дана система містила близько 55 тисяч нормативних документів. За своїми інформаційними та функціональними особливостями, система «Ліга : Закон Класик» буде необхідна в роботі бюджетних та державних установ та організацій, місцевих органів самоврядування та відомств, судів та інших організацій, які потребують нормативно - правової інформації.

Система «Ліга : Закон Бізнес» представляє собою інформаційно - довідкову систему, яка забезпечує інформаційну підтримку в прийнятті рішення будь-якої сфери діяльності. Тут можна знайти всю інформацію, яка потрібна в роботі менеджерів і спеціалістів, що здійснюють господарську діяльність на території України. Це нормативно - правова інформація регулююча господарську та адміністративну діяльність бізнес-компаній, а також типові договори та форми, визначення термінів з можливістю негайного переходу до документу.

Система «Ліга : Закон Бізнес» має таке інформаційне наповнення:

всі нормативні і ненормативні документи;

всі кодекси України в контрольному стані;

більш ніж 4 тисяч консультацій і коментарів експертів;

типові договори і форми.

Система містить більш 60 тисяч нормативно - правових і інформаційно довідкових документів.

«Ліга : Закон Професіонал» - це інформаційно - довідкова пошукова система, яка дозволяє оперативний доступ до всього спектру актуально - правової, довідкової та ділової інформації, а також обробки і аналізу. Система містить базу даних «ЕТАЛОН», яка складається з нормативно - правових документів перевірених спеціалістами міністерства юстиції при внесенні в єдиний державний реєстр. Ця база містить близько 100 тисяч документів.

«Ліга : Закон Еліт» містить в собі всі бази даних «Ліга : Закон» з максимальним набором всіх функціональних можливостей, притаманних системі.

Робоче вікно системи «Ліга : Закон» містить такі елементи: головне меню, головна панель інструментів, додаткова панель інструментів, перелік режимів роботи, робочий простір. Головне меню робочого вікна складається з пунктів: пошук, ведення своїх баз, сервіс, вікна, допомога.

Кожний підпункт головного меню робочого вікна є окремою командою, котру можна виконати натиснувши ліву кнопку мишки. В свою чергу підпункти меню можуть містити вкладені підпункти, які можна побачити, якщо підвести курсор мишки до відповідного підпункту. Деякі підпункти мають доповнення до тексту. Наприклад Ctrl+Q, Ctrl+M, Ctrl+X. Це так звані «гарячі клавіши». Одночасне натиснення такої комбінації клавіш призводить до виконання відповідної команди пункту меню. Зміст пунктів головного меню для різноманітних версій системи «Ліга : Закон» може відрізнятися в залежності від комплектації баз. В залежності від режимів роботи системи, до пунктів головного меню можуть автоматично додаватися нові підпункти. Головна панель інструментів складається з набору кнопок з піктограмами, які залишаються незмінним під час будь-якого режиму роботи з системою. Кожна клавіша виконує визначену команду. Існують наступні команди:

запит на пошук документів;

формування запиту на пошук документів;

перелік закладок;

попередній документ;

наступний документ;

відіслати повідомлення;

дошка повідомлень;

опис програми;

закінчити роботу.

За допомого цих команд виконуються всі функції, які може виконувати дана програма.

Закони та нормативно-правові акти являються основою правовідносин для всіх сфер діяльності. Органи фінансового управління спираються в своїй діяльності на ряд законів України. Всі ці закони знайшли своє відображання в програмі «Ліга», це полегшує діяльність службовців, а постійне обновлення бази сприяє більш оперативній роботі.

Незважаючи на зміни в законодавчій базі України, за допомогою програми «Ліга» практично всі фінансові органи можуть дізнаватися про всі зміни та доповнення, які були здійснені.

Також фінансове управління керується одним з розповсюдженішим програмних комплексів «Галактика». На базі цього комплексу існує підсистема «Фінансове і календарно-мережне планування, управління проектами», яку використовує бюджетний відділ, а також інші відділи для складання календарно-мережних графіків на задані періоди, розподілу ресурсів по пунктах плану з їх розбиттям по підрозділах. Також це програмне забезпечення дозволяє проводити реєстрацію ходу виконання госпплану, формувати звіти по госплануванню і аналізувати їх. Господарське і фінансове планування в ПК "Галактика" ведеться в модулях "Управління проектами" і "Планування фінансів".

Для розробки на підприємстві чи установі господарського плану, фінансового плану, формування календарно-мережного графіка на заданий період і відстежування їх виконання необхідні наступні початкові дані:

- вибір періоду планування;

- вибір основної валюти, щодо якої перераховуватиметься національна валюта;

- вибір підрозділів та відповідальних співробітників за окремі пункти планів;

- визначення необхідних ресурсів (трудових, матеріальних тощо) для успішного виконання планів;

- наявність необхідних документів (договорів про закупівлі і продажі, фінансових документів і т.п.).

Перераховані початкові дані вносяться в модулях "Планування фінансів" і "Управління проектами" вручну, а такі з них як поточний курс валюти, список підрозділів і співробітників, відомості про наявність необхідних договорів і фінансових документів користувач може копіювати з суміжних модулів ПК "Галактика" (Управління персоналом, Управління постачанням, Управління збутом, Банк тощо).

