В настоящее время в республике создана определенная законодательная база, регламентирующая подходы к составлению и исполнению местных бюджетов; закреплены собственные доходные источники, определены направления расходов, утверждены права местных органов власти в области финансово-бюджетной политики.

Однако действующее законодательство Кыргызской Республики не способствует развитию инициативы и предприимчивости местных сообществ, не побуждает их к саморазвитию, а, следовательно, требует дальнейшего совершенствования, дополнений и изменений целью которых должно стать повышение заинтересованности органов самоуправления в росте экономического потенциала местных сообществ.

В частности, анализ местных бюджетов первичного уровня показывает, что ежегодные изменения показателей финансовых планов направленные в сторону увеличения не способствуют, а усугубляют плачевное положение органов самоуправления, отбивают желание и инициативу в сборе дополнительных доходов бюджета. В том числе, такие проблемы, как формирование доходной части бюджетов местных сообществ по остаточному принципу, отсутствие объективной, ясной и прозрачной системы стимулирования по формированию доходной части бюджета, лишают возможности органов местного самоуправления перспективного и стабильного социально-экономического планирования развития местного сообщества.

Важным составляющим доходной части местного бюджета является экономическая база местного самоуправления. К сожалению, большей частью в коммунальной собственности находятся объекты социальной инфраструктуры, то есть объекты, не приносящие доход, а расходные.

Как укрепить экономическую базу местного самоуправления в условиях, когда никто не хочет заниматься развитием производственной инфраструктуры при отсутствии стимулирующих факторов? - вопрос, требующий определенных волевых решений.

Несколько лет мы говорим об успешной реформе местного самоуправления, тем самым, выдавая желаемое за действительное. Отсутствие многостороннего анализа реформ местного самоуправления на уровне сел и поселков, продолжающиеся эксперименты в городах и все это без надлежащего нормативно-правового и информационного обеспечения, а также исполнительской дисциплины на местах, на мой взгляд, привели к тому, что население так и не поняло сути местного самоуправления.

В настоящее время проблем у местного самоуправления много, при этом они не решаются, а накапливаются. Из которых, можно систематизировать и выделить следующие:

1. Отсутствие ясной государственной системы регулирования процессом становления и развития местного самоуправления;

2. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

3. Противоречивость нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления.

Следовательно, большинство подзаконных актов приняты и действуют в нарушение законодательства Кыргызской Республики. Отсюда и не исполнение законодательства в области местного самоуправления.

4. Непоследовательно проводимая политика органов государственной власти и несоблюдение законодательства Кыргызской Республики о местном самоуправлении, в частности:

вмешательство вышестоящих органов государственной власти в процесс разработки и утверждения бюджетов местными кенешами и айыл окмоту, что не допускается согласно закону Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике»; не своевременность и не заинтересованность руководителей местных государственных администраций в передаче объектов государственной собственности в коммунальную собственность, в результате чего процесс передачи незавершен, продолжаясь до настоящего времени, и как следствие не выработаны механизмы управления объектами коммунальной собственности.

5. Недостаточное обеспечение финансово - экономической самостоятельности местных сообществ. Отсутствие стимулирующих факторов и заинтересованности со стороны руководителей местных органов власти, в развитии финансово-экономической базы местного самоуправления.

6. Не соблюдение конституционного принципа обеспечения необходимыми материальными, финансовыми и иными средствами органов местного самоуправления для осуществления делегированных им государственных полномочий.

7. Нехватка квалифицированных кадров в органах местного самоуправления. А также отсутствие системы переподготовки и подготовки муниципальных кадров.

8. Отсутствие научной базы, для выработки системных подходов и отслеживания процессов развития местного самоуправления.

9. Отсутствие информационной поддержки местного самоуправления, непонимание значимости постоянного разъяснения населению сути местного самоуправления.

10. Невовлеченность граждан страны в процесс самоуправления.

Эффективность и результативность местного самоуправления в нашей республике во многом зависит от решения, как этих проблем, так и необходимости определения роли государства в этой области.

В концепции развития местного самоуправления в Кыргызской Республике, утвержденного Указом Президента КР, установлено, что "государство должно оказывать всемерную поддержку органам местного самоуправления в его организационно-правовом и финансово-экономическом становлении".

Из этого следует, что органы государственной власти обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления.

В этой связи встает вопрос о степени участия государства в местном самоуправлении.

Реформа местного самоуправления в Кыргызской Республике не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью.

Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта “проб и ошибок”. В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления.

Поэтому, кроме нормативно-правового, финансово-экономического обеспечения, необходима и государственная политика, направленная на реальное обеспечение местного самоуправления.

Всемерное содействие местному самоуправлению, прежде всего, завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его финансовой обеспеченности и правовой защиты, - это не только конституционная обязанность государства, но и важнейшая политическая задача.

Все это свидетельствует о том, что в вопросах самоуправления не следует ограничиваться полумерами в виде проведения различных мероприятий, принятия программ и в целом работы по принципу «на общественных началах», а заниматься этим делом целенаправленно и системно. Внедряя и развивая местное самоуправление, было бы неплохо, обратится к опыту развитых стран, так как наша страна является субъектом мирового сообщества. И едва ли не все, что происходит сейчас в Кыргызстане с формированием эффективно действующих органов местного самоуправления и их становлением не является чем-то неожиданным и новым. Все это имело место в других странах, где местное самоуправление получило развитие, где эффективность его доказана высоким уровнем жизни и благосостоянием общества.

Пути внедрения мировой практики самоуправления, ее приемлемость к нашим условиям могут вызывать различные дискуссии, но одно является бесспорным - это ведущая роль государства, его активное участие в проведении реформ местного самоуправления и в получении положительного результата от внедрения этой формы управления.

