Государственные ценные бумаги в России

В настоящее время Россия умеренно использует инструменты государственной долговой политики в сравнении с другими странами: отношение государственного долга к ВВП в России около 9%, тогда как во многих странах это показатель достигает 50-200% (рисунок 9), превышение государственным долгом уровня в 85% к ВВП, по оценкам некоторых авторитетных международных экспертов, становится препятствием для экономического роста.

На текущем этапе отмечается тенденция к росту объема государственного долга в целом (в том числе внутреннего), при этом ранее (в 2004 -2006 гг.) наблюдалось снижение общей величины государственного долга России, что объясняется, в первую очередь, проводившейся тогда политикой по существенному сокращению внешнего государственного долга поскольку государственные заимствования - важный источник финансирования бюджетного дефицита, в предкризисный период снижение государственного долга России было также существенным образом связано со сравнительно благополучным состоянием государственных финансов. при этом своего рода «зеркальным отражением» динамики российского госдолга было изменение стабилизационного фонда (и затем - Фонда национального благосостояния и Резервного фонда).

В итоге в предкризисный период (до 2008 г.) наблюдалась следующая картина: при бюджетном профиците совокупный объем фондов существенно возрастал, а российский государственный долг (в % к ВВП) снижался (рисунок 10). Это прекратилось под воздействием прихода мирового кризиса в экономику России.

В связи с этим основные угрозы для экономики России при неблагоприятном ходе событий могут заключаться в резком падении мировых цен на нефть, затруднении доступа российских предприятий и банков к иностранным источникам фондирования и других негативных явлениях.

В этих условиях уже в ближайшей перспективе при неблагоприятном развитии ситуации со всей остротой снова может возникнуть вопрос о финансировании становящегося заметным бюджетного дефицита. Это способно привести к расширению источников его финансирования и к повышению роли государственной долговой политики для поддержания экономического роста.

К настоящему моменту проявились долговые проблемы, представляющие угрозу экономической безопасности России. Эти проблемы нашли отражение в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». С одной стороны, как показывает опыт стран ЕС, безопасный уровень внешних заимствований должен составлять не более 60% ВВП, что и зафиксировано в рамках Маастрихтского договора. Другим важным показателем является покрытие государственного долга международными резервами. Статистические данные отражают наметившуюся тенденцию нарастания долговой нагрузки России как суверенного заемщика. При этом темпы роста объемов суверенной задолженности превышают темпы роста международных резервов.

Кроме этого, необходимо отметить несоответствие корпоративных программ заимствования основным направлениям денежно-кредитной политики государства. Многие компании, проводя активную экспансию как на внутренние, так и на внешние рынки, активно привлекали финансовые ресурсы, руководствуясь в большей мере корпоративными, а не государственными интересами. Однако это не означает, что российские компании не должны занимать на внешних рынках. С одной стороны, проблема урегулирования корпоративной задолженности должна ложиться только на корпорацию, осуществляющую займ. С другой стороны, крупные займы стратегических компаний должны согласовываться с основными положениями государственной денежно-кредитной и долговой политики России. Представляется целесообразным, что компании, доля государства в которых приближается или стремится к 50 процентам плюс одна акция, при осуществлении внешних заимствований должны проходить процедуру обязательного утверждения Федеральным Собранием Российской Федерации. Однако это может повлечь за собой и снижение эффективности заимствований, и как результат уменьшение чистой прибыли, неисполнение проектов или инвестиционных программ.

Очевидно, что совершенствование системы оценки рисков, связанных с привлечением заемных средств и их обслуживанием, является одним из основных факторов успешного развития системы управления государственным долгом в нашей стране. В этой связи поддержание финансовой стабильности страны требует, чтобы органы, ответственные за управление долгом, придерживались взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, четко осуществляли политику раскрытия данных с тем, чтобы свести к минимуму риски, связанные с погашением будущих обязательств частного сектора.

Рост объема государственных облигаций в обращении и курс на размещение крупных выпусков с индикативными сроками до погашения (3, 5, 7, 10 и 15 лет) способствовали увеличению оборотов ежедневных торгов ОФЗ и, как следствие, увеличению ликвидности обращающихся государственных ценных бумаг. В результате кривая доходностей ОФЗ стала полноценным ориентиром для ценообразования по корпоративным и муниципальным долговым инструментам. Однако, объем и ликвидность вторичного рынка ОФЗ, однако, все еще уступают аналогичным показателям вторичного рынка корпоративных облигаций.

Среди участников рынка ОФЗ крайне мала доля консервативных институциональных инвесторов, вкладывающих средства на длительные сроки и являющихся на мировых рынках основными держателями государственных ценных бумаг. На текущем этапе на рынке ОФЗ к числу таких российских инвесторов могут быть отнесены Внешэкономбанк как управляющий средствами пенсионных накоплений и, с существенной натяжкой, Пенсионный фонд Российской Федерации.

В качестве одного из вариантов реформирования пенсионной системы России рассматривается возможность отказа от формирования накопительной части пенсии. Реализация такого сценария приведет к исчезновению с долгового национального рынка инвесторов, формирующих треть спроса на государственные долговые обязательства. Это существенно усложнит выполнение программы государственных внутренних заимствований, повысит волатильность российского рынка и, что самое главное, существенно снизит для иностранных инвесторов его привлекательность в целом, заинтересованных в существенном присутствии на рынке местных игроков и рассматривающих фактор наличия на рынке «пенсионных денег» как важный элемент обеспечения его стабильности [33].

