Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Дипломная работа

Анализ формирования и использования доходов местных бюджетов Кыргызской Республики



План

Введение

Глава I. Место и роль местных бюджетов в бюджетной системе государства

1.1 Сущность, значение местных бюджетов и порядок их формирован

1.2 Местные бюджеты - главная финансовая база местных органов власти

Глава 2 Формирование и использование местных бюджетов в Кыргызской Республике

2.1 Финансовые реформы, проводимые органами местного самоуправления в сфере доходной базы местных бюджетов

2.2 Анализ использования местных бюджетов местными органами самоуправления

Глава 3. Проблемы укрепления и расширения доходной базы местных бюджетов в КР и возможные пути их решения

3.1 Барьеры, тормозящие формирование доходной базы местных бюджетов и ее укрепление

3.2 Предлагаемые пути решения проблем, касающихся

доходной базы местных бюджетов

Заключение

Список литературы

доходная база исполнение местный бюджет



Введение

С развитием рыночных принципов хозяйствования в Кыргызской Республике, расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, адекватного упрочнения финансового потенциала муниципальных образований пока не происходит. Формирование большого числа местных бюджетов, наделение органов власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребуют решения вопросов касающихся укреплении и расширении доходной базы местных бюджетов. На сегодня эта проблема является глобальной и актуальной на всех уровнях бюджетной системы.

В частности, анализ местных бюджетов первичного уровня показывает, что ежегодные изменения показателей финансовых планов направленные в сторону увеличения не способствуют, а усугубляют плачевное положение органов самоуправления, отбивают желание и инициативу в сборе дополнительных доходов бюджета. В том числе, такие проблемы, как формирование доходной части бюджетов местных сообществ по остаточному принципу, отсутствие объективной, ясной и прозрачной системы стимулирования по формированию доходной части бюджета, лишают возможности органов местного самоуправления перспективного и стабильного социально-экономического планирования развития местного сообщества.

Важным составляющим финансовой части местного бюджета является доходная база местного самоуправления. К сожалению, большей частью в коммунальной собственности находятся объекты социальной инфраструктуры, то есть объекты, не приносящие доход, а расходные.

Как укрепить финансовую базу местного самоуправления в условиях, когда никто не хочет заниматься развитием производственной инфраструктуры при отсутствии стимулирующих факторов? - вопрос, требующий определенных волевых решений. В настоящее время проблем у местного самоуправления много, при этом они не решаются, а накапливаются.

Одна из наиболее важных проблем осуществления местного самоуправления - это финансы. Являясь одним из наиболее больных вопросов современной действительности в целом, финансовый вопрос в силу самых разных причин находится в центре внимания местных органов власти. Абсолютное большинство из них не способно обеспечить выполнение муниципальных программ за счет местных налогов и сборов, хотя в настоящее время многие страны имеют от 20 до 50 видов источников доходов (от туристических налогов и штрафов за парковку до лицензий на содержание собак и взносов за место для рекламы).

Если в Испании, Швеции, Австрии около 50 % доходов местных бюджетов покрывают за счет местных налоговых поступлений, то в Ирландии и Нидерландах, например, этот показатель составляет только 10 %, а у нас 7%. Дальнейшее расширение местных налогов и сборов, как правило, приобретает ряд негативных аспектов. Прежде всего, любое повышение налогов политически непопулярно. Несмотря на незначительные суммы многих местных налогов, и сборов, плательщик считает общий налог чрезмерным. Кроме этого, большинство местных налогов настолько иллюзорны, что расходы на их взимание подчас превышают доходы. Главное, что местные налоги и сборы не способны пока обеспечить органы местного самоуправления стабильным источником пополнения местного бюджета. Не случайно в Европейской хартии местного самоуправления самая большая по объему статья уделяется характеристике доходной базы местных бюджетов.

В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты -- самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношении является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно местных бюджетов.

Но насколько нам всем будет извесно, на данном этапе происходят глобальные изменения в бюджетной системе государства, так же в Налоговом Кодексе Кыргызской Республики. От наиболее упрощенной двух уровневой системы,мы вернулись к старой, трех уровневой, потратив годы чтобы понять наименьшую эффективность первой системы. Что же касается изменений в Налоговом Кодексе, то здесь мы видим большие изменения, мы перешли к более упрощенному перечню налогов. Как эти изменения повлияют на деятельность местных бюджетов? Это очень просто, теперь доходная часть местных бюджетов, а конкретно нологовые поступления состоят из двух пунктов, некогда как она состояло из 16 водов налогов и сборов. Это не сократит доходы местных бюджетов, потому что два пункта полностью вобрали в себя тот длинный список первоначально входящих в состав налоговых поступлений местных бюджетов. В дальнейшей своей работе в силу своих возможностей попытаюсь объянить лучшие и наиболее выгодные стороны данного рода изменений.



