Механизм формирования федерального бюджета Российской Федерации

В проекте федерального бюджета в полном объеме обеспечивается реализация Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, за счет использования дополнительных бюджетных ассигнований на:

· повышение оплаты труда в сфере образования, культуры, здравоохранения, социального обслуживания и науки, с учетом финансовой помощи субъектам Российской Федерации;

· повышение размера стипендий студентов;

· увеличение объема финансирования государственных научных фондов;

· создание специальных рабочих мест для инвалидов;

· внесение имущественного взноса в Фонд ЖКХ, включающее в себя средства на переселение граждан из аварийных многоквартирных домов;

· ускорение социально-экономического развития отдельных регионов Российской Федерации;

· софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации в части социальной помощи многодетным семьям;

· ежегодное увеличение пенсий;

· увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов, сформированных с учетом вышеперечисленных подходов, характеризуется данными, представленными в таблице 2.4. При этом показатели динамики объема и структуры расходов федерального бюджета необходимо рассматривать в рамках общих расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В таблице 2.4. приведены данные по динамике расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов.

Таблица 2.4. - Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов

Показатель	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год
	Млрд. руб.	Млрд. руб.	Изменение, +/-	Млрд. руб.	Изменение, +/-	Млрд. руб.	Изменение, +/-
Всего	13387,3	13847,0	459,7	15235,7	1388,7	16451,8	1216,1
Общегосударственные вопросы	920,8	973,7	52,9	1006,8	33,1	1023,3	16,5
Национальная оборона	2098,4	2527,0	428,6	3114,6	587,6	3445,7	331,1
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2048,2	2101,4	53,2	2197,0	95,6	2178,7	- 18,3
Национальная экономика	1798,8	1877,5	78,7	1936,0	58,5	2053,0	117,0
ЖКХ	154,3	145,0	- 9,3	109,0	- 36	63,0	- 46
Охрана окружающей среды	24,5	30,5	6,0	31,0	0,5	32,1	1,1
Образование	681,5	594,2	- 87,3	629,7	35,5	653,2	23,5
Культура, кинематография	98,7	91,4	- 7,3	96,7	5,3	99,8	3,1
Здравоохранение	515,0	417,4	- 97,6	336,9	- 80,5	344,5	7,6
Социальная политика	3 864,4	3 810,2	- 54,2	4 037,1	226,9	4 249,3	212,2
Физическая культура и спорт	62,0	79,8	17,8	102,9	23,1	101,2	- 1,7
Средства массовой информации	75,3	65,9	- 9,4	54,6	- 11,3	49,9	- 4,7
Обслуживание государственного и муниципального долга	408,4	469,5	61,1	508,0	38,5	568,8	60,8
Межбюджетные трансферты общего характера	637,0	663,6	26,6	694,7	31.1	766,6	71,9
Условно утвержденные	-	-	-	380,9	-	822,6	441,7

На основании данных таблицы 2.4. составлено графическое изображение динамики расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов - рис. 4.



Рис. 4. - Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов (млрд. руб.)

Увеличение доли расходов федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» в 2014- 2015 годах обусловлен вытекающими факторами:

1) индексацией оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, денежного довольствия военнослужащих;

2) повышением расходов, определенных ростом в течение 5 лет численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не менее чем на 50 тысяч единиц каждый год с учетом имеющейся практики поэтапного в течение всего года поступлении военнослужащих на военную службу по контракту.

Понижающий тренд динамики расходов федерального бюджета по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» сложился за счет уменьшения имущественного взноса Российской Федерации в Государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на 36,4 млрд. рублей в 2015 году относительно 2014 года и на 20,9 млрд. рублей в 2016 году относительно 2015 года.

Необходимо учитывать, что доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство составляет менее 10% в общем объеме бюджетных расходов федерального бюджета. Стоит выделить две целые программы из раздела жилищно-коммунальное хозяйство - это "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы" и «Обеспечение жильём молодых семей» в рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 гг.

Основным фактором, оказавшим воздействие на уменьшение объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета по разделу «Образование», является завершение ряда проектов, в том числе уменьшение расходов федерального бюджета, предоставляемых в виде межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать, что расходы федерального бюджета по разделу «Образование» (без учета межбюджетных трансфертов) в основном относятся к сфере высшего образования и составляют менее 20% от общего объема расходов бюджетной системы на образование.

Основной тенденцией по разделу «Здравоохранение» является увеличение государственных расходов на здравоохранение за счет всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с одновременным усилением акцента на системе обязательного медицинского страхования. Положительная динамика по данному разделу обеспечивается:

- наполнением системы обязательного медицинского страхования за счет увеличения размеров взносов на обязательное медицинское страхование;

- внедрением единого порядка распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере обязательного медицинского страхования;

- наполнением базовой программы обязательного медицинского страхования по видам медицинской помощи и по экономическому содержанию.

