Анализ формирования и использования доходов местных бюджетов Кыргызской Республики

Расчетная сумма налога в предлагаемом проекте бюджета производилось на основе жилищного фонда Кыргызской Республики в разрезе районов и городов, а также данных основных фондов по остаточной стоимости в региональном разрезе по данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики. Расчет поступления налога производилось отдельно по жилищному сектору и производственному сектору.

В целях сокращение рисков и минимизации погрешностей оценка поступления налога по жилищному сектору производилось только для городской местности. Кроме того, расчет производился с применением условной средней налогооблагаемой стоимости одного квадратного метра площади объекта имущества, с применением региональных коэффициентов для каждого города в отдельности, установленных Налоговым Кодексом.



Глава 3. Проблемы укрепления и расширения доходной базы местных бюджетов в КР и возможные пути их решения

3.1 Проблемы по формированиюоходной базы местных бюджетов и влияние нового Налогового Кодекса

Проблема пополнения местного бюджета особенно остро ощущается на уровне аила (села), где из 16 видов местных налогов и сборов от силы могут собираться 2-3 вида. Местные налоговые платежи в удельном объеме доходов муниципального бюджета составляют незначительную величину и не могут обеспечить хотя бы основную часть потребностей местного самоуправления. Так, например налог с владельцев транспортных средств, согласно Закону КР "О едином дорожном фонде", направляются в этот фонд республиканского значения и, соответственно, местные власти не имеют средства на ремонт городских дорог.

Можно выделить несколько характерных отрицательных факторов в системе местного налогообложения: большое количество налоговых платежей, дающих совершенно незначительные поступления, но требующих значительных организационных и правовых усилий для их оформления и изъятия; Нелогичность и противоречивость законодательства, определяющего систему муниципального налогообложения и порядка установления местных налогов (дублирование объектов налогообложения, отсутствие в большинстве муниципальных образований объектов платежа, подмену налогов сборами). Камчыбеков Т.К., Чалова С.Т. Реформа местного налогообложения/ Рынок капиталов. - 2000, № 9 -10. стр. 6

Несмотря на полновластное положение на своих территориях, главы администраций все же не обладают достаточными полномочиями. Некоторые области республики живут главным образом за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных руководителей самостоятельно решить все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки последнего времени увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением правительством на глав ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.

Кроме того, правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие той или иной области, когда одни получают больше, другие - меньше. Причем зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые "излишки" забирает себе "центр", не давая тем самым полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов.

Решить все эти проблемы может только переход к местному самоуправлению, основанному на формировании его представительных и исполнительных органов самим населением и самодостаточности в решении насущных задач местного значения.

Проблемы по видам местных налогов:

- Курортный налог (отсутствует действенный механизм сбора).

- Сбор с владельцев собак (не работает в сельской местности).

- Сбор за проведение местных аукционов и т.д. (не работает в с/м).

- Налог на право использования местной символики, вид местности (взыскание за форму).

- Сбор со сделок, совершенных на товарно-сырьевых биржах (в с/м не работает).

- Налог на право охоты и рыболовства (отсутствует механизм).

- Налог с туристов, выезжающих в дальнее зарубежье (ОВИР).

- Налогообложение видео-салонов и концертных мероприятий (в с/м не работает).

-Налог за неиспользуемые производственные и торгово-бытовые площади и их части (активизировать).

- Налог за землю (сбор налога с юридических лиц за МСУ).

1. Налог с владельцев транспортных средств.

В соответствии с законом Кыргызской Республики “О дорожном фонде” от 1998 года № 71 средства Дорожного фонда Кыргызской Республики аккумулировались в республиканском бюджете и образовывались за счет:

- 50%-ного отчисления акцизного налога на автомобильное топливо;

- 90%-ного отчисления налога с владельцев транспортных средств, уплачиваемых физическими лицами. Раньше эти средства поступали в местный бюджет; 10% указанного сбора направляются в органы государственной автомобильной инспекции МВД КР;

- налога за пользование автомобильными дорогами;

- сборов за регистрацию и перерегистрацию транспортных средств.

В соответствии с названным законом средства Дорожного фонда использовались на содержание, ремонт, строительство и развитие автомобильных дорог общего пользования. Средства из Дорожного фонда на содержание дорог местного значения не выделялись. Вследствие этого необходимый ремонт, строительство и реконструкция дорог местного значения не проводились.

2. Курортный налог

Последнее изменение, принятое по этому виду налога исключило недопонимание и разногласия по применению ставки налога: 5% за все время пребывания или за каждый день. Вместе с тем, нет единого порядка осуществления учета данного налога, что затрудняет ведение учета данного налога.

Кроме того, не налажена работа по обложению лиц, отдыхающих без путевок, проживающих в палатках и кемпингах (“дикари”) и уплаты налогов частными мелкими гостиницами, осуществляющими прием отдыхающих.

3. Налог на рекламу

По данному налогу недоработки имеются в определении места сбора налога, а вернее зачисления платы в бюджет тех территорий, где находится рекламное агентство, уполномоченное за сбор и уплату налога с рекламодателей. Так, в регионах, например, установлены щиты рекламного агентства РИА "Эридан", но налоги за рекламу собираемые им с рекламодателей поступают лишь в бюджет г. Бишкек. Подобная картина наблюдается и по всем предприятиям, осуществляющим рекламные услуги. Если провести анализ фактических поступлений то, хотя данный налог введен повсеместно, реально ощутимые платежи имеются лишь в г. Бишкек и в Ошской области.

