Правовая структура бюджета города Читы

Результаты горизонтального выравнивания в 2009 году представлены в таблице 2.3. Разрыв в подушевых доходах между самым бедным и самым богатым местным бюджетом, если брать во внимание только собственные и регулирующие доходы, составлял 1 к 16.

Таблица 2.3 - Горизонтальное выравнивание в г. Чита в результате распределения различных видов финансовой помощи в 2009 г.

При этом коэффициент среднеквадратического отклонения в собственных доходах равнялся 0,67, что свидетельствует о значительном горизонтальном диспаритете между местными бюджетами.

После распределения всех видов помощи разрыв между самым бедным и самым богатым муниципалитетами сократился до отношения 1 к 2, а среднеквадратическое отклонение уменьшилось до 0,16.

Это является аргументом в пользу заключения, что Администрация г. Чита проводит активную политику горизонтального выравнивания, обеспечивая значительную степень выравнивания бюджетной обеспеченности местных органов власти.

2.2 Направленность бюджетных стимулов местных органов государственной власти

В продолжении анализа бюджетной политики Администрации г. Чита, нужно обратить внимание на характере бюджетных стимулов, которые создаются этой политикой для местных органов государственной власти. В этой связи необходимо обратить внимание на механизм взаимодействия республиканского бюджета и местных бюджетов. Как видно из Бюджетных Посланий Президента РФ за последние годы, основными принципами распределения ресурсов в Чите являлись до последнего времени следующие:

- «Финансовая помощь представляет собой сумму на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности»;

- расходные нужды местных бюджетов, связанные с получением гражданами определенных категорий благ непосредственно (например, детские пособия), рассчитываются на основе прогнозируемого числа потребителей этих благ;

- расходные нужды местных бюджетов, связанные с обеспечением жителей благами через различные бюджетные учреждения (например, медицинское обслуживание, образование), рассчитываются на основе «сложившейся сети учреждений бюджетной сферы в районах и городах и фактических нормах расходов по отдельным экономическим статьям классификации расходов»;

- доходная часть бюджетов определяется на основе данных Управления министерства РФ по налогам и сборам по г. Чита о фактически начисленных суммах налогов за ряд лет и прогнозируемых размерах налогов на следующий год.

- нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов определяются с учетом необходимости возмещения минимальных расходов бюджетов районов и городов», т.е могут меняться каждый год.

Из всего выше перечисленного можно выделить несколько недостатков:

Первое - это заинтересованность местных органов власти в завышении показателей своих расходов и занижении своих возможностей в мобилизации доходов, т.к. в результате этих действий они могут рассчитывать на больший размер помощи из вышестоящего бюджета;

Второе - это стремление увеличить размеры бюджетной инфраструктуры вне прямой связи с потребностями населения и собственными доходными источниками, т.к. содержание объектов инфраструктуры перекладывается через систему финансовой помощи на краевой и федеральный бюджет;

Третье - это отсутствие возможности прогнозирования и планирования собственных доходов, что переводит внимание местных администраций с задач развития экономики на своих территориях и увеличения доходной базы, на задачу ведения успешных переговоров с федеральными и областными органами власти о размерах финансовых потоков между краевыми и местным бюджетами.

Нельзя сказать, что руководство г. Чита не видит этих недостатков существующей системы и не пытается их решать. Более того, в последние годы высшие официальные лица Читы все чаще говорят о необходимости увеличения эффективности местных финансов, реформирования местного самоуправления.

Однако, из анализа официальных документов создается впечатление, что руководство в достижении целей повышения эффективности финансов в основном полагалось до последнего времени на административные меры, а значение бюджетных стимулов недооценивалось, что выражается в весьма ограниченном и нерешительном их внедрении в практику бюджетирования.

Так, согласно разделу «Основные принципы предоставления и расчеты финансовой помощи на выравнивание уровней социально-экономического развития бюджетов иных уровней Забайкалья на 2009 год» соответствующего Проекта Закона о бюджете г. Читы на 2009 год «Стимулирование деятельности местных органов государственной власти в районах и городах и органов местного самоуправления в развитии доходной базы выражается в сохранении практики закрепления за районами и городами края на постоянной основе нормативов отчислений от регулирующих налогов, за исключением принятия изменений нормативов распределения налогов законодательством Российской Федерации».

Кроме того, в направлении создания положительных бюджетных стимулов планируется сохранить нормативы зачисления части республиканских налогов в местные бюджеты. Эти шаги, предпринятые в последние два года, являются шагами в направлении повышения прогнозируемости доходов местных администраций, и, тем самым, действительно создают определенные бюджетные стимулы для работы над увеличением налогооблагаемой базы.

