Планирование и прогнозирование доходов бюджетов органов местного самоуправления

10

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ УКРАИНЫ

ДОНЕЦКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

К защите допустить:

Зав.кафедрой «Финансы и банковское дело»,

д.э.н., профессор

П.В.Егоров

«___»______________2009г.

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему «Планирование и прогнозирование доходов бюджетов органов местного самоуправления»

Специальность «Финансы» (7.050104)

Дипломник ____________________________________ ______ подпись

(Ф.И.О.)

Руководитель __________________________________ ______ подпись

(уч.звание, степень и Ф.И.О.)

Консультант ___________________________________ ______ подпись

(должность, Ф.И.О.)

Донецк 2009 г.

Содержание

1.1.Системный подход к формированию доходов бюджетов местного самоуправления

Бюджетная система Украины состоит из государственного бюджета и местных бюджетов. Местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы страны. Содержание и внутренняя структура этих бюджетов полностью отражают основные стороны бюджета государства. Их формирование происходит в тесной связи с развитием государственного бюджета Украины. Вместе с тем, возникновение и развитие местных бюджетов связано с системой местного самоуправления, с расширением и углублением его функций в руководстве хозяйственным и социально-культурным строительством.

Местными бюджетами определяются бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюджеты местного самоуправления.

Бюджетами местного самоуправления определяются бюджеты территориальных громад сел, поселков, городов и их объединений.

Местный бюджет является финансовой основой социального обслуживания и жизнеобеспечения территориальной громады. Его функции распространяются на создание благоприятных условий экономического развития путем поддержания высокого уровня предоставления услуг социальной и производственной инфраструктуры по конкурентоспособным ценам, обустройства территорий, снижающего капитальные затраты на развитие производства, обеспечения высокого качества жизни.

Ежегодно формирование государственного и местных бюджетов вызывает острейшие противоречия как в самих эшелонах центральной исполнительной и законодательной властей, так и на всех уровнях местного самоуправления.

Местные бюджеты - составная часть местных финансов. В них сосредоточено более 80% всех финансовых ресурсов, которые пребывают в распоряжении местного самоуправления. Одновременно местные бюджеты - важный и сложный элемент бюджетной системы каждого государства. Вопрос их создания, эффективного использования в финансовом механизме государства всегда привлекает внимание ученых и финансистов.

Система местных бюджетов существует во всех странах мира. Ее развитие и функции обусловлены рядом национальных, политических, экономических и прочих факторов. Наибольшее влияние имеют экономические и политические факторы. В промышленно развитых странах им принадлежит значительная роль в экономическом и социальном развитии. Так, в США, Японии, Германии из местных бюджетов финансируются почти 40% всех бюджетных расходов государств. Наибольшее количество расходов направляется на содержание учреждений образования, охраны здоровья и социального обеспечения, органов правопорядка, строительство местных дорог и т. д.

В большинстве стран местные бюджеты не включаются в государственные или федеральные бюджеты. Местные органы самоуправления самостоятельно определяют направления развития средств своих бюджетов. Опыт развития общества подтверждает, что в современных условиях полная автономия отдельных городов или территориальных образований практически невозможна, и экономически невыгодна. Одновременно неотрицательной истиной является то, что большинство экономических и социальных функций, возложенных на государственные органы власти, более успешно осуществляются органами местного самоуправления. Они являются гарантией эффективного пути развития общества.

В современных правовых государствах мира местные органы власти входят в общую систему государственного управления, их компетенция определяется центральной властью. Прослеживается также тенденция относительно увеличения государственных функций, которые передаются в компетенцию местных органов власти. Все сказанное дает основание утверждать, что местные финансы - явление объективное, поскольку для осуществления возложенных на местное самоуправление функций требует наличия определенных денежных финансовых ресурсов в их распоряжении.

В ХХ ст. произошли значительные изменения и определенная унификация органов местного самоуправления большинства европейских стран. В 1985 г. была подписана Европейская Хартия о местном самоуправлении, которая положила общеевропейские принципы организации местного самоуправления. В ноябре 2003г. в Европейскую Хартию о местном самоуправлении присоединилась и Украина.

Вообще в теории и практике был наработан и расширялся принцип целесообразности, в соответствии с которым определенная функция возлагается на тот уровень власти, который исполнит ее лучше, экономнее и эффективней. Это отобразилось также в Европейской Хартии о местном самоуправлении. В соответствии с закрепленными за местными органами власти полномочий они наделены финансовыми ресурсами, т.е. источниками финансовых ресурсов, достаточными для осуществления указанных полномочий.

