Доходы бюджета РФ

В заключение отмечу, что сложившаяся с 1991 по 1996 годы система доходов федерального бюджета не только неэффективна, но и обладает выраженной тенденцией к дальнейшему снижению поступлений. Это выражается в том, что за все время своего существования она так и не подверглась серьезной реформе: проводились большей частью косметические изменения с целью решения каких-либо краткосрочных задач. Например, в 1996 году широко обсуждался проект о введении налога на поддержание ВПК, который по своей сути являлся бы тем же ранее отмененным спецналогом, но с другим целевым назначением. Если же учесть, что почти все налоговые поступления складываются нашим правительством в общий котел (это противоречит целевому назначению средств), откуда и черпаются по мере необходимости, то различий между спецналогом и налогом на поддержание ВПК никто бы не ощутил вообще.

Поэтому бюджетно-налоговой системе Российской Федерации была необходима коренная реформа, что и учитывалось при составлении бюджета РФ на 1997 год.

1. 2. Анализ доходов бюджета РФ за январь - август 1999 г.

Основным источником доходов Федерального бюджета являются налоговые поступления (более 80%), при этом более 40% налоговых доходов составляет налог на добавленную стоимость (в общем объеме доходов бюджета на НДС приходится более 30%).

Другим важным источником формирования доходов бюджета являются акцизы (15-18%) и таможенные сборы (около 20%). Поэтому ведущую роль в исполнении доходной части бюджета играет собираемость налогов и сборов.

В 1999 году впервые после 1995 года сбор налогов происходил с опережающими темпами, что, на первый взгляд, не могло не радовать.

По сравнению с январем - августом 1998 года налоговые доходы федерального бюджета, контролируемые МНС России, возросли в номинальном выражении на 95,9 млрд руб., или в 2,1 раза. При этом рост потребительских цен в августе 1999 года (по отношению к августу 1998 года) составил 220,9% против 121% за соответствующий период прошлого года. Если исключить влияние фактора инфляции, то объем поступивших в истекший период налоговых доходов в реальном выражении составил только 93,4% от их размера, собранного в январе - августе прошлого года. Одновременно с этим на рост налоговых поступлений против прошлого года повлиял и ряд факторов, связанных с изменением налогового законодательства.

В частности, с 1 апреля 1999 года увеличился норматив отчислений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость (с 75 до 85 %) ст. 11 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", за счет чего налоговые поступления возросли на 7,1 млрд руб. Начиная со II квартала 1998 года доходы федерального бюджета за счет введения федеральной ставки подоходного налога с физических лиц увеличились в анализируемый период на 9,4 млрд руб. Наряду с этим на увеличении доходной базы федерального бюджета на 0,4 млрд руб. сказались введение единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и налога на игорный бизнес, а также зачисление 40 % платежей за пользование лесным фондом в федеральный бюджет и установление минимальной ставки платы за пользование водными объектами. Кроме того, с 1 июля 1999 года был сокращен перечень товаров, облагаемых НДС по льготной ставке 10 %. При исключении влияния всех вышеперечисленных факторов, в сопоставимых условиях уровень собранных в январе - июне текущего года налоговых доходов составил бы лишь 84,6 % от их суммы, поступившей в аналогичный период прошлого года ( см.приложение 5 ).

Таким образом, выполнение утвержденного бюджетного задания по налоговым платежам в федеральный бюджет в январе - августе 1999 года (см. приложение 5) свидетельствует о том, что несмотря на номинальный рост бюджетных доходов в этот период существенного улучшения ситуации со сбором налогов не произошло, и их прирост против соответствующего периода 1998 года в основном является результатом инфляции и девальвации рубля, а также определенным занижением в расчетах налоговых доходов на 1999 год уровня инфляции и среднегодового курса доллара США. Наряду с этим не позволяют увеличить собираемость налогов и разрешить накопившиеся бюджетные проблемы определенные пробелы в налоговом законодательстве, низкая налоговая дисциплина, отсутствие необходимой нормативной базы для регулирования отдельных элементов налогового процесса.

Принимаемые налоговыми органами меры по усилению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет при их определенном позитивном воздействии на соблюдение налоговой дисциплины не перекрывают пути уклонения от уплаты налогов и не изменяют существенным образом ситуацию с их сбором.

Проверки, проводимые Счетной палатой, показывают, что в налоговом законодательстве - в практическом инструментарии исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет - по-прежнему имеют место серьезные недостатки, позволяющие недобросовестным налогоплательщикам не выполнять свои обязательства перед государством и приводящие к существенным потерям для бюджета.

Большинство факторов, негативно влияющих на уровень собираемости налогов в нашей стране, до настоящего времени не ликвидировано.

Одной из важнейших причин низкой собираемости налогов является слабая налоговая дисциплина налогоплательщиков, вызванная множеством причин как объективного, так и субъективного характера. Среди них можно было бы назвать, в первую очередь, чрезмерное налоговое бремя, которое объективно влияет н желание налогоплательщика всеми законными, а зачастую незаконными способами минимизировать уплачиваемую им сумму налогов и отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды. Кроме того, всеобщее наблюдаемое в стране пренебрежительное отношение к исполнению закона, в том числе и с стороны государства, не способствует налаживанию налоговой дисциплины.