4. Налог за оказание платных услуг населению и с розничных продаж.

Многие хозяйствующие субъекты, имеющие филиалы в разных районах имеют проблемы, по налогам действующим в разных районах с различными порядками исчисления и уплаты, так как органы местного самоуправления при введении местных налогов не предусматривают механизмы, исключающие разногласия по разделению сумм поступивших платежей в разные бюджеты одного уровня по суммам налогов хоз.субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких районах.

5. Налог на неиспользуемые производственные и торгово-бытовые площади или их части.

Ст. 196 Налогового кодекса Кыргызской Республики определено, что порядок исчисления налога определяется Правительством Кыргызской Республики, но до настоящего времени положения по этому налогу не утверждено.

Таким образом, имеющиеся проблемы можно сгруппировать по следующим группам:

- недоработки Налогового кодекса Кыргызской Республики;

- отсутствие подзаконных актов, необходимых для точного толкования Налогового кодекса и законов;

- необходимость изменения методов налогового администрирования.

Основная проблема в сфере финансово-экономических основ самоуправления - недостаточность нормативно-правовых актов. В настоящее время в республике около 9 тыс. объектов коммунальной собственности. Однако законодательная база для управления ими недостаточна.

Слабые стороны финансово - экономической базы МСУ в КР, закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах:

· нечеткое определение экономической основы МСУ в действующем законодательстве;

· отсутствие комплексности при определении финансовой основы МСУ;

· хроническое неисполнение как доходной, так и расходной частей бюджетов ОМСУ, существование огромной кредиторской задолженности по местным бюджетам, проблемы недоимки, особенно по местным налогам;

· невыполнение принятых государством обязательств из-за отсутствия средств у ОМСУ на финансирование расходов, например, Закон “О статусе учителя”;

· не целевое использование бюджетных средств, то есть невыполнение решений по расходам, утвержденных местными кенешами;

· модель внутригосударственных финансов не действует на уровне “область-район” и “район-город/айыл окмоту”;

· отсутствие стабильности по нормативам отчислений по разделенным налогам для бюджетов первичного территориального уровня;

· наличие мягких бюджетных ограничений для местных бюджетов первичного территориального уровня;

· снижение стимулов в мобилизации средств и пополнении своих доходов местными органами власти из-за отсутствия стабильности нормативов по разделенным налогам;

· имеющие место случаи недофинансирования базовых услуг здравоохранения и образования по системе категориальных грантов, обусловливающие низкий уровень заработной платы учителей и медицинских работников, что отрицательно сказывается на качестве предоставления услуг образования и здравоохранения местными органами управления;

· несвоевременное поступление категориальных грантов;

· отмена системы категориальных грантов для местных бюджетов в отдельных регионах (например, Жайылский район Чуйской области);

· законодательно установленное определение размеров выравнивающих грантов для местных бюджетов не предполагают использование формул;

· неиспользование системы стимулирующих грантов для местных бюджетов на практике;

· ограниченная финансовая самостоятельность органов МСУ, проявляющаяся в недостаточном уровне законодательно закрепленных доходов, гарантирующих проведение самостоятельной политики местных органов власти;

· нечеткое разграничение компетенции между органами государственной власти и МСУ;

· нечеткое разделение ответственности каждого уровня местной власти за предоставление услуг и расходование бюджетных средств;

· региональные различия по распределению обязательств между уровнями государственного управления;

· законодательная неупорядоченность ответственности за предоставление услуг: органы МСУ предоставляют услуги, а политику и льготы определяет правительство;

· практика делегирования полномочий без обеспечения соответствующей финансовой компенсации в течение или между бюджетными годами;

· принятие законодательных актов после утверждения закона о бюджете;

· большое число льготников, которые создают тяжелое бремя для местных бюджетов;

· ограниченный потенциал законодательно установленной действующей системы местных налогов и сборов по возможности мобилизации средств для местных властей;

· местные органы власти обладают ограниченными законодательными полномочиями по определению ставок и размеров местных налогов. Право определения ставок по данным налогам на территории КР принадлежит исключительно ЖК;

· недоработаннаянормативно-законодательная база по местным налогам: нет четкого определения объекта по налогу на рекламу, нет инструкции по налогу на неиспользуемые площади и др.;

· практика вмешательства вышестоящих государственных органов в бюджетный процесс органов местного самоуправления, что противоречит законодательству;

· прецеденты работы ОМСУ (г. Кара-Кол) в течение года без принятого и утвержденного бюджета;

контрольные цифры для местных бюджетов в нарушение закона устанавливаются в середине процесса формирования проектов местных бюджетов;

· отсутствие механизма чтения по бюджету в законодательстве по МСУ;

· невыполнение Закона “О базовых ставках налога за использование земель сельскохозяйственного назначения” на местах;

· в 2000 г. не был создан Государственный страховой фонд, хотя в Законе “О базовых ставках налога за использование земель сельскохозяйственного назначения на 2000 г.” были определены отчисления;

· распоряжение и управление школами как объектами коммунальной собственности должны осуществлять ОМСУ, вместе с тем их финансирование зачастую осуществляется из районных бюджетов;

· вопросы о землях, относящихся к коммунальной собственности, недостаточно четко освещены в законодательстве КР;

· слабое использование механизма платы за государственные услуги;

· передача полномочий по совершению нотариальных действий из айыл окмоту в районные нотариальные конторы;

· отсутствие административной классификации для местных бюджетов, означающее недостаточную прозрачность работы ОМСУ;

· изменение принятого бюджета в течении года по несколько раз из-за нереальных, часто завышенных планов-прогнозов по сбору налогов;

· слабое администрирование местных налогов на местах;

· отсутствие материальных стимулов для отдельных рядовых работников по сбору налогов;

· слабый кадровый потенциал местных органов самоуправления, при отсутствии Закона “О муниципальной службе”;

· прецеденты передачи доходов местного самоуправления в республиканский бюджет.