Глава I. Место и роль местных бюджетов в бюджетной системе государства

1.1 Сущность, значение местных бюджетов и порядок их формирования

В условиях, когда большинство местных бюджетов испытывают значительный дефицит финансовых средств, важное значение имеет участие органов государственной власти в решении вопросов местных финансов. В частности, органы государственной власти Кыргызской Республики обязаны регулировать отношения между бюджетами различных уровней, а также между республиканским бюджетом и местными бюджетами. Они также участвуют в решении местных задач через целевые республиканские и региональные программы, распределяют средства, выделяемые для их финансирования и осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств. Важным направлением деятельности органов государственной власти является организационно-методическое, в рамках которого они оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов, формированию муниципальных внебюджетных фондов, а также разрабатывают минимальные государственные социальные стандарты, устанавливают социальные и финансовые нормы. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Кыргызской Республики и ее субъектов. Показатели финансовой деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке. Черкасов А. И. «Местное управление децентрализация власти: опыт развивающихся стран»//Государство и право 92г. №5. стр. 17

Самую значительную часть местных финансов составляют средства местных бюджетов. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в порядке бюджетного регулирования средств из республиканского бюджета и бюджетов территориального уровня Кыргызской Республики.

Не случайно в Европейской партии местного самоуправления самая большая по объему статья уделяется характеристике доходной базы местных бюджетов. Для обеспечения финансовой основы организации и деятельности местного самоуправления предлагается руководствоваться следующими основными положениями:

1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им конституцией или законом полномочиям.

3. По меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

4. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов управления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

5. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможности, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

8. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного

Исходя из признанных международным правом принципов финансовой самостоятельности местного самоуправления. Конституция Кыргызской Республики определила право органов местного самоуправления: а) самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет; б) устанавливать местные налоги и сборы.

Местный бюджет -- это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Местный бюджет - доходы:

1. Налоговые поступления - формируются из средств, поступающих в качестве закрепленных налогов, крупнейшим из которых является земельный налог, а также других местных налогов (полностью остающихся в распоряжении в местных органов власти), а также суммы распределяемых налогов, остающиеся в распоряжении регионах в соответствии с определяемой законодательством процентной ставке распределения.

2. Неналоговые поступления - включают различного вида поступления от оказания платных видов услуг и доходов от предпринимательской деятельности.

3. Полученные официальные трансферты - состоят из суммы средств категориальных, выравнивающих и стимулирующих грантов (при условии положительно величины последних). Для реализации общегосударственной политики и приоритетов устанавливается система трансфертов (грантов) между республиканским и местными уровнями власти. Посредством категориальных грантов финансируется минимальный уровень услуг определенного характера на местном уровне. Помимо отчислений от общегосударственных налогов и других доходов вводится система выравнивающих грантов. Они предназначены для выравнивания доходов между бюджетами отдельных регионов республики и вводятся для поддержания стабильного экономического положения местных государственных администраций в вопросах финансирования услуг, имеющих важное значение для населения регионов.

В целях стимулирования эффективного расходования бюджетных средств, пополнения доходов местных бюджетов и полной мобилизации местных источников доходов устанавливаются стимулирующие (долевые) гранты. Они предоставляются местным бюджетам в виде долевого финансирования и предназначены для покрытия части расходов местных бюджетов по приоритетным направлениям и целям. Черкасов А. И. «Местное управление децентрализация власти: опыт развивающихся стран»//Государство и право 92г. №5. стр. 16

Размеры грантов и их перечень могут пересматриваться ежегодно в законе о республиканском бюджете.

Органы государственной власти Кыргызской Республики гарантируют:

а) закрепление за муниципальными образованьями на постоянной основе (полностью или частично) государственных и местных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов.

Собственные доходы местных бюджетов - это доходы, закрепляемые за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе законами Кыргызской Республики, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и направляемые непосредственно в местные бюджеты.

Регулирующие доходы местных бюджетов -- местные налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования сверх собственных доходов.

Дотации местным бюджетам - средства, выделяемые местным бюджетам в твердой (абсолютной) сумме из республиканского бюджета в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.

Субвенции местным бюджетам - суммы, выделяемые на конкретные цели и определенный срок местным бюджетам из республиканского бюджета.

б) обеспечение минимального местного бюджета;

Минимальный местный бюджет - расчетный объем доходов и расходов местных бюджетов, обеспечивающий покрытие минимально необходимых расходов -- не ниже минимальных государственных социальных стандартов, т. е. основных социальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством. При определении минимального местного бюджета государство также учитывает социальные нормы - единые или групповые показатели минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном выражении (их денежное выражение составляет финансовые нормы) Дубанаев Б. С. «Местное самоуправление - основа демократии». Бишкек 2000г. стр. 49;

в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;

г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;

д) что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию местными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Кыргызской Республики.