В этой связи хотелось бы надеяться на то, что, наконец - то, государство начнет решать проблемы местного самоуправления, а не только их обозначать.

Осуществляемое реформирование всей системы местного управления в соответствии с принципами децентрализации предполагало изменение системы финансирования органов МСУ. В Кыргызстане реформы в области внутригосударственных финансовых отношений стали активно проводиться.

Важнейшим этапом в проведении реформ явился принятый Закон “Об основных принципах бюджетного права в КР”, в котором закреплены основные положения и принципы внутригосударственных финансовых отношений в Кыргызстане.

Основой реформирования системы финансовых отношений между различными уровнями государственной власти стал принцип самостоятельности всех звеньев бюджетной системы (статья 1 закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”).

Практически все сельские органы МСУ имеют собственные бюджеты и финансируют (пока в ограниченных размерах) помимо содержания аппарата управления другие функции общественного управления: здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и др. Позитивные сдвиги в данном направлении отмечаются и в 12 малых городах, перешедших на принципы МСУ. Отдельные города (например, Кара-Балта) до недавнего времени не имели собственного бюджета и финансировались из районного бюджета, а значит, органы МСУ имели ограниченные возможности проводить самостоятельную экономическую политику.

В законе закреплены важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. Порядок организации работы по составлению и исполнению местных бюджетов, а также перечень доходов, поступающих в местные бюджеты, также определен данным законом (раздел 6).

Важным моментом в достижении самостоятельности звеньев бюджетной системы является распределение функций и обязательств по расходам. В настоящее время по закону установлены (статья 37):

функции правительства, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета;

смешанные функции, финансируемые как из республиканского, так и местных бюджетов посредством грантов;

местные функции - бюджетные расходы, осуществляемые из местных бюджетов.

В 2005 г. были сделаны определенные шаги по передаче функций правительства местным органам власти. В сентябре этого года было принято постановление Правительства № 563 “О делегировании отдельных государственных полномочий органам МСУ”, предусматривающее расширение сферы компетентности местных властей. Органам местного самоуправления были делегированы отдельные полномочия по линии МВД, Министерства здравоохранения, Министерства сельского и водного хозяйства, Министерства финансов, Министерства по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, Министерства внешней торговли и промышленности, Государственного агентства по регистрации прав на недвижимое имущество, Государственного агентства по лесному хозяйству, Министерства охраны окружающей среды и Министерства транспорта и коммуникаций. Министерству финансов было поручено определить порядок расчета и передачи из республиканского бюджета финансовых средств, необходимых для осуществления органами МСУ данных делегированных государственных полномочий.

Таким образом, вопросы достижения финансовой самостоятельности местного самоуправления объективно требуют, наряду с решением проблемы четкого разграничения компетенции и определения объема полномочий структур органов местного самоуправления и обеспечения достаточного финансирования местных функций, еще и последовательной работы по передаче органам местного самоуправления устойчивой и достаточной финансовой базы для выполнения делегированных функций управления.

Новая модель внутригосударственных финансов, которая помимо закрепления за бюджетами разных уровней собственных доходов (раздел II Закона “Об основных принципах бюджетного права в КР”), определила три компонента вертикального и горизонтального выравнивания (категориальные, выравнивающие гранты и стабильные нормативы отчислений от общегосударственных налогов и сборов) была введена в КР.

Местные бюджеты составляются на основе контрольных цифр. Вышестоящие по территориальному уровню кенеши утверждают нормативы отчислений от общегосударственных разделенных налогов, определенных законодательством Кыргызской Республики, в соответствующие бюджеты кенешей нижестоящего территориального уровня, а также суммы категориальных, выравнивающих и стимулирующих (долевых) грантов.

Законодательно закреплено, что единые для всех областей и г. Бишкек размеры отчислений от общегосударственных налогов утверждаются ЖК КР в ежегодном законе о республиканском бюджете, а для регионов нижестоящего территориального уровня - кенешами вышестоящего территориального уровня и не подлежат изменению в течение трех лет (статья 34).

Условием эффективного функционирования данной модели является соблюдение стабильных единых нормативов отчислений от общегосударственных налогов.

Норматив отчислений от налога на прибыль, акцизного и подоходного налогов, определенных в качестве разделяемых общегосударственных налогов, составляет 35% для местных областных бюджетов. Кроме того, в целях стимулирования местных органов власти в пополнении доходов установлен повышенный норматив отчислений в местные бюджеты при перевыполнении планового контингента поступлений всех общегосударственных налогов и сборов в размере 75%.

Другим стимулом эффективного расходования бюджетных средств, пополнения доходов местных бюджетов и полной мобилизации местных источников доходов может в будущем выступить предусмотренная в законе возможность введения стимулирующих (долевых) грантов. Стимулирующие гранты могут предоставляться местным бюджетам в виде долевого софинансирования правительства и предназначены для покрытия части расходов местных властей по приоритетным направлениям и целям.

Как в целом, так и по включенным в нее показателям и компонентам модель может пересматриваться с учетом изменения демографических, социально-экономических показателей и процессов, происходящих в республике, и уточняться в ежегодном законе “О республиканском бюджете”.

Еще одним положительным моментом данной модели является то, что она может быть усовершенствована для целей дополнительных расчетов. Хотя в данный момент модель функционирует на уровне “республика-область”, в будущем она может и должна быть использована на уровнях “область-район”, а также “область/район-город/айыл окмоту”.

В настоящее время проводится определенная работа по расширению налоговой базы местных властей путем проведения эксперимента по введению налога на имущество.