Возвращаясь к уровню налоговой дисциплины, хотелось бы привести некоторые цифры, которые не могут не поражать воображение. В любой другой стране при наличии подобных показателей государство просто-напросто не смогло бы существовать. Наша же экономика продолжает функционировать, даже в отдельные периоды поднимаясь в гору. Действительно, где еще можно наблюдать такую картину (и это наблюдается в течение всех девяностых годов): более половины налогоплательщиков в откровенной цинично форме отказываются выполнять законодательство о налогах. Они или вообще не встают на налоговый учет или, формально встав на такой учет в налоговых органах, не только не платят налогов, но даже не сдают налоговую отчетность или сдают такую, в которой стоят сплошные нули, за исключением разве что данных о уставном капитале.

Практически каждый третий налогоплательщик (35-40 % от всех прошедших государственную регистрацию) нарушает налоговое законодательство, скрывает свои доходы и имущество. И только примерно 10-15 % относительно честно и исправно платят полагающиеся по закону налоги (или же они рассчитываются государством так же, как и остальные 85-90 %, но делают это более изощренно). Все это можно проиллюстрировать на примере любого региона Российской Федерации. В частности, из состоящих на налоговом учете в госналогинспекции Московской области более чем 120 тыс. налогоплательщиков -юридических лиц 49 тыс. не представляют в районные и городские налоговые инспекции налоговую отчетность (а это свыше 40 %), а более 10 тыс. налогоплательщиков (около 9 %) представляют отчетность, в соответствии с которой они якобы вообще не осуществляют никакой финансово-хозяйственной деятельности.

Неизбежный вывод, который напрашивается из вышесказанного: в стране создана отлаженная система укрывательства от налогов.

Между тем необходимо отметить, что данная статистика ни для кого не является секретом. Со своей стороны налоговые органы страны делают все от них зависящее для того, чтобы улучшить эту статистику, чтобы она не была столь удручающей. Конечно, недостатки, причем достаточно серьезные, в работе как налоговых, так и правоохранительных органов имеют место.

Настораживает другое - легкость, с которой нарушители закона проходят государственную регистрацию, затем скрывают свое местонахождение и уходят от налогообложения. Следовательно, основная причина - непроработанность системы государственной регистрации предприятий и организаций.

Необходимо отметить еще два обстоятельства.

Во-первых, до введения в действие части первой НК РФ в нашей стране вообще отсутствовала какая-либо финансовая ответственность налогоплательщиков, уклоняющихся от постановки на учет в налоговых органах. Частью первой НК РФ такая ответственность уже предусмотрена.

Во-вторых, пассивность правоохранительных органов в розыске предприятий и организаций, уклоняющихся от постановки на налоговый учет, а также тех, кто, встав на учет, не представляет после этого никакой отчетности, связана с тем, что в соответствии с действующим законодательством их главная задача в части исполнения налоговых законов состоит в выявлении, предупреждении и пресечении налоговых преступлений и правонарушений. При этом непостановка на налоговый учет, а также непредоставление налогоплательщиками налоговой отчетности не рассматриваются как налоговое преступление или правонарушение. Думается, что нормы законодательства о правоохранительных органах требуют серьезного переосмысления. Длительное, более трех месяцев, невыполнение налогоплательщиком требований налогового законодательства о постановке на учет в налоговых органах, а также непредоставление в течение этого времени налоговых деклараций должно считаться налоговым преступлением. Другое дело, что наказание за это преступление должно соответствовать сумме ущерба, нанесенного государству вследствие неуплаты за этот период причитающихся ему налогов.

Следующая проблема регистрации предприятий и организаций связана с деятельностью так называемых малых предприятий. Как известно, большинство таких предприятий, занимающихся производственно деятельностью, в первые два года свой работы вообще не уплачивают налог на прибыль, а в третий четвертый годы платят этот налог по существенно уменьшенной ставке.

В 1998 году такими льготами, например, в Липецкой области пользовались 147 предприятий, а общий размер предоставленных льгот составил 21,5 млн руб., в том числе доля федерального бюджета - 7,9 млн руб.

На 1 апреля 1999 года таких предприятий было 118 и они получили налоговые льготы на сумму 1,8 млн руб. Проведенный анализ деятельности малых предприятий Липецкой области, получающих налоговые льготы, показал следующие результаты. В первые три года работы вышеуказанной категории налогоплательщиков, то есть когда они полностью освобождены от уплаты налога на прибыль или ставка составляет 25 % от установленной, реализован максимальный объем продукции: в первый год работы - на 19,2 млн руб., во второй - на 74,9 мл руб. и в третий - на 74,9 млн руб. Уже на четвертый год работы, когда льгота снижается до 50 % о установленной ставки налога, выручка от реализации также снизилась до 33,6 млн руб. На пятом году работы, то есть к моменту прекращения действия льготы по налогу на прибыль, объем реализованной продукции снизился до 15,2 млн руб., или сократился в 1,3 раза по сравнению с первым годом работы, в 2,8 - по сравнению со вторым, в 4,9 - по сравнению с третьим и в 2,2 раза по сравнению с четвертым годом работы.

Одновременно, наряду с сокращением объемов реализации начиная с третьего года деятельности, увеличивается объем затрат этих предприятий и соответственно снижается прибыль. По данным предприятиям Липецкой области налогооблагаемая прибыль в третий год работы составила 25,1 млн руб., четвертый - 8,8 млн руб., а на пятый - только 3,6 млн руб.

Многие малые предприятия после истечения периода действия данного вида льгот начинают представлять так называемую "нулевую" отчетность. Одновременно в широких масштабах происходит создание регистрация новых фирм, осуществляющих аналогичный вид деятельности. Зачастую эти организации встают на налоговый учет в той же налоговой инспекции, а также нередко имеют этих же или других учредителей - физических лиц. Эти фирмы также получают статус малого предприятия и снова начинают пользоваться аналогичными налоговыми льготами.

