История государственного управления в России

Вопрос 16. Государственная служба в XVII веке

На материалах Посольского приказа - одного из важнейших в системе управления - можно восстановить иерархию служебных должностей на государственной службе в XVII веке.

Думные чины:

1. Бояре - высший государственный чин, имел право голоса по всем вопросам государственного значения, мог быть послом, руководить войском, возглавлять боярскую комиссию. Обычно чин боярина имели пять-десять человек. Средний возраст - 50-60 лет. Жалование боярам было 700 рублей. Бояре имели право не снимать шапки в присутствии государя.

2. Окольничий - имел право голоса в Думе, разбирал судебные дела, в том числе присутствовал на судебных поединках, ведал пограничной службой. Число окольничих составляло от 2 до 10 человек.

3. Думный дьяк - секретарь, делопроизводитель; не имел право голоса, а только фиксировал решения Думы, составлял документы.

4. Думные дворяне - появились в Думе в 1572 году, могли быть представителями нетитулованной знати, не имели права голоса, но участвовали в государственном управлении, исполняя поручения царя. Одним из думных дворян был хранитель государственной печати. Жалование их было 250 рублей.

Кроме думных чинов существовали приказные чины для чиновников, работавших в приказах.

· Дьяки - основные сотрудники приказов, помощники бояр и окольничих, исполняли вспомогательные функции, но и могли действовать самостоятельно, например, управлять приказами.

· Подьячие - исполняли обязанности секретарей, нотариусов, поверенных.

В состав государева двора входили придворные чины:

1. Стольник. Первоначально прислуживали у стола государя. В 17 веке это было почетное звание, обладатель которого мог быть назначен воеводой, начальником второстепенного приказа, производить розыск по делу.

2. Стряпчий. Состояли в разных службах при особе государя. Стряпчие могли служить на мелких воеводствах, быть секретарями в посольствах и приказах.

3. Жилец - низший придворный чин. Жильцы охраняли государевы покои, из них набиралась царская гвардия. Жильцы были обязаны жить в Москве и быть постоянно готовыми к воинской службе.

Должности до 1682 года распределялись по принципу местничества. Ежегодно все люди, находящиеся на госслужбе, заносились в государственный разряд, на основе этого распределялись обязанности, должности в последующих поколениях. Местничество - это обезличенная система кадровых назначений, оно позволило выделить класс служащих людей. Местничество стало основой для олигархии, тормозило мотивацию неродовитых служащих, не имевших перспектив карьеры.

Вопрос 17. Региональное управление в XVII веке, присоединение новых территорий

В Сибири создавалась новая администрация: в крупные города из Москвы назначались воеводы. Освоение Сибири началось в конце 16 века после разгрома Ермаком войска Сибирского ханства в районе Тюмени. В глубь Сибири по водным путям продвигались отряды частных предпринимателей, занимающихся торговлей с народами Сибири и Китая. В крупных торговых точках строились крепости, куда направлялись правительственные гарнизоны. Территория осваивалась казаками, служившими на границе в обмен на право обрабатывать землю. Кроме татарского Сибирского ханства, осколка Золотой Орды, сибирские народы не имели в 16-17 вв. своей государственности, поэтому они относительно легко входили в состав Российского государства, принимали православие, ассимилировались с русскими. Потомки татарских ханов получили в России титул царевичей сибирских и поступили на госслужбу.

Религиозный экстремизм польских католиков заставил украинских руководителей искать союза с русским царем, который считался опорой православной веры. Украинцы неоднократно с конца 16 века обращались к московским царям с просьбой о покровительстве. Однако России было невыгодно ссориться с Польшей ради анархически настроенных украинских казаков и выхода на татарско-турецкую границу. Российские послы в Польше пытались действовать дипломатическими методами и уговорить поляков уважать православную веру на восточных территориях своего государства. Но польские короли сильно зависели от Папы Римского, в том числе материально, и были обязаны насаждать католическую веру. На очередном сейме в 1652 г. было принято решение об искоренении «христиан греческого закону». После этого обстановка на Украине еще более обострилась, положение православных жителей Украины стало невыносимым, и русский царь как защитник православия был обязан вмешаться.

Решение о воссоединении Украины и России было принято Земским собором 1 октября 1653 г. Собор объявил войну Польше, чтобы поддержать Богдана Хмельницкого. Также Земский собор вынес приговор: «А гетмана Б.Хмельницкого для православные христианские веры и святых Божиих церквей пожаловал бы великий государь царь и великий Алексей Михайлович всеа Русии по их челобитью, велел их приняти под свою государскую высокую руку».