Единственным действующим видом налога на имущество, законодательно разрешенным в Кыргызстане, выступает местный налог на неиспользуемые производственные и торгово-бытовые площади или их части. Однако местные органы управления практически не задействуют потенциал данного налога, так как нормативно-законодательная база по данному виду налога окончательно не сформирована, отсутствует инструкция, определяющая порядок его применения.

Земельный налог, действующий в Кыргызстане, относится к разновидности арендной платы за пользование землей, а не является налогом на собственность как таковым.

Поэтому для усиления финансовой базы местного самоуправления в Кыргызстане целесообразно было бы ускорить введение налога на собственность. Дома, строения, имущественные права граждан, наряду с земельными участками, могли бы стать базой для налогообложения. Трудность заключается в удовлетворительной оценке различных составляющих налоговой базы.

Другим предложением, которое поможет укрепить финансовую базу местных властей, законодательное введение других новых видов местных налогов и сборов, таких, как сбор за ветеринарный осмотр скота, дающий право на продажу, забой и др.

Большой потенциал для смягчения проблемы недостаточности бюджетных ресурсов для финансирования текущих расходов и осуществления капитальных вложений ОМСУ и проведения политики децентрализации и развития самоуправления, как показал опыт ПРООН, содержится в процессе социальной мобилизации. Действующая программа ПРООН охватывает 96 сел, где более 6 тыс. чел. учатся объединяться в группы взаимопомощи или общинные организации для совместного, самостоятельного решения своих насущных проблем и проблем своего сообщества. Работа по мобилизации ресурсов должна осуществляться не только отдельными частными лицами или предпринимателями, но и органами МСУ. Необходимо в ближайшее время завершить разработку нормативно-правовой базы для активизации процесса социальной мобилизации.

Практически все предложения, сделанные в работе, лежат в рамках стратегического направления развития Кыргызской Республики, одобренного в принятой общенациональной стратегии “Комплексная основа развития КР до 2010 г.”.

Данная стратегия предусматривает достижение реальной фискальной децентрализации путем расширения собственных финансовых ресурсов местных органов власти за счет передачи им в полное ведение ряда налогов (земельный налог, налог на имущество и др.). Предполагаются перспективы разделения поступления по ряду других налогов между республиканским и местными бюджетами и снижения объемов грантов, направляемых из республиканского в местные бюджеты.

В стране завершается разработка долгосрочной стратегии. Эта программа получила название Комплексная Основа Развития Кыргызстана на период до 2010 года. Уже с 2001 года приступили к системным реформам, имеющим основной целью сокращение бедности. Особое место в реформе государственного управления будет занимать местное самоуправление.

На сегодняшний день в комитетах Жогорку Кенеша началось обсуждение проектов законов "О местном самоуправлении", "О коммунальной собственности", "О муниципальной службе", "О финансово-экономических основах местного самоуправления".

Конкретно же следует предпринять следующие шаги по реформе системы местного самоуправления:

Провести четкое разграничение вопросов осуществления управления между центральной властью, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления на законодательной основе.

Завершить процесс передачи (делегированию) управленческих функций от министерств и административных ведомств органам местного самоуправления.

Упразднить отдельные территориальные службы центральных органов исполнительной власти с целью повышения их компактности и накопления опыта децентрализации. За главами местных государственных администраций закрепить персональную ответственность за социально-экономическое развитие вверенной территории.

Создать систему подготовки, переподготовки и краткосрочных курсов повышения квалификации кадров государственных служащих для местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

Осуществить комплекс мер по повышению роли местных бюджетов, совершенствованию системы взаимоотношений между местными и республиканским бюджетами. Законодательно закрепить экономическую и финансовую основу местного самоуправления, в качестве которой могут выступить земельно-водные ресурсы в пределах законодательно установленных границ пользования ими, коммунальная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения местных сообществ.

В целом же, проведение реформы местного самоуправления должно быть тщательно подготовленной и продуманной. Это означает не только принятие одного закона, а требует реорганизации всей системы социально-экономических и политических отношений, включая перераспределение коммунальной собственности, заложение местного бюджета, создание муниципальных служб, разграничение полномочий между органами государства и самоуправления и т.д.

В краткосрочной перспективе Правительству необходимо разработать программу региональной политики и развития местного самоуправления, направленной на укрепление организационно-правовых и финансово-экономических основ деятельности органов местного самоуправления в сельской местности.

Реформа местного самоуправления является настолько важным вопросом, что ее нужно решать путем широкого народного обсуждения. Очевидно, что государственная администрация не должна проводить реформу местного самоуправления под себя. Более того она должна приспосабливаться к изменениям в этой сфере, реформируя прежде всего свою собственную структуру, делая ее более демократичной. Анализируя пройденный нами путь по реформированию системы местной власти, хочется отметить, что республика прошла его осознанно, с пониманием конечной цели реформы, создав неплохие организационно-правовые предпосылки для того, чтобы сделать эту реформу необратимой. В то же время нам пришлось расстаться с нашими первоначальными романтическими представлениями о всеисцеляющей силе местного народовластия, иллюзиями в том, что реформу самоуправления возможно осуществить молниеносно.
Политические и общественные институты республики осуществляли развитие местного самоуправления в эти непростые десять лет, которые вообще можно назвать десятилетием реформ, адаптируясь к меняющимся условиям, методом проб и ошибок, приспосабливая свои структуры к работе в новой социально-экономической среде.

И за прошедшие десять лет мы поняли главное: невозможно прямо трансплантировать в наше общество готовую модель развитой демократии. Свой путь в самоуправлении мы должны пройти сами.