Таким образом, мы имеем фактически узаконенный способ ухода малых предприятий от налогообложения прибыли. Вместе с тем хорошо известно, что так называемые вновь созданные и официально зарегистрированные для ухода от налогообложения предприятия должны, грубо говоря, "перекачать" как основной, так и оборотный капитал со сделавших свое дело и теперь ненужных предприятий, которые еще год-другой представят "нулевую" отчетность, а затем, в лучшем случае, оформят свою ликвидацию. А налоговые органы, и органы налоговой полиции ничего в этой ситуации сделать не могут - закон формально никто не нарушил. Со всей очевидностью встает вопрос о необходимости внесения изменений соответствующее законодательство. Здесь видятся несколько путей решения проблемы, но все же самым эффективным было бы ужесточение требований к государственной регистрации всех предприятий и недопущение фактической перерегистрации предприятий, имеющих долги перед бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами.

Многие проблемы невыполнения налогоплательщиками налоговых обязательств перед государством связаны также с тем, что сегодня практически отсутствуют какие-либо ограничения, связанные с государственной регистрацией предприятий и организаций. Нет, в частности, запрета на организацию одним и тем же физическим лицом множества предприятий и организаций. В результате этого в стране получила широкое распространение практика, когда одно и то же физическое лицо является учредителем десятков, иногда и сотен предприятий и организаций. В принципе, в этом не было бы ничего страшного, если бы не одно обстоятельство. Как правило, все эти предприятия и организации имеют значительную задолженность перед бюджетами всех уровней. То обстоятельство, что одно и то же лицо учреждает одно за другим множество предприятий, как раз не является свидетельством того, что все они функционируют и приносят пользу обществу. Организация нового предприятия происходит, как правило, после того, как предыдущее накопило достаточно приличную сумму недоимки перед бюджетом и внебюджетными фондами. В частности, проведенный анализ базы данных Государственного реестра предприятий, зарегистрированных в г. Владивостоке, показал, что учредителями 2861 предприятия и организации являются 392 физических лица, при этом задолженность этих налогоплательщиков только перед федеральным бюджетом составила на конец 1998 года более 100 млн. руб. Кроме того, 305 юридических лиц, учредителями которых являются 43 физических лица, вообще не представили в 1998 году налоговую отчетность.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что в настоящее время при достаточно упрощенном порядке регистрации юридического лица (закон, думается, не должен эту процедуру усложнять, сделав ее более регламентированной) процедура его ликвидации настолько сложна и громоздка, что многие предприятия зачастую просто не в силах довести ее до конца и числятся в стадии ликвидации многие годы.

В последнее время многие политики и экономисты носятся с идеей о снижении ставок налогов, считая этот путь спасительным для российской экономики. О так называемой налоговой реформе говорила и Госналогслужба в 1998 году. Трудно поверить, но факт: правительство одобрило инициативы ГНС по резкому сокращению налогов. Планировалось сократить НДС (с 20 до 14% в 1999 году и до 10% в 2000 году), налог на прибыль (с 35 до 30%), взносы в Пенсионный фонд (с 28% от фонда заработной платы до 19%). Правда, параллельно вводился налог с продаж в размере 5% (10% по подакцизным товарам), повышались акцизы.

Общая идея красива: снизить налоги на производство, тем самым создав стимулы для роста производства и уменьшения уклонения от налогов. В какой то мере удалось бы наладить посткризисные госфинансы. В результате налоговые сборы, по мысли налоговых реформаторов, должны возрасти. Получается полная идиллия -- и овцы целы, и волки сыты.

Политические аргументы снижения налогов были еще более очевидны. Это очень выигрышная политика, обреченная на поддержку промышленного лобби, губернаторов промрегионов. Размен НДС на налог с продаж очень выгоден крупным городам, прежде всего Москве.

Налоги надо было снижать, спору нет, однако совсем забыть о необходимости наполнять бюджет все же опасно. Наиболее логичным казалось бы начать снижать те налоги, которые легче всего прятать. Однако кабинет существенно снижает не налог на прибыль или налоги с выручки, а НДС, от которого уходить довольно трудно. Опыт девяносто второго -- девяносто шестого годов показал, что НДС собирается прямо пропорционально ставке: чем выше ставка, тем больше поступления. До сих пор при снижении ставки роста собираемости этого налога не происходило. Уходить от уплаты НДС всегда было очень трудно, поэтому, ожидать существенного роста собираемости этого налога не стоило.

В настоящее время НДС является основой налоговой системы РФ. На его долю приходятся около сорока процентов всех налоговых поступлений в федеральный бюджет (что связано с относительно высокой собираемостью НДС по сравнению с другими налогами). Перекладывание налоговой нагрузки с производства на потребление стратегически верно, проблема лишь в том, как государству пережить период этой реорганизации и научиться столь эффективно, как НДС, собирать налоги с потребления.

Таким образом, снижение ставки хорошо собираемого НДС означает почти неминуемый бюджетный провал. Одно дело, если бы за необходимым России снижением налогового бремени последовало бы столь же необходимое снижение расходов. А вот к радикальному сокращению расходов правительство вряд ли готово, поскольку желает угодить всем -- и промышленникам, добивающимся снижения налогов, и банкам, которым нужно 100 млрд рублей для восстановления ими же самими раскраденных балансов, и льготникам, совокупные льготы которым по консолидированному бюджету уже превысили 500 млрд новых рублей, и бюджетникам, месяцами сидящим без зарплаты...