Российские банки осуществляют вложения в ОФЗ преимущественно в рамках управления ликвидностью и реализации краткосрочных стратегий инвестирования. Негосударственные пенсионные фонды, обладающие значительными средствами в управлении (более 1 трлн. руб.), в настоящее время инвестиций на рынке ОФЗ практически не осуществляют. Не попадают на него и денежные средства, принадлежащие экспортерам нефти, газа, сырьевых товаров. Значительное расширение базы инвесторов за счет консервативных российских участников в ближайшее время крайне маловероятно.

Сложившаяся на рынке ОФЗ структура инвесторов усугубляет проблемы недостаточной ёмкости и ликвидности рынка государственных ценных бумаг. До самого последнего времени можно было обоснованно утверждать, что ликвидность рынка была разделена между отечественными и зарубежными площадками по принципу «долгосрочные инвесторы - там, спекулянты - здесь». И лишь в связи c реализацией мер по открытию международным инвесторам доступа к операциям с ОФЗ и корпоративным облигациям через счета в Евроклир и Клирстрим появились основания говорить о возможной смене предпочтений нерезидентов.

Характерно, что сегодня локальные инвесторы в большинстве случаев предпочитают операции с облигациями до 5 лет, тогда как нерезиденты с большей готовностью «заходят» в длинный конец кривой. Именно из-за всплеска интереса нерезидентов на волне новостей о либерализации российского рынка удалось регулярно размещать 15-летние ОФЗ.

Наряду с иными факторами сохранение данного тренда имеет принципиально важное значение с точки зрения дальнейшего поддержания интереса нерезидентов к российскому долговому рынка: вне зависимости от объема направляемых на локальный рынок средств устойчивый иностранный спрос будет формироваться только в том случае, если доходность ОФЗ на среднем и длинном участках кривой будет оставаться положительной с точки зрения реальных процентных ставок [34].

Дополнительным источником ликвидности в банковской системе, а, следовательно, и потенциальным источником спроса на ОФЗ, служат временно свободные средства федерального бюджета, размещаемые Федеральным казначейством на депозитах в кредитных организациях.

Ожидаемая либерализация рынка ОФЗ в совокупности с отменой запрета на внебиржевое обращение ОФЗ уже позволила увеличить долю нерезидентов, напрямую владеющих ОФЗ с 3% до 5,4%.. По экспертным оценкам, с учетом «непрямых» владельцев ОФЗ эта доля фактически составляет 6,5%. Ожидается, что в среднесрочной перспективе доля нерезидентов на рынке ОФЗ увеличится до 10%, а в долгосрочной - до 25%.

За счет дополнительного спроса со стороны иностранцев доходности ОФЗ могут снизиться в среднем на 1%. В пользу справедливости данных оценок говорит и тот факт, что доля нерезидентов на национальных рынках в среднем составляет 20%, а для России этот показатель в четыре раза ниже при весьма устойчивых макроэкономических показателях.

Также, в качестве проблемы можно отметить, что в действующем российском законодательстве отсутствуют нормы, предполагающие ответственность за принятие неэффективных решений в процессе реализации государственной политики заимствований и управления государственным долгом. Приведенный в дипломном исследовании анализ дает основания для вывода о том, что необходимо четко определить процедуру и механизмы взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику.

Одним из возможных вариантов решения этой проблемы может быть создание единого правового документа, который будет регулировать всю сферу управления долгом. В правовом регулировании нуждается также порядок применения операций по реструктуризации, обмену долговых обязательств на инвестиции, свопов, а также конверсии и консолидации займов.

В действующем российском законодательстве отсутствуют нормы, предполагающие ответственность за принятие неэффективных решений в процессе реализации государственной политики заимствований и управления государственным долгом. Приведенный анализ дает основания для вывода о том, что необходимо четко определить процедуру и механизмы взаимодействия и координации, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику.

Одним из возможных вариантов решения этой проблемы может быть создание единого правового документа, который будет регулировать всю сферу управления долгом. В правовом регулировании нуждается также порядок применения операций по реструктуризации, обмену долговых обязательств на инвестиции, свопов, а также конверсии и консолидации займов.

Методика активного управления государственном долгом предполагает использование различных инструментов при формировании долговой политики России. Мировой финансово-экономический кризис обострил проблему эффективного управления суверенной задолженностью с целью минимизации долговой нагрузки на экономику страны. Вопрос управления задолженности особенно актуален для России ввиду значительного увеличения долговой нагрузки частного сектора, который имеет больше вариантов управления задолженностью, по сравнению с государственным суверенным долгом.

Среди способов управления задолженностью наиболее актуальными для России могут стать: обмен долга на создание фондов в местной валюте, предполагающий, что агентство по социально-экономическому развитию не инвестирует свои средства в выкуп долга со скидкой, а направляет их в обмен на создание фонда в местной валюте, который затем выделяет средства национальным и международным организациям по социальному и экономическому развитию для выполнения одобренных проектов социального и эколого-экономического развития в стране должника. При реализации данного подхода к управлению внешней задолженностью страны может возникнуть проблема с точки зрения управления и создания такого рода фонда, поскольку к управлению должны быть допущены как представители страны-должника, так и страны-кредитора, а также международные организации. Создание такого рода фондов может иметь положительный долгосрочный эффект при достижении целей сбалансированного социально-эколого-экономического развития, мобилизации средств, которые трудно привлечь другим способом, целенаправленной концентрации средств и осуществлении контроля за выполнением утверждённых проектов; обмен долга на выполнение проектов развития. Данные проекты в большинстве своем направлены на развитие проектов в области образования, здравоохранения, поддержки малого и среднего бизнеса, городского и сельского обустройства, сохранения окружающей природной среды.

