Сенат Российской империи

4

Error! Reference source not found.

9

Error! Reference source not found.

Содержание

Введение

Глава I. История создания и развития Сената

1.1 Сенат при Петре Великом

1.2 Сенат в эпоху Верховного Тайного Совета

1.3 Сенат при Елизавете Петровне, Петре III , Екатерине II и Павле I

1.4 Сенат от царствования Александра I до конца XIX века

Глава II. Состав, структура, функции и компетенция Сената

2.1 Состав и структура Сената

2.2 Функции, компетенция и взаимодействие с другими органами власти

2.3 Должностные лица и их ответственность

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Одним из наиболее значимых периодов в истории России, оказавшем наибольшее влияние на формирование дальнейшего пути развития российского государства, является время правления Петра I, Великого.

Время Петра Великого, или, иначе говоря, эпоха петровских преобразований - важнейший рубеж в отечественной истории. Историки давно пришли к выводу, что программа реформ созрела задолго до начала правления Петра I и начались они еще при его деде и отце - царях Михаиле и Алексее. Перестройка тогда коснулась многих сторон жизни. Но Петр, продолживший дело предшественников, пошел гораздо дальше их, вложил в преобразования такую энергию, страсть, которые тем и не снились.

Одним из главных преобразований Петра является создание Сената- органа самоуправления. В настоящее время Россия стоит на пути новых реформ и ее, несомненно, ожидает новый виток в истории, особенно Россия, остро нуждается в реформе государственного управления. Поэтому актуальность данной работы состоит в возможности ее использования для анализа прошлого опыта нашего государства и возможности применения этих знаний на практике в настоящее время, так же материал данной работы может использоваться в образовательном процессе.

Данная тема изучается уже не первый век, и по данной теме имеются публикации различных историков, таких как: Феофан Прокопович еще в 1773 году написал рукопись о Петре Великом, где так же затрагивает тему и Сената, П.П. Пекарский в 1862 издал труд, в котором описывал реформы Петра І, Сенат. Платонов, М.М. Богословский, П.Н. Милюков и другие ученые неоднократно касались темы Петра І, и так же его реформы государственного самоуправления, одной из главных тем которой является создание Сената. В данной работе использованы труды крупнейших представителей отечественной истории государства и права, таких как Воскресенского Н.А, Исаева И.А., Н.В. Калачева, Ерошкина Н.П., Сташенко Л.А. и других.

Главной целью данной работы является подробный анализ Сената- органа управления в России в 17-20 вв. Для этого необходимо выполнить следующие задачи:

- Проанализировать историю создания и развития Сената

- Подробно рассмотреть его структуру и функции

- Проследить какие изменения следовали в Сенате при изменении правителя в России

- охарактеризовать деятельность Сената в разные по хронологии временные отрезки;

- Так же проанализировать компетенцию и функции должностных лиц

- Так же отследить взаимодействие Сената с другими органами власти

- проанализировать процесс реформирования Сената XVIII века.

Объектом исследования является государственно-правовая действительность в эпоху правления монархов XVIII века.

Предметом исследования являются все осуществленные реформы Сената на протяжении XVIII века и их последствия для государственности России.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и частные научные методы изучения правовых явлений: формально-логические (анализ и синтез, индукция и дедукция и др.), конкретно-исторический, системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.

Структура курсовой работы подчинена логике исследований и состоит из введения, двух глав, объединяющих в себе семь параграфов, заключения и списка литературы.

Глава I. История создания и развития Сената

1.1 Сенат в царствование Петра Великого

Пётр I во время своих постоянных отлучек, часто мешавших ему заниматься текущими делами управления, неоднократно (в 1706, 1707, 1710) вручал дела нескольким избранным лицам, от которых требовал, чтобы они, не обращаясь к нему ни за какими разъяснениями, вершили дела, как им дать ответ в день судный.

Первым государственным органом России, созданным Петром I по типу государственных учреждений Западной Европы, стал Сенат, пришедший на смену Боярской думе. Он был учрежден Указом от 22 февраля 1711 года, и первоначально создавался как временный, чрезвычайный высший орган государственного управления с широкими полномочиями на время отсутствия царя (вплоть до законодательных).

Основанный Петром Сенат не представлял ни малейшего сходства с иностранными учреждениями того же имени (Швеция, Польша) и отвечал своеобразным условиям русской государственной жизни того времени.