Также, с целью исключения возможности завышения местными администрациями своих расходных нужд. Отдел экономики г. Читы провёл работу по инвентаризации объектов бюджетной инфраструктуры города, снабдив каждый объект бюджетной инфраструктуры (школа, лечебное учреждение) паспортом, в котором указаны все натуральные расходные потребности учреждения. Кроме того, собраны федеральные и региональные нормативные акты, регламентирующие всевозможные расходные нормативы, начиная с советских времен. Все это позволило фин. управлению г. Читы, начиная с 2007 года, наряду с традиционным подходом, использовать также альтернативный подход оценки нормативных потребностей сети бюджетных учреждений районов и городов Забайкалья.

Данная мера, конечно, решает проблему объективной оценки расходных нужд бюджетных учреждений, но не решает проблему оптимизации структуры самой инфраструктуры. По последней проблеме есть только довольно общая формулировка в республиканском законодательстве: «финансовая помощь определена с условием (курсив автора) проведения соответствующими бюджетами мероприятий по рациональному и эффективному использованию бюджетных средств, на основе проведения инвентаризации учреждений бюджетной сети, с целью Достижения их оптимального количества». Однако это положение больше напоминает декларацию о намерениях, элемент традиционного переговорного механизма формирования бюджетов, доставшийся от советских времен, так как механизм реализации этого условия не раскрыт в законодательстве.

При всем при том, что финансы не любят экспериментирования, и конечно, должны быть в достаточной мере консервативны, новые вызовы, с которыми г. Чита столкнулась в последние годы, требуют инноваций в области внутреннего финансового хозяйства. Так, если доля консолидированного бюджета области составляла в конце 2008 года две трети доходов, собираемых на его территории, в 2009 году эта доля составила половину мобилизуемых доходов, а в 2010 ожидается, что эта доля снизится до 37%. т.е две трети всех доходов будет уходить в федеральный центр.

В новых условиях расщепления доходов между г. Чита и РФ, регион особенно нуждается в увеличении собственных доходов путем расширения налогооблагаемой базы и лучшего администрирования налогов. «Основные направления бюджетной и налоговой политики г. Чита на 2010 год» предлагают следующие меры по увеличению бюджетных доходов:

Частичная компенсация налоговых потерь увеличением неналоговых доходов (так, если неналоговые доходы планируются на уровне 9% консолидированного бюджета г. Чита в 2010 году, то перспективный план на 2006 год предполагает увеличение доли неналоговых доходов до 11,5%;

Улучшение администрирования и повышения уровня собираемости налогов, как в части поступления в бюджет недоимок прошлых лет, так и своевременной уплаты текущих платежей.

Изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов Ингодинского района в бюджет г. Читы (%) отражает рисунок 2.3.

Рис. 2.3 - Изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов Ингодинского района в бюджет г. Читы (%)

Кроме того, в части оптимизации расходов в 2010 году предстоит провести инвентаризацию сети учреждений и количества работающих в целях создания оптимального соотношения их и сбалансированности расходов с доходами соответствующих бюджетов». Как видно, все эти меры по увеличению доходов и оптимизации расходов связаны с административными мерами и в основном опираются на административный ресурс республиканских, а не местных органов.

Рисунки 2.4, 2.5, и 2.6 демонстрируют динамику изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов в период с 2005 по 2009 год в местный бюджет: Местный бюджет Ингодинского района, представляющий собой сельский район с населением 27 тысяч человек, но богатый на углеводородное сырье и являющийся устойчивым донором бюджета края;

самоуправление местный бюджет расход

Рис. 2.4 - Динамика долей налоговых сборов, поступающих в бюджет г. Читы (%)

Рис. 2.5 - Изменение ставок зачисления регулирующих налогов в бюджет г. Читы (%)

Рис. 2.6 - Динамика долей налоговых сборов, поступающих в бюджет г. Читы (%)

Рис. 2.7 - Структура доходов консолидированного бюджета г. Читы в 2009 году

На этих рисунках мы видим динамику изменения ставок налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, налога на имущество предприятий (рис. 2.7), а также нормативов отчислений от сборов налога на добычу углеводородного сырья, налогов на землю городов и землю сельскохозяйственного назначения (рис.3, 4), назначавшихся республиканскими законами о бюджете упомянутым местным бюджетам в 2005-2009 годы. Графики с очевидностью показывают, что нормативы отчислений менялись в значительных размерах от года к году в течение 2005-2009 г.г. Особенно сильно колебались нормативы отчислений от налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и налога на добычу сырья - налогов, которые приносят наибольшие суммы доходов в консолидированный бюджет региона, как это видно из рис.5 (налоги на добычу сырья составляют основную часть налогов на минеральные ресурсы).