Другой способ реструктуризации долга - его обмен на программы по реализации природоохранной деятельности (предполагает обмен государственного долга на обязательства государства осуществить предварительно оговоренные природоохранные меры). Отличительной особенностью данного механизма конверсии является сам обменный «актив», который используется в этой сделке, а также то, что права собственности на этот актив не переходят к инвестору, позволяют говорить о конверсии как о финансовом механизме, имеющем принципиальные отличия от других видов обмена долгов, в частности, долгов на активы. Данный механизм управления задолженностью являются, по сути, рыночным механизмом осуществления природоохранной деятельности, имеющей как национальное, так и глобальное значение. Обмен долгов на программы реализации природоохранной деятельности - это один из источников финансирования программ защиты окружающей среды в условиях наличия значительного долгового бремени страны, одновременно способ уменьшения внешнего долга в обмен на инвестиции в природоохранные мероприятия.

Подобные подходы позволили бы успешно использовать инновационные инструменты долговой политики и поддерживать высокие темпы экономического роста. Это также способствовало бы поиску путей снижения растущей зависимости российской экономики от иностранных кредитных ресурсов, а, следовательно, более эффективного включения страны в глобальные процессы.

Применению как стандартных, так и новых инструментом активного управления долгом в рамках реализации долговой политики в России, препятствует в первую очередь отсутствие серьезной законодательной базы по этой проблеме.

С одной стороны, к настоящему моменту отсутствует четкое разделение компетенции между ветвями государственной власти. К процессу управления государственным долгом имеет отношение целый ряд структур: прежде всего, это Правительство Российской Федерации6, Министерство финансов России, а также Министерство экономического развития России, Центральный Банк Российской Федерации и Внешэкономбанк, выступающие в роли агентов Правительства Российской Федерации по проблемам внешнего долга. В связи с этим возникает несогласованность действий перечисленных структур, что, естественно, снижает качество управления долгом.

Следующее важное направление совершенствования управления государственным долгом, нашедшее отражение в диссертации, - развитие системы анализа и оценки рисков, связанных с долговой политикой. Большое значение здесь имеет, прежде всего, валютный риск, связанный с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной валюте. Таким образом, государство подвергается значительному риску в связи с колебаниями валютных курсов. На сегодняшний день не существует единой системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований, что серьезно препятствуют развитию активного управления и осуществлению экономически и финансово обоснованной политики в данной области.

К настоящему времени в условиях мирового финансового кризиса произошла модификация долговой политики Российской Федерации и частичный отказ от ряда провозглашенных ранее принципов по снижению внешнедолговой нагрузки. Размещение Российской Федерацией суверенных еврооблигаций в рублях было направлено на решение стратегической задачи по расширению круга инвесторов, осуществляющих вложения в государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинированные в рублях, укреплению роли рубля в качестве региональной резервной валюты.

Государственная долговая политика в среднесрочной перспективе в большинстве своем будет направлена на обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков.



3. Совершенствование долговой политики в РФ

3.1 Организационно-управленческие основы повышения эффективности долговой политики в области государственного долга

Основными причинами замедления экономического роста в России являются снижение темпов мирового экономического роста (нерешенные долговые проблемы еврозоны, США, замедление экономики Китая), снижение цен на нефть. Также негативное влияние на замедление экономического роста оказали и внутренние проблемы российской экономки.

Определенные риски для бюджетной политики в среднесрочной перспективе несет в себе ситуация в мировой экономике, которая является достаточно сложной в связи с замедлением экономики Китая, неопределенными перспективами экономики Евросоюза и США.

В связи с этим необходима реализация активной государственной политики, направленной на улучшение инвестиционного климата, повышение конкурентоспособности и эффективности бизнеса, на стимулирование экономического роста и модернизации.

Федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов сформирован в соответствии со следующими базовыми подходами:

1. Формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе - с учетом их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

Реализация данного подхода заключается в обязательном приоритете целей и задач, государственных обязательств, установленных действующим законодательством Российской Федерации и документами государственного стратегического планирования, при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В этих условиях решение задачи оптимизации бюджетных расходов обеспечивается при условии не снижения качества и объемов предоставляемых услуг, в том числе с помощью реализации комплекса мер повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами.

2. Минимизация рисков несбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при бюджетном планировании.

Для этого формирование проекта федерального бюджета должно основываться на реалистичных оценках и прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации в средне- и долгосрочном периодах и учитывать перспективные параметры других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом необходимо обеспечение достаточной гибкости предельных объемов и структуры бюджетных расходов, в том числе - наличие нераспределенных ресурсов на будущие периоды и критериев для их перераспределения в соответствии с уточнением приоритетных задач, либо сокращения (оптимизации) при неблагоприятной динамике бюджетных доходов.

3. Повышение устойчивости федерального бюджета и снижение его зависимости от внешнеэкономических факторов в долгосрочной перспективе.