Практическое, деловое значение Сената обусловливалось не только степенью и широтой предоставленных ему полномочий, но и системой тех учреждений, которые группировались около него и составляли с ним одно целое Пушкарев А.Т.,Обзор русской истории. М, Знание 1991.-с133.. Таковы были, прежде всего, комиссары, по два от каждой губернии, «для спроса и принимания указов». Комиссары не только принимали указы, но и следили за их исполнением, доставляли Сенату необходимые сведения, исполняли на местах его поручения. Впоследствии, с учреждением коллегий, значение комиссаров падает: посредствующим звеном между Сенатом и губерниями становятся коллегии. Одновременно с учреждением Сената Петр повелел «вместо приказа разрядного быть столу разрядному при Сенате». Таким образом, к Сенату отошло «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, ведение ему списков, производство смотров и наблюдение за неукрывательством от службы. В 1721--1722 гг. разрядный стол преобразуется сначала в разборную канцелярию, также состоявшую при Сенате, а 5 февраля 1722 г. назначается при Сенате герольдмейстер, ведавший при посредстве герольдмейстерской конторы служилое сословие.

Через несколько дней после учреждения Сената, 5 марта 1711 г., была создана должность фискалов, на обязанности их лежало «над всеми делами тайно надсматривать», проведывая и обличая на суде всякие преступления.

Когда прекратились постоянные отлучки Петра, вызвавшие учреждение Сената, вопрос о закрытии его не возникает. Значения Сената не подорвало и учреждение (1718--1720 гг.) коллегий, несмотря на то, что их регламенты, заимствованные из Швеции, где коллегии были высшими учреждениями в государстве, не определяли отношения коллегий к Сенату, который иностранные руководители реформы предполагали, по-видимому, упразднить Ключевский В.О. Курс русской истории. М, Юрайт,2005.-271с.. Наоборот, с учреждением коллегий, куда отошла масса текущих мелких дел, значение Сената только повысилось. По указу 1718 г. «о должности Сената» все президенты коллегий по самому званию были сделаны Сенаторами. Этот порядок просуществовал недолго; медленность сенатского делопроизводства заставила Петра признать (в указе 12 января 1722 г.), что президенты коллегий не имеют достаточно времени, чтобы нести сверх того и «непрестанные» труды Сенатора. Кроме того, Петр нашел, что Сенат как высшая инстанция над коллегиями не может состоять из лиц, которые сидят в коллегиях. Современники указывают ещё и на то, что президенты коллегий, будучи такими сановниками, как тогдашние Сенаторы, совершенно подавляли своих «советников» и тем уничтожали всякое практическое значение коллегиального решения дел. В 30 мая 1720 г. Петр повелел ради приема в Сенат челобитен на коллегии и на канцелярии учинить персону знатную; обязанности этой должности были определены 5 февраля 1722 г. подробной инструкцией, и облеченная ею «персона» получила название рекетмейстера. Рекетмейстер весьма скоро приобрел огромное значение как орган надзора за делопроизводством в коллегиях и за ходом правосудия.

Из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появляющийся также в 1722 г. К учреждению прокуратуры Петр пришел не сразу. Недовольство его Сенатом сказалось учреждением в 1715 г. (27 ноября) должности генерал-ревизора, или надзирателя указов, но в 1718 г. он был приставлен к податной ревизии, и должность его сама собою упразднилась.

Постоянные распри между Сенаторами вновь заставили Петра поручить кому-либо наблюдение за ходом сенатских заседаний. 28 января 1721 г. Пётр поручил надзор за благочинием Сенатских заседаний помесячно переменявшимся штаб-офицерам гвардии. 12 января 1722 г. на смену им появляется прокуратура в виде сложной и стройной системы надзора не только над Сенатом, но и над всеми центральными и местными административными и судебными учреждениями. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор как начальник Сенатской канцелярии и как орган надзора за Сенатским. Помощником генерал-прокурора в Сенате был обер-прокурор. В апреле 1714 г. состоялось запрещение приносить государю жалобы на несправедливые решения Сената, чем вносилось совершенно новое для России начало; до того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 г., причем за принесение жалобы на Сенат установлена была смертная казнь.

С 1711 по 1714 гг. местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом или в лице нескольких Сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 г. стал постоянным его местопребыванием; в Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. 19 января 1722 г. в Москве были учреждены конторы от каждой коллегии, а над ними поставлена Сенатская контора из одного Сенатора, ежегодно менявшегося, и двух асессоров.