В Европе распространилась концепция субсидарности, т.е. передача субсидий местному самоуправлению в соответствии с делегированными ему полномочий. Основной принцип субсидарности состоит в распределении полномочий между органами власти таким образом, чтобы они исполнялись ближайшим к месту происшествий уровнем власти.

В соответствии с проблемами полномочий местного самоуправления строится система местных финансов, т.е. определяется их величина в общегосударственных показателях, и, прежде всего в валовом внутреннем продукте государства. Через местные бюджеты перераспределяются значительные финансовые ресурсы. К европейским странам с наибольшими показателями муниципальных расходов относительно ВВП принадлежат: Швеция - 25,5%, Дания - 19,9%, Норвегия - 18,9%, Литва - 13,1%. Более 10% ВВП перераспределяется через муниципальные расходы в Австрии, Латвии, Великобритании, Швейцарии. Около 10% - в Болгарии, Чехии, Германии, Люксембурге [10,с.25].

В Украине этот показатель составлял в разные года от 15 до 18%, это говорит о том, что Украина принадлежит к европейским странам с высокими показателями перераспределения ВВП через местные бюджеты.

Приведенные данные еще раз подтверждают, что местные бюджеты - важная составляющая финансовой и бюджетной системы страны. По своей экономической сущности местные бюджеты - совокупность норм и методов создания и использования фондов финансовых ресурсов для обеспечения органами местного самоуправления исполнения возложенных на них функций в отрасли экономического и социального развития определенных территорий.

В Украине местные финансы пребывают на стадии своего становления и развития. На сегодня уже создана определенная правовая основа. В Конституции Украины одиннадцать разделов посвящены местному самоуправлению. В ст.142 Конституции Украины определено, что материальной и финансовой основой местного самоуправления является «движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие денежные средства, природные ресурсы, которые являются собственностью территориальных громад, сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности» и т.д. [1,с.54]. Однако уже в ст.143 говорится, что средства государственного бюджета распределяются между территориальными громадами областным советом. Таким образом, вертикаль власти советов не так уж и полностью разрушена, как это утверждают некоторые политики. И, наконец, в Законе «О местном самоуправлении в Украине», продекларировав о самостоятельности местного самоуправления и его бюджета, стабильных нормативах распределения общегосударственных налогов, законодатель ввел норму, позволяющую центральным органам власти, по сути, не придерживаться и той несовершенной бюджетной системы, которая установлена законодательством. Речь идет о ст.62 этого закона, который устанавливает, что: «В случае, когда доходы от закрепленных за местными бюджетами общегосударственных налогов и сборов превышают минимальный размер местного бюджета, государство изымает из местного бюджета часть излишка» [4,с.7]. Таким образом, местные органы самоуправления поставлены в те же хозяйственные рамки, в которых они и государственные предприятия находились при централизованной административно - командной системе. У тех, кто лучше и эффективней хозяйствует, изымают часть доходов в пользу тех, кто работает менее эффективно.

Главную роль в становлении системы самостоятельных местных бюджетов играют их доходы и расходы, а также способы, на основании которых они формируются.

На сегодняшний день проблема финансового обеспечения регионального и местного самоуправления стоит чрезвычайно остро. Самостоятельность местных бюджетов гарантируется собственными и закрепленными за ними на стабильной основе общегосударственными доходами и правом их использования по направлениям, самостоятельно определенным в соответствии с законом.

Доходы местных бюджетов - экономические отношения по поводу формирования бюджетного фонда территории. Материально-вещественным воплощением являются денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд в виде налогов, платежей различного характера, а также поступлений с бюджетов других уровней. В зависимости от принадлежности к определенному бюджетному уровню доходы местных бюджетов бывают: собственные и закрепленные; регулирующие. Основу местных бюджетов составляют собственные доходы. Они формируются на территории подведомственной местному органу власти и согласно его решениям. В их состав входят: местные налоги и сборы; платежи, устанавливаемые местными властями; доходы коммунальных (муниципальных) предприятий; доходы от имущества, принадлежащего местным властям и т.д. Понятие закрепленные доходы возникло в украинском законодательстве в 1990 г. Они закрепляются за определенным уровнем бюджета. Регулирующие доходы распределяются между разными уровнями бюджетной системы. В зависимости от видов поступления доходы делятся на: налоговые поступления, неналоговые поступления; доходы от операций с капиталом (муниципальные займы); доходы от продажи коммунального имущества; официальные трансферты (субсидии, субвенции, дотации).

Местные бюджеты делятся на текущий и бюджет развития. Соответственно доходы делятся на доходы текущего бюджета и доходы бюджета развития. Доходы текущего бюджета в большинстве стран формируются за счет налоговых поступлений, штрафов, санкций и т.д. Доходы бюджета развития - за счет банковских кредитов, муниципальных ссуд, инвестиционных субсидий вышестоящих уровней власти и других источников.