Отсутствие необходимых нормативно-правовых актов в сфере коммунальной собственности противоречия в Законе «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» с Конституцией и Гражданским кодексом в трактовке и применения понятия «коммунальная собственность» скорейшее принятие Закона «О коммунальной собственности» необходимость принятия положения «О порядке передачи объектов государственной собственности в коммунальную собственность» и Реестра объектов имущества коммунальной собственности Камчыбеков Т.К., Чалова С.Т. Реформа местного налогообложения/ Рынок капиталов. - 2000, № 9 -10. стр. 4 необходимость разработки нормативно-правовых документов по управлению объектами коммунальной собственности необходимость законодательной защиты права коммунальной собственности регламентация отношений между поставщиками и пользователями услуг в связи с изменением ситуации по долевой собственности на объекты общего пользования.

Необходимость разработки программы финансовой децентрализации необходимость скорейшей разработки Бюджетного кодекса внесение изменений в некоторые законодательные акты в направлении усиления финансово-бюджетных полномочий органов самоуправления первичного территориального уровня урегулирование вопросов финансирования передаваемых делегированных государственных полномочий совершенствование системы казначейства необходимо различать подходы в финансово-экономической сфере в различных населенных пунктах провести пилотные проекты в отдельных городах в сфере самостоятельности местного бюджета введение в практику установление стабильных нормативов отчислений в местные бюджеты различных территориальных уровней усилить методологическую работу Министерства финансов в сфере финансово-экономических основ самоуправления добиться формирования местных бюджетов «снизу вверх».

В соответствии с Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 8 апреля №128 проекты местных бюджетов сформированы на 2009-2011 года. В доходную часть местных бюджетов (органов МСУ) полностью зачисляются следующие виды местных налогов: земельный налог и налог на имущество. Кроме того, планируется 100%-ное зачисление в местный уровень бюджета налог на основе добровольного патентирования. Также предусматривается зачисление в полном объеме в местный бюджет единого налога для субъектов малого предпринимательства.

Предусмотрен дифференцированный норматив отчислений подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом: для городов республиканского значения -35% от общего контингента поступлений, а для городов областного подчинения, городов районного подчинения и районов - 30%. Новый вид налога с продаж предлагается зачислять в следующей пропорции: в республиканский бюджет - 80% и в местный бюджет - 20%.

Налог на специальные средства, поступивший от сумм специальных средств бюджетных учреждений и организаций, финансируемых из республиканского бюджета, будет подлежать зачислению в республиканский бюджет, из местного бюджета - в бюджет органов местного самоуправления.

При формировании местных бюджетов на 2009-2011 года все органы местного самоуправления и районы, общее количество которых составляет 537 субъектов, были разделены на 5 групп:

1. Города республиканского значения - 2;

2. Города областного значения - 12;

3. Города районного значения - 11;

4. Айыл окмоту - 472;

5. Районы - 40.

Особенностью формирования местных бюджетов является то, что в связи с наличием определённых проблем и рисков во время переходного периода, Министерство финансов и в дальнейшем построит работу по формированию и исполнению местных бюджетов напрямую непосредственно с районами и органами местного самоуправления городов республиканского, областного и районного значения, и через территориальные (районные отделы финансов) подразделения - с айыл окмоту. При этом самостоятельность органов местного самоуправления при формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов сохраняется, как в 2008 году.

Таблица 3.3.1. Нормативы отчислений от общегосударственных налогов в местные бюджеты

№	Наименование групп	Подоходный налог удержанный у источника доходов	Налог с продаж
1	Города республиканского значения	35%	20%
2	Города областного значения	30%	20%
3	Города районного значения	30%	10%
4	Айыл окмоту		10%
5	Районы	30%	10%



При установлении нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты за основу был принят принцип «один налог - один бюджет».

При этом принимались во внимание следующие критерии, которым должны удовлетворять эти налоги:

· связь объема поступлений с уровнем благосостояния местного населения;

· возможность органов МСУ реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов;

· равномерность размещения налоговой базы по территории;

· равномерность поступлений в течение года;

· хорошая прогнозируемость налога на уровне местных самоуправлений.

При формировании местных бюджетов на 2009-2011 годы за основу приняты следующие принципы:

§ Формирование и управление местных бюджетов на уровне МСУ и районов;

§ Принцип «не навреди» (за базовый принят утвержденный бюджет 2008 года);

§ Максимальное сокращение встречных финансовых потоков за счет нормативов отчислений от общегосударственных налогов;

§ Пропорциональное выравнивание бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня.