е) право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

ж) право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов;

з) компенсацию утраченных доходов и повышенных расходов, явившихся следствием законов или иных решений, принятых государственными органами власти КР.

Доходная база местных бюджетов формируются за счет:

- средств местного бюджета;

- категориальных, выравнивающих и стимулирующих грантов из бюджета вышестоящего территориального уровня;

- внебюджетных фондов;

- кредитных ресурсов, трансфертов и грантов;

- добровольных взносов и пожертвований;

- доходов от муниципальных ценных бумаг и местных займов;

- отчислений от общегосударственных налогов и других доходов;

- полного объема сумм, поступивших в результате уплаты административных штрафов;

-иных дополнительных доходов от организованных органами местного самоуправления мероприятий, а также получаемых от деятельности создаваемых для нужд местных сообществ предприятий и организаций.

Нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов в местные бюджеты устанавливаются один раз в три года.

Формирование бюджета органов местного самоуправления первичного уровня должно отражаться отдельной строкой в республиканском бюджете.

Под доходностью территории мы понимаем совокупность доходов, поступающих по разным каналам и к разным субъектам, обусловленных спецификой местоположения, организации и устройства данного конкретного района.

Концепция доходности является ядром аналитического описания ситуации в районе и призвана ответить на вопросы: какими источниками для развития обладает район, какова их структура и условия использования. Любая разработка программы развития выживания требует выявления целей и приоритетов, определения путей их достижения.

В концепции доходности территории учитывается совокупный эффект доходов - и людей, и хозяйствующих субъектов, и бюджета. Взаимное погашение доходов и затрат разных субъектов не учитывается. Аналогом концепции доходности территории можно считать традиционный подсчет национального дохода, но привязанный не к национальному уровню, а к уровню района (города и т.д.)

Доходы бюджета местного самоуправления являются достоянием всего сообщества, проживающего на территории. Этот канал доходности контролируется и регулируется представительным органом и администрацией. Доходы местного самоуправления складываются из налогов, платежей, поступлений от приватизации, сдачи в аренду муниципальной недвижимости, продажи земельных участков, средств поступающих в результате реализации инвестиционных проектов, а также кредитов, займов, дотаций и помощи. Доходы местного самоуправления попадают в бюджет и различные внебюджетные фонды. Кешикбаев А. Финансы регионов: К проблеме бюджетов местных сообществ/ Реформа. - 2008, № 1 стр. 15

Также в рамках концепции доходности можно выделить следующие каналы и виды поступлений. Это доходы физических и юридических лиц от предпринимательской деятельности. К этим доходам относятся зарплаты, пенсии, стипендии, пособия, доходы по вкладам частных лиц, другие поступления, а также прибыль от предпринимательской деятельности, осуществляемой целиком или частично на данной территории; амортизационные отчисления как один из важнейших источников инвестиций.

Это прямые инвестиции в производство и недвижимость, расположенную на данной территории. Эти каналы доходности взаимосвязаны и взаимообусловлены. Например, чем выше заработки населения, тем больше объем подоходного налога; чем выше прибыль предприятий, тем больше объем налога на прибыль; чем активнее инвестиции, тем выше уровень занятости; чем больше наполнения местного бюджета, тем больше возможностей для реализации социальных программ и развития инфраструктуры, поддерживающей основную экономическую активность. Бисембин Д.К. Модель расчета грантов при формировании местных бюджетов/ Реформа. - 2005, № 4(8) стр. 7

Величина дохода местного самоуправления зависит от двух факторов: доходов, полученных с самой территории, и распределения налогов по бюджетам разных уровней.

Работа по составлению проектов местных бюджетов осуществляется местными государственными администрациями и органами местного самоуправления через территориальные службы Министерства финансов КР, а проектов аильных (сельских) и поселковых бюджетов - сельскими управами. Сельские управы на основе показателей индикативного плана разрабатывают проекты аильных и поселковых бюджетов и представляют их на рассмотрение аильных и поселковых кенешей.

Основным источником обеспечения жизнедеятельности местных сообществ в развитых странах являются имущество и доходы их граждан. В Кыргызстане этих источников достаточно для покрытия лишь малой части минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. За счет местных бюджетов покрывается большая доля расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. Но и данная "подпитка" контролируется не органами МСУ, а на уровне областной государственной администрации. Отчисления в местные бюджеты всех уровней производятся по единым для всех видов общегосударственных налогов и других доходов нормативам, а также от сумм, поступивших от штрафов, пени и других санкций, налагаемых налоговыми органами по данным видам налогов и других доходов.

Оценка местных налогов как выполняющих лишь вспомогательную роль в формировании местных доходов к выделяемым сверху отчислениям, не приведет к хозяйственной самостоятельности местного самоуправления. Может показаться, что такая оценка местных налогов необходима для самих муниципальных образований, которые могут использовать их сверх гарантированного минимума. Но на практике дело обстоит иначе. Местные налоги, учитываются в системе других доходов для покрытия минимальных затрат и никак не отражаются на нормативах отчислений, балансирующих муниципальный бюджет.