Очень важный вопрос - обеспечение органов местного самоуправления доходной базой, достаточной для удовлетворения населения услугами на уровне минимальных социальных потребностей, впервые гарантируется государством в ст.62 Закона «О местном самоуправлении в Украине». Этой же статьей также вводится понятие минимальных размеров местных бюджетов, определяемых на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя с учетом экономического, социального, природного и экологического состояния территорий, исходя из уровня минимальных социальных потребностей, который устанавливается законом.

Важную роль в формировании доходов местных бюджетов некоторых областей играют субсидии, субвенции, дотации.

Финансовой базой органов местного самоуправления и органов исполнительной власти для решения проблем экономического и социального развития определенной территории являются местные бюджеты. К основным источникам формирования их доходов принадлежат местные налоги и сборы, доходы и сборы, которые устанавливаются местными советами, отчисления от общегосударственных доходов и налогов, а также дотации и субвенции, которые выделяются из государственного бюджета и бюджетов вышестоящего уровня.

Структура доходов и расходов местных бюджетов Украины в сводном бюджете за 2009 - 2008года дана в таблице 1[29,с.23].

Таблица 1. Структура доходов и расходов местных бюджетов Украины в сводном бюджете за 2009 - 2008года ( % )

Удельный вес доходов местных бюджетов в сводном бюджете, как свидетельствуют показатели за 2008 год, составил 38,2%, или увеличился по сравнению с 2007 г. на 8,9% и с 2009г. снизился на 3,6%. Данные таблицы еще раз подтверждают то, что местные бюджеты занимают значительную часть в сводном бюджете Украины.

Доходы местных бюджетов в значительной степени зависят от финансовых ресурсов региона и отраслевой структуры хозяйственного комплекса, уровня реструктуризации и комплексного экономического развития региона.

Важной с точки зрения методологии является структуризация местных финансовых ресурсов. Структурный метод дает возможность не только показать совокупность финансовых отношений, а и выявить характер взаимосвязей между элементами системы. Это в свою очередь дает возможность сделать и количественный, и качественный анализ местных финансовых ресурсов. Структуру местных финансовых ресурсов представлено на рисунке 1[19,с.106].

Из рисунка видно, что центральным звеном местных финансовых ресурсов являются доходы местных бюджетов. Порядок формирования доходной части местных бюджетов определен Законом «О местном самоуправлении в Украине», Бюджетным кодексом Украины, действующим налоговым законодательством.

В условиях хронического недостатка средств, как на общегосударственном, так и на местном уровнях, важно правильно определить объем финансовых ресурсов, достаточных для обеспечения полноценной деятельности органов местного самоуправления.

Действующая практика свидетельствует о том, что большое значение для обеспечения материальной и финансовой основы местного самоуправления в большинстве случаев имеют доходы местных бюджетов. Это объясняется тем, что объекты коммунальной, а также общей собственности преимущественно принадлежат к непроизводственной сфере; они являются неприбыльными организациями и, как правило, пребывают на полном, чаще - частичном содержании за счет средств местных бюджетов.

Местные бюджеты все еще зависят от ежегодных решений Верховной Рады и правительства, которые распределяют большинство мобилизуемых в государстве доходов, хотя известно, что валовой внутренний продукт государства в основном создается на местах - в городах и районах. Динамика и структура доходной базы местных бюджетов характеризуется показателями, приведенными в таблице 2 [27,с.59]. В этой таблице также указано процентное отношение доходов местных бюджетов к общему ВВП.

Общая сумма доходов местных бюджетов в 2007 году составила 18622,5 млн. грн., что на 2527,7 млн. грн., или на 15,7%, больше по сравнению с предыдущим показателем 2006 года. Реальные доходы местных бюджетов за отчетный период снизился на 9,5%. При этом доходы местных бюджетов по сравнению с доходами за 2006 год составили 17431,7 млн. грн., что на 1336,9 млн. грн., или на 8,3%, больше по сравнению с этим показателем за 2006 год.

Удельный вес доходной части местных бюджетов в сводном бюджете за прошлый год составила 29,33% против 40,01% за аналогичный период 2006 года. Использование индивидуальных нормативов отчислений от общегосударственных налогов приводит к тому, что в каждом из них остается разная часть собранных средств. Динамика доходов в расчете на единицу налоговых поступлений как в местных бюджетах в целом, так и в отдельных территориях достаточно спорная. Увеличение (снижение) удельного веса территории в общей сумме государственных доходов не способствует определенному увеличению (снижению) доходов местных бюджетов. Отсутствие четкой взаимосвязи между объемом налогов, которые взимаются, и местными доходами лишает органы местного самоуправления стимулов к увеличению государственных доходов. А это, естественно, заостряет проблему недостатка средств не только на местном, но и на общегосударственном уровнях. Распределение доходов между разными бюджетными уровнями было всегда и остается в настоящий момент.