2.2 Анализ использования местных бюджетов местными органами самоуправления

Местные бюджеты- это основной финансовый план местных органов самоуправления, как уже вышеупомянуто местные бюджеты формируются в большей степени за счет налоговых поступлений.

В данном случае нельзя не затронуть данную состовляющую. По сути месные бюджеты состоят не только из доходов, в свою очередь первые целенаправленно распределяются на соответствующие расходы. Как любое другое финансово-экономическое учреждения, а именно таковым он является (государственное учреждение) он работает по принципу, формирование (налоги и сборы), затем его распределение.

Отрицательным последствием ежегодного изменения нормативов отчислений по разделенным источникам доходов, является отсутствие усилий по пополнению доходов бюджета и рационализации расходов у местных органов первичного территориального уровня.

С другой стороны, говорить о самостоятельном составлении бюджетов ОМСУ в таких условиях неправомерно. Самостоятельность формирования бюджетов первичного территориального уровня станет реальной только тогда, когда их бюджеты будут формироваться, рассматриваться и утверждаться раньше, чем бюджеты вышестоящего уровня, или при наличии стабильных нормативов разделения доходов между разными уровнями местного управления.

Вместе с тем имеются факты явного нарушения законодательства, когда отдельные местные органы власти вводят местные налоги, не предусмотренные в Налоговом кодексе. Так, при въезде в Ысык-Кульскую область через Боомское ущелье на экологическом посту взимался сбор за въезд в курортную местность с иностранных автомашин в размере от 20 до 50 долларов в зависимости от вида транспорта. Надо отметить, что он был введен решением Ысык-Кульского областного кенеша, что противоречило Налоговому кодексу.

Кроме того, существуют повсеместно экологические сборы при въезде в зоны отдыха, прилегающие к крупным населенным пунктам (возле гг. Бишкек, Каракол, Ош и т.д.), которые поступают в кассы хозяйствующих субъектов. Введение их также противоречит Налоговому кодексу. Необходимо отметить, что ввиду несоответствия этих сборов законодательству, и отсутствия единого порядка контроля за их использованием создаются предпосылки к расхищению собранных средств.

Низкие поступления по налогам с туристов, выезжающих в дальнее зарубежье, с владельцев собак, с граждан, выращивающих цветы, подтверждают тот факт, что местные органы власти при принятии положений по администрированию не предусматривают механизм стимулирования органов, на которые возлагается сбор налогов. Для роста собираемости местных налогов возможно при принятии бюджета предусмотреть нормативы отчислений органам, осуществляющим их сбор, на основе представленных смет либо передать им полномочия на договорных началах, что позволяет Закон КР “О местном самоуправлении и местных государственных администрациях”. Бисембин Д.К.Модель расчета грантов при формировании местных бюджетов/ Реформа. - 2000, № 4(8) стр. 7

Другой проблемой, связанной с отсутствием стимулов, является то, что зачастую местные органы власти раньше не имели в своем распоряжении работников, которые бы осуществляли сбор местных налогов. Так, если в типовое штатное расписание айыл окмоту была введена единица счетовода-кассира, непосредственно занимающегося сбором местных налогов, то в малых городах, перешедших на принципы самоуправления, зачастую оставался нерешенным вопрос: какие структуры будут администрировать сбор местных налогов? Работники Государственной налоговой инспекции были нацелены и выполняли в первую очередь план по общегосударственным налогам, оставляя без внимания план по местным налогам и сборам. Законодательные нововведения связаны с созданием финансовых отделов, которые будут заниматься сбором налогов, на местах.

Не будет преувеличением утверждать, что большинство органов первичного территориального уровня находятся на грани выживания, многие услуги недофинансируются даже в финансово-доходных местных административных подразделениях. Большинство местных органов власти нуждаются в дополнительных источниках пополнения их казны.

В ходе исследования логически возникла задача провести анализ исполнения законодательно-нормативных актов в налогово-бюджетных и межбюджетных отношениях органов местного управления, нацеленный на выявление основных закономерностей и тенденций, а также последствий ненадлежащего их исполнения.

Анализ исполнения доходной и расходной части местных бюджетов в 2008 г. показал, что принятые местными кенешами и обязательные для исполнения бюджеты надлежащим образом не были исполнены в большинстве областей. При этом использование официальных трансфертов в межбюджетных отношениях показало, что в 2008 г. для подавляющей части областей гранты составили значительно меньшую сумму, чем это предусматривалось по плану.

В официальных отчетных статистических данных по местным бюджетам практически невозможно выделить бюджеты ОМСУ. Бюджетные возможности со стороны расходной части местных бюджетов измеряются в первую очередь распределением расходов по разным уровням управления. В Кыргызстане основной вклад в финансирование местных расходов обеспечивают промежуточные звенья управления. Наибольший объем расходов в 2008 г. был профинансирован из районных бюджетов (около ѕ совокупных местных расходов).

В этой связи посмотрим, какие меры принимаются для проведения дальнейшей децентрализации и как они выполняются. В 2000 г. были осуществлены определенные шаги по сокращению промежуточных областных структур. В соответствии с постановлением Правительства КР от 25 февраля 2006 г., “О совершенствовании структуры местных органов государственного управления” были упразднены отдельные областные органы (с передачей отдельных штатных единиц в аппараты государственных администраций областей): управления сельского хозяйства, управления по туризму и спорту, управления по регистрации прав на недвижимое имущество в Иссык-Кульской, Чуйской и Таласской областях, управления образования и культуры, управления профтехобразования и здравоохранения. Функции управления системой здравоохранения в областях были переданы областным больницам.