Такой инструмент пополнения местных бюджетов, как муниципальные заимствования ("краткосрочные займы местных органов власти") на сегодняшний день является практически невозможным в силу ряда очевидных и объективных причин - отсутствие реальной базы для последующего погашения заимствований. Также, в целях пополнения доходов местных бюджетов и полной мобилизации местных источников доходов устанавливаются стимулирующие (долевые) гранты. Они предоставляются местным бюджетам в виде долевого со - финансирования и предназначены для покрытия части расходов местных бюджетов по приоритетным целям. Размеры грантов и их перечень пересматриваются ежегодно в Законе "О республиканском бюджете".

Одной из составных частей экономической основы местного самоуправления является коммунальная собственность, право на которую заложено в действующем законодательстве Кыргызской Республики.

Коммунальная собственность - собственность местных сообществ, находящаяся во владении, пользовании, распоряжении органов местного самоуправления, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения;

В настоящее время на баланс органов местного самоуправления переданы объекты государственной собственности количеством объектов более 8 тысяч, на общую сумму около 5 млрд. сом.

Следует особо отметить и то, что в перечень передаваемых объектов недвижимости на баланс местных сообществ попала и земля.

Нежелание многих инициативных граждан страны заниматься предпринимательством на местах связано с налогообложением. Решая эти вопросы, необходимо ввести льготное и стабильное налогообложение для вновь создаваемых малых и средних предприятий на базе объектов коммунальной собственности на территории кенешей первичного уровня. Кешикбаев А. Финансы регионов: К проблеме бюджетов местных сообществ/ Реформа. - 2000, № 1 стр. 17

Следовательно, формирование коммунальной собственности, включая земельную собственность как важнейшей составляющей финансово - экономической базы местного самоуправления, создание благоприятных условий для эффективного использования объектов коммунальной собственности по выполнению работ для населения и оказанию ему услуг является одной из важных задач в развитии местного самоуправления.

На сегодня в республике действует законодательная база, регламентирующая формирование местных бюджетов. Закон Кыргызской Республики “ Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике” закрепляет право местных органов самоуправления на самостоятельную разработку и утверждение бюджета местных сообществ.

Однако законодательная база требует дальнейшего совершенствования, так как принципы заложенные в вышеуказанном Законе не отвечают требованиям в настоящее время и не соответствуют целям решения проблем местного бюджета. В частности, город Кара - Балта переведен на принципы местного самоуправления еще в 1998 году и до сего времени не имеет самостоятельного бюджета и «сидит» на районном бюджете. Что является нарушением не только Указа Президента Кыргызской Республики «Об организации местного самоуправления в городах районного подчинения Кыргызской Республики», но статьи 95 Конституции Кыргызской Республики, в которой утверждается, что одним из конституционных полномочий местного кенеша является «утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении». О каком самообеспечении и самофинансировании можно говорить! Бисембин Д.К. Модель расчета грантов при формировании местных бюджетов/ Реформа. - 2000, № 4(8) стр.

Кроме того, органы местного самоуправления не заинтересованы в развитии своих территорий из-за того, что большинство собираемых местных налогов и сборов всех видов, а их нередко по территории насчитывается более 10, отчисляются в вышестоящие бюджеты, а на местах остаются отчисления в соответствующий бюджет всего от 3-4 видов. Практически во всех регионах слабо задействован потенциал местных налогов и сборов. Из 16 видов местных налогов и сборов наибольшее количество (12) введено и действует в г. Бишкеке. Низкий уровень поступлений по этим и другим местным налогам и сборам объясняется наряду с недостаточным вниманием к их администрированию в отдельных регионах, еще и нарушениями и не проработанностью законодательства:

· необоснованными льготами, которые предоставляются местными органами управления;

· использованием недоработанных положений по сбору налогов.

В отдельных регионах не введены и/или слабо администрируются даже такие реально обеспечивающие поступления виды налогов, как сбор за вывоз мусора и налог за оказание платных услуг и с розничных продаж.

Кроме того, отчисления от разделенных налогов для местных органов самоуправления обеспечивают значительную долю доходов бюджетов, особенно в городах. Однако этот источник дохода для ОМСУ не является стабильным, поскольку нормативы распределения общегосударственных налогов (в том числе налога за право пользования землями сельскохозяйственного назначения) между местными бюджетами разных уровней изменяются каждый год в зависимости от складывающихся условий, что противоречит законодательству (статья 35 Закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”).

1.2 Местные бюджеты - главная финансовая база местных органов власти

Бюджетную систему многих государств составляют самостоятельные республиканские и местные бюджеты , включаемый в государственный (консолидированный)бюджет. Основой самостоятельности бюджетов является наличие установленных источников доходов у всех звеньев бюджетной системы. Правительство и местные государственные администрации органы местного самоуправления проводят единую бюджетно-финансовую политику.