Основным инструментом применения этого подхода выступают «бюджетные правила», обеспечивающие последовательное сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета и сохранение объема государственного долга Российской Федерации на экономически безопасном уровне (не превышающем 20% ВВП).

Аккумулирование части нефтегазовых доходов в суверенных фондах также создает дополнительные возможности для исполнения социальных обязательств государства даже в условиях существенного ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры.

4. Сравнительная оценка эффективности новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации.

Ограниченность финансовых ресурсов федерального бюджета в обязательном порядке предполагает выбор приоритетных расходных обязательств, позволяющих достичь наилучшего результата, в том числе в долгосрочном периоде.

Утверждение и реализация долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации, начиная с текущего года, позволит на системной основе обеспечивать учет и оценку влияния принимаемых решений на показатели сбалансированности бюджетов бюджетной системы.

5. Использование механизмов повышения результативности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов.

Основным инструментом данного элемента бюджетной политики будет являться программно-целевой метод, повышающий ответственность и заинтересованность ответственных исполнителей государственных программ за достижение наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсах.

План и состав работы Правительства Российской Федерации в этом направлении будет определен в комплексной Программе по повышению эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

Реализация указанных подходов в 2014 - 2016 годах в целом определена положениями Бюджетного послания.

В результате, решение задач, сформулированных в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, других документах стратегического планирования, осуществляется в условиях неувеличения налоговой нагрузки за счет повышения эффективности расходов и их концентрации на приоритетных направлениях государственной политики.

Достижение измеримых, общественно значимых результатов, выявление и эффективное использование внутренних резервов, проведение социально-экономических реформ может быть реализовано только при сохранении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

В условиях сокращения по сравнению с ранее утвержденными объемами доходов федерального бюджета применение «бюджетных правил» позволит сохранить утвержденный в предыдущем бюджетном цикле общий объем расходов федерального бюджета (без учета условно-утвержденных расходов) на 2014-2015 годы, достаточный для исполнения всех действующих обязательств. Для финансового обеспечения установленных приоритетов, включая индексацию принятых в 2013 году ряда новых расходных обязательств, планируется оптимизация структуры бюджетных расходов в целях мобилизации ресурсов.

При этом дефицит федерального бюджета сохраняется на уровне, не превышающем 0,6% ВВП, без существенного увеличения объемов заимствований и государственного долга, ненефтегазовый дефицит сократится с 9,6% ВВП в 2013 году до 7,8% ВВП к 2016 году.

В тоже время в условиях низких темпов роста нефтегазовых доходов объем Резервного фонда увеличится незначительно - с 4,0% ВВП в 2013 году до 4,7% ВВП в 2016 году.

В целом «бюджетные правила» защищают бюджет от шоков, повышают его устойчивость, стабилизируют общий объем расходов, обеспечивают исполнение социальных обязательств государства, реализацию начатых проектов и планов реформ, создают условия для повышения эффективности бюджетных расходов.

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы достигается в том числе за счет расширения горизонта экономического и бюджетного прогнозирования.

Исходя из параметров, заложенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 - 2015 гг., и с учетом планируемых объемов заимствований, в предстоящий период значения показателей долговой устойчивости Российской Федерации будут по-прежнему вне опасных зон (Таблица 8).

Таблица 8 - Показатели долговой устойчивости Российской Федерации (бюджетная позиция)*

В процентах

Показатель	2014	2015	Пороговое значение
Отношение государственного долга Российской Федерации к ВВП	13,7	13,4	25
Доля расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в общем объеме расходов федерального бюджета	3,4	3,3	10
Отношение платежей на обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета	7,1	9,3	10
Отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета	72,1	71,4	100
Отношение государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг	14,8	15,4	220
Отношение расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг	0,6	0,6	25

* Составлено самостоятельно на основе данных Министерства финансов РФ

Вместе с тем, по ряду параметров имеющийся «запас прочности» не может рассматриваться как безусловный в плане обеспечения долговой устойчивости Российской Федерации. Во-первых, несмотря на планируемое последовательное замедление в предстоящем периоде, темпы роста государственного долга и, соответственно, расходов на его обслуживание являются весьма высокими. Так, в 2014 г. расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации вырастут на 85,5 млрд. руб. [31].

Во-вторых, имеются риски ухудшения макроэкономической ситуации, что соответствующим образом скажется и на показателях долговой устойчивости. В соответствии с бюджетными проектировками расчеты уровня ВВП и доходной базы федерального бюджета на период 2014 - 2015 гг. осуществлены исходя из благоприятного сценария, предполагающего высокий уровень цен на нефть и их ежегодный рост: 101 долл. США в 2014 г. и 104 долл. США в 2015 г. Однако, учитывая фактическое нахождение нефтяных цен на уровне своих исторических максимумов, нельзя исключать развития событий, при которых фактическая цена на нефть опустится существенно ниже уровня, заложенного в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на предстоящий период.

Возможное падение цены на нефть на 10 долл. США ведет к появлению выпадающих доходов федерального бюджета в сумме порядка 0,6 трлн. руб., что соответствует росту бюджетного дефицита на 0,8% в 2014-2015 гг. При таком сценарии все показатели долговой устойчивости заметно ухудшаются.

В-третьих, нельзя исключать и реализацию сценария, при котором в планируемом периоде Россия может лишиться одного из важнейших факторов финансовой стабильности - «подушки безопасности» в виде Резервного фонда.