На Украине первоначально сохранялась прежняя администрация. Во главе Украины стоял избиравшийся местными жителями гетман, который был обязан выполнять решения московского царя. По договору России и Украины, который был одобрен на раде в Переяславле в 1654 г., вся Украина присоединялась под именем Малой России к Московскому государству с правом сохранять особый свой суд, управление, выбор гетмана вольными людьми, право последнего принимать послов и сноситься с иноземными государствами, неприкосновенность прав шляхетского, духовного и мещанского сословий. Дань государю должна платится без вмешательства московских сборщиков.

В 1666 г. с разрешения царя гетман получил право создать собственное правительство, в которое входили «малые воеводы», или помощники гетмана. В том же году на Украине впервые состоялась перепись населения, необходимая для обложения российскими налогами. Перепись, сбор налогов, установление дисциплины в армии и уступка полякам по Андрусовскому перемирию в 1667 г. Заднепровской Украины в обмен на отказ Польши от Смоленска - все это вызвало недовольство у части украинцев, непривыкших подчиняться централизованному государственному управлению. На Украине началась междоусобная война, закончившаяся только при Петре I, который ликвидировал украинскую автономию.

Вопрос 18. Особенности регулирования государственного и местного управления в Соборном Уложении

Целями Соборного уложения были: собрание всех действующих царских указов и боярских приговоров; исправление старых судебников; введение новых правил по ранее не описанным с юридической точки зрения вопросам. Основой новой законодательной системы должны были стать Апостольские правила и законы Византийской империи. Главным принципом нового законодательства должно было стать равенство всех жителей государства перед законом.

Соборное уложение представляет собой совокупность гражданского и уголовного кодексов, государственное управление регулируется в нем косвенно. За преступления против государства и царя Уложением предусматривалось одинаковое наказание - смертная казнь. За богохульство, умышленное убийство, изнасилование и подделку документов и денег также полагалась смертная казнь. Уложение содержит некоторые нормы, призванные гуманизировать судебную систему. Уложение запрещает преследовать родственников преступников и лишать их социального и имущественного положения, если они не знали о преступлении.

В Соборном уложении регулируется судопроизводство. В частности, имеются статьи, отвечающие современным юридическим нормам: об обязательном ознакомлении всех сторон с решением суда, о возможности отвода судьи из-за личных пристрастий того, об ответственности за ложные показания и клевету, об изъятии ценностей в присутствии понятых, о непременном прохождении всех судебных инстанций (нельзя было сразу обращаться с жалобой к государю, вначале дело должен был разобрать суд низшей инстанции). Все дела о клевете и прочем бесчестье должны были по Уложению решаться мирным путем, уплатой штрафа через суд (поединки, дуэли - запрещены). Суд между служилыми людьми приостанавливался на время военных действий. Иностранцам и подданным из татар на суде обеспечивался переводчик и присяга на основе их религии.

Уголовные дела должны были разбираться в Разбойном приказе. В то же время уголовными делами на территории Москвы занимался Земский приказ. В регионах представителями Разбойного приказа являлись губные старосты и их помощники, целовальники. Задерживать преступников было обязанностью каждого человека. По ходу следствия широко применялись пытки как средство выяснить правду, однако нельзя было пытать более 3 раз подряд. Преступление в состоянии алкогольного опьянения считалось неумышленным, за него полагалось более мягкое наказание. Если вина обвиняемого не была доказана истцом, максимальный срок содержания под стражей - 5 лет.

Воскресение признано выходным днем. Уложением также установлены общегосударственные праздники, по которым нельзя делать никаких дел, кроме очень важных (торговля продовольствием и кормом для скота, охрана порядка).

Государство обязуется возмещать ущерб, который может быть умышленно нанесен людьми, состоящими на госслужбе. Например, если солдаты ограбят кого-нибудь, государство обязуется возместить убытки. С другой стороны, население обязуется обеспечивать войска провиантом по регулируемой государством цене.

Табак в России считался наркотиком. За продажу табака полагалась смертная казнь с конфискацией имущества. Это правило касалось также иностранцев. За курение табака полагались телесные наказания.

Выезд за границу разрешался при наличии проезжей грамоты (загранпаспорта), которую были обязаны выдавать воеводы. Для въезда на территорию России иностранцы должны были подавать просьбу о разрешении (визе) на имя государя. Особое внимание уделяется выкупу пленных, помощь пленным называется святой обязанностью каждого россиянина.

