В начале 1902 года царь утверждает проект, предложенный Витте несколькими годами раньше, о создании межведомственного органа по разработке аграрной реформы - Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Особое совещание было учреждено 22 января 1902 года под председательством Витте. Возникновение межведомственного совещания всколыхнуло местную общественность, в ходе его работы было образовано 618 местных комитетов, из них 82 губернских и 536 уездных с общим числом членов около 12 тысяч человек. И хотя среди членов комитетов подавляющее большинство составляли землевладельцы и чиновники (соответственно 37% и 29%, земские деятели 23%, крестьяне 2% и от остальных групп населения - 9%) работа совещания получила огромный общественный резонанс.

Основные вопросы совещания были сведены Витте к «недостаткам правового устройства крестьян» и затрагивали следующие вопросы: крестьянское управление, суд, гражданское и уголовное право, община, семейное владение и выход из общины. Общие же проблемы финансовой и экономической политики затрагивать воспрещалось.

По ходу работы совещания были высказаны и сформулированы практически все основные положения будущей столыпинской аграрной программы. По вопросу об управлении большинство местных комитетов выступило за оставление «в заведовании органов сословно-крестьянского управления (сходы и выборные должности) исключительно лишь дел хозяйственных». Прочие дела должны были быть переданы в ведение всесословных выборных организаций (мелкая земская единица).

По вопросу о суде большинство высказалось за устранение обособленности крестьян в правах. По вопросу об общине большинством отмечалось, что свойственная общине «временность владения является непреодолимым препятствием для улучшения земельной культуры... воспитывает самые хищнические приемы эксплуатации земли». «Существование уравнительных порядков поведет к массовой пролетаризации населения». Отмечалась желательность «перехода к подворному владению..., но без каких-либо принудительных к тому мер».

Предлагалось «отказаться от искусственного поддержания общинного землепользования» и предоставить крестьянам «право свободного, независимо от согласия мира выхода из общины с выделом принадлежащих им наделов в подворное владение».

По вопросу изменения «крестьянского правопорядка» большинство комитетов предлагало: 1. «содействовать переходу сельских общин к подворному и хуторскому владению...»; 2. «устранить обособленность в правах гражданских и личных по состоянию, в частности в порядке управления и суда»Ковальченко И. Д. Столыпинская аграрная реформа. История СССР. - М., 1992. - С. 45..

По вопросам семейного владения было предложено «отменить всякие меры принудительного удержания совладельцев в одном общем хозяйстве и нормировать имущественные правоотношения крестьян общегражданскими началами личной собственности».

По вопросу о выходе из крестьянских обществ большинство комитетов высказалось за отмену и облегчение «существующих стеснений к увольнению из сельского общества и временным отлучкам по паспортам», а также обращало «особое внимание на устранение существующих правовых затруднений к ликвидации надельного имущества, представляющих основное препятствие к выходу из общества».

В то же время под воздействием массового крестьянского движения Царское правительство в экстренном порядке принимает законы, уничтожающие последние остатки крепостнических правоотношений.

Указом 12 марта 1903 года отменяется круговая порука, которая существовала для обеспечения регулярного поступления выкупных платежей казенных, мирских, земских и др. сборов. Указ 11 августа 1904 года отменяет телесные наказания по приговорам волостных судов (фактически же, по распоряжению командовавших ими земских начальников).

Революционное движение в 1905 году привело к существенному изменению отношения правительства к аграрной проблеме. Было принято решение форсировать законотворческий процесс с особым вниманием к земельному вопросу, который, как убедились власти, занимал крестьян гораздо больше, нежели их сословное неполноправие. От этапа предварительной подготовки правительство перешло, наконец, к реальной реформаторской практике Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб./Отв. ред. Н.И.Краснов. - 9-е тзд., перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2004. - С.121..