Стало быть, в бюджете случится дырка, заполняемая либо эмиссией, либо фирменным российским способом. А именно -- ничем. Налоги не будут собираться, деньги не будут печататься в достаточном для закрытия дырки количестве, а зарплату врачам, учителям и военным просто не будут платить.

Минфиновские расчеты бюджетного дефицита показывают, что «дыра» в бюджете-99 увеличится в результате налоговой реформы примерно на 70 млрд рублей.

Расчет правительства на рост собираемости в ответ на снижение налогового бремени, вообще-то, не такой уж книжный. Есть примеры успешных налоговых реформ. Когда в США в начале 80-х годов президент Рейган пошел на сокращение налоговых льгот при одновременном сокращении ставок, деловая активность повысилась, а налоговые сборы выросли примерно в полтора раза. Однако налоговая реформа Рейгана была успешна лишь потому, что макроэкономические условия в тот период были благоприятны для ее проведения -- она пришлась на начало конъюнктурного цикла деловой активности, когда бизнес имел четкие ориентиры и резервы роста.

Сейчас пару слов скажем о бюджете 2000. Как видно из таблицы (см. приложение 5 ), бюджет 1999 года значительно превосходит соответствующие показатели предыдущих лет. Еще не принятый окончательно бюджет уже вызывал критику. Бывший министр по налогам и сборам Г. Боос уверял, что проект бюджета 2000 «надут инфляционными доходами», не подкреплёнными источниками. Он заявил, что «доходы завышены по всем видам налогов, кроме, может быть, налога на прибыль». По его оценке, только доходы от НДС и акцизов превышают реальный уровень на 40-50 млрд. руб. Исполнение такого бюджета приведет к инфляции, росту цен и снижению жизненного уровня.

Боос не считает возможным и увеличение собираемости налогов в будущем. По его словам, «руководствоваться надо реальной базой, базой текущего года». Улучшения налоговой базы можно было бы достичь путем снижения налогов и соответствующего стимулирования покупательского спроса и оживления промышленности. Существующий проект бюджета, наоборот, предусматривает повышение налогов.

Однако, в проекте бюджета существовала возможность увеличения доходов через повышение экспортных пошлин на нефть. Правительство могло повысить пошлины с 7,5 до 10 евро за тонну, но для этого нужно, чтобы мировые цены как минимум оставались на сегодняшнем уровне.

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что в настоящее время первостепенной потребность является скорейшая разработка и принятие Закона о регистрации и ликвидации предприятия. Без этого реальное увеличение поступления налогов невозможно.

Глава 3. Совершенствование бюджетной политики РФ

3. 1. Совершенствование государственного финансового контроля

Четкое определение и законодательное закрепление сферы действия государственного финансового контроля - одна из ключевых теоретических проблем. Государство в рыночной экономике рассматривается как одна из фирм, производящих специфический товар - общественные блага и услуги. Для этого помимо властных полномочий оно располагает собственностью, финансами и занимается предпринимательством. Система государственного финансового контроля, как часть общей системы контроля и аудита, должна действовать во всех составляющих государственного сектора, который в результате масштабной приватизации существенно сократился. Теоретическому переосмыслению, организационному, экономическому, законодательному оформлению подвергается каждая из его составляющих.

В начале рыночных реформ проблемы, связанные с преобразованиями

государственной собственности, разгосударствлением и приватизацией, стали первоочередными в реальной экономике и общественном сознании. Сокращение числа государственных унитарных предприятий, реформирование государственного предпринимательства названы одними из приоритетных задач долгосрочной и среднесрочных программ Правительства РФ до 2010 г.

Далее, принципиальное значение для государственного финансового контроля имеют теоретическое обоснование и практическое использование казны как важной составляющей государственного сектора.

Государственный сектор экономики России и все его составляющие - государственные и муниципальные финансы, государственная собственность, государственное предпринимательство - претерпели количественные и качественные изменения за годы экономических реформ рыночного типа. Величина государственных и муниципальных финансов (доходы консолидированного бюджета и государственных социальных внебюджетных фондов) по отношению к ВВП снизилась с 60-70% в советское время до 33-35% в 1994-2003 гг.(см. приложение 6).

Доля консолидированного бюджета в валовом продукте в последнее десятилетие составляла 25-34%. Еще 6-8% ВВП за этот же период консолидируется в финансовую систему через государственные социальные внебюджетные фонды. Следовательно, через бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды перераспределяется не половина, а чуть больше трети ВВП страны.

Что касается форм собственности, число зарегистрированных предприятий и организаций в государственном и муниципальном секторе с 1995 по 2000 г. сократилось вдвое - с 23,1 до 11 % общей численности, в частном секторе - возросло с 63 до 75%, количество общественных объединений выросло с 4,2 до 7% См.: Российский статистический ежегодник. Официальное издание 2000. - М.: Госкомстат РФ. , - 2000. - 277с.; Россия в цифрах. - М., - 2001. - 155с.. При этом предприятиями и организациями государственного сектора производилось около трети объемов промышленной продукции.

В 2000 г. в Российской Федерации насчитывалось около 80 тыс. унитарных предприятий (включая унитарные предприятия субъектов РФ и муниципалитетов). Из них 11 тыс. - федеральных, 26 казенных, свыше 34 тыс. федеральных государственных учреждений, 4442 объекта недвижимого имущества на территории 120 государств, 48 пакетов акций в зарубежных компаниях; 337 млн. м² площади объектов нежилого фонда в федеральной собственности. На начало 2002 г. было приватизировано уже две трети государственных предприятий их общего количества на начало приватизации. В итоге в собственности РФ оказались пакеты акций всего лишь 4407 акционерных обществ, которые по доле РФ в их уставных капиталах распределены следующим образом; 100% - 90 АО, более 50% - 646, от 25 до 50% - 1401, менее 25% - 2270 АО. В 750 акционерных обществах реализовано специальное право государства на участие в органах управления ("золотая акция").

