Политическая деятельность Екатерины II

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Министерство образования и науки РФ

ФГБОУ ВПО «Тверской государственный университет»

Факультет управления и социологии

Кафедра менеджмента

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине «История управленческой мысли»

на тему «Политическая деятельность Екатерины II»

Содержание

Введение

Глава 1 Понятие политики. Ее задачи и функции

1.1 Понятие политики «просвещенного абсолютизма» и ее предпосылки

1.2 Механизм разработки политики

1.3 Методы реализации политики

Глава 2 Анализ политики Екатерины II

2.1 Характеристика «просвещенного абсолютизма»

2.2 Анализ причин возникновения политики «просвещенного абсолютизма

2.3 Механизмы реализации политики Екатерины II

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Политика- искусство управления государством, как утверждали древние греки. С ними трудно не согласиться. Главная задача каждого политика- как можно дольше находиться у власти. Для этого он использует разнообразные механизмы и методы осуществления политики. Государственные деятели во все времена применяли различные способы управления народом. некоторые из них сохранили актуальность и по сей день.

Особый интерес для нас представляет политическая деятельность Екатерины Великой. Особенно ее политика «просвещенного абсолютизма». Эта императрица попыталась модернизировать Россию. Идеи, разработанные известными западноевропейскими философами и учеными: Д. Локком, Ж.Ж. Руссо, Вольтером, Монтескье, А.Смиттом реализовывались в конкретных мероприятиях, проводимых Екатериной II. Она видела себя в роли «просвещенного монарха» на троне и верила, что сможет изменить жизнь своих подданных в лучшую сторону. По многим объективным причинам эта политика была свернута, но даже сама попытка и используемые методы несомненно представляют интерес и сегодня.

Для того, чтобы более серьезно изучить политическую деятельность Екатерины II, необходимо познакомиться с понятием «просвещенный абсолютизм» и теми предпосылками, которые зародились в России во второй половине XVIII века. Чтобы более детально разобраться в деятельности Екатерины нужно изучить механизмы и методы государственной политики и проследить, как конкретно ими пользовалась императрица при осуществлении властных полномочий.

Для раскрытия темы курсовой работы использовались труды историков: С.Н.Бердышева, П. Борзаковского, И.А. Заичкина, В.О. Ключевского, С.Ф. Платонова, А.Н. Сахарова, которые в своих исследованиях очень много внимания уделяли времени правления Екатерины Великой. На примере инвестиционной политики И.А. Бланк подробно изложил методы разработки и механизм реализации политики. В своей работе «Политическое управление» О.Ф. Шабров конкретизировал их для государственной политики.

Просвещенный абсолютизм - политика второй половины XVIII века, проводимая правителями ряда европейских государств.

Формирование государственной политики обычно имеет два этапа:

Инициирование политики - определение общественных проблем и целей политики;

Формирование политики - разработка и легитимация государственной политики.

Политику российского «просвещенного абсолютизма» и инициировала и формировала, практически единолично, сама Екатерина. Дворянство не хотело изменений, другие сословия не понимали их необходимости, поэтому поддержать императрицу было некому.

Механизм реализации- совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий:

организационно-управленческих;

нормативно-правовых;

финансово-экономических;

социально-психологических.

Как все рационалисты- философы того времени, Екатерина думала, что государственная власть может пересоздать государственный и общественный строй, как ей угодно, по велению «разума». Для достижения цели она составила «Наказ», предназначенный в руководство «Уложенной комиссии» для разработки нового законодательства. В 1775 году издала «учреждения для управления губерний» ( разработала систему местного самоуправления). Новое сословное устройство было определено особыми жалованными грамотами, данными в 1785 году дворянству и городам. В вопросе о крепостном праве императрица поневоле вела дворянскую политику, так как не могла порвать союз с главенствующим в стране сословием. Екатерина первая заговорила о воспитательном значении образования и стала заботиться об учреждении воспитательных заведений. В экономике заботилась о благах свободной торговли, открыла государственный заемный банк, ввела бумажные ассигнации. При ней впервые были приняты меры к тому, чтобы правильно организовать врачебное дело в государстве. Вызванное Екатериной умственное возбуждение проявилось в литературной деятельности, в распространении масонства, журналистики.

Все эти явления придали просвещенному веку Екатерины необыкновенный блеск и создали самой императрице чрезвычайную популярность.

Курсовая работа изложена на 42 страницах, содержит 1таблицу, 2 схемы, 1 диаграмму, библиографический список содержит 11 источников.

