Бюджетная политика государства

Экономическая реформа России затрагивает все сферы деятельности нашего государства и не может не отразиться на бюджете, корректировка которого происходит параллельно изменениям в экономических отношениях.

Главное, что требуется в современных условиях - создание соответствующей нормативно-правовой базы, иными словами, нового бюджетного законодательства, существенно отличающегося от ныне действующего. Ведь нынешнее создавалось, когда Россия делала первые шаги по пути преобразований, и в нем много несовершенного. Сегодня система бюджетных отношений в России определяется законами, принятыми в 1991 и 1993 годах. Естественно, что многое уже не может устраивать наше общество. Необходимо принять новый единый закон, который послужил бы основой всей системы бюджетных отношений в стране.

Попытка создания такого документа принята в Госдуме. Учитывая, что подготовка проекта Бюджетного кодекса РФ не получила должного освещения, попытаюсь разъяснить наиболее важные моменты современной бюджетной политики России.

Проект Бюджетного Кодекса Российской Федерации, увы, не стал новым шагом на пути экономических реформ нашего государства. Если бы он был принят, то существенных изменений в сложившихся бюджетных взаимоотношениях не произошло бы, а наиболее острые вопросы так и остались бы без ответа.

Этот документ, по существу, является проектом закона о бюджетном процессе. Он предусматривает 4 месяца для рассмотрения и принятия Правительством РФ проекта Федерального бюджета, в то время, как Государственной думе для рассмотрения и утверждения бюджета требуется от 4,5 до 7,5 месяцев.

Бюджетное устройство РФ в проекте кодекса не раскрыто. Есть упоминание о трех уровнях бюджетной системы, но даже не перечислены виды бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Не учтены изменения в бюджетной системе. Например, административно-территориальные единицы теряют право на собственный бюджет и переводятся на сметное бюджетное финансирование в условиях единого бюджета города или единого бюджета района. Проект проходит мимо этих проблем.

А главное, проект бюджета не решает такую важнейшую задачу, как определение принципов разграничения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы.

Проект Бюджетного кодекса не содержит и такие принципы построения бюджетной системы, как самостоятельность и бюджетный федерализм.

Список этих недостатков можно продолжать еще долго. Но еще об одном также стоит упомянуть подробнее.

Нет в представленном документе принципов межбюджетных отношений, которые явились бы критериями для приведения в соответствие с ними механизма этих отношений. А это наиболее острый вопрос бюджетного процесса. Между тем, такие принципы содержатся в проекте Закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", принятого Государственной Думой в первом чтении 12 февраля 1997 года.

По действующей Конституции Российская Федерация, ее субъекты, а также органы местного самоуправления имеют самостоятельные бюджеты, которые в той или иной степени решают вопросы межбюджетных отношений, бюджетного федерализма. В то же время проект Бюджетного кодекса изобилует признаками прямого вмешательства центра в компетенцию субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Провозгласив бюджетный федерализм одним из принципов бюджетной политики, государство пока обеспечивает лишь его внешние признаки. Сделана попытка без определения самого понятия "Бюджетный федерализм" установить его принципы (ст.79). В результате в их число включены и такие принципы, которые нельзя отнести к условиям только бюджетного федерализма, так как они характерны и для унитарных государств.

Прежде всего необходимо определить соотношение централизованных и децентрализованных подходов для формирования бюджетно-налоговой политики, оптимальную структуру бюджетов регионов.

Если обратиться к зарубежному опыту, то можно отметить, что в бюджетную систему развитых стран входят центральный бюджет администрации, бюджеты государств - членов Федерации (в федеративных государствах), бюджеты местных органов власти и бюджеты фондов социального обеспечения. Все звенья системы автономны друг от друга и от бюджета центральной администрации. Прямые и обратные связи между звеньями осуществляются путем трансфертов - перечислений средств из одного бюджета в другой. Между бюджетами разных уровней существует четкое разделение функций. Центральный бюджет служит для финансирования общенациональных расходов и программ (оборона, содержание аппарата управления, стратегические научные исследования и т.п.). Местные бюджеты ответственны, прежде всего, за финансирование социально-культурных мероприятий, расходов на коммунальное хозяйство и др. Из бюджетов фондов социального обеспечения осуществляются выплаты пенсий и пособий населению.

В России из-за отсутствия четкого разделения функций между бюджетами, частых корректировок налогового законодательства, а также неравномерного уровня развития территорий происходят частые изменения во взаимоотношениях бюджетов.

• концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных вопросов;

• снижение налоговой нагрузки на экономику;

• упорядочивание государственных обязательств;

• создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами.

Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступают, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.

В качестве критериев оценки эффективности бюджетной политики выступают следующие показатели:

• уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

• уровень выполнения бюджетных обязательств;

• величина бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

• объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

• уровень монетизации бюджетного дефицита;

• величина валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

• динамика валового внутреннего продукта;

• уровень безработицы;

• степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

Бюджетная политика государства как часть налоговой политики находит свое выражение в видах применяемых налогов, величинах налоговых ставок, установлении круга налогоплательщиков и объектов налогообложения, в налоговых льготах. Ориентируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государствен-ным доходам и расходам. Инвестиционная политика - составная часть финансовой и бюджетной политики, проводимой государством в виде установления структуры и масштабов инвестиций, направления их использования, источников получения с учетом необходимости обновления основных средств и повышения их технологического уровня.

Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года. Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на очередной год является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Проводимая бюджетная политика в РФ ориентированна на достижение стратегических целей развития страны, повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны. Осуществляется реализация приоритетных национальных проектов. Создается основа, для решения назревших проблем, повышения качества образования, улучшения здоровья населения, обеспечение граждан доступным и комфортным жильем, формирование доступных условий жизни на селе и развития агропромышленного производства.

Бюджетная политика РФ на долгосрочную перспективу должна формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами. Основными направлениями бюджетной политики РФ в соответствии с бюджетными посланиями президента РФ являются:

• обеспечение сбалансированности бюджетной системы РФ в долгосрочном периоде;

• усовершенствование политики аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в Стабилизационный фонд;

• повышение результативности бюджетных расходов.

• Расходы всех бюджетов должны быть ориентированны на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом;

• повышение роли среднесрочного планирования;

• расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств;

• совершенствование межбюджетных отношений;

• эффективное участие России в инициативах мирового сообщества по облегчению долгового бремени беднейших стран.

Налоговая политика на среднесрочную перспективу формируется, исходя из необходимости стимулирования позитивных структурных изменений в экономике, последовательного снижения совокупной налогового нагрузки, качественного улучшения налогового администрирования.

Таким образом, бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. Данная политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста и повышению уровня народного благосостояния.

Бюджетная политика Российской Федерации и направления ее совершенствования

Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие:

· уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

· уровень выполнения бюджетных обязательств;

· величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

· объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

· уровень монетизации бюджетного дефицита;

· величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

· динамику валового внутреннего продукта;

· уровень безработицы;

· степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

В условиях России к вышеназванным показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:

· масштабы эмиссии денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты);

· величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;

· величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

Основные направления бюджетной политики до 2001 г., разработанные Министерством финансов РФ, в качестве приоритетных направлений бюджетной политики называют следующие:

· осуществление налоговой реформы на основе принятия Налогового кодекса и повышение на этой основе собираемости налогов;

· осуществление бюджетной реформы на основе принятия Бюджетного кодекса и упорядочения бюджетного процесса в Российской Федерации;

· полномасштабный переход на казначейское исполнение бюджетов РФ и ее субъектов, местных бюджетов и внебюджетных фондов;

· сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;

· снижение государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доходности государственных ценных бумаг процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики;

· совершенствование межбюджетных отношений.

Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а следовательно, и повышению уровня народного благосостояния

Основные цели и задачи бюджетной политики на 2009-2011 годы и дальнейшую перспективу

При определении целей и задач бюджетной политики следует исходить из того, что за последние месяцы существенно возросла неопределенность на мировых рынках сырья, продовольствия и капитала. Продолжается замедление темпов роста мировой экономики.

Внешние факторы оказывают серьезное воздействие на российскую экономику. Это обусловлено и тем обстоятельством, что, несмотря на высокие темпы экономического роста в последние десять лет, нынешняя структура российской экономики еще не отвечает современным требованиям динамично развивающейся страны. Она существенно отличается от структуры экономики развитых стран, где высок удельный вес образования, науки, здравоохранения.

При таких условиях необходимо повышение устойчивости национальной экономики на основе совершенствования ее структуры, внедрения инноваций, осуществления модернизации в сфере оказания социальных услуг, улучшения транспортной, энергетической и финансовой инфраструктуры, формирования благоприятной среды для предпринимательской деятельности.

В этих целях бюджетная политика должна формироваться с должной степенью осмотрительности, учитывать все возможные сценарии развития мировой экономики, включая негативные, и в то же время быть активной, в максимальной степени использовать все имеющиеся возможности.

Наиболее острой проблемой в настоящее время является рост цен. Необходимость замедления роста цен - одновременно макроэкономическая и социальная проблема. Инфляция уменьшает реальные доходы граждан, их покупательную способность, склонность к сбережению, подрывает основы многолетнего бюджетного планирования.

Кроме того, с точки зрения создания основ долгосрочного роста экономики и устойчивости бюджета важно преодоление отрицательных демографических тенденций. Согласно прогнозам, численность занятого населения будет постепенно сокращаться при одновременном росте количества пенсионеров.

Обеспечение сбалансированности пенсионной системы является одной из наиболее серьезных проблем экономической политики.

Для повышения эффективности и результативности бюджетной политики Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач.

Первое. Бюджетная политика должна сохранить свое значение как важнейший инструмент макроэкономического регулирования. Она должна быть направлена на обеспечение сбалансированного развития экономики, играя важную роль в снижении инфляции.