С 1 января 2008 г. на 30% была сокращена численность таких областных структур, как аппарат территориальных структур Фонда государственного имущества, управления социальной защиты, занятости населения, социального фонда, аппарата Центра аграрно-земельной реформы и его областных и районных подразделений. На 20% была сокращена численность областных военных комиссариатов, управлений внутренних дел и аппаратов областных подразделений Судебного департамента и Национального статистического комитета КР. Численность работников аппаратов областных и Бишкекской городской государственных налоговых инспекций при МФ была сокращена на 40% и освободившиеся штатные единицы были переданы в районные и городские структуры.

Анализ работы доходной части бюджета выявляет ряд проблем, актуальных на данный момент. Из них важно отметить следующие:

Исполнение доходной части путем взаимозачетов. Взаимозачет это операция, относящаяся к категории финансовых безналичных операция, не отражающихся на банковских счетах. Из таблицы 2.1 видно, что в целом за 2008 год исполнение местных бюджетов на 30% выполнено за счет взаимозачетов, т.е. на первый взгляд создается впечатление, что доходная часть выполняется, но фактически денежных поступлений нет, что, в свою очередь, влияет на увеличение задолженности по социальным выплатам.

Низкое исполнение доходов по регионам. Так, доходная часть местных бюджетов за 2008 год по отчетным данным без учета взаимозачетов не выполнена всеми регионами. За исключением г. Бишкек (104,9%).

В разрезе областей картина выглядит следующим образом:

Таблица 2.2.1. Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008 г. (млн. сом.)

Области	План	Факт	Факт без вз-зачета	Отклонение	%вып-я без вз-зачета
Ошская	178,3	180,8	139,7	-38,6	78,4
Жалал-Абадская	103,6	119,9	78,4	-25,2	75,7
Иссык-кульская	96,6	87,8	58,9	-37,7	60,9
Нарынская	23,7	23,0	17,9	-5,8	75,5
Таласская	31,9	34,9	14,0	-17,9	43,9
Чуйская	338,3	352,6	229,2	-109,1	67,8
г. Бишкек	363,0	464,1	380,8	17,8	104,9
Итого	1135,4	1263,1	918,9	344,2	72,7

Необходимо отметить, что одним из причин невыполнения доходной части является то, что из 16 видов местных налогов и сборов не все собираются на прогнозируемом уровне. Так, например, в Нарынской, Таласской, Жалал-Абадской областях невозможно собирать такие налоги и сборы как: налог на казино, на собак, на цветы, на рекламу. Уровень жизни в этих районах настолько низок, что население с трудом оплачивает расходы первой необходимости. В утвержденном бюджете на 2008 год для местных бюджетов предусмотрены категориальные гранты в размере -972,9 млн. сомов (41% от объема расходов).

Таблица 2.2.2. Исполнение расходной части местных бюджетов (млн. сом).

Области	Объем расходов на 2007г.	Из них: Категор-ые гранты	Вырав-ие гранты	% грантов от объема расходов
Ошская	620.8	340.4	117.4	73.7
Жалал-Абадская	358.3	187.9	53.1	67.3
Ысык-Кульская	194.5	91.0	7.9	50.8
Нарынская	182.7	64.7	91.1	85.3
Таласская	113.0	45.4	28.4	65.3
Чуйская	353.0	129.2		36.6
г.Бишкек	436.4	69.3		15.9
Итого	2259.0	927.9	298.0	54.3

Данная таблица наглядно иллюстрирует, что доходная часть не покрывает расходную, Поэтому на сегоднешний день из семи областей пять получают государственные дотации в виде выравнивающих грантов. Таким образом, 54,3% расходов местных бюджетов покрываются за счет республиканского бюджета.

Постоянные изменения законодательных нормативных актов. В 2008 году в связи с принятием постановления Законодательным собранием Жогорку Кенеш КР о снижении ставки земельного налога, доходная часть местных бюджетов потеряла 170 млн.сомов. В этом случае возник дефицит на данную сумму, и Республиканский бюджет вынужден был изыскать средства для решения проблемы.

С 2008 года в связи с принятием закона «О дорожном фонде» налог с физических лиц - владельцев автотранспортных средств - полностью передан республиканскому бюджету. Отсюда возникла проблема: данный налог в регионах собирают, но улучшить состояние местных дорог из этих средств не могут - целевые средства находятся в республике.

Вышеизложенные проблемы диктуют необходимость принятия определенных мер по улучшению ситуации в доходной части местных бюджетов. Одной из них является неизменность стабильных нормативов отчислений на общегосударственные налоги в течение планируемого периода, а также ставок по налогам, поступающим в местные бюджеты. Кешикбаев А. Финансы регионов: К проблеме бюджетов местных сообществ/ Реформа. - 2000, № 1 стр. 18

Для того чтобы у местных бюджетов была уверенность в составлении многолетнего бюджета, они должны твердо знать, что нормативы отчислений от общегосударственных налогов установлены на несколько лет. При прогнозировании доходной части ставки налогов тоже не должны меняться ( к примеру, по земельному налогу), так как это может создать ( и уже создавало) проблему дефицита в течение бюджетного года.

В рамках совершенствования системы прогнозирования доходов важно проведение тщательного анализа поступлений доходов в местные бюджеты за несколько лет.

Данная работа необходима для того, чтобы определить: какие общегосударственные налоги, местные налоги и сборы наиболее стабильно поступают в местные бюджеты, и сделать реальные прогнозы на последующие годы.

Аналитическая таблица должна включать следующие основные параметры:

Области	Поступление налогов и сборов в 2007г.	В2008г.	% роста или снижения	Прогноз в 2009 г.	% роста или снижения

На основе такого анализа можно отследить динамику поступления налогов по регионам, определить причины и тенденции увеличения или уменьшения налоговых поступлений.