Долги должны быть прощены после 15 лет. Однако беглых крестьян можно требовать назад без срока давности.

Минимальный возраст призыва на службу указан как 18 лет. В то же время ответчиками или истцами в суде можно было становиться только с 20 лет. Женщины могли выходить замуж или распоряжаться своим имуществом с 15 лет. Также с 15 лет можно было подписывать трудовые соглашения, кабалу (соглашение о холопстве) и крепость (соглашение о крепостной зависимости).

Соборное уложение 1649 г. имеет большое значение как свод законов, обеспечивающий для каждого жителя России равные права на защиту своих имущественных и гражданских притязаний. В то же время Уложение составлено в духе своего времени, приметами которого были сословное участие в государственном управлении и жесткие наказания.

Вопрос 19. Экономические основы государственного управления в XVII веке

Основная задача экономики страны первой половины XVII в. состояла в преодолении последствий «великого московского разорения». Решение этой проблемы затруднялось следующими факторами:

· тяжелыми людскими и территориальными потерями, понесенными страной в результате «смуты»;

· низким плодородием почв Нечерноземья, где до середины XVII в. размещалась основная масса населения;

· укреплением крепостничества, которое не создавало у крестьян заинтересованности в результатах своего труда (землевладельцы с увеличением их потребностей изымали не только прибавочный, но и часть необходимого продукта, увеличивая барщину и оброк);

· потребительским характером крестьянского хозяйства, сложившимся под влиянием православно-общинной традиции, ориентировавшей на простое удовлетворение потребностей, а не на расширение производства в целях получения дохода и обогащения;

· усилением налогового бремени.

Заметный рост русского ремесла в XVII в., превращение значительной его части в мелкое товарное производство, укрупнение, использование наемного труда, специализация отдельных районов страны, появление рынка рабочей силы создали условия для развития мануфактурного производства.

Увеличилось число мануфактур - крупных предприятий, основанных на разделении труда, остающегося по преимуществу ручным, и применении механизмов, приводимых в движение водой. Это свидетельствует о начале перехода к раннекапиталистическому промышленному производству, сильно еще опутанному крепостническими отношениями.

Вотчинные мануфактуры основывались на использовании крепостного труда. Крепостных ремесленников и крестьян заставляли работать на предприятиях без выплаты заработной платы. К мануфактурам нередко приписывались целые села и тогда крепостные крестьяне становились крепостными рабочими. Мануфактурное производство («заводы») развивалось в основном в металлургии (литье пушек, пушечных ядер, колоколов). Первая мануфактура была построена в 1631 году на Урале: Ницинский медеплавильный завод. В Москве существовало несколько государственных мануфактур, принадлежащих Дворцовому приказу: Монетный, Печатный, Хамовный дворы. Но в целом мануфактуры еще не занимали большого удельного веса среди предприятий, их общее количество к концу XVII века составляло всего два десятка.

XVII век - важнейший этап в развитии рыночных торговых связей, начало формирования всероссийского национального рынка. По мере развития торговли продолжал развиваться класс купечества.

Понимая, что внешняя торговля - важный источник доходов, правительство Алексея Михайловича всячески поощряло ее развитие. Это благотворно сказалось на развитии торговли с европейскими (Швецией, Англией) и азиатскими странами (Ираном, Индией, Китаем). Россия вывозила пушнину, лес, деготь, кожи, канаты, холсты. Ввозила вина, пряности, зеркала, сукна, оружие, металлические изделия, бумагу, краски и другие товары.

Проявляя заботу о развитии внутренней торговли, правительство всемерно поддерживало купечество, что нашло отражение в принятом в 1653 г. Таможенном уставе. Разнообразные пошлины, взимавшиеся с продавцов товаров, были заменены единой рублевой пошлиной в размере 5% с оборота. Во владениях светских и духовных феодалов взимание проезжих пошлин было запрещено.

На внутренних рынках России во второй половине XVII в. сложилось засилье иностранного капитала. Испытывая трудности конкуренции, русские купцы неоднократно обращались к царю Алексею Михайловичу с просьбой об ограничении доступа иностранных торговцев на российские рынки. В связи с этим в 1667 г. был принят Новоторговый устав, который предусматривал для иностранцев ряд ограничений: им не разрешалось производить торговые операции во внутренних городах России; они могли торговать только в пограничных городах: Архангельске, Новгороде, и Пскове и только во время работы ярмарок. Для торговли за пределами этих городов требовалось специальное разрешение (грамота). Новоторговый устав носил протекционистский характер и имел целью монополизировать внутренний рынок в руках крупных русских купцов-оптовиков.