Его объем, ожидаемый к 1 января 2014 г., составит 3,2 трлн. руб.,Однако в случае развития макроэкономической ситуации в 2013 году по худшему сценарию, не только не удастся достичь планируемых объемов Резервного фонда, но и придется направлять на выполнение в 2013 году расходных обязательств как чистые поступления от заемных источников, так и значительные средства из самого Резервного фонда вплоть до его полного исчерпания.

Отсутствие безопасности существенно повысит уязвимость государственного бюджета, приведет к росту стоимости заимствований и, следовательно, к увеличению расходов на обслуживание госдолга.

Согласно результатам проведенного стресс-тестирования долговых показателей России, в случае установления и сохранения в предстоящий период фактических цен на нефть на уровнях на 40 долл. США ниже прогнозируемых, в 2015 г. показатель «государственный долг к ВВП» превысит 20%. Это фактически «отбросит» Россию в ситуацию 2004 года.

В-четвертых, согласно расчетам, в случае развития негативного сценария, при котором цена на нефть упадет до 60 долл. США за баррель и останется на этом уровне в течение года, дефицит федерального бюджета превысит 5,5% ВВП. Это потребует изыскания дополнительных источников его финансирования. Потенциально, в качестве таковых могут рассматриваться средства ФНБ, поступления от приватизации и повышения налогов. Однако использование средств ФНБ лишит безопасности хронически дефицитный бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, доходы от продажи госимущества носят конъюнктурный характер, а увеличение налогового бремени на экономику крайне нежелательно в связи с возможными негативными социальными последствиями.

В условиях реализации неблагоприятного сценария основным источником покрытия дефицита федерального бюджета станут госзаимствования. Принимая во внимание, что объемы последних уже установлены на достаточно высоком уровне, речь идет о накоплении существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, со значительным ухудшением для Российской Федерации, как суверенного заемщика, финансовых условий заимствований на рынках капитала и резким ростом долговой нагрузки на федеральный бюджет, а, при самом негативном развитии событий, о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах на приемлемых условиях [32].

Таким образом, такой фактор государственных заимствований как низкий текущий уровень государственного долга требует постоянного мониторинга. Пока он позволяет проводить политику наращивания госзаимствований, не опасаясь кардинального ухудшения состояния долговой устойчивости Российской Федерации. При развитии макроэкономической ситуации по сценариям, близким к утвержденному прогнозу социально-экономического развития страны, в предстоящий период показатели долговой устойчивости Российской Федерации останутся на относительно безопасных уровнях.

При планируемых объемах заимствований долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах параметров, позволяющих надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга, будут сохранены предпосылки для поддержания суверенных кредитных рейтингов на инвестиционном уровне.

Тем не менее, учитывая высокую зависимость российской экономики и состояния федерального бюджета от конъюнктуры мировых сырьевых рынков, поддержание умеренной долговой нагрузки является стратегической задачей. Ее решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного преимущества нашей страны. Разумная заемная политика будет создавать условия для роста возможностей в частном секторе, обеспечит инвестиционную привлекательность национальной экономики в целом.

В среднесрочной перспективе внутренний рынок капитала сохранит возлагаемую на него роль основного источника финансирования дефицита федерального бюджета. На рисунке 11 мы представили объемы фактического и прогнозируемого привлечения средств за счет эмиссии государственных внутренних облигаций в 2014-2015гг.



Рисунок 11 - Объемы фактического и прогнозируемого привлечения средств за счет эмиссии государственных внутренних облигаций в 2014-2015гг., в миллиардах рублей

Завершение в предстоящий период начатых преобразований в сфере либерализации российского долгового рынка и модернизации его инфраструктуры позволит заметно повысить его инвестиционную привлекательность, значительно увеличить его емкость и ликвидность.

3.2 Совершенствование долговой политики в области государственных ценных бумаг

В 2014 - 2015 годах решение задач социально-экономического развития будет осуществляться в условиях преемственности курса бюджетной политики на обеспечение макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, снижение зависимости бюджетов от внешнеэкономической конъюнктуры.

В период до 2018 года будет продолжена реализация потенциала повышения эффективности бюджетных расходов, заложенного в завершающейся в текущем году Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов.

К 2015 году планируется рост расходов федерального бюджета в номинальном и в реальном выражении, что показано в таблице: 9.

Таблица 9 - Динамика расходов федерального бюджета*

Показатель	План
	2014 год	2015 год
Прирост к предыдущему году (расходы всего):
млрд. рублей	714,6	1 214,1
% (в номинальном выражении)	5,3	8,6
% (в реальном выражении)	0,3	3,4

* Составлено самостоятельно на основе данных Министерства финансов РФ

Финансирование дефицита федерального бюджета будет осуществляться преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности, что можно увидеть в таблице 10 [36]:

Таблица 10- Источники финансирования дефицита федерального бюджета*

В миллиардах рублей

Показатель	2014 год	2015 год
Всего источников	459,7	92,2
Государственные заимствования, всего	1248,7	711,4
в том числе:
привлечение	1 908,9	1 688,7
погашение	-660,2	-977,3
Приватизация	475,0	385,0
Иные источники	-1 264,0	-1 004,2
из них:
Резервный фонд	-988,7	-722,6
исполнение государственных гарантий	-230,7	-230,7

* Составлено самостоятельно на основе данных Министерства финансов РФ

Расходные обязательства Российской Федерации по обслуживанию государственного долга Российской Федерации определены на основании международных договоров и соглашений, оригинальных графиков платежей иностранным кредиторам в соответствии с двусторонними соглашениями, условий выпуска государственных ценных бумаг, а также прогнозного уровня процентных ставок на 2014-2015 годы (таблица 11).