Глава 1 Понятие политики. Ее задачи и функции

1.1 Понятие политики «просвещенного абсолютизма» и ее предпосылки

Просвещенный абсолютизм - политика второй половины XVIII века, проводимая правителями ряда европейских государств. Для нее было характерно применение на практике некоторых идей французского Просвещения (Ж.Ж. Руссо, Вольтер и Ш.Л. Монтескье): преобразование наиболее устаревших государственных и общественных институтов, осуществление реформ в области судопроизводства, образования и т. д. На деле эта политика означала лавирование между интересами различных сословий для укрепления позиций дворянства как опоры абсолютизма и создания дворянской диктатуры. Политика просвещённого абсолютизма была характерна для стран с монархической формой правления и со сравнительно медленным развитием капиталистических отношений. Просвещённый абсолютизм, с одной стороны, проводил политику в интересах дворянства (сохраняло свои политические права и экономические привилегии), с другой стороны, всячески способствовал дальнейшему развитию капиталистических отношений. Представители просвещённого абсолютизма в Западной Европе: Мария-Терезия (1740-1780) и Иосиф II в Австрии (1780-1790), Фридрих II в Пруссии (1740-1786), Густав III в Швеции (1771-1792) и Екатерина II в России (1762-1796). Что их объединяло? Во-первых, понимание того, что для сохранения базовых устоев «старого порядка» обществу нужны определенные перемены. Всех перечисленных выше монархов можно назвать консервативными реформаторами. Набор осуществлённых в этот период преобразований был примерно одинаков во всех странах: поощрение торговли, развитие образования, ограничение сферы деятельности цеховых структур, попытка оптимизации финансов и государственного управления и, наконец, очень осторожные шаги, направленные на модернизацию аграрных отношений.

Во-вторых, изменение взглядов элиты на мир, само общество, государство. Трансформировалась вся иерархия ценностей, которыми руководствовались просвещенные монархи и их окружение. Раньше в основе мировоззрения и верхов и низов общества лежали церковные догматы. Отталкиваясь от них, определяли нормы повседневной жизни, взаимоотношений между различными социальными группами, обосновывали принципы государственного устройства, выводили задачи государства на международной арене. Теперь стремились найти рациональное объяснение и обоснование всех сторон жизнедеятельности общества. Покровительство науке и искусству стало признаком хорошего тона. Наконец, отход от теологических императивов готовил почву для постепенного перехода к гражданскому обществу. Конечно, его создание никто не планировал. Но объективно все те реформы, о которых шла речь выше, все подвижки в менталитете элиты, мощный взрыв гуманитарных знаний предопределяли углубление кризиса старого общества. В итоге внешне пышный расцвет абсолютизма лишь камуфлировал его многочисленный внутренние изъяны.

В-третьих, изменение взглядов на сущность государства, его природу повлекло за собой ускорение начавшегося ещё в середине 17 века процесса формирования концепции государственных интересов ведущих стран Европы. Это способствовало укреплению системных начал в международных отношениях, сплачивало отдельные европейские страны в единый комплекс, живущий по своим, общим для него нормам, укрепляло правовые начала. Иными словами, просвещенный абсолютизм дал импульс формированию такого явления, как европейская цивилизация. XVIII век - время господства просветительской идеологии. Французские просветители сформулировали основные положения просветительской концепции общественного развития. Их взгляды были естественным продолжением господствовавшей в этом веке идеологии рационализма. Французскими просветителями был провозглашен лозунг просвещения - преобразования государства, опираясь на идеи разума, свободы, гражданского равенства. Одним из путей достижения своих идеалов просветителям виделась деятельность просвещенных монархов «мудрецов на троне», которые, пользуясь своей властью и издавая справедливые законы, помогают делу просвещения общества и установлению справедливости. Представление о государстве как о главном инструменте общественного блага господствовало в умах людей того времени. Французские Вольтер, Ш. Монтескье, Д. Дидро, Ж..-Ж.. Руссо и английские просветители Дж. Локк и Т. Гоббс сформулировали основные положения просветительской концепции общественного развития:

Т. Гоббс создал теорию общественного договора, заключавшуюся в гипотезе возникновения государства, как исполнителя общественного договора, призванного защитить людей в процессе агрессивной конкурентной борьбы. Ж.- Ж. Руссо утверждал, что в ответ на принятие государством обязательств о защите прав граждан, последние обязаны содействовать общему благу, подчиняя свои интересы общим законам. Он обосновал превосходство республиканского государственного устройства над монархическим, как обеспечивающего демократический механизм управления в государстве.

Ш. Монтескье сформулировал принцип разделения властей и сформулировал постулат о том, что целью любой формы государства является сохранение свободы на основе закона. Теория разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, их независимости друг от друга могла, по мысли просветителей, обеспечить совершенное общественное устройство.

Дидро боролся с всесилием церкви, считая требования, предъявляемые ей человеку не основанными на доводах разума и, следовательно, не справедливыми.
Дж. Локк впервые выделил три важнейших права человека: право на жизнь, право на свободу, право на собственность (не владение, но результат труда). Политика «просвещенного абсолютизма» была характерна для стран со сравнительно медленным развитием капиталистических отношений, где дворянство сохраняло свои политические права и экономические привилегии. Она предусматривала стабилизацию существующего государственного порядка путем дальнейшей централизации управления и регулирования самодержавной властью всех сторон общественной жизни, что оправдывалось вышеупомянутыми положениями о роли государства и просвещенного монарха в деле достижения общественного блага, а также некоторую правовую модернизацию в духе идей просветителей, либо просто прикрытую просветительской фразеологией.