1.2 Сенат в эпоху Верховного Тайного Совета

Учрежденный 8 февраля 1726 г. Верховный Тайный Совет как при Екатерине I, так и в особенности при Петре II фактически осуществлял все права верховной власти, вследствие чего положение Сената, особенно по сравнению с первым десятилетием его существования, совершенно изменилось. Хотя степень предоставленной Сенату власти, в особенности в первое время правления совета Указ Екатерины I «О создании Верховного Тайного Совета » от8 февраля 1726 г., формально не потерпела решительно никаких изменений, а круг предметов его ведомства иногда даже расширялся, но общее значение Сената в системе государственных учреждений очень быстро изменилось уже в силу одного того, что верховный тайный совет стал над Сенатом. Немалый удар значению Сенату был нанесен и тем, что наиболее влиятельные Сенаторы перешли в верховный совет. В числе этих Сенаторов были президенты трех первых коллегий (военной -- Меньшиков, морской -- гр. Апраксин и иностранной -- гр. Головкин), которые становятся до некоторой степени равными Сенату. Еще важнее была та дезорганизация, которая была внесена верховным тайным советом во все учреждения империи. Генерал-прокурор Ягужинский, враг партии, образовавшей верховный тайный совет, был назначен резидентом в Польшу, и должность генерал-прокурора фактически упразднилась; исполнение ее было поручено обер-прокурору Воейкову, не имевшему никакого влияния в Сенате; в марте 1727 г. была упразднена должность рекетмейстера. В это же время мало-помалу исчезают и должности фискалов.

После той коренной ломки, которой подверглись местные учреждения Петра (1727--1728 гг.), губернское управление пришло в полное расстройство. При таком положении дел центральные учреждения, в том числе и стоявший во главе их Сенат, утратили всякую действительную силу. Почти лишенный средств надзора и местных исполнительных органов, ослабленный в своем личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине был признан «неприличным» Сенату и заменен титулом «Высокий». Верховный совет требовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал Сенату выговоры, грозил штрафами.

Когда замыслы верховников потерпели неудачу и императрица Анна вновь «восприняла» самодержавие, указом 4 марта 1730 г. Верховный Тайный Совет был упразднён и Правительствующий Сенат восстановлен в прежней силе и достоинстве. Число Сенаторов было доведено до 21, причем в состав Сената вошли самые выдающиеся сановники и государственные деятели. Через несколько дней была восстановлена должность рекетмейстера; Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление. Для облегчения Сената и освобождения его от влияния канцелярии он был разделен (1 июня 1730 г.) на 5 департаментов; задачею их была предварительная подготовка всех дел, которые решаться должны были по-прежнему общим собранием Сената. На самом деле разделение Сената на департаменты не осуществилось. Для надзора над Сенатом Анна Иоанновна сначала думала ограничиться еженедельным представлением ей двух ведомостей, одной -- о решённых делах, другой -- о делах, которые Сенат без доклада императрице решить не может. 20 октября 1730 г. признано было, однако, необходимым восстановить должность генерал-прокурора.

В 1731 году (6 ноября) официально появляется новое учреждение -- кабинет, уже около года существовавший в виде частного секретариата императрицы. Через кабинет восходили к императрице доклады всех учреждений, в том числе и Сената; из него объявлялись высочайшие резолюции. Постепенно участие императрицы в постановлении резолюций уменьшается; 9 июня 1735 г. указы, подписанные тремя кабинет - министрами, получают силу именных.

Хотя компетенция Сената формально изменена не была, но фактически подчинение кабинет - министрам весьма тяжело отразилось на Сенате даже в первый период существования кабинета (до 1735 г.), когда он занимался по преимуществу делами иностранной политики. Позже, когда кабинет начал простирать свое влияние и на дела внутреннего управления, постоянные непосредственные сношения кабинета с коллегиями и даже с Сенатской канцелярией помимо Сената, понукания за медленность, требования отчетов и реестров решенных и нерешенных дел, наконец, крайнее уменьшение состава Сенаторов (одно время в Сенате бывали только двое, Новосильцов и Сукин, личности с самою нелестною репутацией) довели Сенат до небывалого падения.

После указа 9 июня 1735 г. фактическое господство кабинет - министров над Сенатом приобретает законную основу, и на доклады Сената резолюции кладутся уже от имени кабинета. После смерти Анны Иоанновны (17 октября 1740 г.) в кабинете были поочередно полновластными хозяевами Бирон, Миних и Остерман. Поглощенному борьбою партий кабинету было не до Сената, значение которого поэтому в это время несколько повышается, что выражается, между прочим, в появлении «общих рассуждений» или «генеральных собраний» кабинета с Сенатом.

12 ноября 1740 г. была учреждена должность придворного рекетмейстера, сначала для рассмотрения всеподданнейших жалоб на коллегии и низшие места, а с 27 ноября того же года и на Сенат Ивановский А.В. Учебник государственного права России. Спб, Юристъ, 2003.-115с.. В марте 1741 г. эта должность была упразднена, но разрешение приносить всеподданнейшие жалобы на Сенат осталось в силе.