Не меньшие негативные последствия для развития города и самого местного самоуправления, стимулирования его инициативы имеют постоянные изменения структуры доходов. Это, прежде всего, относится к основным налоговым поступлениям: подоходному налогу с граждан, налогу на прибыль предприятий и НДС. С 2004г. НДС полностью перечисляется в государственный бюджет, хотя в законе о бюджетной системе имеется норма о том, что часть НДС зачисляется в местные бюджеты. Налог на прибыль предприятий некоммунальной собственности зачисляется в городской бюджет в 2004г. в размере 43,9%, 2005г. - 17,1%, 2006г. - 21,2%, 2007г. - полностью в госбюджет. Подоходный налог с граждан: 2004г. - 35%, 2005г. - 50%, 2006г. - 25%, 2007г. - 53,2%[7,с.108].

Таким образом, существующая система формирования доходов бюджетов местного самоуправления и практика ее реализации нуждаются в коренной трансформации, если Украина не только провозглашает о европейском выборе, а действительно намерена стать европейской страной по своему социально-экономическому и политическому устройству. Европейская Хартия о местном самоуправлении провозглашает, что «…защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы, основана на принципах демократии и децентрализации власти» [6,с.125].

В бюджете на 2008 год впервые внедрено четкое распределение доходов и расходов между уровнями бюджетов. Перечисленные доходные источники (собственные и закрепленные) местных бюджетов определены ст. 37 Закона Украины о бюджете на 2008 год. Их количество составляет более 20 видов налогов и сборов, и практически не изменилось по сравнению с 2007 годом, что способствует стабилизации в межбюджетных отношениях.

Расчет общего фонда закрепленных доходов местных бюджетов осуществлен на основании индекса относительной платежеспособности административно-территориальных единиц, определенного на базе фактических поступлений доходов в местные бюджеты за 2005, 2006 года и 10 месяцев 2007 года. Это даст возможность повысить заинтересованность местных органов власти в увеличении поступлений доходов в местные бюджеты [26,с.83].

Кассовое исполнение органами Госказначейства местных бюджетов по доходам дало возможность ежедневно на уровне районов и области получать информацию о суммах доходов, которые поступили в каждый город и район, а также по кодам бюджетной классификации, т.е. по источникам поступления. Эта информация ежедневно предоставляется областной госадминистрации и главному финансовому управлению. Наличие такой информации дает возможность областной администрации владеть финансовыми потоками области, правильно реагировать на заявки местных органов власти на выделение ссуд, а также знать финансовые возможности каждого бюджета [19,с.106].

В соответствии с основными направлениями бюджетной политики на 2009 год (бюджетная резолюция) необходимо обеспечить увеличение сравнительно с 2008 годом фактической части местных бюджетов в сводном бюджете Украины. Внедрить стратегию формирования местных бюджетов на стабильной для каждого бюджета доходной основе.

1.2 Планирование и прогнозирование доходов местного самоуправления как составная часть финансового механизма

По общему определению финансовый механизм может быть характеризирован как комплекс специально разработанных и законодательно закрепленных в государстве форм и методов создания и использования финансовых ресурсов для обеспечения экономического развития и социальных нужд граждан. Финансовый механизм это, по существу, методические, организационные и правовые положения и меры, которые определяют функционирование финансов в экономике государства, их практическое использование для достижения определенных соответствующими программами целей и заданий.

Формирование и использование фондов финансовых ресурсов для удовлетворения общегосударственных потребностей, а также потребностей предпринимательских структур и населения, осуществляются на основании определенных нормативных актов, которые служили бы основой для разработки методических положений. Методические положения определяют технику мобилизации и использования этих ресурсов, обязательства субъектов, которые берут участие в этих процессах.

Назначение финансового механизма сводится к двум основным функциям - финансового обеспечения и финансового регулирования экономических и социальных процессов в государстве.

Финансовый механизм в целом - это принципиальная схема практического использования финансов в экономике государства, их влияния на определенные процессы. Одновременно он имеет свои отличия относительно практического применения на уровне государства, предпринимательской структуры, финансового института или группы граждан. Структура финансового механизма представлена на рисунке 2[10,с.103].

Составными его частями являются финансовое планирование и прогнозирование, финансовые показатели, нормативы, лимиты и резервы, стимулы и санкции, а также система управления финансами.