Краеугольным камнем всех просветительских теорий была вера во всесилие разума. Просветители выступали поборниками равенства всех перед законом, право каждого на обращение в высшие органы управления, лишение церкви светской власти, неприкосновенности собственности, гуманизации уголовного права, поддержки науки и техники, свободы печати, аграрной реформы, и справедливого налогообложения. Один из путей достижения свободы, равенства и братства философы видели в деятельности просвещенных монархов - мудрецов на троне, которые, пользуясь своей властью, помогут делу просвещения общества и установлению справедливости. Представление о государстве как о главном инструменте достижения общественного блага господствовало в умах людей того времени. Но понимание монархами равенства и свободы не шло дальше закрепления прав и привилегий каждого сословия в рамках самодержавной монархии. Исторические предпосылки абсолютизма. Во второй половине XVIII века абсолютизм, утвердившийся в Европе и давший неограниченную власть монархам, уже клонился к упадку. В Англии смертельный удар абсолютизму был нанесен революцией (1640--1660). Там король был уже не «милостью Божией», а милостью парламента. Во Франции, где окрепшая, обладавшая развитым самосознанием буржуазия не желала довольствоваться полууступками феодальной аристократии, дело шло к кровавой развязке. В большинстве же европейских стран, где возможности абсолютизма еще не были исчерпаны, складывалась особая политика, направленная на укрепление господства дворян в условиях становления капитализма. Во второй половине XVIII века она проводилась в Австрии, Пруссии, России, Дании, Швеции, Испании, Италии, Португалии. Для просвещенного абсолютизма характерны активная деятельность самодержавного государства, направленная на законодательное закрепление крепостничества, усиление привилегий дворянства, расширение границ государства, покровительство развитию промышленности и торговли, жестокое подавление народных волнений, а также резкое противоречие между либеральной официальной идеологией и реакционной феодально-крепостнической политикой.

1.2 Механизм разработки политики

Общий план действий государственных органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка политической стратегии и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения. Основные цели государственной политики связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций, что включает защиту граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности, обеспечение социальной активности и создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения.

Формирование государственной политики обычно имеет два этапа:

Инициирование политики - определение общественных проблем и целей политики;

Формирование политики - разработка и легитимация государственной политики.

На первом этапе происходит определение и постановка общественных проблем, что означает:

Объективное существование какой-либо ситуации, которая не является благоприятной для общества или государственных органов власти;

Осознание важности проблемы и необходимости ее решения со стороны государственных органов власти.

После признания необходимости решения проблемы возможны несколько направлений действий государственных органов власти действия в интересах одной социальной группы, учет интересов каждой из социальных групп и попытка максимально удовлетворить их интересы, решение проблемы на базе позиционного торга на основании определенных уступок каждой из сторон и тактика избегания решения проблемы в надежде на ее саморегулирование. На основе комплексного анализа проблем, учета их специфики и факторов, влияющих на проблемы, определяются цели и задачи политики, что позволяет выбрать основные направления и разработать совокупность мероприятий для решения той или иной проблемы. Одновременно формируется механизм реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач.

Государственная политика может разрабатываться и реализовываться на нескольких уровнях в зависимости от масштаба решаемой проблемы или охвата общественной сферы. Этот уровень определяет цели и стратегию политики, характер участвующих организаций и индивидов, методы осуществления и последствия. Обычно выделяют три уровня государственной политики:

макроуровень в глобальных масштабах страны, группы стран;

метауровень относится к отдельным сферам и направлениям;

микроуровень затрагивает решение локальных проблем.

В процессе анализа государственной политики особое внимание требуют к себе учет исторических особенностей развития российской государственности и присущей государству на всех исторических этапах патерналистской направленности деятельности органов государственной власти. Много характерных особенностей имеют стиль работы государственной бюрократии в России и система ценностей, сформировавшаяся на протяжении многих десятилетий и влияющая на психологию и поведение как руководителей, так и служащих государственного аппарата.

Формирование политики является одним из важных этапов, так как от его правильности и точности зависит успех реализации политики и полученные результаты. Разработка государственной политики начинается с определения основных целей и приоритетов государства в той области, которая нуждается в государственном регулировании и воздействии.
Вначале необходимо рассмотреть сами общественные проблемы и уяснить почему они становятся объектами деятельности государственных органов власти. Известно, что любая проблема возникает из тех событий или явлений, которые имеют место в реальной жизни и непосредственно влияют на социальные процессы в обществе. Если нет событий, то нет и проблем. Причин или факторов, которые способствуют их возникновению, можно назвать довольно много. Это могут быть природные явления, социальные конфликты и процессы, научные теории и открытия и т.д. Проблемы могут появиться в результате действий самих органов государственной власти, особенно если они сильно расходятся с интересами общества и ведущими социальными тенденциями. Однако эти события приобретают форму проблемы для человека тогда, когда наступает разрыв между его потребностями и возможностью их удовлетворить, используя имеющиеся ресурсы. Проблему можно определить как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью общества их удовлетворить.