Одной из базовых предпосылок решения этой задачи является безусловное соблюдение установленных в 2007 году Бюджетным кодексом

Российской Федерации требований по обеспечению долгосрочной устойчивости бюджетной системы, использованию нефтегазовых доходов и ограничению дефицита федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации совместно с Банком России должно принять исчерпывающие меры по обеспечению снижения инфляции.

Второе. Необходимо усилить роль бюджета в стимулировании роста экономики и повышении уровня жизни населения на долгосрочную перспективу.

Начиная с 2009 года проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной 3-летний период должны формироваться с учетом основных параметров бюджетных прогнозов на 15-летний период, а по отдельным направлениям - на более отдаленную перспективу.

К 1 августа текущего года необходимо разработать долгосрочную

бюджетную стратегию на период до 2023 года. Она должна включать в себя основные параметры бюджетной системы, выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной политики.

Долгосрочное бюджетное планирование должно стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для их необоснованного роста. Это предполагает принятие активных мер по повышению качества

государственных услуг, обеспечению роста производительности труда в государственном секторе.

При расширении горизонта бюджетного прогнозирования возрастает значение информации о финансовых результатах деятельности государственного сектора. Эта информация должна учитываться при принятии решений, касающихся управления государственными ресурсами.

На федеральном уровне должна быть сформирована система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям.

В целях обеспечения в полной мере реализации принципа достоверности экономического прогнозирования как одной из основополагающих предпосылок для улучшения качества бюджетного планирования необходимо существенно повысить надежность и расширить горизонт прогноза социально-экономического развития. Следует уже в ближайшее время сформировать современную правовую и методическую базу средне- и долгосрочного государственного прогнозирования социально-экономического развития страны.

Третье. Необходимо сформировать устойчивый механизм пенсионного обеспечения на длительную перспективу, создав условия для получения достойной пенсии как тем, кто уже вышел на пенсию, так и тем, кому это предстоит в будущем.

Здесь необходим широкий комплекс мер, в том числе упорядочение источников финансирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного страхования, более эффективное управление пенсионными накоплениями.

Важную роль может сыграть система софинансирования пенсионных накоплений с использованием средств Фонда национального благосостояния. Следует завершить все подготовленные мероприятия по ее введению в действие до конца текущего года.

Четвертое. Эффективное расходование бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования. При этом должны предусматриваться стимулы для обеспечения соответствия качества и объема предоставляемых услуг установленным в задании требованиям. Необходимо ускорить процесс реорганизации бюджетных учреждений в автономные учреждения.

Пятое. Завершение переходного периода формирования новой системы местного самоуправления. С 1 января 2009 г. должны в полном объеме вступить в силу положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и связанные с ним нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующие финансовые взаимоотношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

По-прежнему требуется оказание вновь созданным муниципальным образованиям действенной поддержки в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.

Шестое. Практический переход на современные принципы осуществления государственных инвестиций и реализации долгосрочных программ за счет бюджетных средств.

С 2010 года соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации должны быть реализованы полностью. Эти нормы в максимально возможной степени следует применять и в переходный период.

Седьмое. Дальнейшее развитие практики бюджетирования, ориентированного на результаты. В рамках бюджетного планирования следует обеспечить корреляцию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований.

Каждая программа должна предусматривать конкретные цели ее реализации и показатели оценки их достижения на всех этапах осуществления программы. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей, то надо отказываться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты.

Следует пересмотреть механизм формирования и реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения обязательств.

Восьмое. Повышение эффективности управления средствами Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, временно свободными бюджетными средствами.

Обеспечение надежности размещения средств этих фондов остается безусловным приоритетом.

В то же время по мере накопления опыта управления средствами Фонда национального благосостояния, в том числе в целях повышения его доходности, следует рассмотреть вопрос о расширении состава активов, в которые могут размещаться средства Фонда. В число таких активов могут войти акции и долговые обязательства надежных эмитентов.

Девятое. Повышение качества управления государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора.

Следует в ближайшие годы завершить процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий. Должна быть создана правовая база для приватизации имущества государственных и муниципальных учреждений, а также для обеспечения возможности изъятия по решению собственника и последующей приватизации части имущества унитарного предприятия.

Необходимо расширить практику представления интересов государства в органах управления акционерных обществ независимыми директорами вместо государственных служащих.

Следует обеспечить полноценный учет имущества казны и его отражение в финансовой отчетности публично-правовых образований.

Десятое. Расширение практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета.

Одиннадцатое. Совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере.

Заключение

Развитие межбюджетных отношений на основе последовательной реализации принципа взаимных обязательств участвующих в них органов публичной власти, прежде всего при осуществлении инвестиционных и социальных расходов.

Определение дополнительных сфер государственного управления, в которых могут быть применены принципы делегирования исполнения федеральных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Своевременное принятие документов, определяющих порядок предоставления субвенций из федерального бюджета для исполнения делегируемых федеральных полномочий и контроля за эффективностью их использования.

Назрела необходимость включения в Бюджетный кодекс Российской Федерации современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Соответствующий проект федерального закона должен быть внесен в Государственную Думу уже в 2008 году.