С помощью финансового механизма осуществляется широкомасштабное распределение и перераспределение созданного в государстве ВВП в соответствии с основными положениями финансовой политики. На стадии финансового планирования и прогнозирования определяются финансовые возможности государства относительно финансового обеспечения развития его экономики и социальной сферы. Показатели прогнозных расчетов являются основой для проведения в действие соответствующих стимулов и инструментов в форме разнообразных льгот, санкций или ограничений, которые обеспечивают развитие государства в заданном режиме. Это могут быть льготы по налогообложению, льготное кредитование или предоставление дотаций на покрытие убытков.

Финансовый механизм характеризуют обобщающие и индивидуальные показатели. Обобщающими являются общий объем финансовых ресурсов, который создается в государстве, объем доходов и расходов бюджета и т.д. Индивидуальные - это величина расходов государства на одного жителя, размер налогов, которые уплачиваются одним работающим и т.д. Финансовые показатели дают возможность определить действенность финансового механизма.

Следует учитывать, что финансовый механизм требует четкого взаимодействия всех его составляющих. Среди них нет таких, которыми можно было пренебречь или использовать без взаимосвязи с прочими составляющими. Это, в отдельности, финансовое планирование и прогнозирование. Именно с их помощью привлекаются прочие структурные элементы финансового механизма.

В процессе финансового планирования и прогнозирования определяются объемы финансовых ресурсов, которые будут создаваться в государстве в целом, объемы ресурсов, которые будут сосредоточиваться, и распределяться через бюджетную систему и прочие финансовые институты. А также тех, которые будут в распоряжении предпринимательских структур и населения. Но для осуществления запланированных показателей необходимо, прежде всего, совершенствовать методику и методологию финансового планирования и прогнозирования.

Финансовое планирование должно базироваться на достоверной информации, прежде всего на правильно определенных макроэкономических показателях, таких как объемы ВВП, фонда оплаты труда, прибыли, амортизационных отчислений, общего объема финансовых ресурсов. На сегодняшний день есть основания утверждать, что методология определения указанных показателей не имеет достаточного научного обоснования.

Одновременно фактического исполнения прогнозных показателей требуют действующие финансовые нормы, стимулы, санкции, чтобы иметь хорошее юридическое и научное основание.

Хотя все бюджетные системы имеют элементы контроля, управления и планирования, реформаторы стремятся обратить внимание на планирование, превратив практику финансового планирования на систематический процесс оценки заданий правительственных программ и способов, при помощи которых им можно было бы достигнуть. Возвращаясь к связи между экономической политикой и бюджетом, важно заметить, что фактическое наполнение этой связи должно обеспечиваться через финансовое планирование. Финансовое планирование должно охватывать предусмотрение и разработку программы государственных затрат на 3 - 5-летний период, взяв во внимание ожидаемые трудности с ресурсами и взаимосвязью затрат с состоянием экономики.

Планирование доходов бюджета всех уровней (общегосударственного, областного, городского, районного, поселкового, сельского) происходит при составлении проекта бюджета. Планирование бюджета призвано определить сумму средств, которая может быть привлечена в бюджет для финансирования развития народного хозяйства, социально-культурной сферы, содержание армии, органов власти и управления.

В процессе планирования доходов всех уровней должно быть обеспечено полное выявление доходов по всем источникам их создания.

Выявление источников доходов и расходов бюджета, их распределение по отраслям характеризуют завершение первого этапа планирования проекта бюджета, который потом вносится на рассмотрение определенных советов, при его принятии он набирает силу закона.

Составление прогноза доходов и расходов на среднесрочную перспективу производится по произвольным схемам и показателям, поскольку не определена форма документа, которая была бы единой и обязательной для этого дела.

С целью реального внедрения в Украине системы перспективного планирования доходов бюджета необходимо разработать и утвердить нормативно-распорядительным актом Кабинета Министров Украины методические указания (инструкции) по их определению, предусмотрев порядок, методы, сроки составления прогнозных показателей и расчетов к ним, а также органы государственной исполнительной власти, которые должны быть ответственными за их подготовку. Прогнозные оценки этих показателей должны отображать целенаправленность макроэкономической деятельности государства.

Так, показатели прогноза доходов местных бюджетов Украины на 2008 год характеризуются данными таблицы 3[26,с.60].

Одной из функций местных финансовых органов является финансовое планирование. Финансовое планирование в органах местного самоуправления - одна из главных сфер деятельности территориальных коллективов. Финансовое планирование осуществляется в несколько этапов. Это прогнозирование поступлений финансовых ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления, их мобилизация и управление действительными фондами денежных средств, а также программирование расходов в соответствии с выбранными социально- экономическими целями [10,с.360].