Рост в течение 2014-2016 годов общего объема расходов на здравоохранение за счет всех источников финансового обеспечения позволит решить задачи государственной политики в сфере здравоохранения, определенные указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

2.3 Мониторинг проблем формирования федерального бюджета

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, законом «О Счетной палате Российской Федерации» и иными актами законодательства Российской Федерации Счетная палата Российской Федерации ежегодно готовит заключения на законопроект о федеральном бюджете на предстоящий и два последующих года.

14 октября 2013 года Счетная палата подготовила и направила федеральным органам власти заключение на законопроект о бюджете Российской Федерации на 2014-2016 гг. Нами изучено содержание данного документа и сделано его сопоставление с заключением, выполненным в 2012 году.

Сравнительный анализ основных тезисов заключений Счетной палаты Российской Федерации на законопроекты федерального бюджета на 2013-2015 и на 2014-2016 гг., показал, что замечания, высказанные главным контрольным органом страны, во многом идентичны.

Прежде всего, это касается таких аспектов бюджетной политики, как:

* наличие системных рисков исполнения бюджета, связанных с замедлением темпов роста российской экономики, возможными кризисными явлениями на мировых товарных и финансовых рынках, высокой зависимостью экономики и бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры, ограниченностью внутренних финансовых ресурсов и недостаточным уровнем развития финансовой инфраструктуры;

* низкое качество макроэкономических прогнозов, что проявляется в существенных расхождениях динамики прогнозных и отчетных макроэкономических показателей за ряд лет;

* не реализованные Правительством Российской Федерации отдельные положения Бюджетного послания Президента;

* имеющиеся риски неисполнения указов Президента от 07.05.2012 г., на которые указывает негативная динамика отдельных целевых показателей, характеризующих состояние экономики (производительность труда, инвестиции в основной капитал);

* не обоснованные соответствующими расчетами доходы, составляющие ежегодно более 400 млрд. рублей, или около 3% суммы прогнозируемых доходов, что снижает прозрачность бюджета и превышает показатели предыдущего бюджетного цикла;

* рост процентных платежей, превышающих многие важные направления финансирования;

* отсутствие прогнозирования долговой устойчивости Российской Федерации;

* не обеспечение требуемого финансирования на реализацию федеральных целевых программ;

* ежегодное сокращение бюджетных средств на реализацию адресной инвестиционной программы, что сопровождается адекватным уменьшением вводимых в эксплуатацию объектов (с 11,6% подлежащих вводу за 8 месяцев 2012 г. до 1,8% за аналогичный период 2013 г.);

* сохранение рисков в обеспечении устойчивости территориальных бюджетов, связанных с растущим объемом долговых обязательств субъектов Российской Федерации и ежегодным сокращением межбюджетных трансфертов.

Вместе с тем нельзя не обратить внимание на принципиально новые моменты, содержащиеся в заключении на законопроект о бюджете на 2014-2016 гг.

1. Впервые Счетная палата пришла к выводу, что прогнозы, на основе которых верстается бюджет, недостаточно достоверны и надежны.

«Динамика макроэкономических показателей, данная в прогнозе, не соответствует динамике соответствующих показателей ни в одном из сценариев, приведенных в прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г.», - пишется в заключении.

2. Счетная палата сомневается в достижении запланированных параметров внутренних заимствований и доходов от приватизации. В 2012 г. на внутреннем рынке было привлечено лишь 911,9 млрд. руб., или 69,6% прогнозируемого объема, а поступления от приватизации составили43,9 млрд. руб., или 74,7%. Исполнение за 8 месяцев 2013 г. по заимствованиям на внутреннем финансовом рынке составит 42,8% и по поступлению средств от приватизации - 38,7%.

Можно заключить, что в случае недопоступления средств от приватизации правительству необходимо будет искать дополнительные источники с целью покрытия дефицита в 2014-2016 гг.

3. У аудиторов Счетной палаты вызывает обеспокоенность рост внешнего госдолга России: за 2012 г. он увеличился с 28,3 до31,6% ВВП, за девять месяцев 2013 г. - до33,5% ВВП. Это соответствует уже средней степени риска, в то время как в 2011 г. значение данного показателя составляло около29% и соответствовало низкой степени риска в системе оценки МВФ.

4. Более подробно, чем в предыдущем заключении, перечислены недоработки отдельных положений Бюджетного послания, в частности:

- не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия до 2030 г.;

- не внесены изменения в Налоговый кодекс в части регулирования налогообложения недвижимости;

- не сформирована полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленных целей и решать стратегические задачи социально-экономического развития. Структура, состав и содержание большинства госпрограмм нуждаются в доработке. Переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе в большинстве госпрограмм подменен финансированием от достигнутого, и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями;

- не решена задача консолидации субсидий, выделяемых региональным бюджетам, и передачи достоверной информации регионам об объемах межбюджетных трансфертов до начала формирования территориальных бюджетов.

5. Дана оценка выпадающих доходов федерального бюджета в случае изменения макроэкономических показателей: от уплаты налога на прибыль - 380,1 млрд. руб.; НДС -2142,6 млрд. руб.; экспортных пошлин -71,9 млрд. руб. Всего бюджет рискует недополучить 2,6 трлн. руб.