Усовершенствовать систему стимулирования местных властей в сборе налогов. В частности, при перевыполнении плана сбора налогов. Согласно инструктивному указанию «О порядке отчислений в местный бюджет от сверхплановых поступлений общегосударственных налогов и НДС» Министерства финансов КР и статьи 11 Закона « О республиканском бюджете на 2008 год» при перевыполнении запланированного контингента общегосударственных налогов: НДС, подоходный налог, налог на прибыль, акцизы) они зачисляются в местные бюджеты по нормативу 75% от суммы превышения.

Постепенное сокращение всех налоговых платежей натуроплатой и взаимозачетов. Если не будут сокращены налоговые платежи натуроплатой и взаимозачетом, даже при перевыполнении доходной части, перед местными бюджетами всегда будет стоять проблема с задолженностью по социальным выплатам и иным платежам. Доходная часть местных бюджетов за 2008 году, исполнена (без пециальных средств) на 34.2 % при этом (без учета взаимных расчетов) собственные доходы исполнены на 56. 7%, т.е. взаиморасчеты на общую сумму 154.3 млн. сомов.



Области	План	Факт	% выпол- нения.	Собственные доходы без учета Взаиморасчетов.	% выполнения без учета взаиморасчетов.
Ошская	200.5	161.0	80.3	146.8	73.2
Жалал-Абадская	97.2	108.3	111.4	91.4	94.0
Ысык-Кульская	129.2	97.8	75.7	83.9	64.9
Нарынская	20.3	19.1	94.1	16.4	80.8
Талаская	27.6	27.9	101.1	17.1	62.0
Чуйская	311.5	271.8	87.3	227.1	72.9
город Бишкек	446.2	536.6	120.3	485.8	108.9
Итого	1232.5	1222.5	99.2	1068.5	86.7

Таблица 2.2.3 Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008 г (млн. сомов)

По Ошской области план доходов недовыполнен на 39.5млн. сомов, из них по налогу на оказание платных услуг населению и с розничной торговли 14.4 млн. сомов, акцизным сборам на внутреннюю продукцию -28.4 млн. сомов, земельному налогу с юридических лиц -13.8 млн. сомов.

Необходимо отметить, что из общей суммы доходов 8.8% поступило путем взаимозачетов. По Жалал-Абадской области доходы перевыполнены на 11.1 млн. сомов. При этом, недопоступлено налогов по следующим источникам, налогу на оказание платных услуг населению и с розничной торговли -3.6 млн. сомов, земельному налогу с физических лиц -0.5 млн. сомов, с юридических лиц -7.6 млн. сомов и арендной платы за землю 0.3 млн. сомов. По Ысык-Кульской области план доходов недовыполнен на 31.4 млн. сомов, в том числе по подоходному налогу -0.4млн. сомов акцизным сборам на внутреннюю продукцию -28.5 млн. сомов, по земельному налогу с физических лиц - 0,2 млн. сомов, с юридических лиц - 18,2 млн. сомов и по конфискациям и штрафам ГНИ -0.3 млн. сомов. Из общей суммы поступивших доходов 14.2%, или 13.9 млн. сомов поступило путем взаимозачетов.

По Нарынской области общий план доходов недовыполнен на 1,2 млн. сомов, в том числе большое отклонение по следующим источникам: по налогу на оказание платных услуг населению и с розничной торговли - 0,6 млн. сомов и по земельному налогу с физических лиц - 9,6 млн. сомов.

Взаимозачет произведен на 2,7 млн. сомов или 14,1% от общих доходов. По Таласской области план по доходам перевыполнен на 0,3 млн. сомов. При этом не выполнен план по акцизным сборам на внутреннюю продукцию на - 1,2 млн. сомов и земельному налогу с юридических лиц - 1,8 млн. сомов. По Чуйской области план доходов недовыполнен на 39,7 млн. сомов, из них по акцизному сбору на внутреннюю продукцию на 13,6 млн. сомов, по земельному налогу с физических и с юридических лиц соответственно - 0,2 и 46,3 млн. сомов. Из общей суммы поступивших доходов44,7 млн. сомов, или 16,4% поступило путем взаимозачета.

По городу Бишкек план по доходам перевыполнен на 90,4 млн. сомов. При этом, не выполнен план по акцизным сборам на внутреннюю продукцию на 20,1 млн. сомов, по земельному налогу с юридических лиц - 11,6 млн. сомов. Доходная часть местных бюджетов за 2001 год по данным исполнена (без учета трансфертов и специальных средств) на 93.8 %, при этом (без учета взаимозачетов) собственные доходы исполнены на 84.1 %, т.е. взаимозачеты произведены на общую сумму 151.3 млн. сомов.

Исполнение доходной части местных бюджетов в разрезе областей следующее (без учета трансфертов и специальных средств):

Таблица 2.2.4. Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008г. (млн. сом)

Области	План	Факт	% выполнения	Доходы М/бюджета без учета вз-зачета	% выполнения без учета вз-зачета
город Бишкек	630.6	621.3	98.5 %	572.0	90.7 %
Ошская	163.4	156.3	95.7 %	142.5	87.2 %
Баткенская	36.8	36.7	99.7 %	34.8	94.6 %
Жалал-Абадская	142.6	152.7	107.1 %	144.0	101.0 %
Ысык-Кульская	120.5	106.3	88.2 %	84.3	70.0 %
Нарынская	19.1	19.9	104.2 %	15.4	80.6 %
Таласская	26.4	28.3	107.2 %	21.3	80.7 %
Чуйская	432.2	352.3	81.5 %	308.2	71.3 %
И т о г о	1571.6	1473.8	93.8 %	1322.5	84.1 %

При этом, этом отдельными областями не выполнено требование статьи 19 Закона Кыргызской Республики “О республиканском бюджете ”, об ограничении проведения взаимозачета до 10 процентов от общего контингента доходов. Так процент взаимозачета от общего поступления доходов составляет: в Ысык-Кульской области-20.7%, в Нарынской-22,8 %, в Таласской-23,7% и Чуйской области-23,7%.