В числе нерешенных до настоящего времени первоочередных проблем для более качественного проведения фискальной децентрализации являются следующие:

· Неоптимальное административно-территориальное деление;

· Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий местного самоуправления и местной государственной администрации;

· Неравномерность доходного потенциала органов местного самоуправления (сверхобеспеченность отдельных органов местных самоуправлений и слабая доходная база большинства органов местных самоуправлений).

Согласно расчетам Министерства финансов, при переходе на новую бюджетную систему из 472 айыл окмоту 25 процентов являются самодостаточными. Сверхобепеченность органов МСУ выражается в том, что среднедушевые расходы по сравнению с бедными айыл окмоту превышают в несколько раз.

· Слабая материально-техническая база органов местных самоуправлений;

Таблица 3.1.1. Объем расходов проектов местных бюджетов на 2009-2011 года составляет: (млн. сомов)

Наименование	Утв. на 2008 г.	Проект на 2009г.	Проект на 2010 г.	Проект на 2011 г.	Откл. (3-2)	Откл. (4-2)	Откл. (5-2)
1	2	3	4	5	6	7	8
Местные бюджеты	10 004,1	12111,3	12617,1	13343,2	2107,2	2613,0	3339,1

Увеличение расходов местных бюджетов объясняется следующими факторами:

§ увеличением доходной части самодостаточных органов местных самоуправлений;

§ увеличением заработной платы и норм питания согласно Указов Президента КР (№540, 541, 542, от 6.12.2007 года « О повышении заработной платы учреждениям социальной сферы» и №548 13.12.2007 года «О повышении заработной платы государственным и муниципальным служащим»), а также постановления Правительства КР от 15.01.2008г №7 «О денежных нормах питания учреждений социальной сферы», увеличением доплат за классное руководство работникам общеобразовательных учреждений;

§ открытием новых дошкольных учреждений.

Таблица 3.1.2. На финансирование трансфертов из республиканского бюджета местным бюджетам (выравнивающие и категориальные гранты) на 2009-2011 года, предусмотрены ассигнования: (млн. сомов)

Наименование	Утв. на 2008 г.	Проект на 2009г.	Проект на 2010 г.	Проект на 2011 г.	Откл. (3-2)	Откл. (4-2)	Откл. (5-2)
1	2	3	4	5	6	7	8
Категориальные гранты	3 185,8	4 118,7	4 118,7	4 118,7	932,9	932,9	932,9

Объемы категориальных грантов были рассчитаны исходя от объема фонда заработной платы работников образования, с учетом повышения в 2008 году утвержденных тарификационных списков и повышением доплат за классное руководство.

Таблица 3.1.4. (млн. сомов)

Наименование	Утв. на 2008 г.	Проект на 2009г.	Проект на 2010 г.	Проект на 2011 г.	Откл. (3-2)	Откл. (4-2)	Откл. (5-2)
1	2	3	4	5	6	7	8
Выравнивающие гранты	418,1	680,8	619,6	601,2	262,7	201,5	183,1

Объемы выравнивающих грантов были определены на основе методики, где за основу расчетов было принято значение «бюджетной обеспеченности» местного самоуправления, которая представляет собой объем доходов в расчете на одного жителя, который может быть получен бюджетом айыл окмоту (горуправы) исходя из уровня экономического развития соответствующей территории, с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг в расчете на одного жителя. При этом, для каждого органа МСУ были применены дополнительные корректировочные коэффициенты, реально влияющие на объем расходных обязательств местных бюджетов (коэффициенты высокогорности и труднодоступности, масштаба, структуры населения и урбанизации).

3.2 Предлагаемые пути решения проблем, касающихся доходной базы местных бюджетов

Основные способы регулирования доходной части муниципальных образований - ставки налоговых отчислений. Административные районы в республике имеют существенное различие в налоговой базе. Это не позволяет, например, городу Бишкек и некоторым районам Чуйской области формировать профицитные бюджеты, и они становятся вынужденными реципиентами. Вертикальная несбалансированность бюджетной системы приводит к оказанию финансовой поддержки из республиканского бюджета практически всем регионам.

Ниже приводятся возможные варианты улучшения доходной базы местных бюджетов КР:

- Формировать бюджет "снизу вверх.

- Ускорить принятие проектов законов "О местной государственной администрации и местного самоуправления" (в новой редакции), " О финансово-экономических основах местного самоуправления".

- Разработка и принятие нормативных актов "О минимальном бюджете МСУ", "Методика расчета потенциала местного бюджета".

- Своевременное финансирование услуг, являющихся государственными приоритетами - здравоохранение, образование и пр. Отработать механизм передачи грантов (выравнивающих, категориальных) из республиканского в местные бюджеты.

- Дать уточнение понятиям отдельных местных налогов (налог за использование государственной символики и т.д.).

- Проведение пилотного проекта на отдельно взятом МСУ по отработке финансового обеспечения его деятельности, в целях дальнейшего использования полученного опыта в республике.

- Сбор налога с юридических лиц по использованию земель несельскохозяйственного назначения передать МСУ.

- Не допускать вмешательства в процесс разработки, утверждения и исполнения местного бюджета МСУ.

- Выпускать муниципальные ценные бумаги и займы.

Взимание платы за использование природных ресурсов возложить на МСУ.

Государственное финансирование (межбюджетные отношения):

Проблемы:

- Несвоевременное финансирование защищенных статей бюджета.

- Закрытие счетов и другие ограничения через Министерство финансов.