6. Подчеркнуто, что в представленном законопроекте не приведена оценка влияния на объем поступлений доходов от уплаты налога на прибыль организаций особого порядка исчисления данного налога консолидированными группами налогоплательщиков.

7. Более полно представлен раздел заключения, посвященный субфедеральным бюджетам. Обращается внимание на изменение структуры государственного долга регионов в сторону увеличения кредитов, полученных у коммерческих банков (за 2011-2012 гг. доля заимствований выросла с 25,6 до 32,4%). В дальнейшем это может отрицательно повлиять на устойчивость не только бюджетной, но и банковской системы.

Количество субсидий регионам сокращается на 10 против уровня 2013 г. (с 93 до 83). И только по 10 субсидиям есть распределение в разрезе субъектов Российской Федерации. По остальным распределения нет, что, безусловно, отразится на качестве формирования территориальных бюджетов.

7. Высказаны претензии к методологии формирования федерального бюджета:

· Не разработаны методические указания по расчету доходов; не внесены изменения в бюджетную классификацию с точки зрения отражения программных расходов;

· не утверждены целевые показатели оценки результативности предоставления единой субвенции регионам.

Все это снижает прозрачность бюджета. Правительством Российской Федерации проигнорированы неоднократные рекомендации Счетной палаты о необходимости подготовки комплекса конкретных мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджетной системы страны.

ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

3.1 Пути повышения эффективности формирования доходов федерального бюджета

На основании анализа материалов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий целесообразно рассмотреть следующие предложения по дополнительному увеличению доходов бюджетной системы Российской Федерации.

Важнейшими для финансовых, контролирующих и правоохранительных органов должны стать системная работа, направленная на сокращение теневого сектора экономики и на наведение порядка в системе учета и взимания налогов, таможенных и других платежей, поступающих от субъектов экономической деятельности.

По данным Росстата, доля не наблюдаемой прямыми статистическими методами экономики Российской Федерации в процентах к ВВП составила в 2011 году 12,1 % (в 2009 году - 16 %). Согласно отдельным экспертным оценкам доля теневой экономики в Российской Федерации составляет около половины ВВП.

При этом максимальные значения корректировки валовой добавленной стоимости на экономические операции, не наблюдаемые прямыми статистическими методами, связанными с теневыми операциями юридических лиц, приходятся на такие виды экономической деятельности, как рыболовство и рыбоводство (рост с 10,5 % в 2009 году до 18,8 % в 2011 году), гостиницы и рестораны (17,6 %), операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг (с 13,8 % до 17,6 %), строительство (с 13,4 % до 15,2 %), оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования (снижение с 10,1 % до 9,8 %) .

Сокращение доли скрытого производства как части ненаблюдаемой экономики в ВВП может существенно увеличить доходы бюджетной системы.

Существенным резервом увеличения налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации является повышение эффективности государственного контроля в области регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

По данным Росстата, уровень использования мощностей по производству водки и ликероводочной продукции за период с 1995 по 2011 год снизился в 2,2 раза (с 49 % до 22 %). Такой низкий уровень использования мощностей свидетельствует о том, что объемы фактически произведенной продукции декларируются далеко не полностью.

До настоящего времени юридически не урегулирован вопрос использования (утилизации) спиртзаводами остатков спирта (кроме их хранения в течение двух месяцев) после аннулирования или прекращения действия лицензии. Отсутствие документа, регламентирующего условия хранения, отпуска, транспортировки, приемки, а также учета этилового спирта, нормы которого соответствовали бы требованиям действующего законодательства, затрудняет действенность государственного контроля.

Отсутствие юридической и административной возможности контроля за использованием этилового спирта организациями, не связанными с производством алкогольной и спиртосодержащей продукции, но осуществляющими закупку этилового спирта в целях его использования для собственных нужд, способствует развитию нелегального рынка этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Одной из наиболее актуальных проблем, которые приводят к риску недопоступления или к потерям доходов федерального бюджета является уклонение от уплаты налогов и других обязательных платежей.

Не решена задача исключения возможной регистрации фирм-«однодневок». Действующие процедуры государственной регистрации и постановки на налоговый учет в части предотвращения незаконных способов налоговой оптимизации и пресечения нелегальных финансовых операций с использованием фирм-«однодневок» недостаточно эффективны.

По данным ФНС России, на 1 января 2013 года 1,4 млн. организаций (около трети всех организаций, состоящих на учете в налоговых органах) не представляли отчетность в налоговые органы.

Регистрация фирм-«однодневок» является наиболее часто используемой противоправной схемой вывода капитала с территории Российской Федерации. Только за январь - октябрь 2012 года объем невозвращенной из-за границы иностранной валюты по неисполненным договорам составил сумму, эквивалентную 492,9 млрд. рублей.

За незаконное образование (создание, реорганизацию) юридического лица через подставных лиц установлена уголовная ответственность.

По мнению Счетной палаты, наличие уголовной ответственности не решает проблемы использования фирм-«однодневок» в целом, так как нормативно не ограничена сама возможность регистрации подобных фирм и отсутствуют экономические барьеры при их создании.

Значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате применения компаниями различных инструментов минимизации налогообложения с использованием как трансфертного ценообразования, так и торговых операций, проводимых через территории (государства) с низким уровнем налогообложения.

Схемы уклонения от уплаты налогов с применением трансфертного ценообразования связаны с нарушением налогоплательщиками положений статьи 40 Налогового кодекса Российской Федерации.

По результатам выездных налоговых проверок в связи с нарушением налогоплательщиками положений указанной статьи доначислено налоговых платежей в 2010 году на сумму 2,0 млрд. рублей, в 2011 году - на сумму 4,0 млрд. рублей, в 2012 году - на сумму 13,8 млрд. рублей.

Одним из основных каналов вывода средств является вывод капитала под видом платежей за ввезенные товары, фактически на территорию Российской Федерации не поступавшие.

Среди новых схем, которые приобретают все более массовый характер, Росфинмониторингом отмечается вывод капитала под видом инвестирования средств в девелоперские проекты на основании агентских договоров по поиску покупателей товаров (работ, услуг).

В группу новых рисков, связанных с выводом капиталов за границу, входят также международные платежи в сфере туристического бизнеса. В 2012 году под видом оплаты туристических услуг выведено за рубеж свыше 19 млрд. рублей.

Формируются устойчивые схемы хищения бюджетных средств путем завышения стоимости контрактов (цен) с использованием подставных фирм-«однодневок» и дальнейшим выводом разницы в стоимости в оффшорные зоны под видом беспроцентных займов и дивидендов.

В этой связи принципиально важным представляется создание четких механизмов раскрытия информации о бенефициарных владельцах компаний, зарегистрированных на территории оффшорных зон и привлекаемых к управлению государственными активами и реализации государственных контрактов и программ (или являющихся выгодоприобретателями, собственниками подрядчиков по таким проектам).

Значительным резервом получения дополнительных доходов может быть повышение результативности налогового контроля в части возмещения НДС из федерального бюджета.

В 2012 году удельный вес налоговых вычетов в сумме начисленного по налогооблагаемым объектам налога составил 93,8 % (в 2011 году - 93,3 %).

Сумма налога, возмещенная налогоплательщикам, составила 1 506,5 млрд. рублей и увеличилась по сравнению с 2011 годом на 304,1 млрд. рублей, или на 25,3 %, в том числе в заявительном порядке, при котором возмещение налога осуществляется до завершения проводимой на основе налоговой декларации камеральной проверки, предусмотренной статьей 1761 Налогового кодекса Российской Федерации, - в сумме 587,0 млрд. рублей, что на 141,7 млрд. рублей, или на 31,8 %, больше, чем в 2011 году.

Одной из причин, препятствующих эффективному администрированию НДС, является применение отдельными налогоплательщиками схем получения необоснованной налоговой выгоды с использованием фирм-«однодневок» и действующей системы регистрации налогоплательщиков.

Проблемой эффективного администрирования налогов и сборов является перерегистрация (смена адреса - «миграция» из одного региона в другой) организаций, имеющих значительную задолженность в бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, что не позволяет налоговым органам своевременно осуществлять мероприятия налогового контроля.

В 2012 году объем предоставленных льгот и преференций составил более 6,0 трлн. рублей. Однако работа по инвентаризации и систематизации налоговых льгот и преференций проводится недостаточно активно.

До настоящего времени в законодательстве отсутствует определение понятия «налоговая преференция», не определены четкие критерии разграничения понятий «налоговая льгота» и «налоговая преференция». Не утверждена методика оценки эффективности налоговых льгот. При этом в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах сохраняются нормы, приводящие к недопоступлению доходов в федеральный бюджет.

Применение ряда налоговых льгот является неэффективным, экономически не оправданным, повышает затраты на осуществление налогового администрирования, приводит к налоговым спорам и судебным искам. Кроме того, в ходе налоговых проверок выявлены неправомерно заявленные налогоплательщиками льготы, использование которых ведет к рискам недопоступления налоговых платежей в бюджет. В результате проведенной работы доначислены налоги и сборы в сумме 3,8 млрд. рублей.

Оценка эффективности налоговых льгот и освобождений приобретает особую актуальность в связи с переходом к программному бюджету. Предоставление налоговых и таможенных льгот является одной из мер государственного регулирования, предусматриваемых в государственных программах Российской Федерации.

Вместе с тем социально-экономические последствия таких мер в части предоставления льгот и преференций оцениваются не в полной мере, большинство государственных программ содержит лишь их обобщенную характеристику.

Потенциальным резервом увеличения доходной базы федерального бюджета является принятие действенных мер по сокращению задолженности по налоговым и неналоговым платежам.

Всего по состоянию на 1 января 2013 года совокупная задолженность перед бюджетной системой Российской Федерации по уплате налоговых и таможенных платежей (за исключением задолженности по платежам в государственные внебюджетные фонды) составила 1 145,5 млрд. рублей, в том числе по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, - 1 092,3 млрд. рублей, по налогам, таможенным пошлинам и сборам, администрируемым ФТС России, - 53,2 млрд. рублей.