С другой стороны, из рис.3 и рис.4 видно, что в 2009 и в плане на 2010 год нормативы отчислений в эти местные бюджеты претерпели незначительные изменения по сравнению с 2008 годом, а некоторые из них, как, например, расщепление налога на прибыль, остались без изменения. Это наблюдение подтверждает выполнение Декларации в законах о бюджете г. Читы на 2009 год и на 2010 год о стремлении стабилизировать нормативы отчислений от федеральных налогов, и от областное доли федеральных налогов. Сделанные наблюдения и вывод справедливы и для остальных местных бюджетов, т.к. динамика изменений их показателей схожа с динамикой бюджетов Ингодинского района и г. Читы, обсужденных выше.

Обзор политики межбюджетных отношений в г. Чита, проведенный в данном разделе, позволяет сделать вывод, что действующий механизм межбюджетных отношений все последнее десятилетие продолжал сохранять недостатки, доставшиеся ему от советской финансовой системы, а именно: непрозрачность, переговорный путь согласования бюджетов при решающем слове вышестоящего бюджета, непредсказуемость для нижестоящих бюджетов размеров собственных доходов, и, как следствие всего этого, отсутствие стимулов развития налогооблагаемой базы на своих территориях, и более того, наличие отрицательных бюджетных стимулов - а именно, стремления завысить расходные нужды и занизить возможности пополнения бюджетов в переговорах с республиканским бюджетом. Только в 2009 году наметились положительные тенденции в создании положительных бюджетных стимулов, выразившиеся в стабилизации нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты. Администрация г. Читы, как видно из его документов, основное внимание, до самого последнего времени, продолжало придавать административным методам. И только в Программе реформирования государственных финансов, утвержденной 13 января 2009 года, впервые говорится о необходимости формализации межбюджетных отношений, причем «за основу предполагается принять «Методические рекомендации по реформированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации», утвержденные Министерством финансов Российской Федерации».

Безусловно, существуют различные пути создания эффективных бюджетных стимулов для местных органов власти, которые заинтересовывали бы их развивать экономику на своих территориях, и соответственно расширять налогооблагаемую базу, а также улучшать администрирование и повышать собираемость налогов.

Заключение

Итоги работы состоят в следующих аспектах анализа и исследования. Источниками финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления и направляемых на финансирование вмененных им полномочий, выступают валовой внутренний продукт, часть стоимости национального богатства и поступления от внешнеэкономической деятельности.

В условиях рынка финансовые ресурсы органов государственной власти и местного самоуправления формируются и используются в основном в форме бюджетов соответствующих уровней и внебюджетных фондов. Часть финансовых ресурсов субъектов хозяйствования может быть использована на выполнение финансовых обязательств перед бюджетами разных уровней, государственными внебюджетными фондами, банками, страховыми организациями, уплату штрафных санкций и т.п. Таким образом, основой доходного потенциала бюджетов региона выступает валовой региональный продукт, часть которого в результате распределительных и перераспределительных процессов аккумулируется в доходах бюджетов соответствующего уровня.

Доходный потенциал регионального (муниципального) бюджета характеризует возможность в рамках территории обеспечивать расходные обязательства региональных (муниципальных) органов управления доходами соответствующих бюджетов. Это понятие чаще всего используется в практике современного бюджетного планирования. Консолидированный доходный потенциал бюджета региона или муниципального образования (района) определяет возможности территорий по формированию доходов соответствующих консолидированных бюджетов - бюджета региона и бюджета районного муниципального образования. Использование понятия консолидированного доходного потенциала позволяет оценить возможности генерирования доходов территориями, в составе бюджетной системы которых формируются бюджеты разного вида (региональный, районные (городские), сельские и поселковые муниципальные бюджеты) и более рационально подойти к организации межбюджетных отношений в пределах вмененной им бюджетной компетенции. К сожалению, в большинстве своём анализ доходности бюджета Читинской области отражает дотационный характер региона и не состоятельность действующих властей в решении всех задач, планируемых на предстоящий период.

Совокупный доходный потенциал регионального бюджета характеризует потенциальные возможности субъекта РФ генерировать доходы бюджетов всех уровней в рамках данной территории. Это понятие в настоящее время практически не используется в бюджетной практике. С нашей точки зрения, формирование и оценка совокупного доходного потенциала необходимо для объективной оценки степени централизации бюджетных доходов региона в рамках бюджетной системы РФ, выявления возможностей укрепления самостоятельности территориальных бюджетов за счет реформирования системы межбюджетного перераспределения доходов.