В 2001 г. доходы от использования федерального имущества составили всего около 40 млрд. руб. (крайне низкая доля по отношению к доходам федерального бюджета), в том числе: от приватизации - 10001,9 млн. руб.; аренды недвижимости - 4896,1 млн. руб.; дивидендов - 6478,0 млн. руб.; аренды земли - 3919,9 млн. руб.; прибыли "Вьетсовлетро" - 13621,9 млн. руб. См.: Минимущество России. 2002. Январь.

Таким образом, результатом либеральной направленности рыночных реформ стало масштабное сокращение всех составляющих государственного сектора и ресурсов, им располагаемых. Однако при этом задачи, стоящие перед государством, не только не снижаются, а даже растут. Речь идет о поддержании макроэкономической стабильности и устойчивого экономического роста, национального суверенитета в условиях глобализации мировой экономики, об улучшении качества предоставления традиционных общественных благ, а также расширении новых их видов. В связи с этим актуализировались проблемы совершенствования управления государственными ресурсами, важнейшим направлением чего является усиление государственного финансового контроля.

В России на начальном этапе развития рыночных отношений предполагалось, что старая система государственного контроля себя изжила, а новую рынок построит сам, автоматически отрегулирует экономические отношения, все расставит на свои места и потребность в контроле, а уж тем более - государственном, отпадет См.: Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль: социальная сфера и наука. - М.: Финансовый контроль., - 2003. - С. 9.

. Это привело к тому, что система контроля в целом, финансового в частности и государственного финансового контроля в особенности была практически ликвидирована. Однако, как демонстрирует практика развитых рыночных экономик, а также многочисленные исследования западных экспертов, развитие в целом, экономическое и социальное, невозможно без эффективного государства. Государство не может быть эффективным без устойчивой системы учета и контроля.

Как нам представляется, зона действия государственного финансового контроля существенно сужена - под него попадают преимущественно бюджетные ресурсы, да и то, как правило, федерального бюджета, государственные социальные внебюджетные фонды, часть государственного имущества. Практически утерян муниципальный финансовый контроль, сокращен ведомственный контроль. На мой взгляд, сфера государственного финансового контроля должна быть существенно расширена. В этой связи весьма перспективны разработки такой экономической категории, как государственная казна в контексте изменений в отношениях собственности.

С переходом к рыночным отношениям расширились содержание и структура форм собственности, в том числе государственной. Экономическое содержание собственности отражает экономические отношения и роль объекта в соответствующей системе общественного воспроизводства и возможности присвоения результатов ее функционирования собственником. При этом изменяются представления об объекте собственности. Под ним при упрощенном толковании понимается имущество. Но такой подход приводит к определению собственности как имущественных отношений, формируемых лишь на уровне присвоения результатов производства. Главным в современной трактовке объекта собственности как экономической категории является наличие товара, в том числе денег, а также прав на различные виды ресурсов (материальных, информационных, интеллектуальных и др.). Экономические интересы государственного, частного (в том числе индивидуального) собственников сосредоточены в сфере максимизации результатов функционирования объектов собственности.

Соответственно следует признать, что выработанное экономической наукой и используемое практикой хозяйствования представление о содержании государственной собственности и государственной казны должно быть конкретизировано и дополнено новыми составляющими См.: Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: теория и практика. - М.: Дашков и К. - 2002.- С. 14.

.

Казна представляет собой составную часть экономического механизма функционирования и реструктуризации государственного сектора экономики и государственной собственности. Она включает совокупность имущественной и финансовой составляющих.

Гражданский кодекс РФ вслед за Конституцией признает частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности и предусматривает, что права всех собственников защищаются равным образом При этом не выделяется в качестве самостоятельной формы собственность общественных организаций. Следовательно, существуют частная, государственная, муниципальная, смешанная и другие формы собственности.

Государственная собственность подразделяется на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Федерации, к муниципальной отнесена собственность, принадлежащая сельским и городским поселениям и другим муниципальным образованиям, а в составе государственной и муниципальной собственности выделено имущество, составляющее соответственно государственную и муниципальную казну. Достаточно широко распространена точка зрения, согласно которой к государственной собственности относится "все материальное и нематериальное имущество, принадлежащее государству" Черковец В. Н., Кульков В.М. Собственность в экономической системе России. - М.: ТЕИС.- 1998.- С. 309.

. Ст. 214 Гражданского кодекса РФ к государственной собственности в РФ относит имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, ее субъектам; землю и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований; государственную казну.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение ст. 214 (п. 4).

В этой же статье дается крайне общее юридическое толкование государственной казны. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, городе федерального значения, автономной области, автономною округа. Однако дальнейшей нормативно-законодательной проработки и конкретизации понятие казны не получило.

Вместе с тем, практически исчезнув из современного лексикона специалистов, понятие "казна" имеет глубокие традиции и исторические корни. Она обозначала не только богатство, доход, имущество, но и специальные учреждения. В XIX в. окончательно формируется представление о казне как совокупности имущества и имущественных средств государства в противопоставлении с частным, общественным, общинным имуществом.