Экономическое развитие страны в XVII в. привело к слиянию всех земель и княжеств в одно экономическое целое, предопределенному усиливающимся объемом товаров, объединением небольших местных рынков в один всероссийский рынок. На всю страну были известны такие ярмарки, как Макарьевская недалеко от Нижнего Новгорода, Свенская под Брянском, Ирбитская за Уралом.

Образование всероссийского рынка означало преодоление экономической замкнутости отдельных территорий и слияние их в единую экономическую систему. Этим завершился длительный процесс образования Российского централизованного государства. Завершение экономического объединения страны, складывание всероссийского рынка, начало мануфактурного производства создавали объективные возможности для преодоления относительной отсталости России.

Вопрос 20. Территориальное устройство империи при Петре I

18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного управления, много раз корректировавшейся и принявшей законченный вид только к 1719 г. «Для всенародной пользы» территория страны в административном отношении была разделена на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. была добавлена Рижская губерния (Смоленская упразднена), а в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-территориальные образования, не равные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской - 77, в Смоленской - 17 и т.д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Губернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все они были представителями царской администрации и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью и одновременно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск. Губернаторам также перешла часть функций приказов (особенно территориальных). В 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды). Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании управления низшего звена особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство. Петр велел выбирать дворянам сборщиков податей или земских комиссаров; дворяне начали вместо себя посылать на выборы приказчиков.

Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их благотворному, как представлялось Петру I, влиянию власти. Поэтому, по словам Петра, «полиция есть душа государства и всех добрых порядков, и фундаментальный человеческой безопасности и удобности».

Реформа местного управления уничтожила старый принцип назначения на должность как «государство пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников, руководствовавшихся общегосударственными законами и распоряжениями.

Трудности осуществления реформ местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности. Попытка активизации роли дворянства на местах вела к расширению его служебных обязанностей, что вызывало недовольство, а порой и враждебность самого дворянства.

Вопрос 21. Принципы государственного управления при Петре I

Причины реформ:

1. Социально-экономическое, политическое и культурное отставание России от Западной Европы.

2. Ослабление международного положения России. Угроза потери независимости.

Особенности преобразований в России:

1. Проводились по европейскому образцу.

2. Охватили все сферы деятельности и жизни общества.

3. Проходили на базе государственной системы крепостного права.

4. Отсутствие системы в проведении реформ.

5. Жесткий курс и быстрый темп реформ.

6. Зависимость внутренней политики от внешней.

Петровские преобразования были направлены на европеизацию внутренней жизни российского общества и модернизацию социально-экономического и государственного строя России.

22 февраля 1711 г. Петр I учредил Правительствующий Сенат, заменивший Боярскую Думу (боярство постепенно вымерло). Сенат, состоявший из 9 членов, был высшим правительственным учреждением в стране, но вся законодательная власть принадлежала царю. Этот орган власти разрастался, и к концу царствования Петр перешел к иным формам контроля над этим органом. Вместо дежурных штаб-офицеров гвардии он назначил при Сенате высшего чиновника - генерал-прокурора. С 1714 г. возник еще особый институт фискалов, которые должны были бороться со злоупотреблением чиновников. Фискалы подчинялись только особому лицу, находившемуся при Сенате генерал-обер-фискалу. Для контроля за самим Сенатом в 1715 г. был назначен специальный генерал-ревизор. В 1718 г. были ликвидированы старые приказы и взамен их введены коллегии. Было учреждено всего 11 коллегий:

· Коллегия "чужестранных дел";

· Коллегия военных дел;

· Адмиралтейств-коллегия (по военно-морским делам);

· Камер-коллегия (ведавшая сбором государственных доходов);

· Штатс-коллегия (ведавшая государственными расходами);

· Ревизион-коллегия;

· Берг-коллсгия (ведавшая горной промышленностью):

· Мануфактур-коллегия (ведавшая всей остальной промышленностью);

· Коммерц-коллегия (ведавшая торговлей).

Несколько позднее были учреждены Вотчинная коллегия, которая ведала делами Поместного приказа, и Юстиц-коллегия. Во главе каждой коллегии стоял президент, при нем вице-президент, несколько коллежских советников и асессоров. В каждой коллегии была канцелярия во главе с коллежским асессором и архивариусом. Большое значение имела личная канцелярия Петра, которая называлась "Кабинетом".