Доходная часть местных бюджетов включает регулируемые налоги (общегосударственные и связанные с ними поступление), закрепленные доходы (местные налоги и сборы), трансферты из республиканского бюджета и внебюджетных поступлений.

Расходная часть бюджетов формируется исходя из издержек различных уровней государственной власти в процессе выполнение ими своих законодательно закрепленных функций и задач. Природные и социально-экономические факторы предопределяли значительную дифференциацию уровней хозяйственного освоение и развитие регионов республики, что в свою очередь обуславливает крайнюю неравномерность в налоговом / доходном потенциале территорий. При этом не наблюдается адекватных различий в расходах территорий , в связи с чем в рамках государственного бюджета предусмотрены меры перераспределению ресурсов между местными бюджетами различных уровней регулируется законом

Основу бюджетной системы составляют конституционное разграничение полномочий, или предметов ведения, между регионами и ее субъектами.

Непосредственно с распределением полномочий и функциями, закрепленными за тем или иным уровнем бюджетной системы, связано распределение расходной нагрузки на бюджеты соответствующих уровней. В рамках деятельности местных органов самоуправлений должны быть закреплены те виды государственных расходов, которые удовлетворяют одному из следующих требований:

- осуществление этих расходов обеспечивает максимальный экономический эффект масштаба (например, национальная оборона, общегосударственные коммуникации);

- эффект от осуществления этих расходов носит размытый характер и не является узколокализованными (например, расходы по финансированию Науки и Образования);

- осуществление этих расходов не испытывает на себе влияния местных традиций, вкусов и предпочтений, а является достаточно однородным по всей стране;

- расходы на общенациональные памятники культуры и искусства, заповедники.

Так же необходимо закрепить те расходы, которые удовлетворяют одному из следующих условий:

1) при осуществлении этой категории расходов отсутствует эффект масштаба (например, расходы на дошкольные учреждения, учреждения начального образования);

2) расходы, эффект от которых носит конкретный характер (например, содержание дорог местного значения);

3) расходы, по которым существуют весьма значительные различия во вкусах и предпочтениях жителей различных регионов (например, некоторые расходы по статье “культура”).

Более значительную сложность представляет проблема распределения налоговых полномочий и прав по формированию доходов бюджетов субъектов МСУ, поскольку распределение налоговых полномочий, или объектов налогообложения, как правило, не совпадает с требованием обеспечить территориальному уровню власти доходы, необходимые для финансирования закрепленных сфер ведения.

Финансовую основу местного самоуправления составляют закрепленные законодательством Кыргызской Республики за местными бюджетами налоговые и неналоговые источники доходов, доходы от использования коммунальной собственности, а также кредитные и иные финансовые ресурсы.

В местные бюджеты всех уровней поступают:

а) земельный налог;

б) арендная плата за землю;

в) государственная пошлина в размерах, установленных законодательством Кыргызской Республики (за исключением взимаемой органами арбитражного суда и органами внутренних дел за реализацию паспортов);

г) Местные налоги и сборы

д) неналоговые платежи, поступающие в местные бюджеты в виде сборов, платежей, доходов и санкций согласно Закону Кыргызской Республики "О неналоговых платежах";

е) доходы бюджетных организаций местного подчинения от специальных средств, включаемые в доходную часть местных бюджетов.

Органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять перечень закрепленных доходов и вводить на своей территории местные налоги и сборы, не противоречащие Налоговому кодексу.

Структура местных налогов по новому Налоговому Кодексу:



Структура местных налогов по старому Налоговому Кодексу



А также доходную базу местных бюджетов КР составляет коммунальная собственность территорий.

Коммунальная собственность - собственность местных самоуправлении, находящаяся во владении, пользовании, распоряжении органов местного самоуправления, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения.

К коммунальной собственности относятся:

- земля;

- движимое и недвижимое имущество;

- казна местного сообщества;

- муниципальные ценные бумаги.

Местные кенеши вышестоящего территориального уровня вправе устанавливать нормативы отчислений для кенешей нижестоящего уровня по другим налогам и доходам, полностью зачисляемым в их бюджеты. Бисембин Д.К. Модель расчета грантов при формировании местных бюджетов/ Реформа. - 2000, № 4(8) стр. 45

Формируют доходную часть бюджета в разрезе налогов и других доходов и представляют ее в Министерство финансов к 1 июля текущего года. Местные финансовые органы и органы местного самоуправления с участием управлений и отделов местных государственных администраций на основе показателей индикативного плана социально- экономического развития территории разрабатывают проекты соответствующих территориальных бюджетов, нормативы отчислений от общегосударственных налогов и других доходов местные бюджеты нижестоящего территориального уровня и представляют их на рассмотрение соответствующих инстанции. Предусмотренные законодательством процедуры бюджетного процесса в республике ( составление, рассмотрение, утверждение и исполнение) идентичны на всех уровнях государственной власти и соответствует принципу формирования “ сверху- вниз ”. Экономическая и финансовая основа территориальных органов власти в КР была определена в Законе “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан”(от 26 января 2009 года № 27). В разделе V определено, что экономическую основу местных самоуправлении составляют природные ресурсы и все предприятия и организации независимо от форм собственности, которые расположены на соответствующей территории.