В дореволюционной экономической литературе понятия "государственный" и "казенный" использовались как синонимы. Академик И. И. Янжул в "Основных началах финансовой науки", определяя содержание государственных (казенных) имуществ, писал: "Под именем "государственных имуществ" или "домен" (от франц. - domaine - владение) в широком смысле разумеется всякое имущество, движимое и недвижимое, принадлежащее государству как нравственному лицу, как юридическому субъекту и(или) находящееся во всеобщем пользовании всех жителей государства, или же вверенное правительству как представителю страны" Янжул И. И. Основные начала финансовой науки.- СПб., - 1904.- С. 101.. В составе государственного (казенного) имущества выделялись две части - имущественная и денежная (государственный бюджет). В лице казны государство юридически выступает как субъект определенных имущественных прав и интересов.

Интересна, на наш взгляд, эволюция представлений о структуре казны, в которой четко отслеживается перенос акцентов с имущественной составляющей на финансовую, что связано с усилением роли финансов в современной экономике. Такой подход сохранялся довольно длительный период времени, что во многом определялось до недавнего времени абсолютным превосходством государственной собственности в административной экономике и тотальным контролем государства над всеми финансовыми потоками.

Как нам представляется, когда речь идет о современной трактовке казны, в первую очередь необходим сбалансированный подход к ее составляющим - денежной, как части финансовой, и имущественной. Что касается денежной составляющей казны в понимании, адекватно отражающем рыночную ориентацию экономических реформ и развитие процессов бюджетно-налогового федерализма в России, это уже не государственный бюджет, часто отождествляемый с федеральным бюджетом, а общественные: федеральный, субфедеральные и муниципальные бюджеты, государственные социальные внебюджетные фонды, включая их территориальные структуры, местные внебюджетные фонды. См.: Пономаренко Е. В. Финансы общественного сектора России. - М.: Экономика. -2001.

Именно важностью бюджета как инструмента государственного регулирования экономического, социального и регионального развития, а также масштабами перераспределяемых финансовых потоков вызвано повышенное внимание структур государственного финансового контроля в исполнительной и законодательной власти преимущественно к бюджетам - федеральному, меньше - региональным.

Вместе с тем в бюджетно-налоговом законодательстве отсутствует развернутое определение государственной казны, ее структуры, правил функционирования, что существенно затрудняет государственный контроль за ее сохранением, приумножением и использованием. На наш взгляд, государственный финансовый контроль денежной составляющей казны должен быть расширен и дополнен контролем за ее имущественной составляющей, включая доходы от собственности и предпринимательской деятельности, нематериальными активами, в том числе интеллектуальной собственностью.

Перечень объектов государственной собственности помимо традиционных (имущество РФ, в том числе федеральная недвижимость, земля, природные ресурсы и т. д., имущество субъектов РФ) необходимо, с нашей точки зрения, дополнить такими объектами, как имущественные права (право присвоения результатов функционирования различных объектов государственной собственности) и неимущественные права (в том числе на интеллектуальную собственность, информационные ресурсы, льготы и т. д.).

Каждый из перечисленных объектов собственности может быть структурирован самостоятельно. Например, права на объекты интеллектуальной собственности могут реализовываться в виде авторских и смежных прав, патентных прав, средств индивидуализации, ноу-хау в режиме коммерческой тайны, защиты против недобросовестной конкуренции См.: Лопатин В. Н. О проблемах разработки концепции государственного контроля при реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности. В кн.: Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы "круглого стола" Петербургского экономического форума. -М.:Финансовый контроль.- 2003.- С. 59.

.

Представляется весьма конструктивной идея законодательного, бюджетно-налогового и организационного упорядочения отношений по поводу владения, распоряжения и использования объектов интеллектуальной собственности, принадлежащих государству.

По оценкам специалистов, в развитых странах стоимость объектов интеллектуальной собственности составляет более половины стоимости любого предприятия. В нашей стране такие объекты практически повсеместно не включаются в состав нематериальных активов предприятия и не учитываются в составе имущества. Так, на пяти крупных предприятиях Свердловской области оценка по методике, отвечающей разрабатываемому государственному стандарту Российской Федерации "Единая система оценки имущества", показала, что в общей стоимости государственного имущества доля нематериальных активов составляет 90,78%, а налогооблагаемых основных средств - 9,22%.

До массовой приватизации государственных предприятий нематериальные активы не были отражены на их балансе. Практически все они были приватизированы без нематериальных активов, которые остались в государственной собственности, и их владение, распоряжение и использование частными структурами незаконно. Государство как собственник большинства из них может требовать возврата своего имущества, а также возмещения утраченного дохода.

Отсутствие же достаточного государственного контроля и дисциплины со стороны исполнителей научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, производимых за счет бюджетных средств, экспертной оценки и обязательной государственной регистрации результатов исследований приводит к массовой "утечке умов", новейших технологий за рубеж, масштабы которых носят характер, угрожающий экономической безопасности страны См.: Лопатии В. Н. О проблемах разработки концепции государственного контроля при реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности. В кн.: Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы "круглого стола" Петербургского экономического форума. - М.: Финансовый контроль. - 2003.- С. 54.

.

Еще одной проблемой казны должен стать учет другого актива - разнообразных льгот и преференций, представляемых бюджетами разного уровня различным коммерческим предприятиям и проектам.

Согласно положениям Бюджетного кодекса РФ, предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть их уставного капитала и имущества. Вместе с тем толкование бюджетных инвестиций исключительно в денежной форме, а не в любых других - в форме имущества, льгот по налогам, гарантий и т. д. приводит к существенным потерям для государства.