1.3 Сенат при Елизавете Петровне, Петре III, Екатерине II и Павле I

12 декабря 1741 года, вскоре после вступления на престол, Императрица Елизавета издала указ об упразднении кабинета и о восстановлении Правительствующего Сената в его прежней должности. Сенат не только стал верховным органом империи, не подчинённым никакому другому учреждению, не только являлся средоточием суда и всего внутреннего управления, снова подчинив себе военную и морскую коллегии, но нередко совершенно бесконтрольно осуществлял функции верховной власти, принимая меры законодательного характера, разрешая своею властью административные дела, раньше восходившие на утверждение монархов, и присвоив себе даже право самопополнения. Иностранная коллегия осталась, однако, неподчиненною Сенату. Должность генерал-прокурора, которую при Елизавете почти все время занимал ничем не замечательный князь Трубецкой, отнюдь не подавляла Сенат, хотя и приобрела уже большое значение в общем строе внутреннего управления, так как через генерал-прокурора шла большая часть докладов императрице (даже по Св. Синоду). Учреждение конференции при высочайшем дворе (5 октября 1756 г.) сначала мало поколебало значение Сената, так как конференция занималась преимущественно делами иностранной политики; но в 1757--1758 гг. начинается постоянное вмешательство конференции в дела внутреннего управления. Сенат, несмотря на свои протесты, оказывается вынужденным отвечать на запросы конференции, исполнять ее требования. Устраняя Сенат, конференция начинает непосредственно сноситься с подчинёнными ему местами.

Пётр III, вступив на престол 25 декабря 1761 года, упразднил конференцию, но 18 мая 1762 г. учредил совет, по отношению к которому Сенат был поставлен в подчинённое положение. Дальнейшее умаление значения Сената выразилось в том, что военная и морская коллегии снова были изъяты из его ведения. Свобода действий Сената в области внутреннего управления была сильно стеснена запрещением «издавать указы, кои в некоторый закон или подтверждение прежних служат» (1762 г.).

По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат снова становится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. В 1763 г. последовало разделение Сената на 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственные внутренние и политические, II -- судебные, III -- дела по губерниям, находившимся на особом положении (Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губ., Нарва), IV -- дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал делами административными, VI -- судебными. Все департаменты были признаны в равной силе и достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 -- 4 лиц, считаться с которыми было гораздо легче. Генерал-прокурор и обер-прокуроры получили гораздо большее влияние на решение дел в Сенате. В деловом отношении разделение Сената на департаменты принесло громадную пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Еще более чувствительный и осязательный урон значению Сената было нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. При Екатерине все наиболее крупные из административных обязанностей (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо Сената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. Даже от участия в работах комиссии 1767 г. Сенат был совершенно отстранен; ему предоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссию одного депутата. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенат представлял свои предположения на утверждение верховной власти. При вступлении на престол Екатерина нашла, что Сенат довел многие части управления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные меры для его устранения, а Сенат оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтому те дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся ее доверием, -- главным образом генерал-прокурору князю Вяземскому, благодаря чему значение генерал-прокурора усилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министром финансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером. Во второй половине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, из которых многие соперничали с кн. Вяземским по степени делового влияния. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от Сената. Значению Сената и степени его власти был нанесен далее тяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780 гг.). Несогласованность учреждений Сената и губерний повела, во-первых, к тому, что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената, а во-вторых, к тому, что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат Ивановский А.В. Учебник государственного права России. Спб, Юристъ, 2003.-137с.. Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на все должности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимся губернаторами. Наименьший относительно урон значение Сената понесло в области суда; по сравнению с предыдущими царствованиями, когда правительственная деятельность Сената брала верх над судебной, казалось даже, что Сенат стал по преимуществу судебным местом. Формально Сенат считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания Сената.

В царствование Павла Петровича, несмотря на всё его несочувствие екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине. Были образованы новые ведомства, дела которых не входили в круг ведения Сената. Восстановление некоторых из коллегий, упраздненных при Екатерине, не повлекло за собою восстановления прежних отношений между ними и Сенатом: они были поручены главным директорам, которые имели личный доклад у императора. Генерал-прокурор (князь Куракин, затем Обольянинов), сосредоточив в своей канцелярии небывалое до того времени количество дел, пользовался в этих делах властью почти самодержавною. Давление его на Сенат ещё более увеличилось. Сенат остался по преимуществу судебным местом, но и тут подвергся новым ограничениям: по делам о казённом имуществе он перестал быть высшею инстанцией (1799 г.). Всякие ограничения права обжаловать решения департаментов и общего собрания Сената были отменены (1797 г.), вследствие чего жалобы начинают приноситься чуть ли не по каждому делу Ключевский В.О. Курс русской истории. М, Юрайт,2005, 192 с.. Это вызвало, несмотря на самые решительные меры к ускорению сенатского производства, страшное обременение Сената судебными делами, которые в это время рассматривались всеми его департаментами.