Сами проблемы обычно делят на частные и общественные, хотя это деление во многом условно и субъективно. К общественным проблемам можно отнести потребности, которые приобрели значимость для больших групп населения. Существуют два подхода выделения общественных проблем: на основе численности людей, которых они затрагивают, или с учетом поддержки, отклика, интереса населения к ним. Одна из задач политической системы состоит в том, чтобы выявлять общественные проблемы и вырабатывать стратегию их решения. Если политики запаздывают с принятием мер по решению проблем, в частности, из-за неспособности их идентифицировать и выделить, то тогда они могут приобрести общенациональные масштабы и потребуются большие усилия и средства для ее решения. Понятно, что наличие какой-либо общественной проблемы не ведет автоматически к тому, что этой проблемой начинают заниматься органы государственной власти, т. е. необходим механизм, позволяющий ставить проблемы перед государством, чтобы они приобрели характер государственных проблем. Это неразрывно связано с другим, очень важным элементом государственного управления- постоянным составлением списка наиболее актуальных проблем или формированием повестки дня, что служит ориентиром для действий госаппарата. Ограниченные ресурсы общества не позволяют заниматься решением всех проблем, поэтому выбирают лишь первостепенные. Процесс их определения для государства неразрывно связан с политической борьбой, в которой активно участвуют различные социальные слои общества, в том числе политики и чиновники. В обществе имеются проблемы, которые являются традиционными, существуют продолжительное время и постоянно находятся в поле зрения властей (преступность, бедность, болезни и т.д.). Но в списке проблем появляются новые, с которыми общество раньше не сталкивалось и которые требуют принципиально иных решений. На государственную политику влияет также динамика этих проблем, так как одни из них могут уменьшаться и терять свою актуальность, другие, наоборот, увеличивают свои масштабы и начинают угрожать социальной и политической стабильности государства, а третьи носят искусственный характер и навязываются определенными политическими силами, заинтересованными в том, чтобы эти проблемы привлекли внимание населения и властей.

Если рассматривать процесс выбора проблем и определение целей государственной политики как деятельность социальных слоев и групп, отстаивающих свои интересы (модель развития политики “снизу - вверх”), то основными этапами данного процесса являются:

восприятие и выделение проблем социальными слоями населения и государственными органами власти;

объединение и организация социальных слоев, которые не только осознали эти проблемы, но и проявляют заинтересованность в их решении путем создания своих организаций и структур;

представительство и участие, т. е. деятельность, связанная с желанием социальных слоев или организованных групп (групп интересов) непосредственно участвовать в разработке и осуществлении государственной политики в определенной области на ее различных этапах.

Однако возникает вопрос о том, обладают ли эти группы достаточными знаниями о сущности и причинах возникновения данной проблемы, а также о путях и средствах ее решения, исходя из имеющихся ресурсов, в рамках принятого законодательства и существующих моральных норм.

Анализ процесса постановки и определения проблем перед государством предполагает изучение следующих компонентов:

событий или явлений, затрагивающих интересы общества или власти; организаций и групп, обладающих соответствующими ресурсами и влияющих на проблему;

степени участия и вовлечения этих групп и организаций в процесс разработки государственной политики;

структуры политического процесса и механизмов обратной связи.

После выделения и осознания важности общественных проблем, государственные органы власти должны провести анализ этих проблем, который в общем сводится к ответу на вопросы: кто, что, когда, где, почему и как? Для этого необходимо:

определить содержание и характер проблемы;

выявить границы и масштаб проблемы;

определить и уточнить основные цели и задачи политики в этой области;

провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему;

исследовать политику в этой области и современное законодательство;

изучить потенциальные выгоды и потери для различных социальных групп и участников реализации политики;

классифицировать проблемы для уточнения областей решения;

выделить аспекты проблем, которым надо уделить главное внимание;

определить цели и направления разрабатываемой государственной политики.

Этап определения и анализа проблем, без сомнения, является одним из самых важных и ответственных, так как от его результатов зависят направление и эффективность дальнейших действий государственной власти.

На основе уяснения значимости и необходимости решения общественных проблем происходит определение целей и приоритетов государственной политики. Из всего списка проблем, стоящих перед государством, необходимо выделить приоритетные, что всегда представляет довольно сложную задачу, учитывая групповые и общенациональные интересы, которые за ними стоят. Постоянно возникают вопросы: что делать в первую очередь? какая проблема является наиболее важной? куда направить основные финансовые ресурсы? Власть может действовать, исходя из конъюнктурных соображений, когда главное значение приобретает вопрос быстрого решения проблем, при этом основную роль играют текущая ситуация, общественное мнение или политическая мода; либо опираясь на стратегические цели и определенные ценности: безопасность, стабильность.

Ситуация усложняется тем, что имеются традиционные пристрастия к определенным проблемам отдельных влиятельных групп и слоев общества, заинтересованных в их решении, которые они пытаются выдвинуть на первый план, что позволяет извлечь из этого выгоду и получить преимущество перед другими слоями.

1.3 Методы реализации политики

Механизм реализации- совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий:

организационно-управленческих;

нормативно-правовых;

финансово-экономических;

социально-психологических.

Существуют три методологических подхода к проблеме реализации государственной политики, рассматривающих этот процесс с различных позиций.

Во-первых, реализация как линейный процесс. При этом основными организационными условиями успешного выполнения являются:

ясные цели деятельности и стандарты выполнения функций;

наличие необходимых ресурсов: финансовых, материальных, информационных, человеческих и т.д.;

эффективные организационные структуры;

разработанные правила, процедуры и инструкции, координирующие и регламентирующие деятельность организаций и их отношения с властными структурами;

развитые коммуникации и система координации деятельности различных структур, вовлеченных в процесс осуществления политики.

Во-вторых, реализацию можно рассматривать как комплекс действий различных государственных структур, связанных с адаптацией всех участников, и в первую очередь высших руководителей, на всем протяжении осуществления политики к условиям и задачам, которые приходится решать, с умением согласовывать свои интересы и формировать партнерские отношения. Здесь большую роль играют информационные системы и каналы обратной связи, позволяющие узнавать о происходящих событиях и полученных результатах и на их основе регулировать свою деятельность, исходя из миссии и целей организации или индивида.