С несовершенством Бюджетного кодекса РФ связано, например то, что предоставив налоговые льготы при строительстве газопровода Голубой поток через Черное море в размере около 130 млрд. руб., что эквивалентно 12% инвестиций на строительство, государство не может получить причитающуюся часть собственности в газопроводе, поскольку средства были представлены не деньгами, а льготами Из выступления аудитора Счетной палаты РФ Ю. М. Воронина на научно-практическом семинаре "Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства России" 25 февраля 2003 г. в Финансовой академии.^. Предложение консорциуму предоставить пакет акций на соответствующую льготам сумму было оспорено юристами коммерческого предприятия, поскольку Бюджетный кодекс РФ не дает развернутого определения бюджетных инвестиций и их видов, позволяя признавать последние только в денежной форме.

Исследуя экономическое содержание элементов государственной казны, считаю необходимым высказать свою позицию по некоторым другим - организационным и правовым аспектам ее деятельности.

Я не разделяю точку зрения, согласно которой государственная казна должна быть организационно оформлена в отдельное ведомство на базе объединения ряда существующих федеральных структур - Министерства имущественных отношений РФ, Российского фонда федерального имущества, вероятно и Федерального казначейства, являющегося в настоящее время структурой Министерства финансов РФ. Гораздо более важным считаю разработку и принятие федерального закона (либо внесение дополнений в действующее бюджетно-налоговое и другое законодательство) о Государственной казне. В нем должны быть тщательно прописаны содержание, структура, способы формирования, распоряжения, использования и контроля за элементами казны на всех стадиях воспроизводственного процесса.

3. 2. Прогнозирование социально-экономического развития РФ на 2006-2008г.г.

Проекты федерального бюджета на 2006 г. и финансового плана на 2006-2008 г.г., а также прогноз социально-экономического развития Российской федерации на 2006-2008 гг. продолжают в целом экономическую и денежно-финансовую политику, проводимую Правительством Российской Федерации в прошлые годы. Вместе с тем документ содержит ряд новых позитивных черт, главными из которых являются следующие.

1. Впервые разработан трехлетний финансовый план. Прогнозирование на три года вперед финансовых индикаторов в переходной экономике, к тому же сильно зависящей от внешнеэкономических факторов, - дело очень непростое. Поэтому цифры финансового плана на 2007-2008 г.г. следует рассматривать лишь как ориентировочные, подлежащие уточнению при разработке бюджетов на эти годы. Однако и такой трехлетний финансовый план весьма полезен, поскольку дает определенное представление субъектам рынка о перспективах денежно-финансовой политики государства.

2. Проекты федерального бюджета и финансового плана разработаны с учетом существенного повышения цены отсечения (т.е. базовой цены на нефть марки «Юралс») до 27 долл. /бар, и цены, заложенной в бюджет, до 40 долл./бар. Это позволило предусмотреть на 2006-2008 г.г. существенное увеличение доходов бюджета и его расходов.

Важно, что на 2006 г. и последующие годы разработчики федерального бюджета отказались от весьма спорной линии на обязательное снижение соотношения непроцентных расходов к ВВП. Будучи новым элементом денежно-финансовой политики государства, такой подход должен сыграть позитивную роль при формировании ориентиров для инвесторов рынка.

Вместе с тем предусмотренное увеличение доходной и расходной частей бюджета и их соотношения с ВВП может считаться действительно позитивным, если оно сопровождается ускорением экономического роста. В прогнозе на 2006-2008 г.г. этого нет, что порождает определенные сомнения в эффективности использования бюджетных средств в рассматриваемой перспективе.

3. В рамках разработки федерального бюджета и финансового плана формируется инвестиционный фонд в сумме около 70 млрд. руб. на 2006 г. Эту сумму нельзя считать достаточной, поскольку в процентах ко всем инвестициям в 2006 г. она составляет крайне незначительную долю. Необходимо увеличить этот фонд, как минимум, до 140-150 млрд. руб. Однако сам факт создания инвестиционного фонда и продолжение этой линии в будущем является позитивным шагом. Важно лишь, чтобы МЭРТ имел эффективные проекты для инвестирования этих средств.

4. В проекте федерального бюджета предусмотрен рост расходов на здравоохранение в 1,8 раза и на сферу жилищно-коммунального хозяйства -- в 3 раза. Это значительно выше, чем темпы роста всех непроцентных расходов. Однако вызывает сомнение тот факт, что темпы прироста расходов по ряду других социальных отраслей весьма скромные: по образованию -- 30°/о, культуре - 8%. Столь резкие перекосы могут вызывать диспропорции в развитии всего социального комплекса.

Вместе с тем позитивные элементы проектов федерального бюджета на 2006 г и финансового плана на 2006-2008 гг. вряд ли можно считать достаточными, чтобы признать бюджет действительно бюджетом развития. В своих главных чертах проекты федерального бюджета на 2006 г. и финансового плана на 2006-2008 гг. продолжают прежнюю стабилизационную по форме и инерционную по существу бюджетно-финансовую политику с упором на формирование резервов для предотвращения системных кризисов, аналогичных 1998 г.

1. Проекты федерального бюджета на 2006 г. и финансового плана на 2006-2008 гг. основываются на прогнозируемых темпах экономического роста, практически снимающих задачу удвоения ВВП к 2010 г. При принятых во втором варианте темпах роста ВВП ДЛР его удвоения в 2009-2010 гг. необходимо будет достигнуть темпов прироста ВВП в размере более 12% в год. Это явно нереально. Поэтому если все же ставить задачу удвоения ВВП в 2010 г., то прогноз надо серьезно пересматривать, имея э виду необходимость выхода на темп прироста ВВП в 7-7,5% в год.

Занижение темпов роста ВВП, а значит, и доходной части бюджета -- это обычная практика бюджетного процесса, которая всегда являлась предметом критики проектов бюджета.