Дане програмне забезпечення дозволяє здійснювати наступні операції.

Модуль "Управління проектами", який призначений для складання, модифікації і моніторингу ходу виконання господарського плану підприємства чи установи дозволяє:

- здійснити розробку господарського плану підприємства на вибраний користувачем період, розробити календарно-мережевий графік робіт;

- провести оцінку здійснимості складеного господарського плану з погляду достатності ресурсів;

- проводити реєстрацію ходу виконання господарського плану;

- здійснювати контроль ходу виконання господарського плану;

- модифікувати план в процесі діяльності підприємства з проведенням аналізу впливу змін, що проводяться, на економічну ефективність плану;

- сформувати інформаційні і аналітичні звіти (текстові і графічні), що відображають як заплановані, так і одержані в результаті діяльності підприємства господарські показники.

Така функція, як настройка доступу по напрямах діяльності разом з функцією «Каталог планів користувача» призначена для установки обмежень на доступ користувачів до пунктів плану. Пункт меню «Доступ по напрямах діяльності» доступний тільки адміністратору системи планування. Існує два варіанти доступу до пунктів плану: «Повний» і «Список». Повний доступ дозволяє працювати зі всіма планами, що є в системі, а також дозволяє розробляти нові плани. Як правило повний доступ використовується адміністратором всієї системи при розробці структури планів підприємства. У звичному режимі роботи у всіх користувачів рекомендується встановлювати доступ за списком.

Складання господарського плану має на увазі розробку плану заходів майбутньої комерційної операції, плану виконання проекту або плану виконання робіт підприємством. План представляється у вигляді календарно-мережевого графіка робіт, часу початку і закінчення окремих робіт при цьому можуть бути взаємопов'язані. План вводиться користувачем по пунктах. Кожен пункт господарського плану служить для опису напряму робіт або конкретного заходу. Для кожного пункту господарського плану призначається відповідальний, який вибирається з каталогу відповідальних осіб системи. Каталог відповідальних осіб відкритий для додавання прямо з режиму вибору відповідальних осіб. Додання пункту статусу окремого плану здійснюється шляхом включення його в каталог планів користувача.

Звіт «Діаграма Гантта» дозволяє наочно в графічному вигляді представити розроблений календарно-мережний графік робіт. Діаграма Гантта дозволяє побачити паралельні роботи, роботи проходячі в заданий період. Використовуючи обмеження можна видати в звіт будь-який відрізок часу.

Модуль «Фінансове планування» дозволяє:

- здійснити розробку господарського плану підприємства на вибраний користувачем період, розробити календарно-мережний графік робіт з вказівкою необхідних ресурсів;

- провести оцінку здійснимості складеного господарського плану з погляду достатності ресурсів і фінансів і оцінити його економічну ефективність;

- модифікувати план в процесі діяльності підприємства з проведенням аналізу впливу змін, що проводяться, на економічну ефективність плану;

- проводити реєстрацію ходу виконання фінансового плану і одержувати звіти, що відображають плануємі та одержані в результаті діяльності підприємства фінансові і господарські показники.

Фінансовий план є списком статі платежів і надходжень і відображає планований рух фінансів по періодах фінансування. При складанні фінансового плану можна використовувати ієрархію "пункт-підпункт", яка вводиться за допомогою складових номерів пунктів фінансового плану.

Введення плану здійснюється по пунктах. Кожен пункт фінансового плану відображає одну статтю надходження або платежу. Шляхом введення пунктів плану користувач вводить структуру фінансового плану, що відображає структуру надходжень і платежів, що склалася в організації. Фінансовий план можна вести автономно і сумісно з господарським планом.

Даний режим дозволяє розробити декілька форм, що дозволяють одержати звіти по фінансових планах з використанням ієрархії пунктів, відмінної від ієрархії статі фінансового плану.

Як база для нової ієрархії служать статті нижнього рівня структури фінансового плану.

У користувача з'являється можливість при завданні структури форми для складових її пунктів вводити коефіцієнти, на які множиться результат, одержаний шляхом підсумовування по встановлених статтях.

Введені форми можуть бути використані при аналізі фінансових планів по напрямах робіт, а також при аналізі базового плану.

Інформаційно- аналітична система «Місцеві фінанси» - це програмне забезпечення, яке використовується у фінансовому управлінні по Харківській області і є головною програмою, якою користуються в осоновному при аналізі планування та виконання місцевих бюджетів.

Дана програма потребує ретельного вивчення, а також професійних навичок, для чого компютерним відділом фінансового управління були розроблені спеціальні інструкції по використанню ІАС «Місцеві бюджети», для полегшення роботи працівникам з цією програмою. Дана система поділяється на спеціальні підсистеми, кожна з яких виконує свої функції. Отже, розглянемо декілька підсистем, які стосуються планування та виконання місцевих бюджетів.