Произошли изменения в сословиях. Служилые по отечеству распались на дворян (высшее сословие) и однодворцев. Служилые по прибору распались на государственных крестьян и гарнизонные войска (каждый город должен иметь свой гарнизон). Позже однодворцы вошли в состав государственных крестьян.

"Табель о рангах" вводила в обиход 14 рангов. Все чины первых восьми рангов давали права потомственного дворянства. Вместо "породы" и "знатности" основными условиями прохождения служебной лестницы сделались пригодность к службе и личные способности. Дворяне отнюдь не всегда были довольны этими мероприятиями правительства. Им не нравились ежегодные смотры, отправка за границу для изучения разного рода наук. Но объективно все эти меры служили усилению дворянского сословия, хотя и способствовали своего рода "закрепощению" его. Были проведены меры и в интересах купечества, городских жителей. В 1720 г. был учрежден Главный магистрат. Изданный в 1721 г. регламент Главного магистрата разделил всех жителей города на "регулярных" и "нерегулярных" граждан. Первые, в свою очередь, делились на две гильдии: в первую входили крупные купцы, промышленники, банкиры: вторая состояла из мелких торговцев и ремесленников. Все же остальное население получило название - "подлые люди".

Проведена реформа крестьянского сословия. Оно распалось на государственных крестьян (однодворцы, часть служилых по прибору, черносошные крестьяне) и крепостное (холопы, дворовые - работали при дворе, крепостные рабочие - при мануфактуре, крестьяне - на земле).

По окончанию Северной войны Пётр I 22 октября 1721 года объявляет себя императором, а Россию -- империей. В европейской традиции империей считалась единственная могущественная держава общеевропейского масштаба; таким образом, новый титул русских царей обозначал в глазах Запада резко возросший внешнеполитический вес России.

В 1724 г. проведена перепись населения и была введена подушная повинность. После переписи была введена паспортная система.

Ломке было подвергнуто и все областное управление. В 1708 г. вся страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Позднее были образованы еще три новые губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская была расформирована. Во главе губернии стоял губернатор с весьма широкими полномочиями. У губернатора был свой штат помощников. В 1713 г. была сделана попытка создать при губернаторе "консилиум" (совет) из местных дворян. В 1719 г. областная реформа получила дальнейшее свое развитие: основной административной единицей на местах стала провинция. Всего было образовано 50 провинций. Во главе каждой из провинций стоял воевода, оказавшийся в зависимости от губернатора.

Создание собственной промышленности государство сочетало с организацией собственной торговли, а для захвата торговли применялся такой примитивный, но действенный способ, как введение монополий на заготовку и сбыт определенных товаров как внутри ее, так и вне их. Первой была введена монополия на соль, но особое значение приобрела монополия на продажу товаров за границу.

Вопрос 22. Появление профессиональных государственных служащих при Петре I

Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр I ввел в действие имевшую силу законодательного акта «Табель о рангах». Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных пунктов к ней. Под чинами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. Чин - это степень жалованного служебного значения, достоинства, класс.

Все сколько-нибудь существенные должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т.п.) разделялись на четырнадцать классов. Каждый служащий был обязан пройти их снизу доверху, что обеспечивало бы, с одной стороны, замещение всех вакансий, с другой - приобретение необходимых навыков военной или гражданской службы (сама практика такого продвижения по службе была главной школой профессиональной подготовки). Доказательством того, что в представлении Петра не существовало больших различий между службой ратной и гражданской, стало то, что в Табели о рангах каждый гражданский чиновник того или иного класса, начиная с чина «канцелярских служащих», приравнивался к офицеру.

Пожалуй, самым важным в этом документе было то, что он устанавливал новый порядок продвижения по службе каждого государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами.

«Табель о рангах» разрабатывалась несколько лет. С этой целью были собраны и изучены аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польского королевства и Венецианской республики. За основу было принято законодательство Дании и Пруссии. При этом Петр I отказался от практики, существовавшей в Англии и Дании, согласно которой определенный чин получали не только должностные лица, но и обладатели родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян-помещиков. В «Табели о рангах» классные чины для этих категорий предусмотрены не были. В результате дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для получения чина должны были поступать на службу.