Финансовое планирование в органах местного самоуправления является процессом разработки, составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, составление смет расходов прочих фондов денежных средств и смет расходов фондов денежных ресурсов, которые принадлежат предприятиям и организациям, которые находятся в собственности территориальных коллективов.

Организация финансового планирования может быть эффективной только тогда, когда в нее будут заложены научно обоснованные принципы. В научной литературе нет едино подхода относительно определения принципов финансового планирования.

Принципы финансового планирования - основа успешного его использования.

Из вышесказанного следует, что на сегодняшний день нормативные акты, которые определили методы и порядок составления финансовых прогнозов, отсутствуют. Практически теми, кто готовит среднесрочные прогнозы доходной и расходной частей бюджета, определяются их показатели на основании динамики номинального роста ВВП, прогнозных уровней потребительских цен и цен производителей продукции (услуг). Такое прогнозирование никак не воздействует на процесс составления бюджета, который формируется на плановый год.

Выполнять возложенные на него задачи финансовое планирование и прогнозирование сможет только тогда, когда оно будет базироваться на научных методах. Это одна из основных проблем финансового планирования. Научные методы являются теми элементами, при помощи которых познаются объективные закономерности развития общества.

1.3 Направления совершенствования планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов

Одной из функций местных финансовых органов является финансовое планирование и прогнозирование. В Украине пока еще не разработано новых подходов к организации финансового планирования в органах местного самоуправления. В государстве в этой среде используются подходы, которые сформировались еще в советский период. Систему финансового планирования фактически разрушено, а новой еще не создано. Финансовое планирование сводится к разработке, утверждению и исполнению только годовых бюджетов, а на общегосударственном уровне - к разработке баланса финансовых ресурсов страны, проекта сводного бюджета Украины и некоторых других показателей.

В связи с этим проанализируем отдельные аспекты организации финансового планирования в органах местного самоуправления зарубежных стран с целью возможного использования этого опыта в Украине.

Финансовое планирование является важной функцией местных органов власти зарубежных стран. Оно сводится к разработке двух основных документов - долгосрочного финансового плана и ежегодного бюджета. Разработка этих двух документов местными органами власти во многих странах является требованием, установленным в законодательном порядке. В Нидерландах, например, кроме ежегодного бюджета, органы местного самоуправления обязаны разрабатывать финансовый план на четыре года. Местные органы власти зарубежных стран осуществляют долгосрочное планирование в соответствии с основными направлениями их деятельности. Так, шестилетние программы коммунальных услуг, капиталовложений и финансовой политики разрабатывают местные органы США. Конкретные нормы по долгосрочному прогнозированию инвестиционных программ местных органов власти предусматривает законодательство Франции.

Долгосрочный финансовый план носит характер прогноза, в котором предусматриваются возможные источники и объемы поступлений финансовых ресурсов, а также долгосрочные целевые программы, по которым осуществляются расходы. Такие финансовые планы имеют название сменных пятилетних планов.

В отличии от финансового плана, бюджет на год является нормативным актом обязательного характера. Показатели бюджета тесно связаны с финансовым планом. Ежегодно после утверждения нового бюджета осуществляется уточнение показателей финансового плана. Таким образом, происходит соединение текущего и перспективного финансового планирования. Одной из форм финансового планирования в местных органах власти зарубежных стран является также разработка и утверждение смет расходов учреждений, которые финансируются из бюджета, доходов и расходов присоединенных и дополнительных бюджетов.

Особенностью бюджетного планирования в зарубежных странах является то, что финансовый год местных органов власти и финансовый год центрального правительства не совпадают по времени. Это дает возможность местным органам власти в процессе бюджетного планирования иметь полную информацию о размерах финансовой помощи центрального правительства. Так, например, в США финансовый год центрального правительства охватывает период с 1 октября по 30 августа, а каждый местный орган власти самостоятельно устанавливает границы собственного финансового года. Во Франции бюджет центральной власти должен быть обязательно принят до 31 декабря текущего года, а бюджет коммуны - до 31 марта бюджетного года.

Еще одна особенность финансового планирования в местных органах части зарубежных стран - это требование полной сбалансированности доходов и расходов местного бюджета. Например, во Франции это требование предусмотрено законом от 2 марта 1982 года. Такое требование является необязательным относительно бюджета центрального правительства.

В местных органах власти зарубежных стран широко используется программно-целевой метод финансового планирования инвестиций с детальными расчетами эффективности и окупаемости капитальных вложений.

Финансовое планирование в местных органах власти является важным инструментом обеспечения стабильности местных финансов.