Розробка проміжної системи ведення місцевих бюджетів ІАС «Місцеві бюджети», яка включає в себе підготовку розписів доходів, розпису фінансувань та граничних обсягів видатків структурними підрозділами обласних, районних та міст обласного значення фінансових управлінь. Для цього створюються такі дркументи, як:

- «варіанти розпису» - створено з метою упорядкування інформації, щодо показників розпису на всіх етапах цого складання, аналізу динаміки цих плказників;

- «Розпис доходів» - призначена для складання річного та помісячного розпису доходів;

- Звіт «Річний розпис доходів», у якому відображається введений річний розпис доходів. Звіт є універсальним, що дозволяє виводити дані з різними рівнями групувань;

- Звіт по зведеному розпису;

- Звіт для зведення планових показників для Міністерства фінансів України, а також інші подібні звіти, що відображають розпис доходів чи видатків щорічно та помісячно.

Підсистема «Аналіз виконання видаткової частини», для роботи з якою необхідне володінняспеціальних навичок роботи з клієнтом Asbase та знання курсу МБК - 7/2. Даний документ є складовою частиною документації по ІАС «Місцеві бюджети» та розроблений за ГОСТ РД-50-34.698-90. В даній підсистемі використовуються наступні документи:

- документ «Щоденний моніторинг виконання видатків» - створено з метою аналізу видаткової частини бюджету, призначено для виконання звітів по видатковій частині та встановлення параметрів формування цих звітів;

- Звіт «Аналіз фінансування розпорядників коштів» - призначено для аналізу залишків на особових рахунках розпорядників та реєстраційних рахунках ДКУ;

- Звіт про бюджетну заборгованність (Місячний звіт) - призначено для відображення сум дебіторської та кредиторської заборгованості на початок року та на звітну дату, а також інші звіти, які дозволяють проводити аналіз виконання видаткової частини бюджету.

Підсистема «Аналіз виконання доходної частини» розробляє такі документи:

- документ «Класифікація бюджетів» - відображає бюджети, по яких будуть проводитись звіти у вигляді дерева із можливістю зробити свій вибір для конкретного бюджету;

- документ «Щоденний моніторинг виконання доходів» - створено з метою аналізу доходної частини бюджету;

- Звіт «Прогноз виконання» - призначений для порівняння уточненого розпису із сумами виконання доходів від ДКУ та інші звіти.

Підсистема «Бюджетні запити» передбачає роботу з прогнозними показниками, з бюджетними запитами, роботу зі звітами «Матеріали до рішення сесії»; затвердження обласного бюджету, що передбачає роботу з документом «Варіанти бюджету». Підсистеми Аналіз виконання видаткової частини і «Аналіз виконання доходної частини» є складовими частинами ІАС «Місцеві бюджети» та розроблені за ГОСТ РД - 50-34.698-90.

Отже, можна робити висновок, що ІАС «Місцеві бюджети» набагато спрощує роботу з планування та виконання місцевих бюджетів, значно полегшує роботу бюджетного відділу фінансового управління. Серед аналогічних програм, які використовуються в інших бюджетних відділах обласних управлінь, вона є найбільш розповсюдженою, що пояснюється багатофункціональністю даної системи.

Розділ 3. Шляхи ефективного планування і виконання місцевих бюджетів

3.1 Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин

Розв'язання проблеми міжбюджетних відносин має важливе значення як з точки зору виконання соціальних функцій держави, так і забезпечення умов економічного зростання України.

Взагалі співвідношення системи державного і місцевого оподаткування є однією з центральних проблем у реформуванні податкової системи України.

Заходи по вдосконаленню податкової політики повинні носити, перш за все, системний характер. Необхідно також змінити існуючий підхід до підготовки і прийняття законів про оподаткування. Так, практично майже всі вони виносяться на розгляд до Верховної Ради без економічної експертизи, експериментальної апробації, що призводить до прийняття недосконалих законодавчих актів, доробки їх уже після вступу в дію. Яскравим прикладом такого підходу є Закон "Про податок на додану вартість", "Про оподаткування прибутку підприємств". З метою покращення виконання прийнятих законів необхідно збільшити тривалість періоду введення їх у дію з моменту прийняття, щоб дати можливість виконавчій владі підготувати всі необхідні матеріали для його реалізації [8].

Як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні оподаткування, для досягнення принципів прозорості, справедливості, визначеності, зручності та економії перелік місцевих податків і зборів, інших обов'язкових платежів має бути мінімальним. Механізми і порядок їх нарахування повинні виключати подвійне, потрійне і оподаткування. Не можна оподатковувати виробничі витрати та платежі до бюджету.

Ключовим завданням реформування системи міжбюджетних відносин в Україні є закріплення за бюджетом кожного рівня влади власної дохідної бази. Лише наявність власної дохідної бази, яка формується за рахунок власних і закріплених на стабільній основі законом податкових доходів, є гарантом самостійності місцевих бюджетів, основою розвитку місцевого самоврядування.

В Україні згідно із Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. районні та обласні бюджети мають формуватися за рахунок коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Отже, вони не повинні мати власні податкові доходи [4].

Бюджет базового рівня - сільських, селищних та міських Рад - формуються за рахунок власних, закріплених та регульованих податкових доходів. Джерелом власних податкових доходів зазначених бюджетів є місцеві податки і збори, їх частка в сукупних доходах бюджетів базового рівня є низькою, хоч в останні роки демонструє тенденцію до зростання.