Кроме того, серия указов 1714 г., по мнению Петра I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. 23 марта был опубликован указ о единонаследии. Значение его в том, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому - старшему или младшему. Введение ограничения, задевавшего глубинные интересы дворян, мотивировалось заботой Петра об их материальном благополучии: раздел недвижимого имущества между наследниками, по мнению царя-реформатора, вел к оскудению рода и упадку фамилии, которая, размножаясь, превращалась в однодворцев. Главная же цель указа состояла в том, чтобы принудить дворян служить. При старом порядке наследования дворянин, «имея свой даровой хлеб, хотя и малый, ни в какую пользу государства без принуждения служить, и простираться не будет, но ищет всякий повод уклониться, жить в праздности». Теперь сыновья, не получившие недвижимости, будут вынуждены «хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим».

Указ о единонаследии имел, вне зависимости от воли законодателя, еще один важный результат. Он на практике уравнял поместье, то есть земли с крестьянами, полученными за службу, с вотчинами, то есть землями, передаваемыми по наследству. Это способствовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса - дворянства.

Возложение обязанности службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие. Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался не дворянин, то он приобретал права дворянства. Но такая возможность рассматривалась как исключительная и вынужденная. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. И тем не менее возможность получения дворянства было серьезным стимулом для поступления на государственную службу.

Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах», будут составлять выходцы из дворянского сословия. Не последнюю роль в этом играло имущественное обеспечение этого сословия. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян и материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко. Более того, бытовало мнение, что зависимость государственного служащего от получаемого им жалования лишает его необходимой свободы суждений и поведения.

Вопрос 23. Верховный кабинет министров в XVIII веке. Попытка ограничения самодержавия в 1730 г.

После смерти Петра II в 1730 г. Совет отдает престол Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные князем Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие все управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в дворянской среде, Анна Иоанновна (1730-1740) упразднила этот орган в 1730 г. и приняла "самодержавство". Анне Иоанновне кондиции и она публично их разорвала. На следующий день он по поручению императрицы написал присягу на условиях абсолютной монархии, которая была одобрена.

В 1731 г. при ее дворе "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел" был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А. Остермана (1686-1747), князя Черкасского, канцлера Г.И. Головкина (1660-1734), но фактическая власть принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону (1690-1772) и приближенным из прибалтийских немцев Б.Миниху (1707-1788), и др.

Давая оценку этому органу, В.О. Ключевский писал: "Кабинет - не то личная контора императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал важнейшие дела законодательства, а также выписывал зайцев для двора и просматривал счета за кружева для государыни. Как непосредственный и безответственный орган верховной воли, лишенный всякого юридического облика, Кабинет путал компетенцию и делопроизводство правительственных учреждений, отражая в себе закулисный ум своего творца и характер темного царствования".

С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяет подпись императрицы в ее отсутствие. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. Сенат, состоявший к этому времени из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.

Вопрос 24. Государственная власть в России при Екатерине II

Императрица так сформулировала задачи, стоящие перед российским монархом:

· Нужно просвещать нацию, которой должно управлять.

· Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы.

· Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.

· Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изобильным.

· Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважение соседям.

Политика Екатерины II характеризовалась поступательным, без резких колебаний, развитием. По восшествии на престол она провела ряд реформ -- судебную, административную, губернскую и др. Территория Российского государства существенно возросла за счёт присоединения плодородных южных земель -- Крыма, Причерноморья, а также восточной части Речи Посполитой и др. Население возросло с 23,2 млн (в 1763 г.) до 37,4 млн (в 1796 г.), Россия стала самой населённой европейской страной (на неё приходилось 20 % населения Европы). Екатерина II образовала 29 новых губерний и построила около 144 городов.

Экономика России продолжала оставаться аграрной. Доля городского населения в 1796 году составляла 6,3 %. Вместе с тем, был основан ряд городов (Тирасполь, Григориополь и др.), более чем в 2 раза увеличилась выплавка чугуна (по которому Россия вышла на 1 место в мире), возросло число парусно-полотняных мануфактур. Всего к концу XVIII в. в стране насчитывалось 1200 крупных предприятий (в 1767 г. их было 663). Значительно увеличился экспорт российских товаров в другие европейские страны, в том числе через созданные черноморские порты.

Екатерина II учредила заёмный банк и ввела в обращение бумажные деньги.