1.4 Сенат от царствования Александра I до конца XIX

Основной характер Сената, как и других центральных учреждений, окончательно намечается в царствование Александра Павловича. Почти немедленно по вступлении на престол император Александр приступил к реформе Сената, сознавая всю необходимость положить конец тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи. 5 июня 1801 г. был издан именной указ, которым Сенат приглашался составить доклад о правах своих и обязанностях. Указ этот, в котором ясно было выражено намерение императора поднять значение Сената, произвел сильнейшее впечатление не только на Сенат, но и на образованную публику вообще. В ответ на указ было представлено несколько проектов всеподданнейшего доклада, написанных с необыкновенным одушевлением (гр. Завадовским, Державиным, Воронцовым) и выражавших стремление Сената вернуть то значение, которым он пользовался при Петре I и Елизавете. Сенат принял проект гр. Завадовского. По представлении его государю началось подробное обсуждение реформ Сената как в «Неофициальном комитете», так и в незадолго до того учрежденном (30 марта 1801 г.) Государственном совете. Результатом всех этих совещаний явился именной указ 8 сент. 1802 г. о правах и обязанностях Сената. Указ этот является последним законодательным актом, систематически определяющим как самую организацию Сената, так и его отношение к другим высшим учреждениям. Несмотря на то, что указ 8 сент. 1802 г. явился результатом серьезного стремления императора и приближенных к нему лиц поднять значение Сената, он не вносил в организацию его и в его отношения к другим учреждениям почти ничего нового: он только восстановлял в памяти забытые и фактически уничтоженные Павлом права Екатерининского Сената, то есть Сената уже умаленного в первоначальном достоинстве Ключевский В.О. Курс русской истории. М, Юрайт,2005, 217 с.. Нововведениями были только следующие правила: в случае протеста ген.- прокурора против определения Сената дело докладывалось государю не одним ген.- прокурором, но при депутации от Сената; Сенату было дозволено, если он усмотрит важные неудобства в существующих законах, представлять о том государю. Одновременно с указом о Сенате был издан манифест об учреждении министерств, причем было постановлено, что ежегодные отчеты министров представляются в Сенате для доклада государю. В силу целого ряда условий эти вновь дарованные Сенату права не могли сколько-нибудь поднять его значение. По составу своему Сенат остался собранием далеко не первых сановников империи. Непосредственных сношений Сената с верховною властью не было создано, и это предопределило характер отношений Сената к Государственному совету, министрам и комитету министров.

Глава II. Состав, структура, функции и компетенция Сената

2.1 Состав и структура Сената

В первоначальном составе Сената не было представителей политической элиты, скорее это были крупнейшие политические деятели того времени.

Петр I при назначении Сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность Сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам.

Иными словами можно сказать, что в основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю. Сенат составляется из особ первых трех классов; определялись Сенаторы по непосредственному избранию императорского величества, как из гражданских, так и из военных чинов, причем сенаторы, не лишались своего звания, могли занимать и иные должности. Исключение составляли сенаторы кассационных департаментов, которые могли быть назначены только из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, его товарища или председателя, члена или прокурора судебной палаты.

Первоначально в его состав входило 9 человек: 3 представителя титулованной знати, 3 члена Боярской думы, 3 дворянина. Во главе Сената стоял генерал - прокурор.

Организационная структура Сената включала присутствие (общее собрание) Сенаторов и канцелярию, которая осуществляла делопроизводство. Все Сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. С течением времени Сенат претерпел ряд структурных и функциональных изменений, оставаясь вплоть до 1917 года высшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом Российской империи.

В указе царя, выпущенном 27 апреля 1722 года “О должности Сената” подробно устанавливался порядок организации ведения дел в этом учреждении. Дело вначале внимательно слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался с помощью голосования. Те дела, “…которые вершатся,…” было приказано” …записав в протокол, отмечать в реестре”. Секретарь записывал высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых вопросов, а члены Сената закрепляли их своими подписями.

Сенат подчинялся строгим принципам коллегиальности. “Без согласия всего Сената, ничто делать не подобает…” Строго наказывалось, что “…в Сенате никакое дело не вести словесно, а всё письменно…” Итак, Сенат являлся более совершенным, чем Боярская Дума органом, имеющим строгую регламентацию своей работы.

Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года “Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий” определялся её состав: “Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков Сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам” .Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. “В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов”. В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.

Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые Сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Также генерал-прокурор ”осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе”. Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался обер-фискалом. Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед Сенатором; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать - все, ради собственной пользы, приглашались к «доносничеству» Пушкарев А.Т.,Обзор русской истории. М, Знание 1991, 161с..

Расправная палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем, ввиду того, что Сенат являлся высшим общегосударственным учреждением, имевшим исключительно широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении его функций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам и Сенатская контора - по вопросам управления.

Сенаторы кассационных департаментов не могут занимать никакой иной должности на службе государственной или общественной. Из Сенаторов часть назначается к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих собраниях, часть вовсе освобождена от каких-либо занятий по Сенату. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета, министры и т. п. Главную работу несут на себе Сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение Сената зависит именно от этих Сенаторов, присутствующих в департаментах. Это -- почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в Сенат является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение Сената среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную Сенату как верховному месту империи.