В связи с увеличением объема размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, расходы на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации увеличатся в в 2014 году - на 23,2% по сравнению с 2013 годом и составят 443,7 млрд. руб., в 2015 году - на 18,4% по сравнению с 2014 годом и составят 525,5 млрд. рублей.

Объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в 2014 году - 97,1 млрд. рублей (3,2 млрд. долл. США), в 2015 году - 102,5 млрд. рублей (3,3 млрд. долл. США).

Более 90% указанных расходов составят процентные платежи по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых выражена в иностранной валюте, что в абсолютном выражении равно 93,3 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США) - в 2014 г. и 99,2 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США) - в 2015 году.



Таблица 11- Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного долга Российской Федерации*

Показатель	2014 год	2015 год
	Млрд.руб.	в % к предыдущему году	Млрд.руб.	в % к предыдущему году
Обслуживание государственного и муниципального долга, всего	540,8	121,6	628,0	116,1
в том числе:
Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации	443,7	123,2	525,5	118,4
Обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации	97,1	114,5	102,5	105,6

* Составлено самостоятельно на основе данных Министерства финансов РФ

В 2014-2015 годах дефицит федерального бюджета проектируется в объеме: 0,6% ВВП (459,7 млрд. рублей) в 2014 году и 0,1% ВВП (92,2 млрд. рублей) в 2015 году. При относительно небольшом дефиците федерального бюджета объем ненефтегазового дефицита сохранится на достаточно высоком уровне (в 2014 г. - 8,9% ВВП, в 2015 г. - 8,6% ВВП), что свидетельствует о сохранении зависимости российской экономики от цен на энергоресурсы на мировом рынке.

Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2014-2015 годах будут выступать государственные заимствования и поступления от приватизации федеральной собственности.

«Чистое» привлечение денежных средств на внутреннем и мировом финансовых рынках в течение 2014-2015 годов составит 3 336,4 млрд. рублей, в том числе: в 2014 году - 1 248,7 млрд. рублей и в 2015 году - 711,4 млрд. рублей. Несмотря на наращивание государственных заимствований долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах, позволяющих своевременно и в полном объеме выполнять обязательства по государственному долгу Российской Федерации.

На 2014-2015 годы государственные заимствования запланированы в объеме, превышающем дефицит федерального бюджета. Это позволит воздержаться от траты Резервного фонда и пополнить его за счет части нефтегазовых доходов.

В случае развития кризисных тенденций в мировой экономике условия заимствований на долговых рынках для Российской Федерации, как и для многих суверенных заемщиков, значительно ухудшатся. При самом негативном сценарии долговой рынок может быть фактически «закрыт», что не позволит привлечь средства в нужных объемах на приемлемых условиях.

В целом расходование накопленных в суверенных фондах нефтегазовых доходов негативно влияет на макроэкономическую стабильность страны (инфляцию, валютный курс) и является фактором, непосредственно влияющим на привлекательность российской экономики для иностранных инвесторов. Иными словами, сохранение фондов - залог более широких возможностей для привлечения Российской Федерацией заемных ресурсов на благоприятных условиях в будущем. При относительно спокойной ситуации в экономике и на финансовых рынках целесообразно воздерживаться от трат Резервного фонда, стремясь занимать на рынке на благоприятных условиях. Эту стратегию можно назвать «занимай и сберегай».

Политика в области государственного долга Российской Федерации на 2014 - 2015 годы будет направлена на достижение следующих целей:

- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- развитие и модернизацию инфраструктуры национального рынка капитала для превращения его в стабильный источник финансирования возрастающих потребностей бюджета;

- уменьшение стоимости государственных заимствований (обслуживания государственного долга) с учетом сроков заимствований и фактически складывающихся условий размещения внутренних и внешних займов;

- поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории с перспективой повышения рейтингов до категории «А»;

- расширение круга инвесторов, осуществляющих покупку государственных ценных бумаг;

- сохранение присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала в результате осуществления регулярных заимствований в иностранной валюте путем выпуска облигационных займов Российской Федерации в умеренных объемах;

- поддержание репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам Российской Федерации в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков.

Решение вопроса о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет зависеть от конъюнктуры внутреннего и мирового финансовых рынков, эффективности решения задачи развития внутреннего рынка государственного долга, сохранения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего с точки зрения сохранения сравнительно низкого уровня инфляции и с учетом приоритета заимствований на внутреннем рынке госдолга.

В планируемый период основным инструментом привлечения средств выступят ОФЗ, диверсифицированные по срокам до погашения. При этом приоритетным направлением эмиссионной политики будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой может быть оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры, при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. В качестве целевого ориентира дюрации портфеля ОФЗ устанавливается срок 5 лет [37].

Будет продолжена практика размещения государственных сберегательных облигаций (ГСО) для удовлетворения спроса институциональных инвесторов, прежде всего, осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений.