В-третьих, реализацию можно представить как деятельность по определенным правилам как формальным, так и неформальным, которые установлены в самом начале или формируются участниками осуществления политики на основании накопленного опыта. Следование им при разработке стратегии и тактики, управлении и контроле позволяет определять роль каждого участника и быстрее реализовывать цели организации. Важное значение в этом случае имеет организационная культура, существующая в организациях и влияющая на характер отношений между их членами.

Так как процесс реализации представляет сложную и разностороннюю деятельность и охватывает различные области, то в него вовлечены многие участники, поэтому возникает вопрос о необходимости их классифицировать и разделить на отдельные группы. Очевидно, что эффективность реализации зависит не только от реалистичности поставленных целей, но и от взаимодействия всех участников и организаторов данного процесса. В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации.

Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий.

Законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государственной политики.

Исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами.

Государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций.

Государственная политика не должна вызывать социальных конфликтов и подрывать социально-экономические или политические основы государства.

В процессе реализации политики роль государственных органов власти состоит в том, чтобы:

получить необходимые ресурсы;

разработать соответствующие планы и программы;

организовать и скоординировать деятельность участников;

осуществить мероприятия по достижению поставленных целей. 

Ключевым составляющим успеха реализации государственной политики являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными органами власти.

Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Поэтому введен даже специальный термин «реализуемость решения», означающий, что еще на этапе разработки рассчитывается вероятность реализации всех планируемых мероприятий с учетом влияния различных факторов. Многое зависит от того, насколько точны задания и как их интерпретируют конкретные исполнители, особенно на низшем уровне управления, так как именно нижний слой чиновников занимается конкретной реализацией государственных решений. Причем установить контроль над этим слоем довольно трудно.
Постоянные и динамичные изменения в общественной, внутригосударственной и международной жизни, а также появление новых потребностей у населения оказывают существенное влияние на государственную политику и приводят к ее модернизации. Здесь важно учитывать контекст, факторы изменений, события как катализаторы изменений, инициаторов, действия и результаты изменений государственной политики. Все эти параметры взаимосвязаны и последовательно влияют на действительность и результативность осуществляемой государством политики (см. рис. 1).

Рис. 1. Параметры, влияющие на динамику и эффективность осуществления государственной политики.

Помимо готовности руководителей к изменениям в политике важно принимать во внимание и готовность к переменам общества и его отдельных социальных слоев, особенно если новая политика затрагивает их интересы.

Важно учитывать и то, что способность руководителей успешно проводить изменения основана на двух факторах: аналитических способностях и управленческих навыках. Анализ необходим для разработки стратегии и определения целей и задач с учетом характера и запросов внешней среды. Управленческие качества необходимы вследствие того, что изменения в политике обычно растянуты на длительный период и связаны с планированием, руководством и убеждением. Поэтому для их реализации требуются использование аналитических методов и разработка стратегии управления изменениями. От степени новизны, глубины и масштабов преобразований зависит степень сопротивления изменениям, степень сложности, неопределенности и риска при проведении преобразований. Эта зависимость видна на диаграмме (см. рис. 2)

Рис. 2 Диаграмма зависимости изменений и возникновения проблем

Диаграмма зависимости изменений и возникновения проблем, где оси:

х -- степень глубины и масштаба изменений;

у -- степень сопротивления, сложности, неопределенности и риска.

Таким образом, чем радикальнее и масштабнее преобразования, тем сильнее сопротивление, выше риск, сложность и неопределенность результатов и последствий изменений. Поэтому наибольшее количество проблем возникает при крупных нововведениях, которые требуют тщательной подготовки и создания определенных условий, позволяющих справиться с ними.

Говоря в целом о реализации политики, можно определить несколько общих принципов, соблюдение которых позволяет улучшить этот процесс, это:

Уменьшение уровней управления и упрощение организационных структур;

Создание эффективного механизма координации и тесное сотрудничество между участниками реализации политики;

Предоставление определенной степени самостоятельности и автономии исполнительным организациям;

Систематическая оценка результатов работы и совершенствования механизма подотчетности;

Использование современных управленческих технологий и информационно-аналитических систем

Глава 2 Анализ политики Екатерины II

2.1 Характеристика «просвещенного абсолютизма» Екатерины II

Время царствования Екатерины II называют эпохой “просвещенного абсолютизма”. Развитие и воплощение начал “просвещенного абсолютизма” в России приобрело характер целостной государственно-политической реформы, в ходе которой сформировался новый государственный и правовой облик абсолютной монархии. При этом для социально-правовой политики было характерно сословное размежевание: дворянство, мещанство и крестьянство. Внутренняя и внешняя политика второй половины XVIII века, подготовленная мероприятиями предшествующих царствований, отмечена важными законодательными актами, выдающимися военными событиями и значительными территориальными присоединениями. Это связано с деятельностью крупных государственных и военных деятелей: А.Р. Воронцова, П.А. Румянцева, А.Г. Орлова, Г.А. Потемкина, А.А. Безбородко, А.В. Суворова, Ф.Ф. Ушакова и других. Сама Екатерина II активно участвовала в государственной жизни. Любовь к России, её народу и всему русскому являлись существенным мотивом ее деятельности. Политика Екатерины II по своей классовой направленности была дворянской.

Задачи “просвещенного монарха” Екатерина II представляла себе так:

«Нужно просвещать нацию, которой должен управлять.

Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы.

Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.

Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изобильным.

Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважение соседям».

И это не было лицемерием или нарочитой позой, рекламой или честолюбием. Екатерина действительно мечтала о государстве, способном обеспечить благоденствие подданных. И, по моему мнению, с этой задачей она успешно справлялась. Свойственная веку Просвещения вера во всемогущество человеческого разума заставляла царицу полагать, что все препятствия к этому могут быть устранены путем принятия хороших законов. Российское же законодательство была крайне запутанным. Формально все еще продолжало действовать Соборное Уложение 1649 г., но за прошедшие с тех пор более 100 лет было издано множество законов и указов, зачастую не согласующихся друг с другом. Хотя при Петре I, а затем при его преемниках предпринимались попытки создать новый свод законов, но всякий раз по тем или иным причинам этого сделать не удавалось.

Екатерина взялась за эту грандиозную задачу по-новому: она решила созвать выборных представителей от сословий и поручить им выработать новое Уложение. В течении двух лет она трудилась над программой своего царствования и предложила ее в 1767 г. в форме “Наказа”, в котором впервые в истории России были сформулированы принципы правовой политики и правовой системы.

“Наказ” состоял из 20 глав, к которым потом добавилось еще две, главы делились на 655 статей, из них 294 были заимствованы из тракта Ш. Монтескье “О духе законов”; 104 из 108 статей в десятой главе взяты из тракта Ч. Беккариа “О преступлениях и наказаниях”. Тем не менее “Наказ” является самостоятельным произведением, выразившим идеологию российского “просвещенного абсолютизма”.

“Наказ” торжественно провозглашал, что цель власти состоит не в том, “чтобы у людей отнять естественную их вольность, но чтобы действие их направить к получению самого большего ото всех добра”. Вместе с тем Екатерина предусмотрительно отмечала: “Для введения лучших законов необходимо потребно умы людские к тому приуготовить”. На этом основании она предписывала: “Государь есть самодержавный; ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть, не может действовать сходно с пространством толь великого государства”. Вольность в понимании Екатерины означала “право все то делать, что законы позволяют”. Свобода в ее представлении вполне сочеталась с неограниченным самодержавием. Таким образом, взгляды императрицы отнюдь не полностью совпадали с идеями Монтескье, мечтавшего об ограниченной, конституционной монархии. Скорее, они приближались к взглядам тех просветителей (в частности Вольтера), которые предпочитали абсолютизм, но с просвещенным монархом. Гарантией от превращения такого монарха в деспота должны были послужить органы управления, стоящие между народом и верховной властью и действующие на основе законности. Идея была заимствована опять-таки у Монтескье, но при этом - совершенно искажена. Французский философ представлял эти “посредующие власти” относительно независимыми от престола, а у Екатерины они создаются и действуют исключительно по воле монарха.

Значительно решительнее императрица высказывалась за реформу судопроизводства. Она отвергала пытки, лишь в исключительных случаях допускала смертную казнь, предлагала отделить судебную власть от исполнительной. Вслед за гуманистами просветителями Екатерина провозглашала: “Гораздо лучше предупреждать преступления, нежели наказывать”.

Однако все рассуждения о свободе довольно странно звучали в стране, где значительная часть населения находилась в крепостной зависимости, фактически в рабстве. Императрица уже в 1762 г., почти сразу после вступления на престол, издала Манифест, в котором однозначно заявила: “Намерены мы помещиков при их имениях и владениях нерушимо сохранять, а крестьян в должном им повиновении содержать”. Указы 1765 и 1767 гг. еще больше усилили зависимость крепостных от их господ. История России: В 2 т. Т. 1: С древнейших времен до конца XVIII в. / А. Н. Сахаров, Л. Е. Морозова, М. А. Рахматуллин и др. ; Под редакцией А. Н. Сахарова. - М. : ООО «Издательство АСТ»: ЗАО НПП «Ермак»: ООО «Издательство Астрель», 2003. - 943 с.

И все же Екатерина видела в крепостном праве “несносное и жестокое иго”, “человеческому роду нестерпимое положение”, чреватыми серьезными потрясениями для государства. Правда, и “генеральное освобождение” она считала несвоевременным и опасным, а для “приготовления умов” к освобождению императрица за 34 года своего царствования раздала генералам, сановникам и фаворитам около 800 тыс. казенных крестьян обоего пола, распространила крепостное право на Украину.

В духе “Наказа” проходило и его обсуждение. Еще в период работы над ним Екатерина показывала свое произведение сподвижникам и под влиянием их замечаний сожгла добрую половину написанного. Однако главное обсуждение этого документа намечалось на заседании специальной Комиссии для кодификации законов.

Комиссия начала свою работу 30 июля 1767 г. “Наказ” был выслушан с восхищением, некоторые депутаты даже прослезились. Тогда и было принято решение преподнести императрице титулы Великая, Премудрая, Мать Отечества. Впрочем, когда 12 августа делегация депутатов представилась с этой целью Екатерине, императрица сказала: “Ответствую: на Великая - о моих делах оставляю времени и потомству беспристрастно судить, Премудрая - никак себя таковой назвать не могу, ибо один Бог премудр, и Матерь Отечества - любить Богом врученных мне подданных я за долг звания моего почитаю, быть любимой от них есть мое желание”. Тем не менее, именно с этого момента уже современники будут называть её “Великой”.