Сенат действовал в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу каждый департамент имеет власть действовать от имени всего Сената; указы его «исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов доходило до 12. В 1871 и 1876 гг. московские и варшавские департаменты Сената были упразднены. С распространением действия судебной реформы императора Александра II судебные департаменты старого устройства (II--V и межевой) постепенно сокращались и были слиты в один. Общих собраний старого Сената два: первое, состоящее из Сенаторов первого и второго департаментов и департамента герольдии, второе -- из Сенаторов судебного департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих собраний являются: дела, переносимые из старых департаментов Сената по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших жалоб; дела, переносимые из департаментов за разногласием; дела, требующие пояснения или дополнения законов. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого или второго, составляется ряд общих собраний и соединенных присутствий . Помимо общих собраний и соединенных присутствий, состоящих из Сенаторов лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие всего Сената. Каждый департамент составляется из Сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению. Для надзора за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений в каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии Правительствующий Сенат состоят обер-прокуроры с товарищами. В департаменте герольдии обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого Сената прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соединенном присутствии первого и кассационного департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.

2.2 Функции, компетенция и взаимодействие с другими органами власти

С момента создания Сенат занимался вопросами законодательства, комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Также Сенат являлся и органом надзора за разветвленным бюрократическим аппаратом, для этого были введены должности "фискалов", которые доносили (то есть докладывали) о всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и тому подобных действиях, наносящих вред государству.

Степень предоставленной Сенату власти определялась тем, что Сенат был учрежден вместо его царского величества собственной персоны. В указе 2 марта 1711 г. Пётр говорит: «мы определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине».

При отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные и ввиду того, что на разрешение монарха, которого заменял Сенат, постоянно восходили даже самые незначительные дела текущего управления, круг ведомства Сената не мог получить сколько-нибудь определенных очертаний. В указе, изданном несколько дней после учреждения Сената Щеглов В.П., Государственный совет в Росси,М, 1992, 172с; Пётр определяет, что по отбытии его Сенату следует делать: «суд имеет нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов». «Ныне уже все у вас в руках», -- писал Петр Сенату.

Сенат, обладая в сравнение с Боярской Думой меньшими полномочиями, выгодно отличался от неё большей централизацией в ведении дел, выражавшейся в учреждении Канцелярии, отвечающей за учёт и обработку входящей документации, контроль над исходящей документацией и правильностью их исполнения. В Сенате существовали и особые книги регистрации инструкций, книги указов и регламентов. Указы делились на два вида - носящие временный характер и имевшие вид постоянных законов. Также указы подразделялись на сенатские указы и на царские, данные Сенату. Новым для делопроизводства XVIII века было составление экстрактов по делам, представляющих собой изложение существа дела и отчёта о его выполнении. Сенат участвовал в организации управления страной наряду с царём, внося предложения по устройству коллегий.

Участие Сената в законодательстве:

Будучи устранен от законодательства с 1802 года в качестве органа законосовещательного, Сенат сохранил, однако, известное отношение к законодательству Ключевский В.О. Курс русской истории. М, Юрайт,2005, 253 с.. Прежде всего, Сенату предоставлено право первоначального предначертания законов: общие собрания Сената могут выработать проект закона и поднести его на высочайшее утверждение через министра юстиции и Государственный совет, причем министр должен испросить высочайшее разрешение на внесение проекта в совет. На самом деле Сенат этим правом не пользуется, ибо по ходу дел и по предоставленным в его распоряжение денежным и личным средствам он лишен возможности производить все те работы, которые необходимы для подготовления и разработки сколько-нибудь сложного законопроекта. Правило, в силу которого Сенат не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но по всякому такому казусному делу составляет проект решения и подносит его государю, в XVIII веке и в первой половине XIX имело громадное значение для законодательства: этим путем было восполнено немало пробелов в законе. Право Сената представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное Сенату указом 8 сент. 1802 г., подверглось существенному ограничению при первой же попытке Сената воспользоваться им. В Сенате должны поступать постановления общих присутствий губернских установлений, которые имеют право по получении нового закона представить о неясности его или неудобствах в исполнении; но недоброжелательство, с которым Сенат относился к такого рода представлениям, привело к тому, что правом этим губернские места не пользуются с начала XIX в. и оно существует только на бумаге.