30 марта 1905 года упраздняется Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности и вместо него в тот же день создается Особое совещание о мерах к укреплению крестьянского землевладения. Одновременно Министерство земледелия и государственных имуществ преобразуется в Главное управление землеустройства и земледелия (указ 6 мая 1905 года). Другим указом 6 мая учреждается Комитет по земельным делам. На него возлагается руководство землеустройством крестьян и связанными с ними вопросами: переселенческое дело, деятельность Государственного дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка.

Тем самым аграрный вопрос на данном этапе целиком сводится к земельному вопросу, который становится краеугольным камнем всей будущей аграрной политики.

Подъем крестьянского движения весной и летом 1905 года окончательно убеждает правительство в необходимости принятия срочных мер по облегчению положения крестьянства. Манифестом 3 ноября 1905 года и соответствующим указом отменялись выкупные платежи и расширялась деятельность Крестьянского банка по мобилизации помещичьих земель и продаже их крестьянам. Годовые оклады выкупных платежей бывших помещичьих, государственных и удельных крестьян подлежали с 1 января 1906 года сокращению наполовину, а с 1 января 1907 года взимание этих платежей должно было вовсе прекратиться.

В начале 1906 года (Постановлением Совета министров от 6 января 1906 года) при Министерстве внутренних дел образуется Особое совещание «для предварительной разработки вопросов о согласовании с Высочайшим манифестом 3 ноября 1905 года законоположений, касающихся права крестьян на надельные земли» во главе с управляющим Земским отделом МВД В.И. Гурко. Состав Особого совещания включал представителей помимо МВД от ведомств Министерства юстиции, Министерства финансов и Главного управления землеустройства и земледелияВерт Н. История советского государства. - М.: Прогресс, 1992. - С. 67..

Работе Совещания будущее законодательство обязано положением, согласно которому «каждый член в обществах, в коих не было передела вовсе более 24 лет, вправе требовать укрепления в частную собственность доли общественной земли по фактическому владению». По тем общинам, где переделы имели место, укрепленцы должны были платить за излишки (по надельным нормам) по средней выкупной цене на 1861 год, т.е. приобретали землю фактически за бесценок. Излишки земли, таким образом, становились своеобразной премией крестьянам за выход из общества.

Совещанием также были разработаны положения: 1. о земельных обществах, владеющих надельными землями; 2. об актах на надельную землю.

Несколько позднее указом 4 марта 1906 года организуется Комитет по землеустроительным делам и землеустроительным комиссиям, которому предстояло сыграть центральную роль в проведении предстоящей земельной реформы. В обязанности уездным землеустроительным комиссиям вменялось «выяснение способов удовлетворения нужд крестьянского землевладения и ближайшее содействие крестьянскому банку в операциях его по данному уезду». В круг ведения землеустроительных комиссий входили следующие вопросы: «а) облегчение нуждающимся крестьянам переселения на свободные земли и арендование... казенных оброчных статей, б) содействие сельским обществам в установлении более совершенных способов пользования надельными землями, в) полюбовное разверстание чересполосных угодий, а также различных видов общего пользования сельскохозяйственными угодьями... г) разделение крупных сельских обществ на более мелкие хозяйственные единицы и содействие к расселению крестьян...»Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учеб./Отв. ред. Н.И.Краснов. - 9-е тзд., перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2004. - С.121..

Правительство торопилось завершить разработку программы аграрной реформы до начала работы 1 Государственной думы, чтобы «выступить перед выборными людьми во всеоружии готовой и стройной программы». Однако Государственный совет, надеясь на конструктивное сотрудничество с органом общероссийского представительства, на заседании 18 марта 1906 года не признал возможным до созыва Государственной думы приступить к общему пересмотру действующего законодательства о крестьянах. Предложение В.И.Гурко издать основные положения нового крестьянского законодательства, разработанные Особым совещанием в виде временных правил, было отклонено.