Закон від 03.03.1999 р. не дозволяє визначити до яких місцевих бюджетів має спрямовуватись 30% фіксованого сільськогосподарського податку, оскільки мова йде про "місцевий бюджет" взагалі, фактично ж у 1998 р. цей податок зараховувався не лише до сільських, селищних, міст районного підпорядкування, а й до районних бюджетів. До "місцевого бюджету" взагалі, відповідно до Указу Президента України, мало надходити і 55% єдиного податку на підприємницьку діяльність. До місцевих бюджетів усіх рівнів фактично надходили у 1998 р. плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності та плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними і тютюновими виробами, хоч згідно із законодавством плата за торговий патент повинна зараховуватись до "бюджетів місцевого самоврядування (місцевих бюджетів) за місцем оплати торгового патенту", а плата за ліцензії - "до місцевого бюджету за місцем торгівлі суб'єкта підприємницької діяльності, а в сільській місцевості - 50 відсотків до районного бюджету за місцем реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності та 50 відсотків - до відповідного місцевого бюджету за місцем торгівлі суб'єкта підприємницької діяльності".

Основним джерелом доходів бюджетів базового рівня є регулюючі доходи, перш за все - прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств, ПДВ. Однак як перелік регулюючих доходів, так і нормативи їх розподілу між державним і місцевими бюджетами постійно переглядаються. Якщо протягом 1992-1996 рр. ПДВ був одним з основних регулюючих доходів місцевих бюджетів, то у 2008 р. прибутковий податок з громадян розподілений між державним і місцевим бюджетами за індивідуальними нормативами [8].

Все це свідчить про те, що бюджети базового рівня не мають достатньої власної дохідної бази, їх дохідна база е нестабільною, що позбавляє органи місцевого самоврядування можливості планувати свої доходи і видатки, робить їх залежними від органів влади вищого рівня.

Внаслідок цього в Концепції реформування міжбюджетних взаємовідносин в Україні, розробленій Науково-дослідним фінансовим інститутом при Міністерстві фінансів України, пропонується перш за все зміцнити власну дохідну базу міських, сільських і селищних бюджетів. З цією метою до власних доходів зазначених бюджетів, крім місцевих податків і зборів, пропонується віднести також: плату за землю, податок на промисел, податок на нерухомість, податок з власників транспортних засобів, плату за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, фіксований сільськогосподарський податок, єдиний податок на підприємницьку діяльність, які за своєю природою і є місцевими податками.

Розмежування витрат між Державним і місцевими бюджетами, а також між окремими рівнями місцевих бюджетів повинно ґрунтуватися на принципах економічної ефективності і соціальної справедливості. Фінансування певного виду видатків повинно закріплюватися за тією ланкою, яка може забезпечити їхнє найефективніше надання. Ефективність тих чи інших видів видатків доцільно оцінювати з точки зору того, наскільки правильно визначений об'єкт фінансування, чи дійсно забезпечується одержання визначених бюджетом послуг державного сектора і, нарешті, наскільки вагомим виявиться економічний та соціальний ефект.

З урахуванням сучасних умов, що склалися у бюджетній системі України, та зарубіжного досвіду, з Державного бюджету кошти необхідно спрямовувати на фінансування: оборонної програми, зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності, екологічних програм, валютних видатків, міжрегіональних комерційних зв'язків, виплат населенню, що постраждало внаслідок Чорнобильської катастрофи, органів законодавчої, судової і виконавчої (на загальнодержавному рівні) влади, фундаментальної науки, органів внутрішніх справ, прокуратури, служби безпеки, вищої освіти, великих дорожньо-транспортних комунікацій, політики зайнятості населення, перерозподілу доходів, житлово-комунального господарства (об'єктів загальнодержавної власності) та економіки країни в цілому, обслуговування державного боргу, виробничого і невиробничого будівництва, трансфертів місцевим бюджетам.

З бюджетів обласного, територіального рівня кошти повинні витрачатися на фінансування: сфери охорони здоров'я, амбулаторних і стаціонарних закладів охорони здоров'я, шкіл-інтернатів та дитячих будинків, функціонування установ середньої спеціальної освіти, бібліотек, театрів, музеїв, виставок, заходів по боротьбі з епідеміями, будинків для інвалідів та літніх людей, заходів по підтримуванню ^життєвого рівня населення, капіталовкладень у житлове будівництво, відшкодування різниць у цінах по реалізації палива населенню, транспортних комунікацій та інших програм обласного значення [31].

Бюджетами місцевого самоврядування (міст, районів, сіл та селищ) повинні фінансуватися: дитячі дошкільні установи, початкова та середня освіта, культурні і спортивні заклади, лікувальні та амбулаторно-поліклінічні установи, соціальний захист, утримання доріг, житлово-комунальне господарство (об'єкти муніципальної власності), заходи по благоустрою. пожежна охорона, планування розвитку територій, прибирання сміття. постачання води, електроенергії, газу, громадського транспорту.

Перш ніж реформувати бюджетну систему з точки зору розмежування податкових платежів між бюджетами різних рівнів, необхідно відпрацьовані основні принципи такого розмежування. В основу при цьому можна було б покласти соціальну роль конкретного виду податків для даної території, а також його функціональне призначення і цільову спрямованість. Можна, звичайно, піти іншим шляхом: не торкатися поділу податків на загальнодержавні і місцеві, а за кожним рівнем управління закріпити певну частку податку при збереженні єдиної ставки оподаткування. Подібна практика розподілу податків між бюджетами прийнята у деяких країнах. Однак у нашій країні, зважаючи на поступову відмову від практики використання методу регульованих доходів, необхідно йти все-таки іншим шляхом, враховуючи існуючі реалії, у тому числі негативні економічні процеси [48].