Хотя комиссия в дальнейшем была распущена, она всё же имела важное значение, так как её члены ознакомили Екатерину с мнениями и желаниями русского общества. Императрица воспользовалась этими сведениями при осуществлении крупнейших реформ, касавшихся губернских учреждений и сословий. Эти действия Екатерины II ещё раз доказывают, что она стремилась к власти, думая больше о развитии государства, чем о власти как таковой.

При Екатерине полностью изменилась судебная система. Она была построена по сословному принципу: для каждого сословия свой суд. Дворян судили верхний земской суд в губернских городах и уездный суд - в уездных. Горожан - соответственно губернский и городовой магистраты, государственных крестьян - верхняя и нижняя судебная расправы. В губерниях создавался совестный суд из представителей трех сословий, который выполнял функции примирительной или третейской инстанции. Все эти сословные суды были выборными. Более высокой судебной инстанцией являлись создаваемые в губерниях судебные палаты - гражданская и уголовная, члены которых не избирались, а назначались. Высшим судебным органом империи был Сенат.

Стремясь создать наиболее реальные гарантии просвещённой монархии, Екатерина II начала работать над жалованными грамотами дворянству, городам и государственным крестьянам. Грамоты дворянству и городам получили законную силу в 1785 г. Жалованная грамота дворянству закрепила за каждым потомственным дворянином свободу от обязательной службы. Они освобождались и от государственных податей, от телесного наказания. За ними сохранялось право собственности на движимое и недвижимое имущество (даже в случае осуждения владельца, дворянские имения не конфисковывались), а также право судиться только равными (т.е. дворянами), вести торговлю, "иметь фабрики и заводы по деревням". Дворянское общество каждого уезда и каждой губернии закрепляло за собой право периодически собираться, избирать сословных предводителей, иметь собственную казну. Правда, императрица не забыла поставить дворянские собрания под контроль генерал-губернаторов.

Екатерина II внесла существенный вклад в развитие культуры и искусства в России. Сама она получила прекрасное домашнее образование: обучение иностранным языкам, танцам, политической истории, философии, экономики, права и считалась умной и образованной женщиной. При Екатерине была создана Российская Академия, Вольное экономическое общество, основано множество журналов, создана система народного образования, основание Эрмитажа, открытие публичных театров, появление русской оперы, расцвет живописи.

Ряд мероприятий эпохи “просвещённого абсолютизма” имел прогрессивное значение. Так, например, основанный по почину Шувалова и Ломоносова в 1755 году Московский университет сыграл огромную роль в развитии просвещения, русской национальной науки и культуры, выпустив большое число специалистов по разным отраслям знаний. В 1757г. начала обучение Академия художеств. Секуляризация церковного землевладения значительно улучшала положение бывших монастырских крестьян, получивших пашню, луга и другие угодья, на которых они до этого отбывали барщину, избавляла их от повседневных наказаний и истязаний, от службы в дворне и насильственных браков.

«По сравнению с предшествующим временем царствование императрицы Екатерины II является эпохой большого культурного подъема. Высокая просвещенность и гуманность государыни; ее либерализм, обнаруженный в Наказе; общественное возбуждение, вызванное комиссией 1767-1768 гг.; льготное самоуправление, созданное законами 1785 года для высших сословий; небывалое до той поры оживление литературы и журналистики- все это были такие явления, которые придали просвещенному «веку Екатерины» необыкновенный блеск и создали самой императрице чрезвычайную популярность».1¹ Платонов С.Ф. Учебник русской истории. - М.: Прогресс- Политика, «Вопросы истории», 1992. -266 - 296 с.

2.2 Анализ причин возникновения политики «просвещенного абсолютизма»

В России политика просвещенного абсолютизма была вызвана к жизни:

Стремлением верховной власти продолжать модернизацию страны, которая была невозможна без развития промышленности и торговли.

Осознанием руководством страны необходимости привести существующие систему управления и уровень культурного развития в соответствие с духом времени, социально-экономическими процессами и тем самым укрепить абсолютистское государство.

Остротой социальных противоречий, необходимостью принятия таких мер, которые бы смягчали недовольство низов.

Притязаниями России на ведущую роль в системе международных отношений.

Представлениями Екатерины 11 о том, что слово и убеждение являются более эффективными средствами модернизации страны, чем грубое насилие.

На пути модернизации страны, при этом, стояли некоторые препятствия. Незрелость социальных и духовных предпосылок (практическое отсутствие национальной буржуазии, непросвещенность основной массы дворянства, патриархальность городского населения и крестьянства), а главное сам характер самодержавия, полновластие монарха, неспособного добровольно ограничить свою власть, приводили к тому, что политика просвещенного абсолютизма носила крайне противоречивый характер: просвещение и либеральные меры сочетались с реакционными мероприятиями правительства и использованием насильственных методов. 

В отечественной историографии существует направление, сводящее политику просвещенного абсолютизма к лицемерию императрицы и ее окружения, призванному обмануть просвещенное общественное мнение Европы и скрыть продворянский, крепостнический характер политики Екатерины II. Более того, считается, что после подавления восстания Пугачева эта политика, сбросив налет просвещенности, стала откровенно реакционной.