С целью реального внедрения в Украине системы перспективного планирования доходов бюджета необходимо разработать и утвердить нормативно-распорядительным актом Кабинета Министров Украины методические указания (инструкции) по их определению, предусмотрев порядок, методы, сроки составления прогнозных показателей и расчетов к ним, а также органы государственной исполнительной власти, которые должны быть ответственными за их подготовку. Прогнозные оценки этих показателей должны отображать целенаправленность макроэкономической деятельности государства [13,с.362].

Бюджетное планирование, в отдельности, является стержневой основой бюджетного процесса в органах местного самоуправления. От того, какой бюджет будет утвержден, зависит его исполнение. В процессе исполнения бюджета могут вноситься определенные коррективы. Но, всем известно, что когда утвержден нереальный бюджет, то при наилучшем его исполнении он не станет лучшим - все его негативные стороны остаются, а может, еще усиливаются. Поэтому все проблемы бюджета необходимо развязывать на стадии бюджетного планирования.

Вместе с тем, качество бюджетного планирования в Украине, как на общегосударственном, так и на местном уровне оставляет желать лучшего. Свидетельством этого являются большие расхождения между фактическими поступлениями, с одной стороны, и плановыми поступлениями в местные бюджеты, с другой. В Украине формируются финансовые органы в системе местного самоуправления, идет процесс уточнения функций и подчиненности в системе финансовых органов исполнительной власти. Завершение процесса формирования местных финансовых органов в системе местного самоуправления будет связано с окончательным становлением в Украине территориальных громад.

Целесообразно создать систему собственных финансовых органов территориальных громад, которые будут входить в систему финансовых органов исполнительной власти.

Главной функцией местных финансовых органов является финансовое планирование. В Украине его систему, которая базировалась на административных методах, фактически разрушено. Новой соответствующей системы, приспособленной к рыночным условиям, еще не создано.

С целью внедрения системы финансового планирования целесообразно разработать и принять закон Украины об экономическом и финансовом планировании в Украине. Целесообразно, чтобы система финансового планирования в Украине, как показывает положительный зарубежный опыт, включала несколько составляющих. Это перспективное финансовое прогнозирование и долгосрочные программы инвестиций, и среднесрочное пятилетнее планирование и ежегодные бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц. Схематически направления совершенствования планирования и прогнозирования доходов бюджетов местного самоуправления представлены на рисунке 3. Важным направлением повышения эффективности работы финансовых органов местного уровня, относительно бюджетного процесса является совершенствование прогнозирования доходной части бюджета. Как шаг в этом направлении предлагается прогнозирование доходов бюджета с использованием эконометрических моделей.

На сегодняшний день существует концепция формирования бюджета на основании прогнозов и расчетов доходов, и это правильно, но она требует разработки четкого норматива расчетов из общегосударственных источников дохода в доход

бюджетов местного самоуправления. Наиболее ответственной и трудоемкой является работа по определению прогнозного объема доходной части каждого местного бюджета. Внедрение системы финансового планирования и прогнозирования в Украине станет важным фактором укрепления государственных и местных финансов, а также местного самоуправления.

Глава 2. Методы планирования и разработка модели прогнозирования доходов местных бюджетов

2.1 Организационный механизм планирования и прогнозирования доходов бюджетов органов местного самоуправления

Для исследования и анализа сложных экономических процессов возникает необходимость использования современного эконометрического инструментария. Сущность эконометрического моделирования состоит в получении дополнительной информации, которая даст возможность глубже понять механизмы, которые лежат в основе экономических процессов, и соответственно влиять на них через осуществление адекватной экономической политики.

Современные эконометрические модели и методы еще не получили достаточного расширения в практических исследованиях в Украине, но в последнее время наблюдается бум в применении классических регрессионных моделей не только в экономике, а и в прочих науках. Использование классических регрессионных моделей иногда некорректно, особенно когда оно проводится без необходимой предварительной проверки временных рядов на стационарность. Стационарным называется временной ряд, математическое ожидание, дисперсия и автоковариация которого не зависят от времени. Если ряды нестационарны, то легко попасть в ловушку «ошибочной» регрессии. Такая регрессия при корректных значениях основных критериев качества (высокий коэффициент детерминации, отсутствие автокорреляции по критерию Дарбина-Уотсона и т.д.) отображает не причинно-следственные связи между исследуемыми переменными, а только констатирует наличие общего тренда. Конечно, нестационарные ряды легко превратить в стационарные, например, с помощью разницы первого или высшего порядков. Но при этом возникает другая серьезная проблема. При переходе к регрессивным моделям, которые базируются на рядах, заданных в разницах, теряется информация долгосрочного характера, которая содержится, как известно, только в уровнях определенных переменных, и остается только информация, которая характеризует краткосрочную динамику. Применение такого типа моделей является малоценным, так как при переходе к рыночной экономике все актуальнее становятся исследование и анализ долгосрочных тенденций в соединении с краткосрочными изменениями. Эта проблема нашла свое решение в рамках современных эконометрических моделей.