Трехмесячный опыт работы Государственной думы продемонстрировал абсолютную неспособность правительства и депутатов к взаимному компромиссу. Разрешение земельного вопроса думское большинство видело в принудительном отчуждении помещичьих земель. По мере выяснения позиции Государственной думы по аграрному вопросу Совет министров убеждался в необходимости возвратиться к окончательной доработке собственного проекта земельной реформы.

По распоряжению Совета министров под председательством нового Главноуправляющего землеустройством и земледелием Никольского была создана междуведомственная комиссия для подготовки итогового документа «главных оснований предположенного пересмотра крестьянских законоположений». Одновременно в высших кругах становился очевидным предстоящий разгон Государственной думы.

А в апреле 1906 года на пост Министра внутренних дел назначается П.А. Столыпин, который еще в бытность свою саратовским губернатором прослыл решительным противником общины, выступавшим за индивидуализацию крестьянского землевладения. Под его руководством работа была завершена в кратчайшие срокиАврех А.Я. П.А. Столыпин и судьбы реформ в России. - М.: Политиздат, 1991. - 286 с..

1.3 Необходимость реформ в аграрной сфере

Столыпинская аграрная реформа явилась итогом длительной предварительной работы правительства по разработке вариантов аграрного развития. К концу XIX века эти варианты были представлены противостоящими друг другу программами. С одной стороны, ведомством Министерства финансов все активнее проводился курс на ускоренную индустриализацию и развитие железнодорожного строительства за счет выкачиваемых из деревни средств. Промышленный рост и увеличение сети железных дорог рассматривались правительством в качестве предпосылки к росту народного благосостояния за счет расширения внутреннего рынка, стимулирующего развитие товарности крестьянского хозяйства и обуславливающего необходимость его модернизацииЛаговский И.К Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика России // Наука и жизнь. М.: ПРЕССА. 1996, № 5. - С. 9..

С другой стороны, Министерство внутренних дел, в ведении которого находилось земское и крестьянское управление, и потому, наиболее близко знакомое с реальным положением дел местного хозяйства, и Министерство земледелия и государственных имуществ отстаивали линию на сбалансированное развитие экономики с вложением средств в развитие сельского хозяйства и связанные с ним отрасли: элеваторное дело, поддержка мелкой кустарной (преимущественно сельскохозяйственной) промышленности, постановка сельскохозяйственного кредита и страхового дела, развитие образования и медицинского обслуживания и т.п. Так в качестве альтернативы дорогостоящей программе железнодорожного строительства комиссия МВД по разработке мер к поднятию сельского хозяйства России в этот период подготовила материалы по совершенствованию судоходства на реках, благоустройству торговых портов и улучшению местных сухопутных транспортных магистралей, обеспечивающих перевозку сельскохозяйственной продукции. Огромное значение программой уделялось созданию по всей России государственной сети элеваторов, практически решающей для крестьянина проблему сбыта хлеба и высвобождающей его от власти перекупщика. Одновременно на элеваторную систему предполагалось возложение обязанности обеспечения крестьян семенным материалом и содержания хлебных запасов на случай возможных неурожаев, а также создания системы крестьянского кредитования под будущий урожай. В целях наиболее адекватного учета местных нужд предлагалось «увеличить основные капиталы земств».

Противники вложения средств в сельское хозяйство, и прежде всего С.Ю. Витте, стремились доказать, что причины хозяйственного упадка деревни кроются не в недостатке денежных средств, а в правовой неустроенности крестьян, в их сословном неполноправии, неотрегулированности земельного режима и тех негативных явлениях, которые обусловливались общинным строем деревни. Таким образом, отстаивая правильность предшествующего экономического курса, наносился удар по ведомственным интересам МВД, в компетенции которого и находились все эти вопросы, указывался и принципиально иной путь решения крестьянской проблемы.