Пора отойти от взгляда на прогноз, особенно на среднесрочный период, как на простое предвидение. Принцип «меньше государства в экономике» должен заключаться не в бездействии или безразличии государства к состоянию экономики, а в его активном воздействии на экономические процессы рыночными мерами при эффективном функционировании государственных институтов. Государство, как собственник, должно уходить из предприятий, но оно обязано возвращаться туда как рыночный партнер, способный регулировать их функционирование, При таком взгляде следует не только предвидеть темпы экономического роста, складывающиеся без активного на них влияния государства, но и ставить задачу достижения требуемых темпов развития и определять необходимые для этого меры.

2. Главное, что свидетельствует о продолжении прежней денежно-финансовой политики, - это крайне спорное изъятие из хозяйственного оборота и накопление в стабилизационном фонде и золото-валютых резервах огромных финансовых ресурсов. Предусматривается, что стабилизационный фонд составит к концу 2008 г более 3 трлн руб., или 53% от доходов федерального бюджета, в то время как первоначально при создании этого фонда было определено, что его обязательный остаток должен составлять 0,5трлн руб.

Кроме того, уже сейчас в золотовалютных резервах накоплено порядка 150 млрд долл., или, по нынешнему валютному курсу, более 4 тол11 руб., а к 2008 г. эта цифра еще возрастает.

Таким образом, из хозяйственного оборота изымается 7-8 трлн руб., или примерно на треть больше доходов федерального бюджета 2008 г.

По проекту федерального бюджета на 2006 г., стабилизационный фонд должен составить к концу этого года 2,2 трлн руб., что вместе с золото-валютным резервом составил порядка 6 трлн руб., т.е. в 1,4 раза больше суммы непроцентных расходов федерального бюджета.

Какую же цель имеет такое сосредоточение средств в стабилизационном фонде в противовес их использованию на развитие экономики и решение социальных проблем? Главное, по мнению разработчиков бюджета, - это сдерживание бюджетных расходов и стерилизация денежной массы, чтобы не допустить увеличения инфляции. Что касается сдерживания бюджетных расходов, то такая политика была объяснима в период, когда в стране действительно ощущалась сильная нехватка денежных средств. Именно тогда был даже введен термин «секвестирование» бюджета. Сейчас же, когда в стране достаточно денежных средств, речь должна идти не о сдерживании расходов, а о наиболее эффективном их использовании. МЭРТ обязан провести необходимую работу по подготовке эффективных инвестиционных проектов. Стабилизационный фонд должен иметь альтернативные варианты использования своих средств, эффективные не только по финансово-бюджетным показателям, но и с точки зрения социальной результативности и экономической безопасности страны.

3. Не ослабевает зависимость российской экономики от внешнеэкономических факторов и, прежде всего, от мировых цен на энергоносители. Эти цены являются главным фактором вариантности бюджетного процесса.

4. Не изменяется кардинально ситуация по обеспечению экономической. безопасности Российской Федерации, хотя определенные улучшения в этой области имеются. Несмотря на то что значительное число фактических и прогнозных показателей социально-экономического развития страны приближается к количественным параметрам пороговых значений экономической безопасности. Это приближение идет медленными темпами. Факторы, угрожающие национальным интересам России, будут действовать в экономике еще ряд лет.

Очевидно, что важнейшие сферы страны получили определенную (иногда весьма значительную) поддержку: увеличены расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, на экономику, социальную политику и др.

Проблема теперь состоит в том, чтобы эти позитивные сдвиги были закреплены не «ценовыми» успехами на нефтяном рынке, а стали результатом реального подъема российского производства, социального обеспечения населения, обеспечения его безопасности, а также национальной безопасности России в целом.

Требует отдельного рассмотрения вопрос о методологических новациях.

Первое. В настоящее бремя единые по своей сущности финансовые ресурсы государства доводятся до конечного получателя по самым различным каналам со своими структурой расходов, формами контроля и кассовым исполнением. Так, имеются финансовые ресурсы на реализацию федеральных целевых программ и, кроме того, государственный адресный инвестиционный фонд, включающий как инвестиции на ФЦП, так и непрограммную часть. В дополнение к ним создан инвестиционный фонд. пока еще не заполненный конкретными проектами. Особая процедура существует в использовании профицита бюджета.

Огромные финансовые ресурсы выведены из бюджета в стабилизационным фонд, имеющий свою процедуру использования (на покрытие дефицита пенсионного фонда, выплаты внешнего долга, формирование бюджетного инвестиционного фонда).

Все эти во многом позитивные моменты привели, однако, бюджетный процесс к определенным противоречиям. Дело в том, что множественность специальных, в значительной мере независимых друг от друга, форм аккумулирования и расходования государственных финансовых ресурсов лишает государственный бюджет характере: единого и главного финансового документа страны. Бюджет как бы распадается на ряд самостоятельных финансовых документов, живущих своей жизнью.

Для преодоления этого противоречия необходимо законодательно установить согласованный порядок использования средств названных выше самостоятельных финансовых документов, методов их распределения и доведения до конечного потребителя.

Второе. Бесспорно, что такой важнейший государственный документ, как бюджет, должен базироваться на четкой и достоверной расчетной основе, каковой являются прогнозные параметры. Однако важно подчеркнуть, что прогнозные расчеты должны иметь обоснованную и прозрачную методику их осуществления, начиная с формирования исходных данных. Следует сказать, что государственный бюджет России с каждым годом нес больше теряет характер документа, базирующегося на доброкачественной расчетной основе, т.к. при его разработке используются условные параметры, принятые без какого-либо аналитического и расчетного обоснования.