- Несбалансированность финансовых потоков.

Предложения.

- Финансовая ответственность государственных финансовых органов (административные штрафы и другие виды финансовой ответственности) через контроль и отчетность перед МСУ.

- Учет местных интересов, разработка и претворение материальных стимулов для пополнения Местных бюджетов. (Оставить перевыполнение доходной части местных бюджетов + общегосударственные налоги, и их отчисления).

- Своевременное финансирование объектов коммунальной собственности, части государственных расходов.

- Создание условий и регламентирование деятельности по содержанию и развитию коммунальной собственности со стороны органов государственной власти и учет предложений со стороны МСУ (уровень министерств и ведомств, правительства).

- Создание предприятий по содержанию объектов водопользования.

Предложения:

- Ускорить принятие закона "О финансово-бюджетных основах местных сообществ", доработка нормативно-правовой базы.

- Принцип бюджетного планирования "снизу-вверх"; утверждение бюджета МСУ до утверждения район., област. и республиканского бюджета.

Взаимодействие с Министерством финансов, ГНИ по утверждению штата налоговых работников в МСУ, и наделение полномочиями по сбору налогов и сборов.

- Невмешательство органов государственной власти по распределению использованию закрепленных нормативно-правовых актов "О минимальном бюджете МСУ", "Методика расчета потенциала дохода".

Предложения в бюджетных отношениях:

- в целях заинтересованности малых городов в повышении доходной части бюджета, возможно введение системы льготного налогообложения. Причем, система льгот для каждого города должна зависеть от экономического потенциала и сложности возникающих проблем. Необходим также пересмотр структуры бюджета малого города с учетом специфики деятельности органов управления;

- совершенствование финансово-бюджетного законодательства должно быть направлено на преодоление существующего разрыва между объемом полномочий, закрепленных за городскими органами, и их финансовым и материальным обеспечением;

- создание рынка недвижимости и инвестиционной политики на базе объектов коммунальной собственности.

Финансовая децентрализация.

Наименьшие успехи в реформе самоуправления были достигнуты в сфере укрепления финансово-экономических основ местного амоуправления. В числе проблем, имеющихся в этой области, нужно отметить невысокие права местных кенешей по введению местных налогов и сборов, особенно в сельской местности, где из 16 их видов, регламентированных Налоговым кодексом, от силы можно ввести 2-3. Финансовой децентрализации существенно мешает и традиционная пирамидальность территориальных бюджетов, в которой верхнее звено - область - имеет наибольшие права, а нижнее - населенные пункты - крайне скромные возможности. Камчыбеков Т.К., Чалова С.Т. Реформа местного налогообложения/ Рынок капиталов. - 2000, № 9 -10. стр. 4
Поэтому в ближайшие годы предстоит разработать долгосрочную программу финансовой децентрализации, включающую:

- внесение изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики, регулирующие финансово-бюджетные отношения в плане усиления полномочий органов местного самоуправления первичного территориального уровня;

- урегулирование вопросов механизма финансирования передаваемых органам самоуправления полномочий;

- создание финансовой системы, основанной на устойчивых и сбалансированных местных бюджетах, обеспечивающих достаточное финансирование выполняемых административных функций;

- обеспечение сбалансированности бюджетных средств и объема решаемых задач;

- введение одним из непременных условий формирования бюджета принцип долгосрочной стабильности нормативов.

При этом "золотым правилом" должен быть такой порядок формирования местных бюджетов, согласно которому бюджеты городов, поселков и аилов должны приниматься раньше районного и областного бюджетов.

Финансовая автономия зиждется на следующих основаниях:

- местные сообщества самостоятельно устанавливают либо вводят местные налоги и сборы

- местные сообщества имеют независимый бюджет, достаточный для осуществления полноценного управления

- местное самоуправление имеет независимые финансовые органы, включая казначейство.

- местные кенеши утверждают местный бюджет и отчет о его выполнении, а также заслушивают информацию об использовании внебюджетных фондов (статья 95).

Данные показатели характерны для стран с развитой системой самоуправления, особенно для государств с федеративным устройством. В странах с унитарной формой государственности центральные органы власти в той или иной форме ограничивают местное самоуправление, особенно в части системы исполнительной власти.

Приведенная система индикаторов, в определенных границах, может быть принята за основу для формирования наших целевых приоритетов самоуправления, тем более, что ряд условий для этого в Кыргызстане уже реализован. Однако следует помнить, что в Кыргызстане, вероятно, на современном этапе возможна реализация лишь некоторых из международных признаков местного самоуправления, так как исторически доказано, что развитие целесообразно осуществлять эволюционно. Тем более, что реализация этих принципов потребует большой перестройки системы общественно-государственного управления и ревизии существующего законодательства не только в сфере местного самоуправления.

Конкретно же следует предпринять следующие шаги по реформе системы местного самоуправления:

Провести четкое разграничение вопросов осуществления управления между центральной властью, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления на законодательной основе.

Завершить процесс передачи (делегированию) управленческих функций от министерств и административных ведомств органам местного самоуправления.

Упразднить отдельные территориальные службы центральных органов исполнительной власти с целью повышения их компактности и накопления опыта децентрализации. За главами местных государственных администраций закрепить персональную ответственность за социально-экономическое развитие вверенной территории.