По состоянию на 1 сентября 2013 года имелась совокупная задолженность по федеральным налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним на сумму 1187,0 млрд. рублей, в том числе недоимка - на сумму 371,4 млрд. рублей, а также по таможенным платежам, администрируемым ФТС России, пеням и штрафам по ним - на сумму 54,9 млрд. рублей.

Основными причинами образования задолженности по уплате налоговых платежей являются неуплата текущих платежей в бюджет и доначисления по результатам налоговых проверок. При этом в 2011 - 2012 годах отмечается снижение суммы доначислений в результате обжалования решений налоговых органов в вышестоящих налоговых и судебных органах (более чем на 40 % общей суммы доначисленных платежей).

При этом налоговыми органами проводится работа по списанию задолженности. Так, сумма списанной совокупной задолженности за 2012 год составила 210,0 млрд. рублей.

Без учета совокупной задолженности по единому социальному налогу и платежам в государственные внебюджетные фонды.

Резервами увеличения доходов федерального бюджета являются повышение оперативности и улучшение качества работы налоговых органов по принудительному взысканию задолженности по налоговым платежам.

В результате нарушения налоговыми органами установленных статьями 46, 47, 69 и 70 Налогового кодекса Российской Федерации сроков принудительного взыскания задолженности судами принимаются акты, в соответствии с которыми налоговые органы утрачивают возможность ее взыскания и такая задолженность признается безнадежной к взысканию и списывается.

Так, только по одному налогоплательщику было принято 11 решений о списании задолженности на общую сумму 995,1 млн. рублей.

Урегулирование задолженности путем ее реструктуризации в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации подтвердило высокую эффективность таких мероприятий. Так как налогоплательщиками уплачиваются текущие платежи и задолженность в основном погашается в соответствии с условиями предоставления права на реструктуризацию, просроченная задолженность таких налогоплательщиков по состоянию на 1 января 2013 года значительно сократилась.

По мнению ФТС России, одним из путей минимизации возникновения задолженности по уплате таможенных платежей может стать дальнейшее совершенствование применения способов обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов, которое является сдерживающим фактором для нарушения положений таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле.

Значительная сумма задолженности числится за предприятиями, находящимися в процедуре банкротства. Сумма, приостановленная к взысканию в связи с введением процедур банкротства, составила на 1 января 2013 года 285,8 млрд. рублей (27,3 % общей суммы задолженности), на 1 сентября 2013 года - 318 млрд.рублей (28,1 %).

В 2012 году общая сумма региональных и местных налогов, не поступившая в региональные и муниципальные бюджеты в связи с предоставлением налогоплательщикам налоговых льгот составила более 462,0 млрд. рублей, в том числе в связи с предоставлением льгот на федеральном уровне - 257,0 млрд. рублей (55,6 % общей суммы льгот).

В этом направлении с 2013 года осуществляется, в частности, поэтапная отмена льготы, установленной на федеральном уровне, по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью.

В последующем, в качестве резерва доходов федерального бюджета следует рассматривать поступления в результате действий по улучшению контрольной работы налоговой службы и таможенных органов.

Для повышения эффективности формирования доходов федерального бюджета необходимо развитие налоговой системы и повышение ее конкурентоспособности. Следует обеспечить стабильность улучшения налоговой системы и сближение ее с бухгалтерским учетом для предотвращения отклонения от уплаты налогов

3.2 Пути повышения эффективности планирования расходов федерального бюджета

В 2013 году Правительством Российской Федерации предложены коррективы Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающие включение долгосрочных бюджетных стратегий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в состав документов бюджетного планирования.

Наряду с прогнозом основных параметров бюджетной системы и оценкой бюджетных рисков, в Бюджетной стратегии Российской Федерации будут учтены «потолки» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации на период до 2020 года.

Это создаст возможности для использования государственных программ в качестве полноценных инструментов стратегического и бюджетного планирования, что, в свою очередь, является основным инструментом повышения эффективности государственной политики и бюджетных расходов.

Именно в рамках государственных программ должны быть интегрированы все инструменты реализации государственной политики, обеспечивающие достижение поставленных целей - нормативно-правовое регулирование, контрольные полномочия, бюджетные ассигнования, налоговые льготы, использование государственного имущества, взаимодействие с субъектами Российской Федерации.

В соответствии с принятыми в 2013 году поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации, проект федерального бюджета на 2014-2016 годы будет сформирован не только в функциональной, но и в программной классификации расходов на основе утвержденных Правительством Российской Федерации в 2012 - 2013 годах 40 государственных программах, сгруппированных по 5 направлениям (таблица 3.1).