Основой любого процесса экономической деятельности являются, как известно, три фактора: земля, труд и капитал. Экономической основой местных самоуправлении, как нам представляется, наряду с природными ресурсами и всеми предприятиями и организациями, которые расположены на соответствующей территории и потенциально могут быть задействованы органами местных самоуправлении для предоставления общественных услуг, являются также и трудовые ресурсы. Основой экономической деятельности органов местных самоуправлении являются прежде всего предприятия коммунальной собственности. Другие потенциальные партнеры органов местных самоуправлении по предоставлению услуг населению (предприятия и отдельные физические лица) могут привлекаться органы местных самоуправлении на контрактной основе. Кешикбаев А. Финансы регионов: К проблеме бюджетов местных сообществ/ Реформа. - 2000, № 1 стр. 14

Предложенное определение помогает органам местных самоуправлении более четко осознать свою роль в предоставлении общественных услуг населению и способы предоставления данных услуг.

Важным моментом в понимании экономической и финансовой основы местных самоуправлении является их взаимосвязанность. Дальнейшее развитие местных самоуправлении связано с установлением механизма заинтересованности органов местного самоуправления в развитии и воспроизводстве своей экономической базы для улучшения финансового положения. Прежде всего, формирование финансовой основы органов местного самоуправления в КР должно опираться на использование природных ресурсов территории.

Ведущая роль в обеспечении экономической самостоятельности местных самоуправлении должна принадлежать коммунальной собственности, представляющей собой имущество, находящееся в собственности местного сообщества и/или объединения местных сообществ, управление и распоряжение которым осуществляет орган местного самоуправления. Первое упоминание коммунальной собственности в законодательстве КР имело место в законе “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в КР”, где говориться, что коммунальная собственность является частью государственной собственности и составляет основу местного хозяйства. Черкасов А. И. «Местное управление децентрализация власти: опыт развивающихся стран»//Государство и право 92г. №5. стр. 16

Коммунальной собственностью местного самоуправления определено имущество, находящееся на праве собственности местного сообщества и объединений местных сообществ в соответствии с законодательством.

За местными органами законом закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия коммунальной собственности, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории. В перечень переданных объектов недвижимости на баланс местного самоуправления вошла и земля. Тем самым земельные ресурсы стали основой финансовой базы местных самоуправлении. Однако большее внимание уделялось землям сельскохозяйственного назначения, а земельные отношения в городах были незаслуженно забыты. Бисембин Д.К. Модель расчета грантов при формировании местных бюджетов/ Реформа. - 2000, № 4(8) стр. 8

Актуальной для органов местных самоуправлении является задача законодательного установления, какие земли находятся в коммунальной собственности, а также полномочия местных органов местных самоуправлении по предоставлению земель, находящихся в коммунальной собственности, во временное пользование и/или передаче их другому собственнику, в т.ч. посредством торгов.

Органы местных самоуправлении получили право управлять школами, больницами, фельдшерско-акушерскими пунктами, аптеками, культурными учреждениями, спортивными комплексами и сооружениями, кинотеатрами, видеосалонами, профессионально-техническими училищами и др. Содержание данных объектов, имеющих в большей степени социальное назначение и находящихся в запущенном состоянии из-за хронического недофинансирования, требует значительных затрат - как текущих, так и капитальных. Не принося взамен реальных доходов, объекты коммунальной собственности становятся тяжелым бременем для местных бюджетов. В состав коммунальной собственности пока что не переданы реально доходные в нынешних условиях объекты, такие как предприятия розничной торговли, рынки, торговые учреждения и другие хозяйствующие субъекты. То есть коммунальная собственность как реальная экономическая база местного самоуправления еще не сформирована.

Финансовые ресурсы местного самоуправления и местной государственной администрации по Закону “О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан” определены как бюджетные средства местных кенешей, местной государственной администрации, а также органов территориального общественного самоуправления.

Принципиальным вопросом в установлении правовой финансовой базы местных самоуправлении в КР является вопрос о правомочности создания внебюджетных фондов органов местных сообществ. Статья 95 Конституции КР определяет, что органы МСУ могут создавать внебюджетные фонды, тогда как Закон “Об основных принципах бюджетного права в КР” запрещает создание внебюджетных фондов как государственными структурами, так и органы местных сообществ, за исключением Социального фонда и фондов, создаваемых за счет средств, привлекаемых на добровольной основе.