Повысить роль представительных органов самоуправления - местных кенешей, расширив круг их полномочий по управлению делами местного значения и осуществлению контроля за деятельностью исполнительных органов власти.

Создать систему подготовки, переподготовки и краткосрочных курсов повышения квалификации кадров государственных служащих для местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

Осуществить комплекс мер по повышению роли местных бюджетов, совершенствованию системы взаимоотношений между местными и республиканским бюджетами. Законодательно закрепить экономическую и финансовую основу местного самоуправления, в качестве которой могут выступить земельно-водные ресурсы в пределах законодательно установленных границ пользования ими, коммунальная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения местных сообществ.

В целом же, проведение реформы местного самоуправления должно быть тщательно подготовленной и продуманной. Это означает не только принятие одного закона, а требует реорганизации всей системы социально-экономических и политических отношений, включая перераспределение коммунальной собственности, заложение местного бюджета, создание муниципальных служб, разграничение полномочий между органами государства и самоуправления и т.д.

В краткосрочной перспективе Правительству необходимо разработать программу региональной политики и развития местного самоуправления, направленной на укрепление организационно-правовых и финансово-экономических основ деятельности органов местного самоуправления в сельской местности. Реформа местного самоуправления является настолько важным вопросом, что ее нужно решать путем широкого народного обсуждения. Очевидно, что государственная администрация не должна проводить реформу местного самоуправления под себя. Более того она должна приспосабливаться к изменениям в этой сфере, реформируя прежде всего свою собственную структуру, делая ее более демократичной.

Как несомненно прогрессивные шаги в направлении увеличения прозрачности и самостоятельности муниципального управления, необходимо отметить практику общественных слушаний городских бюджетов. Общественное обсуждение городского бюджета ставит своей целью активизировать участие населения в местном самоуправлении. В соответствии с Законом КР "О местном самоуправлении и местной государственной администрации", участие местного населения в обсуждении всех важных вопросов общественной и государственной жизни является одной из форм осуществления местного самоуправления.

Финансовые взаимоотношения центра с областями выглядит следующим образом. Приняты единые нормативы отчислений от республиканских налогов в бюджеты областей. Средства в виде трансфертов распределяются между областями. При формировании бюджетов административных образований - сельских управ, городов и районов - используется часть республиканских и местных налогов, закрепленных на постоянной основе. Но практически отсутствует механизм, позволяющий получать в требуемом объеме финансовые компенсации за исполнение отдельных государственных полномочий, делегированных на соответствующий уровень. На мой взгляд, для решения некоторых проблем местного бюджета, необходимо, прежде всего, установление стабильности финансового плана (с учетом инфляционных процессов) на 3-5 лет, нахождения путей по изменению отчислений в соответствующий местный бюджет от всех видов налогов собираемых на определенной территории, а также расширения полномочий местных сообществ по увеличению собственной доходной базы, вплоть до прав по введению или отмене местных налогов и сборов.

Необходимость повышения эффективности работы органов местного самоуправления по утверждению принципов самофинансирования и укрепления финансово - экономической базы самоуправления требует дальнейшего совершенствования системы формирования местных бюджетов.

Определенным шагом вперед в решении данной проблемы является принятый Закон “О базовых ставках единого сельскохозяйственного налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, земельными участками, предоставленными землепользователям в городской и сельской местностях, на 2001 г.”, устанавливающий, что средства, поступающие в виде единого налога за право пользования сельскохозяйственными угодьями, должны распределяться в следующем порядке:

- в аильные и поселковые бюджеты - 70% (исключительно для социально-экономического развития села);

- в районные бюджеты - 10%;

- в Государственный страховой фонд - 20%.

Аналогичный закон на 2000 г. определял несколько другой порядок распределения средств:

- в аильные и поселковые бюджеты - 60% (исключительно для социально-экономического развития села);

- в районные бюджеты - 15%;

- в областные бюджеты - 10%;

- в Государственный сельскохозяйственный страховой фонд - 15%.

Однако данное распределение средств реально на местах не применялось. Земельный налог в большинстве регионов разделялся между областными, районными и местными бюджетами. Критерием при этом, как правило, выступала собираемость налога и контингент земель. В поселениях, где контингент земель и сборы налога достаточно большие, часть поступлений изымалась в бюджеты вышестоящего уровня сверх нормативов, установленных Законом, для осуществления политики выравнивания расходов по отдельным поселениям. Например, данные по распределению земельного налога с сельскохозяйственных угодий в Жайылском районе показывают, что в зависимости от контингента земель норматив отчислений по налогу в бюджет айыл окмоту колебался от 14,3% в Красновосточном айыл окмоту до 100% в Суусамырском айыл окмоту. Камчыбеков Т.К., Чалова С.Т. Реформа местного налогообложения/ Рынок капиталов. - 2000, № 9 -10. стр. 6

Формирование коммунальной собственности местных сообществ вызывает необходимость пересмотра системы формирования местного бюджета, изменения его структуры в масштабе регионов.

Учитывая то, что основной груз проблем по содержанию объектов социальной инфраструктуры населенных пунктов переходит на первичный территориальный уровень, следует осуществить пересмотр нормативов отчислений в местные бюджеты. Этот вопрос должны решить финансовые органы как на центральном уровне, так и на районном и областном. Должна быть выработана единая местная бюджетная политика, направленная на усиление местного бюджета первичного территориального уровня, расширение местной налоговой базы.