Таблица. 3.1 - «Программная» структура расходов федерального бюджета в 2013 - 2016 годах

Показатель	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год
Расходы федерального бюджета, всего	13 387,3	13 847,0	14 854,8	15 629,2
из них:
Расходы на реализацию государственных программ РФ, всего	7 821,0	8 029,3	8 277,6	8 611,6
в том числе по направлениям
I Новое качество жизни (12 программ)	3 380,5	3 399,8	3 395,0	3 458,7
II Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ), без закрытой части	2 063,4	2 137,2	2 260,1	2 415,5
III Обеспечение национальной безопасности (1 программа), без закрытой части	9,0	6,5	5,0	2,5
IV Сбалансированное региональное развитие (5 программ)	677,1	677,9	697,3	766,6
V Эффективное государство (5 программ)	1 066,6	1 151,5	1 236,5	1 281,5
Расходы на реализацию государственных программ РФ (закрытая часть)	624,4	656,4	683,7	686,8
Расходы на непрограммную деятельность	5 566,3	5 817,7	6 577,2	7 017,6
в том числе:
Финансовое обеспечение развития пенсионной системы	2 775,6	2 611,7	2 785,1	2 936,3
Финансовое обеспечение национальной обороны	1 912,2	2 294,7	2 840,7	3 112,6
Прочие непрограммные расходы	878,5	911,4	951,4	968,7

После утверждения в 2013 году государственной программы «Развитие пенсионной системы Российской Федерации» и в 2015 году государственной программы «Обеспечение обороноспособности страны», доля «программных», то есть непосредственно увязанных с целями и результатами государственной политики расходов федерального бюджета, превысит 90% расходов федерального бюджета.

В соответствии с Бюджетным посланием при формировании проекта федерального бюджета на 2014 - 2016 годы реализован ряд мер по оптимизации сложившейся структуры бюджетных расходов .

Наиболее значимым направлением оптимизации расходов федерального бюджета является сокращение межбюджетных трансфертов бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации, в том числе за счет уплаты дополнительного тарифа страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации страхователями (работодателями) в отношении выплат лицам, работающим на рабочих местах с опасными и вредными условиями труда, уплаты работодателями страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в размере 2% или 6% исходя из выбора застрахованным лицом 1967 г.р. и моложе варианта своего пенсионного обеспечения, полноценного учета переходящих остатков неиспользованных средств, реализации ранее определенных правил для формирования и использования накопительной части страховых взносов.

Таким образом, в 2014 - 2016 годах предусматриваются дополнительные (по сравнению бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств) бюджетные ассигнования на:

1. совершенствование оплаты труда работников федеральных учреждений

2. здравоохранения, образования, культуры, науки и социального обслуживания (всего дополнительные ассигнования определены в объеме 80,2 млрд. рублей в 2014 году, 126,5 млрд. рублей в 2015 году, 181,2 млрд. рублей в 2016 году);

3. ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции: 23,1 млрд. рублей в 2014 году, 40,5 млрд. рублей в 2015 году и 57,9 млрд. рублей в 2016 году;

4. выплату ежемесячного пособия при рождении третьего ребенка (всего, с учетом дополнительных бюджетных ассигнований: 17,1 млрд. рублей в 2014 году, 26,9 млрд. рублей в 2015 году, 30,2 млрд. рублей в 2016 году);

5. увеличение объемов финансирования государственных научных фондов (всего, с учётом дополнительных ассигнований: в 2014 году - 15,0 млрд. рублей, в 2015 году - 17,0 млрд. рублей, в 2016 году - 21,0 млрд. рублей);

6. увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (0,1 млрд. рублей в 2014 году, 3,5 млрд. рублей в 2015, 37,7 млрд. рублей в 2016 году);

7. совершенствование системы оплаты труда и государственных гарантий федеральных государственных гражданских служащих и лиц, замещающих государственные должности (53,4 млрд. рублей в 2014 году, 60,1 млрд. рублей в 2015 году, 69,1 млрд. рублей в 2016 году).

С целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков разбалансированности региональных и местных бюджетов в 2014-2015 годах будет предусматриваться индексация данного вида финансовой помощи относительно объемов средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2013 год.

Предусматриваются дополнительные дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 - 2016 годах в целях реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в 2014 - 2015 годах в объеме по 100,0 млрд. рублей ежегодно, в 2016 году - 150,0 млрд. рублей.

Как отмечено в Бюджетном послании, одним из условий повышения эффективности бюджетных расходов является открытость (прозрачность) бюджетов и бюджетного процесса.

Проект федерального бюджета на 2014-2016 годы впервые формируется, а начиная с 2014 года - будет исполняться с использованием элементов интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», завершение создания которой планируется к 2016 году.

В 2013 году введен в опытную эксплуатацию единый портал бюджетной системы, совместно с экспертным сообществом будет проведено обсуждение проекта «Бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для граждан».

В 2014-2015 годах будут внедрены стандарты международной финансовой отчетности сектора государственного управления.

Таким образом, проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы и разрабатываемые при его формировании меры обеспечивают реализацию поставленных в Бюджетном послании задач.