Доходная часть местных бюджетов за 2008 год по отчетным данным исполнена (без учета трансфертов и спец. средств) на 91,3%, при этом, собственные доходы (без учета взаимозачетов) исполнены на 83,0%, то есть взаимозачеты составили 9,1% или произведен на общую сумму 151,4 млн. сомов. Исполнение местных бюджетов в разрезе областей отражено в следующей таблице (без учета трансфертов и спец. средств):

Таблица 2.2.5. Исполнение доходной части местных бюджетов за 2008 г. (млн.сомов)

Области	План	Факт	% выпол нения	Доходы М/бюджета без учета взаимозачетов	% выполнения без учета взаимозачетов
Ошская	185,4	181,3	97,8	166,7	89,9
Баткенская	35,3	29,6	83,8	28,7	81,3
Жалал-Абадская	164,0	151,0	92,1	143,8	87,7
Ысык-Кульская	133,1	126,4	94,9	98,1	73,7
Нарынская	25,7	23,0	89,5	20,4	79,4
Таласская	31,4	29,8	94,9	28,1	89,5
Чуйсккая	351,2	277,7	79,1	233,9	66,6
г.Бишкек	896,8	845,9	94,3	793,6	88,5
Итого	1822,9	1664,7	91,3	1513,3	83,0

По Ошской области не исполнен прогноз по доходной части на сумму 4,1 млн. сомов, в том числе по:

· Подоходному налогу - 4,3 млн. сомов;

· Налогу на прибыль - 3,0 млн. сомов;

· Земельному налогу с физических лиц - 0,3 млн. сомов;

· Земельному налогу с юридических лиц - 7,9 млн. сомов;

Следует отметить, что требование статьи 17 Закона КР «О республиканском бюджете КР» об ограничении произведения взаимозачета до 5% от общего контингента доходов не выполняется или 3,2 млн. сомов проведено сверх установленного лимита, что составляет 6,4% от общих доходов местного бюджета.

По Баткенской области не исполнен прогноз по доходной части на общую сумму 5,7 млн. сомов, в том числе по следующим видам доходов:

· Налог на прибыль - 3,5 млн. сомов;

· Акцизные сборы - 2,2 млн. сомов;

Из общей суммы доходов 0,9 млн. сомов или 1,7% поступило путем взаимозачета.

По Жалал-Абадской области не исполнен прогноз по доходной части на 13,0 млн. сомов. При этом, не выполнен прогноз по подоходному налогу на 2,4 млн. сомов, налогу за оказание платных услуг населению с розничных продаж - 3,2 млн. сомов акцизным сборам - 4,3 млн. сомов. Из общих поступивших доходов 7,2 млн. сомов или 3,9% поступило путем взаимозачета.

По Ысык-Кульской области не исполнен прогноз по доходной части на общую сумму 6,7 млн. сомов, в том числе наибольшее недопоступление имеет место по:

· Налогу с владельцев транспортных средств - 2,9 млн. сомов;

· Акцизным сборам на внутреннюю продукцию 2,1 млн. сомов;

· Земельному налогу с юридических лиц - 6,6 млн. сомов;

Из общей суммы поступивших доходов16,3% или 28,3 млн. сомов поступило путем взаимозачета. Не выполняется требование статьи 17 Закона КР «О республиканском бюджете на 2006 год» об ограничении проведения взаимозачета до 5% от общего контингента доходов или 19,6 млн. сомов проведено сверх установленного лимита.

Следует отметить, что это нарушение было указано на коллегии Министерства финансов по вопросу исполнения местных бюджетов за 2006 год.

По Нарынской области не исполнен прогноз по доходной части на 2,7 млн. сомов. При этом, наиболее крупные суммы не выполнены по налогу с владельцев транспортных средств - 0,9 млн. сомов, земельному налогу с юридических лиц - 1,0 млн. сомов.

Также не выполняется требование статьи 17 Закона КР «О республиканском бюджете на 2002 год», так как из суммы доходов путем взаимозачета поступило 9,2% или 1,2 млн. сомов проведено сверх установленного лимита.

По Таласской области не исполнен прогноз по доходной части на 1,6 млн. сомов. Не выполнен план по налогу на оказание платных услуг и розничной торговли - 1,2 млн. сомов. Из общих поступивших доходов 1,6 млн. сомов или 4,6% поступило путем взаимозачета.

По Чуйской области прогноз по доходной части не выполнен на сумму 73,5 млн. сомов, в том числе по следующим источникам:

· Налогу на прибыль - 5,1 млн. сомов;

· Акцизным сборам на внутреннюю продукцию - 6,3 млн. сомов;

· Налогу на оказание платных услуг и розничной торговли - 8,6 млн. сомов;

· Земельному налогу с юридических лиц - 40,4 млн. сомов.

Из суммы поступивших доходов путем взаимозачета поступило 12,8% или 43,8 млн. сомов.

По городу Бишкек прогноз по доходной части не выполнен на 50,9 млн. сомов, в том числе по:

· Налогу на прибыль - 2,0 млн. сомов;

· Подоходному налогу - 9,6 млн. сомов;

· Акцизным сборам на внутреннюю продукцию - 1,8 млн. сомов;

· Налогу на оказание платных услуг населению и с розничной торговли - 22,5 млн. сомов.