С введением коммунальной собственности на землю большая часть налога на земли сельскохозяйственного назначения должна поступать в бюджеты самоуправления первичного уровня.

Также должна хорошо работать Финансовая поддержка местного самоуправления, которая охватывало бы:

- обеспечение разграничения доходов и расходов между республиканским и местными бюджетами. Бюджеты каждого уровня местного самоуправления должны соответствовать возложенным на них полномочиям и функциям;

- гарантирование государством своевременного финансирования услуг,
являющихся государственными приоритетами (здравоохранение, образование и др.), путем выделения органам местного самоуправления категориальных и выравнивающих грантов, отработки механизма передачи грантов из бюджетов вышестоящего территориального уровня нижестоящим;
- осуществление формирования местных бюджетов с учетом необходимых средств на финансирование объектов, переданных в коммунальную собственность местных сообществ;

- проведение пилотных проектов в целях отработки финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- расширение доходных источников местного самоуправления, дифференцирование налоговых и других поступлений;

- запрет на изъятие свободных остатков средств местного бюджета,
полученных в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии расходов;

- передачу необходимых материальных, финансовых и иных средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- внесение поправок в действующее законодательство Кыргызской Республики, в том числе в законы "Об основах бюджетного права в Кыргызской Республике", "О местных налогах и сборах", в Налоговый кодекс Кыргызской Республики и другие нормативные акты.
Органы местного самоуправления наделяются правами:

- устанавливать на основе общих принципов, предусмотренных законодательством, местные налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых средств, для осуществления функций самоуправления;

- создавать финансово-кредитные организации, учреждения и предприятия (муниципальные банки, страховые, инвестиционные и иные предприятия), в том числе с использованием средств местных бюджетов, в порядке, предусмотренном законодательством Кыргызской Республики;

- выпускать муниципальные займы и лотереи.
Проблемы местных финансов накапливались десятилетиями. Сегодня они воспринимаются как отягченные клубком противоречий и нерешенных вопросов, причем в условиях весьма значительного недостатка финансовых ресурсов, как в центре, так и на местах. Поэтому со всей остротой встал вопрос о проведении реформы местных финансов, которая должна сопровождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей местных администраций. Первым шагом в этом направлении стало бы принятие законодательных актов о местных налогах и сборах.

Предложения по улучшению финансово-экономической базы МСУ в КР, закрепленные в законодательных и нормативно-правовых актах:

- законодательное уточнение экономической основы МСУ;

- расширение механизмов и инструментов финансирования деятельности ОМСУ;

- соглашение между уровнями государственного управления и местного самоуправления на 3-летний период по разграничению функций и расходов и разделению источников доходов;

- использование модели межгосударственных финансовых отношений на уровне “район-город/айыл окмоту”, “область-район”;

- реализация общенациональной стратегии КОР по расширению собственных финансовых ресурсов местных органов власти за счет передачи им в полное ведение ряда налогов (земельный налог, налог на имущество и др.), разделению между республиканским и местными бюджетами по ряду других налогов и снижению объемов грантов, направляемых из республиканского в местные бюджеты;

- заметное увеличение доходов ОМСУ за счет законодательного расширения перечня местных налогов, в первую очередь за счет передачи земельного налога;

- введение налога на имущество;

- принятие законов “О финансово-экономических основах местного самоуправления”, “О социальной мобилизации”, “О муниципальной службе”;

- укрепление финансовой самостоятельности ОМСУ за счет передачи им законодательных полномочий по налогам (в пределах установленных ограничений);

- стимулирование инициативы налоговых инспекторов по пополнению доходной части местных бюджетов и изысканию дополнительных источников дохода путем установления выплаты заработной платы и премий за счет местного бюджета;

- проведение политики улучшения инфраструктуры и осуществления капиталовложений в регионах за счет стимулирующих грантов;

- расширение источников финансирования местных властей путем развития кредитных союзов;

- создание территориальных и/или горизонтальных органов управления по совместному предоставлению услуг и/или решению проблем инвестиций;

- создание предприятий коммунальной собственности, их перепрофилирование;

- принятие Закона КР “О коммунальной собственности” с обязательным рассмотрением процедур торгов как определяющего момента процесса предоставления прав собственности или аренды объектов коммунальной собственности;

- внесение в действующее законодательство изменений о том, что исключительно органы МСУ могут распоряжаться коммунальной собственностью по своему усмотрению;

- применение эффективного планирования и научного прогнозирования доходов и рационализация расходов;

- задействование механизма платных услуг населению, особенно в сфере ЖКХ;

- передача органам местного самоуправления - айыл окмоту полномочий по нотариальным действиям;

- использование механизма тендера для экономного расходования финансовых средств;

- внедрение административной классификации для местных бюджетов для большей прозрачности работы ОМСУ;

- создание правовой основы для внедрения механизма общественных слушаний по местным бюджетам в практику для закрепления положительного опыта проведения общественных слушаний по бюджету в стране;

- создание правовой основы для внедрения механизма чтения по бюджету в практику работы местных кенешей;

- альтернативное предоставление общественных услуг населению частным сектором или НПО;

- привлечение к решению социально-экономических вопросов местного значения созданных общинных организаций в селах и городах.

Таким образом, укрепление доходной базы местных бюджетов это, действительно, острейшая, судьбоносная проблема, от правильного решения которой зависит полноценное формирование фундамента власти, работающей на улучшение благосостояния местных сообществ.