Из-за нестабильности с формированием доходов федерального бюджета остро напомнила о себе необходимость повышения эффективности планирования расходов федерального бюджета является одной из приоритетных задач современной бюджетной политики. Государство несет ответственность за принятые на себя расходные обязательства и должно повышать уровень прозрачности бюджета и бюджетного процесса для граждан. Единая интегрированная информационная система «Электронный бюджет» позволит гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об эффективности расходов и целевом использовании средств

3.3 Совершенствование механизма формирования федерального бюджета в условиях макроэкономической нестабильности

Ситуация в российской и глобальной экономике ставит бюджетную политику перед новыми вызовами.

Основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему моменту исчерпала свои возможности.

В период быстрого экономического роста 2000-2008 годов увеличение доходной базы давало возможность существенного увеличения расходов. И это было оправданно, поскольку требовалось скомпенсировать резкое сокращение финансирования бюджетного сектора и социальных обязательств, которое произошло в 90-е годы.

Внешнеэкономическая ситуация, ранее служившая базой для роста бюджетных доходов, в корне меняется. Снизились темпы роста мировой экономики, остановился рост цен на нефть и другие ресурсы, появилась тенденция к их снижению.

Объемы экспорта стабилизировались: в 2012 году экспорт вырос всего на 1,7 %. Профицит торгового баланса практически не увеличился: 211,2 млрд. долларов США по итогам 2012 года (210,9 млрд. долларов США в 2011 году), а по отношению к ВВП снизился в 2012 году с 11,1 процента ВВП до 10,4 %. Это снижает возможности для роста доходный базы федерального бюджета за счет внешних источников.

А возможности для ускоренной компенсации сокращающихся нефтегазовых доходов за счет ненефтегазовых пока ограничены.

Доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета выросла с 30,2 % в 2004 году до 46,1 % в 2013 году, а его ненефтегазовый дефицит увеличился с 1,8 до 9,7 % ВВП. Если в предкризисном 2007 году при цене на нефть 69,3 доллара за баррель федеральный бюджет был исполнен с профицитом 5,4 % ВВП, то в 2012 году при цене на нефть 110,5 доллара за баррель - с дефицитом 0,06 % ВВП.

Таким образом, в последние годы устойчивость федерального бюджета несколько снизилась за счет роста доли нефтегазовых доходов, с одной стороны, и увеличения «длящихся» социальных обязательств - с другой.

В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников экономических отношений, достижение измеримых, общественно значимых результатов, наиболее важные из которых установлены указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.

В новых макроэкономических реалиях при формировании проектов бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению следующих основных задач.

1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.

Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов будет формироваться в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита.

Предлагается Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок завершить разработку бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года и, в случае необходимости, внести изменения в долгосрочный прогноз социально-экономического развития.

При этом параметры прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на 3-летний период должны быть составной частью соответствующих прогнозов на долгосрочную перспективу. Их необходимо рассматривать одновременно. Недопустимо, когда показатели прогноза социально-экономического развития на три года и на период до2030 года являются несопоставимыми.

Стратегия должна содержать четкие ориентиры по ресурсному обеспечению государственных программ и оценку рисков бюджетной разбалансированности в различных прогнозных сценариях, а также рекомендуемый алгоритм действий при их реализации.

В дальнейшем необходимо внести соответствующие поправки в законодательство, а Правительству Российской Федерации - установить на постоянной основе порядок разработки долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии.

2. Оптимизация структуры расходов федерального бюджета.

Исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федерального бюджета требует выявления резервов и перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов, прежде всего обеспечивающих решение поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. задач и создающих условия для экономического роста.

Основными резервами в настоящее время являются:

- обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров;

- активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в инвестиционные проекты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе;

- с учетом готовности предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов возможное продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011-2020 годы;

- повышение адресности социальной поддержки граждан;

- для достижения максимального социального эффекта оказание такой поддержки из бюджетов всех уровней должно основываться на критерии нуждаемости граждан;

- проведение структурных реформ в социальной сфере;

- повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих.

При этом темпы наращивания расходов по приоритетным направлениям должны быть увязаны со структурными изменениями в соответствующих сферах, зафиксированными в планах таких преобразований.

Необходимо Правительству Российской Федерации представить конкретные предложения по указанным вопросам.

3. Развитие программно-целевых методов управления.

Государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015и 2016 годов, бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации будут сформированы в структуре государственных программ. В то же время конечная эффективность «программных» бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией.

Часть государственных программ нуждаются в доработке. Прежде всего, необходимо обеспечить взаимосвязь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязку с основными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ.

Этим же принципам должны соответствовать и другие программно-целевые инструменты, в частности «дорожные карты» изменений в социальной сфере, которые должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

Государственные программы должны устанавливать общие требования к политике субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах, к определению механизмов взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Различные варианты достижения целей могут и должны рассматриваться на этапе подготовки государственных программ, но при утверждении программ должен быть выбран только один вариант - тот, который Правительство Российской Федерации считает обоснованным сточки зрения достижения поставленных целей и для реализации которого имеются необходимые ресурсы.

В рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов необходимо четко определить приоритеты, еще раз оценить содержание государственных программ, доработать при необходимости, предусмотреть объемы их финансирования в соответствии с реальными возможностями федерального бюджета и только после этого утвердить.

4. Принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы.

Первоочередной задачей является принятие новой пенсионной формулы, которая должна обеспечивать не только поддержание покупательной способности пенсий, их дифференциацию в зависимости от стажа и заработка граждан, стимулирование граждан к более позднему выходу на пенсию, но и устойчивую тенденцию к уменьшению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки.

При этом необходимо оставить базовый тариф страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на сегодняшнем уровне.

Учитывая общественную значимость новой пенсионной формулы, ее обсуждение необходимо провести с максимально широким привлечением профессиональных союзов, работодателей, общественных организаций и экспертного сообщества. Пенсионная формула должна быть стабильной, понятной как работодателям, так и гражданам.

В конце прошлого года было принято решение о том, что граждане в течение 2013 года могут самостоятельно определить, куда направлять4 % страховых взносов на обязательное пенсионное страхование - в распределительную составляющую пенсионной системы или в накопительную.

Однако было бы несправедливо лишать граждан, только вступающих в правоотношения по пенсионному обеспечению, такого права.

Считаем возможным предоставление гражданам, вступающим в правоотношения по пенсионному обеспечению, права выбора: направлять 4 % страховых взносов в накопительную составляющую или в распределительную, но только после разработки Правительством Российской Федерации законодательства, которое в полной мере обеспечит создание работающей системы гарантирования пенсионных накоплений и его одобрения Федеральным Собранием Российской Федерации.

Создавая Фонд национального благосостояния, мы продекларировали, что он предназначен в том числе для поддержания устойчивости пенсионной системы. Пришло время определить четкие параметры использования средств Фонда на эти цели: в каких случаях эти средства будут использованы и механизмы их использования.

Необходимо повысить уровень прозрачности пенсионной системы. С 2014 года кассовое обслуживание исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как и бюджетов других государственных внебюджетных фондов, должно осуществляться органами Федерального казначейства. Дальнейший перенос сроков недопустим.

Кроме того, необходимо Правительству Российской Федерации определиться с целесообразностью передачи полномочий по администрированию социальных взносов (с сохранением их персонифицированного учета) Федеральной налоговой службе.

В 2013 году Правительство Российской Федерации должно принять решения по этим вопросам, внести соответствующие изменения в Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации и начать ее реализацию.

5. Создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры.

Правительству Российской Федерации необходимо уже в текущем году начать размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств.

Речь идет о финансировании проектов на возвратной основе. В этом случае нужно определить долю участия Фонда, которая позволяет разделить риски реализации проекта с другими участниками.

Процедура отбора таких проектов должна быть прозрачной, а проекты оцениваться по объективным критериям. Каждый из проектов должен проходить независимый технологический аудит и экспертизу с участием бизнес-сообщества. Следует сформировать банк инфраструктурных проектов, финансовая модель которых всесторонне проработана.

При этом нужно максимально задействовать средства частных инвесторов, использовать механизмы государственно-частного партнерства, снять на законодательном уровне существующие сегодня для таких проектов ограничения, разработать методику их комплексной оценки и типовые соглашения, а также обеспечить действенный контроль за целевым использованием средств, в том числе с учетом опыта банковского сопровождения проектов.

6. Переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения.

Для повышения доступности и качества оказания государственных услуг необходимо решить три задачи.

Первая - законодательное закрепление порядка формирования единого базового перечня государственных (муниципальных) услуг в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура, и других. Учредители государственных и муниципальных учреждений на основе этих перечней будут разрабатывать государственные и муниципальные задания для подведомственных учреждений.

Вторая - создание единой методологии расчета нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги.

Третья - включение основных параметров государственного задания в состав целевых показателей выполнения соответствующих государственных программ.

Таким образом, будет создана единая правовая и методическая база для оказания государственных (муниципальных) услуг в увязке с целевыми показателями развития соответствующих отраслей, для оценки качества и доступности услуг, предоставляемых населению, оценки эффективности деятельности организаций, развития конкурентной среды при размещении государственных заданий на конкурсной основе, в том числе с привлечением негосударственных организаций.

Необходимо снять барьеры и ограничения, препятствующие доступу негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг.

Одновременно нужно расширять практику финансирования государственных (муниципальных) услуг путем предоставления потребителям этих услуг сертификатов, образовательных кредитов и т.д.

Остается актуальной задача по оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений.

Необходимо реорганизовать учреждения, ориентированные на оказание преимущественно платных услуг, а также учреждения, деятельность которых не соответствует полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Высвобождаемые при этом средства должны оставаться в соответствующей отрасли и направляться на финансирование государственной программы развития этой отрасли и решение ее приоритетных задач.

7. Развитие налоговой системы и повышение ее конкурентоспособности.

Следует обеспечить стабильность налоговой системы. Дальнейшие изменения возможны только в крайнем случае в связи с требованиями современной экономики, новыми приоритетами экономической политики государства, в том числе в связи с необходимостью стимулирования развития новых производств, инвестиционной деятельности и повышения качества налогового администрирования.