Получение кредитных ресурсов органами местных самоуправлении регулируется Законом “Об основных принципах бюджетного права в КР”. Статья 53 закона раскрывает условия краткосрочного заимствования местных органов власти. Полномочия на выпуск займа органов местной власти определяет статья 54 данного закона. Кроме того, в соответствии с лучшей зарубежной практикой в закон введены ограничения обязательств местных органов власти (статья 55).

Местные сборы - это установленные местными органами власти в соответствии с законодательством Кыргызской Республики платежи с граждан, предприятий и организаций для частичного возмещения расходов, связанных с предоставлением им услуг, или за предоставление им права осуществлять определенную деятельность. Местные кенеши начали вводить на своих территориях местные налоги. Возникли большие проблемы, как при их введении кенешами, так и в определении положений по ним, в связи с чем, во всех областях отмечались случаи, когда из-за проблем во взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами положения неоднократно изменялись. Бисембин Д.К. Модель расчета грантов при формировании местных бюджетов/ Реформа. - 2000, № 4(8) стр. 9

Законодательство о местном самоуправлении должно установить права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Территориальное сообщество следовало бы признать субъектом, осуществляющим владение, пользование и распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), наделить его возможностью самостоятельно и через органы местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами. Органы местного самоуправления имеют право на материально-финансовые ресурсы, которые должны быть соразмерны их полномочиям, в том числе быть достаточными для обеспечения государственных социальных стандартов для населения. Государство обеспечивает соразмерность ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, установленным законами.

Представительный орган местного самоуправления принимает местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета гарантируется: государственной поддержкой развития производственной сферы путем налоговой, инвестиционной и кредитной политики, наличием собственных бюджетных доходов и достаточным уровнем закрепленных доходов.



Глава 2. Формирование и использование местных бюджетов в Кыргызской Республике

2.1 Финансовые реформы, проводимые органами местного самоуправления в сфере доходной базы местных бюджетов

В любой стране эволюция эффективных демократических институтов представляет собой открытый процесс, который требует непрерывной адаптации к постоянно меняющимся условиям экономической и социальной обстановки. В построении демократических принципов каждая страна идет своим путем, исходя из специфики своей культуры, истории, экономической и политической ситуации.

Вот и наша страна методом проб и ошибок ищет свой путь развития, ставя перед собой цель - построение демократического государства. В достижении, которой центральное место занимает самоуправление, являющееся самой распространенной формой вовлечения народа в управление государством.

Система местного самоуправления в Кыргызской Республике в ее нынешнем виде складывается с начала 90-х годов, и уже прошло достаточно времени для того, чтобы объективно оценить ход реформ местного самоуправления.

Начало реформ в Кыргызстане характеризовалось тем, что не было ни моделей, ни направляющей концепции, на основе которой можно было бы приступить к решению задачи, хотя решение любой задачи требует, прежде всего, ответа на вопрос «как», «каким образом», то есть определение пути решения, его эффективности и предполагаемого результата.

Однако существовала теория о необходимости введения института местного самоуправления в том понимании, в какой она виделась и развивается на Западе. В тоже время отсутствие научно обоснованного системного подхода и необходимого багажа знаний, который бы охватывал преобразование в этой области управления, привело к тому, что на протяжении нескольких лет реформ приходилось импровизировать.

Кроме этого вопрос развития местного самоуправления, будучи «сложным по своей природе», остается, затрагивая властные отношения неудобным в политическом смысле. Однако хотим мы того или не хотим, но проблема местного самоуправления является во многом определяющей для дальнейшего экономического развития Кыргызстана.

Можем ли мы сегодня сказать, что достигли в местном самоуправлении Кыргызстана того, чего хотели. Для ответа на данный вопрос попробуем рассмотреть местное самоуправление с точки зрения его реального положения, а не теоретического освещения и желания выдавать «желаемое за действительное». Кешикбаев А. Финансы регионов: К проблеме бюджетов местных сообществ/ Реформа. - 2000, № 1 стр. 16

К сожалению, приходится признать, что действующая законодательная база в области местного самоуправления настолько противоречива и убеждаешься в том, что она больше запутала, нежели решила проблему взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления.

В частности, возьмем для примера институт - айыл окмоту, так как именно с ним сегодня ассоциируют все местное самоуправление.

Действительно, айыл окмоту входит в систему органов местного самоуправления, являясь в соответствии с положением «Об айыл окмоту (сельской управе)», утвержденном постановлением Правительства Кыргызской Республики « исполнительно-распорядительным органом, образованным при аильном (сельском) или поселковом кенеше, осуществляющим в пределах своих полномочий управление делами жизнеобеспечения и жизнедеятельности местного сообщества». Айыл окмоту являясь органом при местном кенеше (местный совет депутатов) по законодательству, фактически, превратился в орган, при котором существует сельский кенеш. Данное обстоятельство явилось следствием отсутствия четкого разграничения полномочий между представительным и исполнительным органом самоуправления, а также противоречивостью и размытостью многих норм действующего закона и подзаконных актов.