Обращая внимание на проблемы местного самоуправления и предлагая некоторые пути их решения хотелось бы надеяться на понимание того, что возможно именно местное самоуправление является одним из немногих ресурсов, которые еще остаются в стране для преодоления неблагоприятных социально-экономических тенденций. Вероятно, это один из путей, который необходим для поднятия благосостояния общества, пробуждения инициативы и предприимчивости каждого гражданина нашей республики, как для достижения своего благополучия, так и для процветания всего общества.



Заключение

Во многих странах обязательным компонентом демократического государственного строя является местное самоуправление, главная черта которого заключается в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы.

В сфере экономического и социального развития регионов местные бюджеты, которые охватывают региональные бюджеты, бюджеты административно-территориальных единиц и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения региональных потребностей. Именно региональные бюджеты обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Огромная доля местных бюджетов зафиксирована в размерах отчислений на социальную сферу - около 60% всех бюджетных расходов, и на народное хозяйство - более 40%. Региональные власти получили больше прав в области руководства народным образованием и здравоохранением, они проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства, а также решают проблемы охраны окружающей среды.

В последние десятилетия в Кыргызстане наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к местным органам управления, что влечет за собой усиление их роли и расширении в сфере применения. С каждым годом величина местных бюджетов заметно возрастает, и во многих странах составляет превалирующую часть финансовых ресурсов государства.

Местными органами осуществляются задачи социально-экономического развития и, вполне становится очевидным, что выполнение возложенных функций требует не только простого бухгалтерского учета и отчетности, но и планового ведения финансовых дел на основе соответствующей финансово-экономической базы и самостоятельности бюджета. Поэтому важной основой решения проблемы формирования местных бюджетов являются работы по реформе налогово-бюджетной системы республики в рамках общедемократических реформ. В связи с чем, в пакет нормативно- правовых актов, регулирующих вопросы государственной региональной политики, местного самоуправления, социально-экономического развития территорий и бюджетно-налоговой политики необходимо внести ряд решений и соответствующих дополнений и изменений.

Становление местного самоуправления без участия и поддержки государства практически невозможно. В то же самое время государственная поддержка местного самоуправления должна ограничиваться созданием необходимых и достаточных условий для развития местного самоуправления. При этом государство не должно вмешиваться в процесс принятия решений по вопросам местного значения.

Приближение органов власти к объекту управления позволит принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей. Роль государства должна лишь ограничиваться выработкой идеологии и концепции государственного строительства, в которой реально обеспечиваются гарантии местного самоуправления.

В связи с чем, в настоящее время правительство, в основном, взяло на себя инициативу поддержки децентрализации и местного самоуправления, для чего созданы ряд программ, которые могут внести свой вклад: Проект по Устойчивому человеческому развитию, Программа развития управления, Программа преодоления бедности. Кроме этого, Правительство и Всемирный Банк работают над развитием системы управления финансами и бюджетом страны. Германское Общество Технического Сотрудничества (GTZ) поддерживает Правительство в области программ по развитию села. Азиатский Банк Развития готовит проект, направленный на улучшение качества государственных услуг на местном уровне. Проект TACIS поддерживает реформу государственной службы. Настоящая программа будет использовать опыт всех этих программ, и действовать согласованно с различными текущими или планируемыми инициативами Правительства и других доноров.

Только таким образом возможно проведение децентрализации бюджетной системы республики и децентрализации государственной власти, отражающей действенность правительства в рамках реализации государственной региональной политики, а также являющейся надежным источником и способом достижения экономического и, как следствие, социального роста региона.



Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1.Закон «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 г. №78

2.Закон «О местном самоуправлении и местной госадминистрации в Кыргызской республике» 21 января 1998 г.

3.Закон КР “Об основных принципах бюджетного права” 17 октября 2008 года N 226, 17 февраля 2009 года N 54.

4.Закон КР ”О местном самоуправлении и местной государственной администрации” от 26 января 2009 года N 27

5.Закон КР ”О финансово-экономических основах МСУ” от 14 февраля 2008года N 14

6.НК КР принятый ЖК КР 2 октября 2008 года

Литература

7.Бектенова Д.Ч. Финансы, денежное обращение и кредит. Бишкек, 2000

8.Бисембин Д.К. Модель расчета грантов при формировании местных бюджетов/ Реформа. - 2000, № 4(8)

9.Джумабаева Г. Финансовые возможности местных бюджетов/ Рынок капиталов. - 2000, № 6(20)

10.Дробозина Л.А. Финансы, денежное обращение и кредит. - М.: 1999.

11.Камчыбеков Т.К., Чалова С.Т. Реформа местного налогообложения/ Рынок капиталов. - 2000, № 9 -10.

12.Кешикбаев А. Финансы регионов: К проблеме бюджетов местных сообществ/ Реформа. - 2000, № 1

13.Керимкулов М. "Местное самоуправление и управление государством в современных условиях", Доклад мэра города Бишкек на семинаре "Совершенствование государственного управления, правовые и судебные реформы" в рамках КОР, 6-7 июля 2000г., г. Бишкек

14. Национальная конференция: Управление ресурсами государственного сектора. Том 1 - Внутригосударственные финансы. МФ КР. Иссык-Куль, июнь 1999

15. Национальный отчет КР по человеческому развитию за 1998 - 2000