Об'єктивному і довготривалому розмежуванню доходів між бюджетами всіх рівнів сприяло б поєднання двох способів, що застосовуються у світовій практиці. Це, по-перше, вищезгаданий розподіл окремих конкретних видів податків на державні і місцеві із зарахуванням цих податків виключно у відповідні види бюджетів. По-друге, введення місцевих надбавок до діючих державних податків. Гнучке поєднання цих двох способів дозволило б встановити єдині для усієї країни принципи формування дохідної бази бюджетів усіх рівнів і хоча б у якійсь мірі нівелювати відмінності економічного і соціального розвитку територій, які охоплюються місцевими бюджетами.

При розмежуванні податків між бюджетами різних рівнів доцільним було б збереження регульованих доходів як методу, що забезпечує зацікавленість органів державного управління у мобілізації загальнодержавних податків і зборів. Перш за все, з метою створення рівних умов для регіонів у забезпеченні регульованими доходами і зниження рівня їхньої дотаційності необхідно диференціювати нормативи відрахувань до місцевих бюджетів від ПДВ і податку на прибуток, їх розрахунок потрібно проводити з урахуванням чисельності населення в регіоні таким чином; на основі звітних даних за минулий рік визначити середній по місцевих бюджетах у цілому по країні розмір надходжень ПДВ і податку на прибуток на одного жителя. Виходячи з чисельності населення кожної області і середнього розміру податків на одну особу, визначається необхідна для кожного регіону сума регульованих податків. Нормативи відрахувань до місцевих бюджетів розраховуються як відношення одержаної суми податків до їхнього контингенту по області [106].

Доцільно було б повністю закріпити за місцевими бюджетами плату за землю, лісовий дохід, плату за користування природними ресурсами, акцизи на алкогольні і тютюнові вироби вітчизняного виробництва. Місцевим органам влади надати право збільшувати (чи зменшувати) ставки цих податків, надавати пільги, встановлювати і змінювати терміни сплати (крім акцизів).

З метою посилення зацікавленості місцевих рад у зміцненні дохідної бази місцевих бюджетів, у першу чергу за рахунок власних коштів, скорочення дотаційності місцевих бюджетів, потрібно розширити права місцевих Рад народних депутатів щодо встановлення місцевих податків і зборів.

Для того, щоб дотація не була звичайним стабільним додатковим джерелом у місцевих бюджетах, а примушувала б регіони працювати над збільшенням доходів, доцільно створити за рахунок відрахувань від ПДВ, податку на прибуток, які зараховуються до державної казни, фонд фінансової підтримки адміністративно-територіальних утворень. Передбачити, щоб він щомісяця нараховувався від фактичних надходжень до Державного бюджету ПДВ і податку на прибуток за нормативом, встановленим Законом "Про Державний бюджет України". Норматив відрахувань у фонд фінансової підтримки регіонів необхідно розраховувати як частку відділення загальної суми дотацій місцевим бюджетам з Державного бюджету на суму податку на прибуток і ПДВ, що зараховуються до Державного бюджету [98].

Бюджетна резолюція на 2008 рік, яка передбачала використання нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості планування видатків місцевих бюджетів для виконання "державних делегованих повноважень", а також для обґрунтування обсягу дотацій областям і нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів до місцевих бюджетів. "Власні повноваження місцевого самоврядування" передбачається фінансувати за рахунок місцевих податків і зборів.

Ідея розробки нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості не є новою. Вона виникла ще у часи соціалізму і була пов'язана зі спробами уряду подолати залишковий підхід до планування соціально-культурної сфери. Бюджетна резолюція на 2000 рік, на перший погляд, пропонує такі "єдині нормативи" витрат по "делегованих повноваженнях": на охорону здоров'я, освіту, соціальний захист населення, утримання органів управління, культуру, спорт, сільське та лісове господарство. При цьому необхідно звернути увагу на те, що обласним адміністраціям одночасно надається право коригувати показник мінімальних видатків бюджетів міст і районів з урахуванням існуючої мережі бюджетних установ, а також (при необхідності) перерозподіляти видатки.

По суті, підхід, який був закладений в основу формування місцевих бюджетів на 2008 рік, зводиться до використання індивідуальних нормативів видатків, які фактично залежать від наявності об'єктів місцевого господарства, а також установ соціальної сфери, що підпорядковані відповідним органам місцевої влади. Але це нічим не відрізняється від практики бюджетного планування попередніх років. Запропонований підхід, як і практика планування минулих років, закріплюють існуючу диференціацію регіонів по забезпеченню суспільними благами та послугами в розрахунку на душу населення. Крім того, необхідність погоджувати зобов'язання держави, що витікають з нормативів бюджетної забезпеченості, з реальними фінансовими можливостями країни призведе до необхідності їхнього щорічного перегляду.