Приверженность Екатерины идеям Просвещения определила характер её внутренней политики и направления реформирования различных институтов российского государства. Для характеристики внутренней политики екатерининского времени часто используется термин «просвещённый абсолютизм». По мнению Екатерины, обширные российские пространства и суровость климата обуславливают закономерность и необходимость самодержавия в России. Исходя из этого при Екатерине происходило укрепление самодержавия, усиление бюрократического аппарата, централизации страны и унификации системы управления. Их основной идеей была критика уходящего феодального общества. Они отстаивали мысль о том, что каждый человек рождается свободным, и выступали за устранение средневековых форм эксплуатации и деспотических форм государственного управления.

По проекту Панина был преобразован Сенат -- 15 дек. 1763 г. Он был разделён на 6 департаментов, возглавляемых обер-прокурорами, во главе становился генерал-прокурор. Каждый департамент имел определённые полномочия. Общие полномочия Сената были сокращены, в частности, он лишился законодательной инициативы и стал органом контроля за деятельностью государственного аппарата и высшей судебной инстанцией. Центр законотворческой деятельности переместился непосредственно к Екатерине и её кабинету со статс-секретарями.

Предпринята попытка созыва Уложенной Комиссии, которая бы систематизировала законы. Основная цель -- выяснение народных нужд для проведения всесторонних реформ. 14 декабря 1766 года Екатерина II опубликовала Манифест о созыве комиссии и указы о порядке выборов в депутаты.

21 апреля 1785 года были изданы две грамоты: «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» и «Жалованная грамота городам». Обе грамоты водили сословия в западном смысле слова с правами, обязанностями и привилегиями.

Жалованная грамота дворянству подтверждались уже существующие права:

· дворянство освобождалось от подушной подати

· от расквартирования войсковых частей и команд

· от телесных наказаний

· от обязательной службы

· подтверждено право неограниченного распоряжения имением

· право владеть домами в городах

· право заводить в имениях предприятия и заниматься торговлей

· право собственности на недра земли

· право иметь свои сословные учреждения.

Вступив на престол, Екатерина отменила указ Петра III о секуляризации земель у церкви. Но уже в феврале 1764 г. вновь издала указ о лишении Церкви земельной собственности.

Вопрос 25. Муниципальное управление в России, заложенное при Екатерине II

Региональное управление было реформировано в 1775 г., основной его чертой стало увеличение числа губерний, размер которых стал зависеть от числа жителей.

Указ о новых губерниях был подписан Екатериной в 1775 г., вскоре после подавления пугачевского восстания. Цель указа - укрепление местной администрации за счет уменьшения подконтрольной территории. Тогда же были ликвидированы провинции и губернии стали делиться только на уезды. 2-3 губернии объединялись в наместничество, возглавляемое наместником - одним из высших государственных деятелей, подчинявшихся только императорской власти. При наместнике, руководившем войсками и гражданской администрацией, создавалось наместническое правление, куда входили губернаторы. В наместничества не входили только Московская и Санкт-Петербургская губернии, начальники которых имели права, равные правам наместников.

Местная власть получила большие полномочия по вопросам общественного призрения, благоустройства, охраны правопорядка. Это способствовало росту числа благотворительных учреждений в конце 18 - начале 19 века. Также в городах началось строительство общественных учреждений, необходимых для городских нужд (например, водопроводы в Москве и Петербурге).

По губернской реформе были разделены полицейские органы, судебные и прокуратура. Финансовым управлением губерний ведала Казенная палата. Также в губерниях создаются приказы общественного призрения, в компетенцию которых входят дела народного просвещения, благотворительности, содержание приютов, пансионов, богаделен и больниц.

В уездах основным исполнительным органом власти был нижний земский суд. Функции нижнего земского суда: обеспечение законности, исполнение распоряжений губернского правления, организация уплаты податей и исполнение повинностей, надзор за состоянием дорог. Председатель земского суда вместе с двумя заседателями выбирались дворянами из местных дворян и утверждались вышестоящими органами.

Дворяне имели также самоуправление на уровне уездного дворянства предводителя и дворянской опеки, которые занимались социальной поддержкой дворянских вдов и сирот. По указу от 1766 г. предводитель избирался сроком на 2 года. В 1775 г. созданы дворянские собрания, уездные и губернские.

Особенности местного самоуправления в конце 18 века:

1. Сословность. Каждое сословие имело собственные судебные учреждения и выборные органы.

2. Распределение власти в пользу дворянского сословия и богатых купцов.

3. Несоблюдение гражданских норм в уголовном процессе, в том числе не была отлажена система следствия, их осуждения.

Общие принципы городского общественного управления в России.