Участие Сената в делах управления:

В области дел административных в Сенате произошла с 1802 г. наиболее сложная перемена. В 1802 г. при учреждении министров они были поставлены над коллегиями. Когда было обнаружено, что совместное существование коллегий и министров ведет к серьезным неудобствам, и когда вследствие этого с 1803 г. начинается постепенное закрытие коллегий и преобразование их в департаменты министерств, отношения Сената к министерствам сделались совершенно неясными, и из неясности этой всю выгоду извлекли министры. Фактически прекращается представление министрами в Сенат ежегодных отчетов; те дела, которые прежде восходили в Сенат, рассматриваются комитетом министров. В области административных дел компетенция комитета почти слилась с компетенцией Сената, так что около 1810 г. возникает ряд проектов то об упразднении административного департамента Сената с передачею его дел комитету. Комитет министров не только не был упразднен, но получил по случаю отъезда государя на войну новые чрезвычайные полномочия и ничего не уступил из прежних. Когда прекратились чрезвычайные полномочия комитета министров, общее значение его тем не менее продолжало расти; в эпоху полновластия Аракчеева комитет становится средоточием всего государственного управления. Роль Сената в административных делах падает. Во главе исполнительных органов государства становятся министры. Закон, однако, по-прежнему признает Сенат верховным в порядке суда и управления местом империи, не имеющим над собой иной власти, кроме власти императорского величества, посылающим министрам указы, получающим от них рапорты. Губернские места фактически стоят в полной зависимости от министерств, но считаются подчиненными Сенату. Для непосредственного участия в активной администрации Сенат был мало пригоден и по составу своему, и по медленности делопроизводства, и потому, что он устранен от распоряжения исполнительными органами, даже от непосредственного соприкосновения с ними. Таким образом, Сенат силою вещей обращался мало-помалу из органа действительного управления в орган надзора за законностью, каким его в проектах 1788 и 1793 гг. хотела сделать Екатерина. Между Сенатом и комитетом министров произошло как бы известное размежевание: Сенат держится в своей деятельности начала законности в управлении, комитет -- начала целесообразности. Дела административного характера, поступавшие на рассмотрение Правительствующего Сената, могут быть разделены на следующие две категории:

1) Дела исполнительного характера.

2) Дела по надзору за законностью управления.

Участие Сената в делах судебных:

Участие Сената в делах судебных принимает различные формы в зависимости от того, поступило ли данное дело из судебного места старого или нового (по судебным уставам императора Александра II) устройства. Дела из старых судебных мест поступали в Сенат по апелляциям, по ревизии, по протестам губернских прокуроров и по несогласию губернаторов с решениями судов. Дела из судебных установлений, образованных по судебным уставам императора Александра II, поступают в кассационные департаменты Сташенко Л.А. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII века. - Вестник МГУ, серия 12. Право, 1966, №2.. По делам уголовным просьбы могут касаться или отмены (кассации) приговора, или возобновления уголовного дела; по делам гражданским просьбы могут быть о кассации решения, о пересмотре его и просьбы не участвовавших в деле третьих лиц.. В уголовном кассационном департаменте рассматриваются по существу дела о преступлениях по должности чинов выше V класса. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого и второго, образуются следующие общие присутствия: общее собрание кассационных департаментов; общее собрание кассационных департаментов с участием первого; общее собрание кассационных департаментов с участием первого и второго департаментов. По вопросам о разномыслии прокуроров с губернскими правлениями о предании суду должностных лиц образуется соединенное присутствие первого и уголовного кассационного департаментов или первого, второго и уголовного кассационного департаментов. Для дел по надзору за судебными местами и должностными лицами судебного ведомства учреждено соединенное присутствие первого и кассационных департаментов, для пересмотра судебных решений губернских присутствий -- соединенное присутствие первого и гражданского (или уголовного, по принадлежности) департаментов. Наконец, из состава кассационных департаментов выделяются особое присутствие для дел о государственных преступлениях и высшее дисциплинарное присутствие.

Новая система центральных учреждений бала создана вместе с системой высших органов власти и местного управления. Особенно важной была реформа Сената, занявшего ключевое положение в государственной системе Петра I. На Сенат возлагались судебные, административные и законосовещательные функции. Связь Сената с местным управлением осуществлялась через местных комиссаров. Потребность в установлении этой должности вызвалась тем, что губернская реформа повлекла за собой перераспределение компетенции органов государственного управления; многое из деятельности приказов отошло к губернскому ведению. Были ликвидированы областные и некоторые финансовые приказы. 16 марта 1711 года состоялся приговор Сената о должности губернских комиссаров, в котором говорилось, что губернские комиссары должны быть «безотлучно… для вопроса о нужных тех губерний делах» Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.-Л., 1945, Сенат 197-216с..

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создать специальные контрольные органы. В начале XVIII в. сложились две контрольные системы - прокуратура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г. при нем был учрежден фискал. Фискалам вменялось в обязанность доносить о всяких государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях. В их обязанность входило выступление в суде в качестве обвинителей.

Фискалитет представлял собой сложную централизованную систему. Указом 2 марта 1711 года предполагалось «учинить фискалов во всяких делах». Постепенно сеть фискалов расширялась; наметились два признака, определившие основные системы фискальства: территориальный и ведомственный. Вся организация фискалов возглавлялась и объединялась обер-фискалом Сената».