На текущем этапе инструмент государственных гарантий Российской Федерации используется все более активно, выступая в качестве важного инструмента посткризисной экономической политики государства. В 2013-2015 годах планируется предоставление следующих государственных гарантий Российской Федерации:

- по обязательствам ОАО «АИЖК», ОАО «РОСНАНО», ОАО «Заполярье», ОАО «ОПК «Оборонпром»;

- на реализацию инвестиционных проектов;

- по обязательствам организаций оборонно-промышленного комплекса для реализации государственной программы вооружений в рамках государственного оборонного заказа;

- для поддержки экспорта промышленной продукции;

- по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций.

Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2014-2015 годах составит:

- в валюте Российской Федерации в общей сумме 560,7 млрд. рублей, в том числе: 4в 2014 году - 218,3 млрд. руб., в 2015 году - 11,0 млрд. руб.;

- в иностранной валюте - 13,9 млрд. долларов США, в том числе: 4в 2014 году - 4,3 млрд. долл. США, в 2015 году - 4,6 млрд. долл. США.

В 2014-2015 годах на возможное исполнение вышеуказанных государственных гарантий будут предусмотрены бюджетные ассигнования за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме 588,4 млрд. руб., в том числе: в 2014 году - 250,3 млрд. руб. и в 2015 году - 250,9 млрд. рублей.

По состоянию на 1 января 2014 года государственный долг Российской Федерации составит 9 040,5 млрд. рублей, на 1 января 2015 г. - 10 779,7 млрд. рублей и на 1 января 2016 г. -11 730,7 млрд. рублей.

Рисунок 12- Государственный долг Российской Федерации, в процентах к ВВП

Таким образом, совокупный объем государственного долга Российской Федерации достигнет к концу 2015 года 14,4% ВВП, при этом доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга практически достигнет 80% при соответствующем снижении доли внешнего долга.



Заключение

Каждая страна имеет свою сложившуюся историю и практику рынка государственных ценных бумаг, что находит отражение в видах и формах выпускаемых государственных облигаций, масштабах национального рынка облигаций и его участниках, порядке размещения облигаций и особенностях их налогообложения и т.д.

На наш взгляд, важнейшим источником развития экономики, нового промышленного подъема и преодоления инвестиционного кризиса России должно было стать становление рынка ценных бумаг, истинное предназначение которого заключается не только в покрытии бюджетного дефицита, перераспределении собственности и получении спекулятивной прибыли, но и в стимулировании инвестиций в различные сферы экономики. Государственные ценные бумаги занимают важное место среди инструментов рынка ценных бумаг. Необходимость выпуска государственных долговых обязательств может появиться и в связи с потребностью погашения ранее выпущенных правительством займов даже при бездефицитности бюджета текущего года.

В мировой практике выпуск государственных ценных бумаг является наиболее экономически целесообразным методом финансирования бюджетного дефицита по сравнению с заимствованием средств в центральном банке и привлечением средств за счет эмиссии денег. Общепринятая во всех странах практика ограничения доступа правительства к ссудному фонду страны через кредиты, получаемые в центральном банке, в Российской Федерации впервые нашла воплощение в федеральном бюджете на 1995 г.

В Российской федерации государственные ценные бумаги выпускались в основном для финансирования бюджетного дефицита. Государственные ценные бумаги выпускаются правительством или им гарантируются. Хотя они и не представляют самостоятельного вида фондовых ценностей, специфика эмитента таких бумаг делает необходимым и возможным объединение их в особый вид ценных бумаг. Государственные ценные бумаги являются формой существования государственного долга.

По результатам проведенного исследования, мы можем сказать, что рынок государственных ценных бумаг и долговой рынок не лишены проблем. Например, в настоящее время недостаточно обеспечивается осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований, а также отсутствует четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом. Так, например, в прогрессе реализации политики государственных заимствований не всегда учитываются структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

Что касается перспектив развития рынка государственных ценных бумаг, то мы хотим сказать, что в среднесрочной перспективе рынок сохранит возлагаемую на него роль основного источника финансирования дефицита федерального бюджета, будут привлекаться при необходимости средства за счет эмиссии государственных внутренних облигаций в 2014-2015гг. В перспективе основным инструментом привлечения средств будут облигации федерального займа, как правило среднесрочные и долгосрочные. Эмиссия краткосрочных государственных ценных бумаг рассматривается как исключительная мера, использование которой может быть оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры, при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг.

Также будет продолжена практика размещения государственных сберегательных облигаций для удовлетворения спроса институциональных инвесторов.



Список использованных источников

1 О рынке ценных бумаг: Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ. - Режим доступа: http//www.consultant.ru

2 Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: Федеральный закон от 29.07.1998 №136-ФЗ. - Режим доступа: http//www.consultant.ru

3 О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций: Постановление Правительства от 8 февраля 1993 г. № 107. - Режим доступа: http//www.consultant.ru

4 О генеральных условиях выпуска и обращения облигаций федеральных займов: Постановление Правительства РФ от 15 мая 1995г. № 458. - Режим доступа: http//www.consultant.ru

5 О выпуске казначейских векселей 1994 года Министерством финансов РФ: Постановление Правительства РФ от 14.04.1994г.. - Режим доступа: http//www.consultant.ru

6 Мошенский, С.З. Рынок ценных бумаг: трансформационные процессы / С.З.Мошенский. - М.: Экономика, 2010. - 240 с. - ISBN 978-5-2820-3043-3

7 Львов, Ю.И.Банки и финансовый рынок / Ю.И.Львов.- КультИнформПресс, 2010.-327с.- ISBN: 5-8392-0112-2.