Використання показника мінімальних бюджетних витрат (мінімальної бюджетної забезпеченості) для планування місцевих бюджетів, на нашу думку, не тільки практично неможливе, але й суперечить самій ідеї місцевого самоврядування. Такі показники можуть використовуватися лише для надання державних гарантій по обмеженому колу життєво необхідних суспільних благ, що потрібні з точки зору справедливого розподілу доходів або створення рівних стартових умов для підростаючого покоління [111].

У проекті бюджету на 2008 рік, як і в минулі роки, було передбачено, що для економічно слабкіших регіонів нормативи відрахування від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів будуть становити 100%, тоді як для більш сильних регіонів підлягають регулюванню. Використання індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в регіонах залишається різна частина зібраних податків. Динаміка доходів, а значить і витрат місцевих бюджетів з розрахунку на одиницю податкових надходжень, суперечлива і важко передбачувана.

Диференціація нормативів розподілу податків не тільки загострює бюджетні проблеми України, але й має серйозні негативні наслідки для економічного розвитку країни. За таких умов місцеві органи влади не зацікавлені ані в збільшенні бюджетних доходів, ані в ефективному використанні бюджетних коштів.

З точки зору середньострокової перспективи в економічно слабкіших регіонах значно більшого ефекту можна досягти, створивши умови для розвитку виробництва. Поточні проблеми регіонів доцільно, на нашу думку, вирішувати не шляхом диференціації нормативів, а за допомогою цільових субсидій з Державного бюджету з чіткими і зрозумілими умовами їхнього надання.

У сучасних демократичних суспільствах завдяки децентралізації компетенцій щодо розв'язання державних завдань реально враховуються індивідуальні уподобання громадян. Це дає значні переваги, оскільки дозволяє досить гнучко пристосовувати надання державних благ та послуг до потреб як поодиноких громадян, так і жителів різних регіонів. Однак визначення переліку повноважень, які "делегуються", зовсім не означає, що вищий орган влади директивне встановлює обсяги їхнього фінансування.

У багаторівневій бюджетній системі повноваження щодо вирішення певних завдань і відповідальність за пов'язані з цим видатки повинні належати одному і тому ж рівню державної влади. Дотримання цієї вимоги дозволяє підвищити відповідальність місцевих органів влади, а, значить, і ефективність державних витрат. Реформування системи міжбюджетних відносин буде приречене на невдачу, якщо не буде створений досить простий і зрозумілий механізм міжрегіонального перерозподілу державних доходів та вирівнювання доходів місцевих бюджетів. Метою такого перерозподілу має бути не забезпечення фінансування конкретних об'єктів, а вирівнювання (у визначених межах) фінансових можливостей місцевих бюджетів. Завданням держави при цьому є не забезпечення певного рівня видатків місцевих бюджетів, а механізму прозорого, справедливого і досить рівномірного розподілу отриманих у країні державних доходів між різними регіонами (у тій їх частині, яка надходить до місцевих бюджетів) [100].

Мобілізація доходів у розпорядження органів державної влади має носити відтворювально-стимулюючий характер і обов'язково враховуватись у Законі України "Про місцеві податки і збори". Щодо переліку місцевих податків і зборів, то тут необхідний зважений, науково обґрунтований підхід на основі економічного аналізу, що потребує певного часу.

Таким чином, подолання кризової ситуації та катастрофічних деградаційних процесів у суспільно-економічному житті країни потребує невідкладного вдосконалення системи міжбюджетних відносин на всіх рівнях її територіальної організації.

3.2 Напрямки вдосконалення бюджетної політики на місцевому рівні

Бюджетна політика на місцевому рівні - це офіційно визначені органом місцевого самоврядування цілі та напрямки розвитку бюджетних відносин і методи їх реалізації на місцевому рівні.

Отже для того, щоб забезпечити ефективність бюджетної політики в місті Харків необхідно:

- сформувати для кожного рівня місцевого бюджету власні та закріплені доходи;

- здійснити закріплення місцевих податків і зборів за відповідним бюджетом, максимально обмеживши справляння таких податків до інших бюджетів;

- визнати обласні органи державної виконавчої влади та місцевого самоврядування суб'єктами регіональної податкової політики, надавши їм право використовувати інструменти податкового регулювання;

- встановити граничні значення ставок місцевих податків.

Так, аналіз здійснення бюджетної політики, проведений головним фінансовим управлінням, за останні роки виявив:

- значне зменшення форм впливу на фінансові ресурси міста органів місцевого самоврядування;

- зосередженість фінансового менеджменту на залученні необхідних фінансових ресурсів із традиційних джерел навіть у період, коли обласні ради мали право здійснювати позичання;

- створення інститутів залучення фінансових ресурсів на потреби міста, що мають високі фінансові та інші ризики власної діяльності.

Процес формування бюджетної політики передує процесу складання місцевих бюджетів та узгоджується з планами економічного й соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Фактично основним документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні, є програма економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Місцеві органи влади в умовах нормативного розподілу ресурсів мають можливості формувати власну бюджетну політику, хоча при цьому обмежується їх автономність і вони працюють у рамках, визначених загальнодержавними нормативними актами. Запорукою успіху місцевої бюджетної політики може бути лише прозоре та відкрите формування проектів бюджетів та отримання підтримки й схвалення місцевим населенням.