Из общей суммы поступивших доходов поступило по взаимозачету - 5,6%, что на 5,6 млн. сомов превышает установленный лимит.

Таблица 2.2.6. Сравнительный анализ доходной части м. бюджетов КР в % к гос. бюджету и к ВВП за 2005-2008 гг. (тыс. сом)

годы	Мест. бюд.	Гос. бюд.	Мест. Бюд. в % к гос. бюд.	ВВП	Мест. бюд. в % к ВВП
2005	2403200	6287286	38,2	34180000	7
2006	2903200	8152600	35,6	48744000	6
2007	3273530	9888258	33,1	65358000	5
2008	3 518 210	12 543 583	28,047887	73890000	4,7

Таблица 2.2.7. Структура налоговых поступлений государственного бюджета на 2009 -2011 гг. ???. ?????

Наименование	2008 год уточн бюджет	к ВВП	2009 год прогноз	к ВВП	2010 год прогноз	к ВВП	2011 год прогноз	к ВВП
ВВП	164 860,3		196 883,3		225 435,1		257 657,7
Налоговые доходы	35 433,1	21,5	38 973,9	19,8	44 836,0	19,9	51 905,9	20,1
Налоговые доходы ГТК	19 120,0	11,6	18 776,4	9,5	22 238,0	9,9	26 604,0	10,3
Налоговые доходы по ГКНС	16 313,1	9,9	20 197,5	10,3	22 598,0	10,0	25 301,8	9,8
Подоходный налог	3 563,7	2,2	3 818,7	1,9	4 417,4	2,0	5 073,3	2,0
Налог на прибыль	1 915,0	1,2	2 056,9	1,0	2 324,3	1,0	2 603,2	1,0
Доходы от обязательного патентирования	308,9	0,2	1 300,0	0,7	1 488,5	0,7	1 701,3	0,7
Налог на недвижимое имущество			750,0	0,4	800,0	0,4	1 000,0	0,4
Земельный налог	610,7	0,4	765,3	0,4	765,3	0,3	765,3	0,3
Налог с владельцев транспортных средств	140,0	0,1	276,9	0,1	276,9	0,1	276,9	0,1
Налог на добавленную стоимость - всего	16 599,6	10,1	14 315,8	7,3	16 801,8	7,5	19 827,2	7,7
НДС на внутреннюю продукцию	3 464,9	2,1	2 990,0	1,5	3 348,8	1,5	3 683,7	1,4
НДС на импортную продукцию	13 134,7	8,0	11 325,8	5,8	13 453,0	6,0	16 143,6	6,3
Налог с продаж			5 120,0	2,6	5 862,5	2,6	6 700,5	2,6
Налог с продаж и за оказание платных услуг	1 467,9	0,9
Налог за пользование автодорогами	934,5	0,6
Отчисления для предупреждения и ликвидации ЧС	1 856,3	1,1
Акцизный налог - всего	1 636,9	1,0	1715,5	0,9	1 801,7	0,8	1 988,0	0,8
Акцизный налог на внутреннюю продукцию	564,9	0,3	549,8	0,3	558,5	0,2	567,1	0,2
Акцизный налог на импортную продукцию	1 072,0	0,7	1165,7	0,6	1 243,1	0,6	1 420,8	0,6
Местные налоги	83,9	0,1
Налог за пользование недрами	859,6	0,5	1 167,0	0,6	1 195,0	0,5	1 195,0	0,5
Налог на специальные средства			903,9	0,5	989,6	0,4	1 082,7	0,4
Таможенные платежи	4 913,3	3,0	6 284,9	3,2	7 541,9	3,3	9 039,6	3,5
Прочие налоги	542,8	0,3	503,6	0,3	575,9	0,3	657,6	0,3

Земельный налог юридическим лицам и гражданам исчислен, исходя из площади земельного участка, облагаемой налогом, и установленных ставок земельного налога согласно проекту нового Налогового Кодекса. В структуру земельного налога в зависимости от назначения земель включены земельный налог за пользование сельскохозяйственными угодьями, налог за использование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения, а также земельный налог за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками.

Земельный налог с сельскохозяйственных угодий в доходной части бюджета на 2009-2011гг. рассчитан исходя из установленных базовых ставок и земельной площади по данным Госземрегистра для каждого населенного пункта в отдельности.

Земельный налог с земель несельскохозяйственного назначения рассчитан также исходя из установленных базовых ставок налога и площади земель. При этом, базовые ставки налога дифференцируются с применением соответствующих коэффициентов, установленных Налоговым Кодексом, в зависимости от особенностей экономико-планировочных зон населенных пунктов, воздействия на экологическую обстановку и функциональное назначение. Земельный налог за пользование приусадебными и садово-огородными земельными участками рассчитан с учетом увеличения ставки от 9 до 2,5 раза согласно проекту нового Налогового Кодекса. Оценка поступления налога также исходила из площади земель приусадебных и садово-огородных участков с применением установленных ставок для каждого населенного пункта в отдельности.

Таким образом, общая сумма расчетных поступлений земельного налога прогнозируется ежегодно в размере 765,3 млн. сом (0,4 % ВВП).

Прогнозная сумма налога на недвижимое имущество на трехлетний период определена на 2009 год в размере 750 млн. сом, и на 2010-2011 годы - 800 млн. сом и 1000 млн. сом, соответственно. Доля налога в объеме ВВП за период 2009-2011 годы сохранится на одном уровне, или составит 0,4% ВВП.