8 Батяева, Т.А., Столяров, И.И. Рынок ценных бумаг: Учебное пособие / Под ред. Т.А. Батяевой. - М.: ИНФРА-М, 2008г.-235с.- ISBN: 5-16-002081-0.

9 Бердникова, Т.Б. Рынок ценных бумаг и биржевое дело: Учебное пособие / Под ред. Т.Б.Берниковой. -- М.: ИНФРА-М, 2007г.- 531с. - ISBN 5-I6-000445-9.

10 Данилов, Ю.Д. Рынки государственного долга. Мировые тенденции и российская практика / Под ред. Ю.Д.Даниловой. - М.: ГУ - ВШЭ, 2008г.-347с.- ISBN: 5-7598-0106-6.

11 Килячков, А.А., Чалдаева, Л.А. Рынок ценных бумаг и биржевое дело / Под ред. А.А. Килячкова. - М.: Юристъ, 2010г.-415с.- ISBN: 5-7975-0243-7.

12 Мишарев, А.А. Рынок ценных бумаг / Под ред. А.А.Мишарева. СПб.: Питер, 2009г.-297с.- ISBN: 5-91180-017-9.

13 Семенова, Е.В.Операции с ценными бумагами: Учебник / Под ред. Е.В. Семенова. - М.: Перспектива, 2009г.-232с.- ISBN 978-5-7749-0536-2.

14 Берзон, Н.И.Рынок ценных бумаг: учебник/ Под ред. Н.И. Берзона. - М.: Издательство Юрайт, 2011г.-345с.- ISBN: 978-5-9916-0958-6.

15 Галанов, В.А.Рынок ценных бумаг: Учебник / Под ред. В.А. Галанова, А.И. Басова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Финансы и статистика, 2008г. -264с.- ISBN: 978-5-16-002869-9.

16 Тертышный, С.А Рынок ценных бумаг и методы его анализа / С.А.Тертышный. - СПб. Питер, 2008г.-325с.- ISBN 9614-0545-3.

17 Борисов, А.Б. Большой экономический словарь / А.Б.Борисов. - М.: Книжный мир, 2003. - 895 с.- ISBN978-5-8041-0426-0.

18 Райзберг, Б. А., Лозовский, Л. Ш., Стародубцева, Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. / Б.А.Райзберг. - М.: ИНФРА-М, 2007. - 495 с. - ISBN 5-86225-758-6.

19 Федорова, Е.А. Финансовый, банковский, долговой и валютный кризисы: особенности протекания в развитых и развивающихся странах / Е.А. Федорова // Финансы и кредит.- 2012.- №45.-С.19-22.

20 Лахно, Ю.В. Государственные ценные бумаги как инструмент развития российской экономики / Ю.В.Лахно// Финансы и кредит.-2010.- №42.- С. 14-17.

21 Письменный, С. Российский рынок облигационных займов- источник инвестиций бюджетных программ / С.Письменный// Бюджет.- №6.- 2008.- С.47-49.

22 Якунина, А.В. К вопросу о классификации облигаций / А.В.Якунина// Финансы и кредит.- 2012.- №48.- С.10-12.

23 Копейикн, Б. Рынок регионального и муниципального долга: ожидания на 2013 г. / Б.Копейкин // Рынок ценных бумаг.-2013 .-№1.-С.5-7.

24 Ершов, М.В. О российской долговой политике в современных условиях / М. В. Ершов// Деньги и кредит. - 2012. - № 6. - C. 36-41.

25 Альшанский, Л. Разрешит ли мир долговую проблему? / Л.Альшанский // Рынок ценных бумаг.- 2012.-№1.-С.9-10.

26 Рожкова, И.В. Экономическая сущность деятельности институциональных инвесторов на рынке ценных бумаг / И.В.Рожкова // Финансы и кредит.- 2013.- №9.-С.10-11.

27 Гарькавый, С.В. Государственные заимствования- ориентация на национальные приоритеты/ С.В.Гарькавый // Финансы.- №1.- 2009.- С.75-77.

28 Тутаева,Д.Р. Роль и значение рыночных долговых инструментов в механизме государственных внутренних заимствований на современном этапе развития экономики России / Д.Р.Тутаева// Финансы и кредит.- №11.- 2008.- С.36-38.

29 Назаров, Д. Российские еврооблигации: инвестиционных возможностей немного, но они сохраняются / Д.Назаров // Рынок ценных бумаг.- 2012.-№10.-С.23-25.

30 Табах, А.Перспективы долгового рынка в 2013 г. на фоне удачного 2012-го:причины оптимизма / А.Табах // Рынок ценных бумаг.-2012.-№10.- С.3-5.

31 Ломиворотов, Р. Долгосрочные перспективы развития российской экономики / Р. Ломиворотов // Рынок ценных бумаг.-2012.-№8.- С.13-14.

32 Табах, А Рынок субфедерального долга: пробуждение после спячки/ А.Табах // Рынок ценных бумаг.-2012.-№7.- С.19-20.

33 Пронина, Л.И. Новый бюджет, старые проблемы / Л.И.Пронина // Бюджет.- 2013.-№1.- С.10-12.

34 Сулима, О.Ю. Эффективное управление бюджетными средствами / О.Ю.Сулима // Бюджет.- 2012.-№10.- С.12-13.

35 Стратегия развития России на период до 2023 . - Режим доступа: www.consultant.ru

36 Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 года. - Режим доступа: http//www.consultant.ru