Выбор направлений развития и реализации доходного потенциала территорий во многом определяется приоритетами структурных составляющих бюджетных доходов. Бюджетная классификация РФ определяет три основные группы: собственно доходы, безвозмездные перечисления, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В первую группу включаются 19 подгрупп: различные виды налогов и налоговых платежей, доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от оказания платных услуг, продажи материальных и нематериальных активов, штрафы, санкции, возмещение ущерба и т.п. Во вторую группу входят безвозмездные перечисления от нерезидентов, от других бюджетов бюджетной системы РФ, от государственных и негосударственных организаций и др. В составе третьей группы различают доходы и безвозмездные поступления от собственности и иной приносящей доход деятельности, рыночные продажи товаров и услуг и т.д. Чаще всего потенциальные возможности увеличения тех или иных видов поступлений в бюджеты рассматриваются применительно к первой и третьей группе, поскольку они в большей степени прогнозируемы.

Анализ доходов муниципального бюджета г. Читы свидетельствует о том, что в настоящее время в его структуре преобладают налоговые доходы, доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и от оказания платных услуг, безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов в форме дотаций, субсидий и целевых субвенций. В целях укрепления самостоятельности территориальных бюджетов особое значение приобретает понятие собственных доходных источников. Бюджетный кодекс РФ в современной трактовке к числу собственных относит не только налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в соответствующие бюджеты, но и основную массу безвозмездных перечислений муниципальным бюджетам. Данная позиция основана на точке зрения ряда ученых по вопросу о собственности бюджетных средств в части перераспределяемых между уровнями бюджетов (для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности). Я не согласна с такой постановкой вопроса, поскольку собственные средства объективно не могут и не должны перманентно (ежегодно) изменяться в зависимости от ряда субъективных факторов: численности постоянного населения, оценки налогового потенциала территории, структуры бюджетных расходов и т.п.

Моя точка зрения на определение налогового потенциала города Читы заключается в целостном двуедином рассмотрении данной категории. Первый аспект базируется на предположении об оптимальности и целесообразности использования всех экономических ресурсов городского округа. С позиции региональных экономических ресурсов налоговый потенциал определяется как максимально возможный объём финансовых ресурсов, который может быть мобилизован в системе национального хозяйства региона через налогообложение при оптимальном и обоснованном использовании каждого из имеющихся ресурсов региона.

Согласно второму аспекту следует исходить из возможностей действующей налоговой системы мобилизовать имеющиеся ресурсы в бюджетную систему государства. С этих позиций налоговый потенциал трактуется как возможность ресурсной базы города приносить реальные доходы в бюджетную систему государства в виде налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства, с учётом сложившихся условий использования всех налоговых источников, фактически вовлечённых в общественное производство. Реализация того или иного подхода к определению налогового потенциала для целей его оценки зависит от круга поставленных задач. Так, первый аспект решает стратегические задачи долгосрочного планирования и реформирования налоговой системы с целью улучшения финансово-экономической ситуации государства в целом; второй же более целесообразен для определения места того или иного региона в экономике государства, межбюджетного выравнивания асимметрии в развитии регионов, оценки деятельности налоговых органов отдельных территорий и краткосрочного планирования налоговых поступлений в бюджетную систему государства.

Таким образом, доходный потенциал бюджетов территорий определяется не только с позиции наличия того или иного объемы финансовых ресурсов, которые могут быть аккумулированы в соответствующем бюджете, но и с позиции создания реальных предпосылок для его наиболее полной реализации в контексте концептуальных и программных основ территориального развития. Большое внимание бюджетированию в своём послании уделил Президент РФ.

Бюджетная политика должна формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

Последовательное снижение темпов инфляции должно оставаться в центре внимания Правительства Российской Федерации. Акцент в антиинфляционных мерах должен быть перенесен с подавления уже возникших инфляционных всплесков на устранение причин, обуславливающих сохранение относительно высокой инфляции.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1999г. № 145-ФЗ.

2. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

3. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

5. Постановление областной Думы № 201 от 21.06.2009 г. Закон Забайкальского края № 819-ЗЧО. Об исполнении областного бюджета за 2009 г.

6. Приложение к решению Думы городского округа «Город Чита» от 25 декабря 2008 г.

7. Андреев А.Г. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1.

8. Баларбны В.И. Налоговое право: теория, практика, споры. М.: Книжный мир, 2000.

9. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000.

10. Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России, проблемы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999.

11. Биръоков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов // Финансы. 2001. № 11.

12. Бутов В.И., Игнатов В.Н., Кетова Н.П. Основы региональной экономики М.: Книжный дом: "Университет"; Ростов н/Д: Изд. центр "Мир Т", 2000.

Размещено на Allbest.ru