Решающую роль играла личность великой императрицы, оказывавшая огромное влияние на проведение политики просвещенного абсолютизма в его конкретных проявлениях. Многие мероприятия, да и сам дух правления Екатерины II носили характер, в котором отражались личные качества императарицы, а также стремление своей реформаторской активностью продолжить дело Петра I, укрепить могущество России.

Екатерина II обладала природным расчетливым умом и волевым характером. С 1745 г., т.е. после брака с Петром Федоровичем - наследником русского престола, она все свои силы употребила на то, чтобы лучше узнать новую родину: выучила русский язык, знакомилась с историей, традициями и обычаями русского народа. В то же время она увлеклась трудами французских просветителей и искренне восприняла некоторые их идеи.

Будучи крайне властолюбивой, Екатерина хорошо подготовилась к управлению страной и после переворота 1762 г. приступила к тем преобразованиям, которые, с одной стороны, отвечали ее представлениям об интересах России, а с, другой, укрепляли ее личную власть. Екатерина II проводила подчеркнуто патриотическую по своему содержанию как внутреннюю, так и внешнюю политику. Как заметил один исследователь, если Петр из русских делал немцев, то она - немка, из русских делала русских.

Ее отличало трудолюбие, стремление совместить на первый взгляд несовместимое: либеральные воззрения с самодержавно-крепостническими порядками. Так, она лично осуждала крепостничество, но осознание того, что укрепившееся дворянство не потерпит ущемления его владельческих прав на крещеную собственность и осуществит переворот, направленный уже против нее самой, привели к тому, что казанская помещица победила в ней философа в юбке. Екатерина II принимала активное участие в решении всех государственных дел. Ее многочисленные фавориты, хотя и оказывали влияние на решение частных вопросов, никогда, в отличие от предшествующих правлений, не были всесильны.

Задачи политики просвещенного абсолютизма в России в результате взаимодействия всех факторов объективно сводились к следующему:

Укрепление самодержавия за счет модернизации и совершенствования системы управления, устранения наиболее архаичных ее элементов.

Расширение прав и свобод русского дворянства в целях его превращения в подлинно привилегированное и просвещенное сословие, способное не за страх, а за совесть служить интересам государства и всего общества.

Проведение мер, направленных, с одной стороны, на усиление власти помещиков над своими крестьянами, а с другой, призванных смягчить социальную напряженность.

Создание условий для экономического развития страны, принятие законов способствующих предпринимательству (политика экономического либерализма).

Распространение знаний, развитие европейских форм культуры и образования в стране .как обязательное условие модернизации и просвещения.

Повышение авторитета России за границей, укрепление ее международного положения.

Сущность политики просвещенного абсолютизма, таким образом, выражалась в ее направленности на консервацию и обновление абсолютистского государства и феодального строя, при том, что для этого использовались идеи Просвещения, направленного на создание нового, фактически буржуазного общества.

В России реализация политики Просвещенного абсолютизма не была вызвана внутренними причинами, аналогичными западноевропейским. В России церковь практически не вмешивалась в дела государственной власти, не занималась охотой на ведьм и не учреждала инквизиции. Соответственно, наступление на церковь привело в XVIII веке только к разрушению сложившихся веками моральных ценностей российского общества. Освобождение власти от влияния церкви с одновременным разделением общества на просвещенных дворян и непросвещенных крестьян раскололо народ и подорвало едва сложившийся монархический строй (что выразилось в 75-летнем периоде переворотов и фиктивных правлений цариц после смерти Петра I). Просвещенный класс говорил сначала на немецком языке, затем перешел на французский, и при этом глубоко презирал непросвещенных русскоязычных крестьян, рассматривая их исключительно как субъект применения абсолютной власти. Соображения морали, человечности и справедливости были забыты наряду с церковными предрассудками, позитивная же программа Просвещения выполнялась в исключительно узком кругу избранных дворян и только в их интересах. Поэтому результатом Просвещения в России стало крепостное право, превратившееся в чистое рабовладение при Екатерине II, а также формирование самодостаточной бюрократической системы, традиции которой до сих пор дают о себе знать.

2.3 Механизм реализации политики Екатерины II

Государственного управления

Теоретическое обоснование самодержавия. Екатерина II, используя идею французского просветителя Монтескье о том, что природная среда, размеры страны и нрав ее населения определяют форму государственного строя, доказывала закономерность и необходимость самодержавия в России. Задача монарха заключалась в издании наилучших законов, а правительства и других органов управления - в исполнении его воли. Все подданные и сам монарх обязаны следовать этим законам, что, как считала императрица, и отличает просвещенную монархию от деспотии. Однако всевластие закона на практике игнорировалось чиновниками, да и подчас самой Екатериной. Кроме того, активное законотворчество Екатерины было призвано укрепить законодательную базу самодержавия.

Реформа центральных учреждений. Сразу же после переворота 1762 г. сановник Никита Панин разработал проект, призванный ограничить власть самодержца императорским советом. После некоторых колебаний, вызванных тем, что в начале царствования Екатерина II, не имевшая легитимных прав, чувствовала себя крайне неуверенно на престоле, он был отвергнут. Более того, в 1763 г. императрица провела реформу Сената, который был разделен на 6 департаментов, лишен многих полномочий и превращен в высшее судебно-апелляционное учреждение. Важнейшим механизмом государственного управления стал Кабинет Екатерины с его статс-секретарями. В целом в стране усиливался бюрократический аппарат.