Залучення громадян є найбільш важливою проблемою під час розробки та затвердження місцевих бюджетів. Базовим принципом демократичних держав є те, що рішення, спрямовані на розв'язання проблем громадян, мають ухвалюватись і реалізовуватись з їх активною участю.

До недоліків існуючої в Україні системи формування місцевих бюджетів можна віднести високий рівень концентрації фінансових ресурсів у Державному бюджеті, що знижує значення місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення завдань. Тому фінансове управління в найближчі бюджетні періоди ставить перед собою вирішення наступних завдань: підвищення впливу місцевих органів влади на формування бюджету; стимулювання нарощування власної дохідної частини.

Чинний розподіл між наповненням кошиків доходів не стимулює місцеві органи влади впливати на формування підприємницького клімату в межах своєї юрисдикції. Якщо підприємства почнуть працювати краще і відповідно, зросте їх прибуток і заробітна плата працівників, то в бюджеті зростуть доходи, які враховуються при визначенні трансферту. І, як відомо з практики останніх років, більшість їх буде вилучена до Державного бюджету.

Така ситуація потребує перегляду порядку фінансового вирівнювання, і одним з основних принципів, який мав би бути в ньому закладений, є стимулювання органів місцевого самоврядування здійснювати заходи, які б сприяли поліпшенню роботи підприємств, що знаходяться на їх території, а також залученню в них інвестицій.

Важливо зазначити, що реформування системи формування місцевих бюджетів повинно ґрунтуватись лише на тих заходах, які б заохотили місцеві органи влади до пропорційного виконання місцевих бюджетів. Тільки такі заходи дадуть ефект. Одним з таких методів могло б бути запровадження порядку здійснення видатків Державного бюджету шляхом використання поточних надходжень у регіонах для здійснення поточних видатків Державного бюджету. Інакше кажучи, для виконання функцій органів влади України слід залишати у регіонах певну частку коштів Державного бюджету без їх спрямування до центру та у зворотному напрямі. Реалізація запропонованого методу дасть змогу вдосконалити чинну систему здійснення видатків бюджету, підвищити оперативність та ефективність управління наявними фінансовими ресурсами, зацікавити місцевих керівників у збільшенні надходжень. Особливе значення цей підхід матиме для фінансування соціальних потреб, оскільки буде усунуто різницю у відповідальності місцевого керівництва за виконання фінансового плану, органів управління держави та місцевих органів.

Формування місцевого бюджету на основі зазначеного принципу тісніше пов'яже його з результатами економічного розвитку регіону, дозволить вже на етапі бюджетного планування порівнювати розмір територіальних доходів із доходами регіонального бюджету, планувати видатки бюджету, виявляти резерви збільшення доходів. Підвищаться зацікавленість і відповідальність місцевих органів влади за кінцеві результати економічного розвитку території.

У ході перебудови механізму формування бюджетів повинна бути вирішена низка питань, в тому числі: яка частка бюджетних доходів повинна спрямовуватись до Державного бюджету, яка залишатись на місцях; у зв'язку з цим - яким повинен бути норматив відрахувань від територіальних бюджетних доходів. З цього приводу можливі такі варіанти:

- норматив відрахувань у відсотках від загальної суми бюджетних доходів встановлюється для бюджету міста, а частина коштів, що залишилась, спрямовується до вищих бюджетів;

- за встановленими нормативами у відсотках від загальної суми територіальних бюджетних доходів кошти спрямовуються до вищих бюджетів, а частина коштів, що залишилась, до відповідних місцевих бюджетів;

- фіксований норматив коштів, що перераховується до вищих бюджетів, всі інші кошти спрямовуються до бюджету відповідної території.

Взагалі для підвищення відповідальності і зацікавленості органів місцевого самоврядування у кінцевих результатах їх діяльності більш прийнятними є другий і третій варіанти, коли місцеві бюджети будуть формуватись на основі залишкового принципу після внесення у вищестоящі бюджети сум у вигляді своєрідного податку з території.

Необхідно також визначити, єдиний чи диференційовані нормативи слід застосовувати. Якщо встановити єдиний норматив формування бюджетів, то в зв'язку з різними рівнями економічного і соціального розвитку в деяких регіонах бюджет, сформований по зазначеному нормативу, буде менше досягнутого, а в деяких - більше. Для усунення цих протиріч є декілька шляхів:

- можливе виділення із вищих бюджетів дотацій і субвенцій тим органам місцевого самоврядування, у бюджеті яких буде недостатньо коштів для фінансового забезпечення встановлених нормативів фінансування потреб;

- для регулювання місцевих бюджетів повинен бути створений фонд міжтериторіального фінансового вирівнювання.

Необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Потрібно визначати фінансові нормативи бюджетної забезпеченості міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану. Застосування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення місцевих потреб, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.

Потребує перегляду статус та коло повноважень регіональних органів місцевого самоврядування. Наприклад, на сьогодні перелік форм впливу обласних рад обмежується «внутрішнім» бюджетним розподілом визначених державою призначень, можливістю встановлювати пільгові ставки по платі за землю для комунальних підприємств, управлінням видатками фонду охорони навколишнього середовища, формуванням власних доходів виключно за рахунок продажу комунального майна.