В частности, рассмотрим вопросы назначения на должность главы местного самоуправления по действующему законодательству. Так в соответствии с пунктом 17 положения «Об айыл окмоту», глава айыл окмоту является главным должностным лицом на территории аильного (сельского) и поселкового кенеша, должность которого совмещается с должностью председателя соответствующего кенеша (сельский кенеш), назначается главой районной государственной администрации по согласованию с председателем районного кенеша и депутатами аильного (сельского) кенеша. То есть председатель кенеша и глава айыл окмоту представлены одним лицом. Этот же принцип совмещения заложен и в действующем законе Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации». Так в соответствии со статьей 8 этого закона «Председатели аильных кенешей и поселковых кенешей являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации», то есть исполнительной власти на соответствующей территории. В том числе согласно статьи 24 этого же закона «председатель аильного, поселкового кенеша подотчетен кенешу его избравшему, а по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности - главе районной государственной администрации». Таким образом, в лице председателя кенеша села совмещено исполнение функций представительной и исполнительной власти на селе. В тоже время процедуры становления главой местного самоуправления села довольно разные, по закону глава местного самоуправления избирается, а по положению назначается главой местной администрации при формальном согласии кенеша. То есть на лицо противоречивость двух норм. Приоритетность норм подзаконных актов над положениями закона привела не только к верховенству айыл окмоту над высшим органом местного самоуправления - местным кенешем, но и к принижению статуса местных кенешей. Наглядным показателем этого является анализ качественного состава председателей сельских кенешей республики. Так в ряде регионов республики председатели аильных кенешей являются заместителями глав айыл окмоту, а в некоторых вообще на уровне ведущих специалистов айыл окмотов. Данное положение во - первых является нарушением законодательства Кыргызской Республики, а во-вторых показывает насколько принижен статус местных кенешей.

В тоже время приниженность роли местных кенешей, является не только следствием сложившихся обстоятельств, но и отсутствием информации в части своих полномочий, инертностью и во - многом безразличием самого кенеша и депутатов с существующим положением.

Неразвитость местного самоуправления, отсутствие самостоятельности во многих вопросах происходит оттого, что грань между местной государственной администрацией и местным самоуправлением достаточно размытая. Ярким свидетельством этому является организация управления в городе Бишкек. В соответствии с Указом Президента Кыргызской Республики, утвердившим Временное положение «Об основах организации местного самоуправления города Бишкек», город Бишкек считается перешедшим на принципы местного самоуправления. Однако в городе, несмотря на вышесказанное, действуют две системы управления, одну государственную - представляют районные администрации, действующие в рамках статьи 14 Закона Кыргызской Республики « О статусе столицы Кыргызской Республики» и другую местное самоуправление - органы местного самоуправления в лице городского кенеша и мэрии, возглавляемой мэром, действующим на основании Закона «О статусе столицы Кыргызской Республики», временного положения «Об основах организации местного самоуправления города Бишкек» и Устава города.

Так в соответствии с пунктом 5 временного положения в состав мэрии «входят структурные и территориальные подразделения, в том числе районные администрации», руководителей которых, также как и своих заместителей на основании пункта 6 положения назначает мэр города. В реальности же мэр города не может назначить своих ни заместителей, ни глав районных администраций и имеет только право высказать свое мнение, с которым могут согласиться, а могут и не согласится. В настоящее время процедура назначения данных должностных лиц идентична назначению глав местных государственных администраций и их заместителей. В чем же отличие местного самоуправления Бишкека от ранее действовавшей городской государственной администрации? - такой вопрос возникает всегда при общении с работниками города. В какой-то части они правы, так как один из принципов местного самоуправления - принцип административной самостоятельности, заложенный в статье 92 Конституции Кыргызской Республики, в определенной мере не реализуется. Таким образом, сколько бы мы не говорили о том, что Бишкек - «единственный в Центральной Азии столичный город, осуществляющий свою деятельность на принципах местного самоуправления», это является не больше чем «желанием», реальность же такова что городу еще очень и очень далеко до истинного самоуправления.

Одними из основополагающих продекларированных принципов местного самоуправления наряду с принципом самоуправления являются принципы самофинансирования и самообеспечения. И действительно, какие бы полномочия не были закреплены в Конституции Кыргызской Республики, в законах Кыргызской Республики за местным самоуправлением, какие бы широковещательные заявления о его самостоятельности и независимости не делались, все они останутся нереализованными до тех пор, пока система местного самоуправления в Кыргызстане не станет обладать реальной и весомой финансово-экономической базой для осуществления своих обязанностей перед населением. Так как эффективное развитие местного самоуправления при дефиците местных бюджетов и экономической ограниченности - дело крайне проблематичное.