Учреждение коллегий вызвало изменения в организации фискалов. В связи с тем, что в Сенате фискальские дела рассматривались и докладывались Расправной палатой, а последняя, с учреждением Юстиц-коллегии отошла под ее начало, указом 14 января 1719 года предписывалось: «Обретающие в канцелярии Сената и прочих канцеляриях и приказах фискальские дела, вершеные и невершеные, собрав и учиняя реестры, для подлинного исследования и вершения дел прислать в коллегию Юстиции немедленно» Сташенко Л.А. Фискалы и прокуроры в системе государственных органов России первой четверти XVIII века. - Вестник МГУ, серия 12. Право, 1966, №2..

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ 12 января 1722 года. Вскоре были назначены прокуроры при надворных судах. Большое значение имел указ 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». С созданием прокуратуры надзор был распространен и на Сенат. Прокурор контролировал финансовую отчетность и ведомости коллегий.

2.3 Должностные лица и их ответственность

Сенат состоял из девяти Сенаторов и одного секретаря, назначенных государем: «Господин граф Мусин Пушкин, Господин Стрешнев, Господин князь Петр Голицын, Господин К. Михайла Долгорукий, Господин Племянников, Господин К. Григорий Волконской, Господин Самарин, Господин Василей Апухтин, Господин Мелницкой, Обор-Секретарь сего Сената Анисим Щукин.» Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.-Л., 1945, Сенат 197-198.

Трое из них являлись представителями знати; трое - бывшие члены Боярской думы, и трое - из дворян.

Фискалами руководил входивший в состав Сената "обер-фискал". Доносы (доклады) фискалов ежемесячно докладывала Сенату особое судебное присутствие в составе из четырех судей и двух Сенаторов - Расправная палата. Фискалы поощрялись, будучи освобождены от податей, подсудности местным властям и от ответственности за ложные наветы.

Хотя Сенат был руководящим контролирующим органов, но и за его деятельностью был установлен контроль. За работой Сената следил генерал- прокурор и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры во всех других учреждениях. Генерал- прокурор контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Сам генерал- прокурор и его помощник обер-прокурор подчинялись только царю, подлежали только его суду. Действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, генерал- прокурор выступал как “око царево и стряпчий о делах государственных”.

Как известно члены Сената не только Российской империи, но и других стран выделялись среди остальных сановников государства своими регалиями.

Решения департаментов постановляются, по общему правилу, единогласно (с 1802 г.); но с 1869 г. дела, производящиеся в частном порядке, равно как и дела по жалобам на административные учреждения и по представлениям этих учреждений, решаются большинством 2/3 голосов присутствующих Сенаторов Указ Петра Великого “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля 1722 г. . Дела по преступлениям должности административных должностных лиц и о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этими преступлениями, а также дела о прекращении следствий по государственным преступлениям решаются простым большинством. Если в департаменте не состоится требуемого большинства, то обер-прокурор должен стараться привести Сенаторов к соглашению; если ему это не удается, то в восьмидневный срок он дает письменное «согласительное предложение», по докладе которого спрашиваются мнения лишь Сенаторов, участвовавших в слушании самого дела. Сенаторы могут или целиком принять мнение обер-прокурора, или отвергнуть его. В последнем случае дело переносится в общее собрание. В общих собраниях требуется простое большинство, кроме дел, поступающих из первого и второго департаментов, по которым требуется большинство 2/3. Право давать согласительные предложения общим собраниям принадлежит министру юстиции. Эти согласительные предложения подлежат предварительному обсуждению «консультации при министерстве юстиции» (21 окт. 1802 г.), состоящей из товарища министра, директоров департаментов, всех обер-прокуроров и особо назначаемых членов. Если общее собрание не примет согласительного предложения министра, дело переносится в Государственный совет. Несравненно более значительным, чем влияние, оказываемое прокуратурою на старый Сенат путем согласительных предложений, является влияние, которое прокуратура получает в силу права пропускать сенатские определения: каждое определение Сената по составлении его канцелярией представляется прежде всего по департаментам -- обер-прокурорам, по общим собраниям -- министру юстиции, которые в случае согласия своего с определением делают на нем надпись «читал». В случае несогласия обер-прокурора с определением департамента, а министра юстиции -- с определением общего собрания они могут предложить о том Сенату. Если Сенат не откажется от своего первоначального взгляда, то департаментское решение может быть с разрешения министра юстиции перенесено в общее собрание; решение общего собрания в случае несогласия с ним министра юстиции переносится на уважение Государственного совета. По многим делам обер-прокурор во всяком случае обязан до пропуска решения представить его на одобрение министраКлючевский В.О. Курс русской истории. М, Юрайт,2005, 281 с.