У цьому зв'язку актуально розглянути питання про надання органам місцевого самоврядування права встановлювати податкові пільги або повністю звільнювати від оподаткування нові підприємства, які на початку своєї діяльності мають фінансові труднощі, але виготовляють конкурентоспроможну продукцію, а також права надавати окремі пільги малому та середньому бізнесу.

Доцільно переглянути питання про податок на прибуток комунальних підприємств. Проте надати пільги чи повністю звільнити комунальні підприємства від сплати такого податку місцеві ради не мають права відповідно до норми ст. 15 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств». Згідно з цією статтею пільги з податку на прибуток встановлюються виключно законами.

Особливої уваги заслуговує чинна система місцевих податків і зборів. Такий висновок обґрунтовується як питомою вагою цих податків і зборів у доходах місцевого бюджету, частка яких коливається від 2 до 6%, так і обмеженим переліком об'єктів оподаткування. Тому раціонально здійснити аналіз усіх можливих пропозицій на рівні міських рад та законодавчо закріпити розширений перелік місцевих податків і зборів, що забезпечить кращі можливості вибору конкретних їх видів. Наприклад, поряд з наданням права обласним радам установлювати місцеву символіку, доцільним вбачається надати право справляти місцевий збір за право використання місцевої символіки.

Перспективним напрямом є пошук додаткових можливостей фінансування проектів з розвитку місцевої інфраструктури. До основних шляхів забезпечення зростання фінансових можливостей регіональних органів місцевого самоврядування слід віднести:

- законодавче надання права обласним радам здійснювати позичання на реалізацію програм розвитку регіону;

- створення банків регіонального розвитку, що розширить можливості кредитування місцевих проектів;

- підвищення ефективності фінансового управління на комунальних підприємствах.

Крім того, до найбільш гострих проблем сьогодення у сфері формування місцевих бюджетів у першу чергу слід віднести використання вільних бюджетних коштів, які варто залишати у розпорядженні місцевих рад.

Доцільними вважаються пропозиції щодо зарахування прибуткового податку з громадян у місцеві бюджети за місцем проживання працівників. Це б дало можливість збільшити надходження до сільських та селищних бюджетів, жителі яких працюють у містах.

На сьогодні органи місцевого самоврядування не володіють достатніми фінансовими ресурсами для виконання закріплених за ними повноважень. Аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів, а також теорії та практики формування бюджетних систем у країнах із розвиненою ринковою економікою дає змогу сформулювати пропозиції щодо заходів, спрямованих на поліпшення формування місцевих бюджетів.

Необхідно чітко розподілити компетенцію щодо розв'язання конкретних завдань між центральними органами влади й органами місцевого самоврядування і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Необхідно розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими органами в жорсткій ув'язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування.

Особливу увагу необхідно приділити збільшенню доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Щорічне нарощування платежів, що входять до їх складу, сприятиме розвитку дохідної бази місцевих бюджетів, адже вони не пов'язані з щорічним плануванням дотацій вирівнювання, субвенцій з Держбюджету чи обсягу вилучення коштів. Додаткова мобілізація цих платежів дає можливість поступово з року в рік поліпшувати фінансування видатків.

В цілому зміцнення інституту місцевого самоврядування в Україні значною мірою залежить від того, чи будуть створені умови для фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, основу якої становлять місцеві бюджети.

3.3 Рекомендації з організації інформаційного забезпечення

Розвиток в Україні інформаційного суспільства та впровадження новітніх інформаційних технологій в усіх сферах суспільного життя, діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування є одним із пріоритетних напрямів. З метою створення належних умов для прискорення економічного та соціального розвитку України, суттєвого поліпшення умов життя людей, забезпечення відкритості і прозорості функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, реалізації конституційних прав громадян в інформаційній сфері треба вжити наступних заходів.

Розроблення із залученням представників наукових установ та організацій, відповідних громадських організацій, підприємців Національної стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні та плану дій щодо її реалізації, передбачивши, зокрема, заходи, спрямовані на зміцнення кадрового та наукового потенціалу, стимулювання детінізації діяльності у сфері розвитку інформаційних технологій, удосконалення системи освіти;

Організацію роботи з надання юридичним та фізичним особам адміністративних послуг на основі використання електронної інформаційної системи "Електронний уряд";

Удосконалення нормативно-правової бази з питань розроблення та впровадження новітніх інформаційних технологій та адаптацію законодавства України з цих питань до законодавства Європейського Союзу, зокрема, шляхом:

- підготовки законопроекту щодо внесення відповідних змін до Національної програми інформатизації стосовно визначення стратегічних напрямів розвитку інформаційного суспільства і вдосконалення механізмів реалізації державної політики у цій сфері;

- підготовки проектів нормативно-правових актів з питань впровадження електронного документообігу, здійснення експортно-імпортних операцій, сертифікаційних процедур з використанням електронного цифрового підпису, захисту авторських прав у сфері інформаційних технологій;

- стимулювання інвестиційної діяльності у сфері інформаційних технологій, підвищення ефективності системи надання інформаційних послуг;

- сприяння розвитку підприємницької діяльності у сфері інформаційних технологій, зокрема розроблення програмного забезпечення та виробництва комп'ютерної техніки, експортно орієнтованих виробництв шляхом створення бізнес-інкубаторів, технополісів, центрів високих інформаційних технологій, оптимізації митного та податкового законодавства;