Под эконометрическими моделями понимается уравнение регрессии и их совокупности, которые устанавливают количественное соотношение между доходами, которые нас интересуют, как эндогенными (зависимыми) переменными и показателями, которые их обусловливают, как экзогенными (независимыми) переменными. Расчет прогнозных значений дохода осуществляется по уравнению регрессии подстановкой в него значений экзогенных переменных, которые определяют условия, для которых производится прогноз.

Прогноз (экстраполяция) предусматривает, что тенденция изменения дохода, которую предоставляет статистика и отображает уравнение регрессии, сохраняется и в прогнозном периоде, за границами действительных статистических наблюдений. С поступлением новых данных модели подлежат корректированию, которое осуществляется как построение модели с учетом предыдущего опыта. Можно добавить, что регрессионные модели принадлежат к категории феноменологичных - таких, которые характеризуют определенный простор состояний конкретного объекта с позиции конкретного опыта.

Это означает, что для каждого региона должна быть своя регрессионная модель дохода. Период действия такой модели - до поступления новых данных, после чего ее меняют на новую модель, которая учитывает эти данные. Использование модели за рамками имеющихся данных (экстраполяция) дает возможные значения дохода. Поэтому, прогнозирование доходов с использованием эконометрических моделей представляет собой перманентный комплексный процесс, который соединяет в себе построение моделей и их использование для прогнозных расчетов.

Общая структура модели зависит от постановки задачи. В стандартной постановке задачи при разработке проекта бюджета задача состоит в расчете прогнозных поступлений по каждому источнику доходов бюджета отдельно. Сумма прогнозных поступлений по всем источникам доходов дает прогнозное значение совокупного дохода бюджета. В этом случае общая (эконометрическая) модель представляет собой совокупность моделей, которая состоит с регрессионных моделей для каждого вида доходов и модели совокупного дохода.

Возможна постановка, когда объектом прогноза является отдельный вид дохода. Анализ причинных связей осуществляется не обобщенно, на уровне совокупного дохода, а дифференцированно, по видам источников доходов. Детализация доходов воздействует на повышение пояснительного потенциала моделей.

Эта идея - повышение полноты пояснения поведения доходов путем углубления детализации их структуры - не ограничивается уровнем видов доходов. Каждый вид дохода можно по какому-то существенному для него значению поделить на мелкие составляющие, те в свою очередь, - на еще мельчайшие и т.д.

Но вместе с увеличением числа уравнений и переменных увеличивается объем всех работ, связанных с процедурой прогнозирования. В связи с этим заслуживает внимания еще один подход к формированию общей структуры модели.

Сила влияния на совокупный доход отдельной его составной равняется части, которую представляет эта составляющая в совокупном доходе. Из практики известно, что части бюджетных поступлений по источникам доходов в совокупном доходе, то есть части составляющих, как правило, существенно разные. Поэтому сила их влияния в такой же степени разная. Поэтому целесообразно пересмотреть структуру совокупного дохода, а именно оставить как самостоятельные единицы значительные его составляющие, так чтобы вместе они покрывали приблизительно 85-90% всех доходов, а остаток составляющих объединить в «прочие доходы». При этом желательно, чтобы «прочие доходы» по размеру были наименьшей составляющей в новой структуре.

Такой прием дает возможность без ущерба для пояснительных возможностей снизить количество уравнений, изъять несущественные экзогенные переменные и, наконец, существенно снизить объем работ по процедуре прогнозирования. При задании дать прогноз поступлений бюджета по источникам доходов прогноз доходов, которые отнесены к «прочим», делается как обычно - отдельно для каждого вида доходов.

Вообще одновременно могут использоваться несколько разных моделей. Это дает возможность осуществлять перекрестную проверку прогноза.

Анализ причинных связей имеет своей целью из научных экономических позиций на качественном уровне определить круг факторов, которые по логике экономических связей могут влиять на доходы бюджета. Предметом такого анализа является совокупный доход и составляющие совокупного дохода. Анализ должен ответить на вопрос: от каких показателей, которые характеризуют состояние экономики региона, может зависеть размер совокупного дохода или определенных его составляющих? Какие экономические показатели могут рассматриваться как экзогенные переменные, чье влияние на доходы должно быть проверено?