Итак, к концу XIX века выявились два противоположные подхода к разрешению аграрной проблемы. Сторонники осуществления широкой программы аграрных преобразований выступали за пересмотр всей финансово-экономической политики государства («от промышленности к сельскому хозяйству») при сохранении прежней попечительской политики в отношении крестьянского населения. Сторонники же сохранения прежнего экономического курса, выступающие против вложения средств в сельское хозяйство, настаивали на изменении преимущественно правового положения крестьянства, ликвидацию его сословных и имущественных ограничений, ликвидацию общины, в которой они видели основной источник экономической отсталости, архаических пережитков в крестьянских правоотношениях, землепользовании, формах хозяйствования и т.п.Островский.И. В. П. А. Столыпин и его время. - Новосибирск 1992. - С. 12.

Оба направления обозначили основные проблемы аграрного развития и определили магистральные направления будущего модернизационного процесса. Однако единой концепции аграрного реформирования выработано не было. Проблема модернизации в полном объеме во всей ее сложности и многоаспектности не была осмыслена правительством. На первый план в 90-е годы была поставлена задача индустриального (преимущественно казенного или ориентирующегося на казенные заказы) развития, подчиненного военно-политическим и фискальным интересам. При этом перекрывались каналы для развития других форм предпринимательства, ограничивались возможности роста мелкой кустарной промышленности, играющей ведущую роль в удовлетворении потребительских нужд основной массы сельского и городского населения. Чинились препятствия общественной инициативе по развитию кооперативных форм производства. Игнорировалась очевидная потребность в создании системы мелкого кредита. Ограничивались финансовые возможности органов местного самоуправления (земства держались фактически на «голодном пайке»). Тем самым душились все те предпосылки к развитию внутреннего рынка, которые создавались государством через посредство широкого промышленного и железнодорожного строительства.

По мере нарастания разрыва между ростом промышленности и состоянием основных масс крестьянства все более громко стали раздаваться голоса тех, кто считал, что сельское хозяйство не может оставаться на положении безжалостно вычерпываемого «ресурса» индустриализации, но должно быть фундаментом, основанием промышленного развития; а для того, чтобы быть прочным фундаментом, оно должно полнокровно развиваться, иметь возможность рождать из своих недр здоровое торгово-промышленное предпринимательство, обрабатывающую промышленность и проч. А государство обязано регулировать эти процессы, создавать для них правовые условия, пресекая негативные явления и стимулируя развитие передовой технологии и агрикультуры, поощряя общественную инициативу в этом направлении, способствуя работе земских учреждений, непосредственно ведающих обеспечением местных хозяйственных нужд.

Экономический кризис 1900-1903 годов, сопровождавшийся очередным неурожаем 1901 года и голодом 1902 года, послужил поводом к взрыву крестьянского недовольства. То с нарастающей, то с утихающей силой крестьянское движение продолжалось в течение двух лет. В конце 1901 года, отвечая на назревшую потребность решения аграрной проблемы, правительство в соответствии с исторически сложившейся традицией учреждает очередную комиссию «по исследованию причин оскудения центра» под руководством Товарища Министра финансов В.Н. Коковцова. Комиссия начала работать в октябре 1903 года, когда по всей России еще дымились останки сожженных крестьянами помещичьих усадеб. Это не могло не сказаться на выраженных членами комиссии настроениях. Комиссией были поставлены вопросы об «отсутствии прочного правопорядка, бесправии и невежестве крестьянского населения», о «несовершенстве волостного суда, поставленного в зависимость от земского начальника». Но главным тормозом для применения крестьянским хозяйством «тех улучшений, которые выработаны сельскохозяйственной наукой», называлась «сложившаяся форма землепользования»Петухова Н.Е., Анохина С.Л. История России 19-20 в.в / под ред. Я.А. Пляйса. - М.: Инфра-М., 2003. - 272 с.. Необходимым было заявлено проведение землеустройства, объявления общины «союзом добровольным, а не обязательным», поощрение переселения крестьян, укрепления крестьянских наделов в их полную собственность и облегчение свободного выхода из общества.

Глава 2. Подготовка и проведение аграрной реформы П.А. Столыпина