В апреле 1785 г. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства. К участию в городском самоуправлении привлекались все горожане, записанные в один из шести разрядов Городской обывательской книги. 1-ый разряд составляли «настоящие городовые обыватели» - все те, кто владел недвижимостью независимо от происхождения, звания и занятий. 2-ой разряд - гильдийские купцы. 3-ий - цеховые ремесленники. 4-ый - иногородние и иностранные гости, которые «приписались к городу». 5-ый - именитые граждане (госслужащие, ученые, имевшие университетские и академические аттестаты, художники, композиторы, банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы). 6-ой разряд составляли посадские люди, которые кормились «промыслом или черной работой». Эти разряды одновременно были 6 избирательскими разрядами (курии).

Городское положение 1785 г. определяло «город как юридическое лицо, как особую местную общину, имеющую свои, особые интересы и нужды» и вводило определенную систему органов городского самоуправления:

· Общая городская дума (состояла из гласных и головного головы);

· Шестигласная дума (исполнительный орган городского самоуправления, ведавший городским хозяйством, его благоустройством и отчитывающаяся по расходам и доходам перед губернатором);

· Градское общество (участвовать могли все горожане, право голоса имели только достигшие 25 лет и владевшие капиталом не менее 50 р. в год).

Градское общество, выборы в которое были ограничены сословным и имущественным цензом, обладало наибольшей полнотой, управляло наибольшей полнотой власти, управляло судебной системой и полицейским аппаратом.

Вопрос 26. Особенности государственного управления на рубеже XVIII-XIX вв.

1. Укрепление самодержавия (абсолютизм): отсутствие представительной власти, решения принимаются на высшем уровне управления.

2. Насилие бесправных подданных - крепостных.

3. Расширение территории империи, появление новых национальных автономий

1772-95 гг. - разделы Польши, в результате которых часть ее территории отошла к России, Австрии и Пруссии. Польша получила автономное правительство, имела собственный представительный орган - сейм. В 1815 году Царство Польское получило собственные армию и правительство. В 1831 году в Польше произошло восстание против российского господства. После его подавления началась русификация на западных территориях. Польша была поделена на губернии, отменено местное самоуправление, страна управлялась наместником, имевшим титул князя Варшавского.

1774-83 гг. - после мира с Турцией Крымское ханство входит в состав России. 1783 год - Грузия входит под протекторат России с сохранением местного самоуправления. 1800 год - добровольное присоединение Грузии к России. Присоединение Грузии осложнилось войной с Персией и волнениями среди кавказских горцев. В 1813 году русские войска одержали победу над персами и заняли районы Дербента и Баку.

Крым и Грузия вошли в состав Российской империи на равных правах с остальными территориями, не имели автономии.

1809 г. - присоединение Финляндии, произошедшее во время войны со Швецией. Финляндия имела собственное самоуправление.

Вопрос 27. Законодательная основа самодержавия при Павле I

В сравнении с «золотым веком» последние годы XVIII в., годы правления Павла I, кажутся временем регресса и разрушения достигнутых в предыдущее царствование успехов в управлении государством. Чтобы понять и правильно оценить недолгое царствование Павла I, следует учитывать, что император взошел на престол в возрасте 42 лет; это был человек с уже сформировавшимся характером и четкими политическими убеждениями, которые значительно расходились с представлениями его матери. Екатерина, как ему казалось, была слишком мягка и либеральна, что не подходило для истинного самодержца и было связано с особенностями женского правления. Все это, по мнению Павла I, пагубно сказывалось на положении в стране, которой после событий во Франции грозила серьезная революционная опасность. Чтобы избежать революции, следовало при помощи военной дисциплины и полицейских мер устранить любые проявления личностной и общественной свободы - такова была позиция нового императора.

Столь долгое ожидание власти отрицательно сказалось на характере Павла I и привело к тому, что, получив престол, император действовал во всем наперекор политике матери. Этим стремлением пронизано, по сути, все его недолгое царствование, в результате чего, по словам историка В.О.Ключевского, «самые лучшие по идее предприятия испорчены были положенной на них печатью личной вражды». Новый император пытался как бы зачеркнуть предшествовавшие 34 года русской истории, объявить их сплошной ошибкой.

Вместе с тем нельзя преувеличивать степень личной неприязни Павла I по отношению к матери и воспринимать все его действия только как противодействие Екатерине II. В них сохранялась общая тенденция к усилению государства и дальнейшей централизации власти, что создавало предпосылки для введения министерской системы управления вместо коллегиальной.

Реформы центральных и местных органов управления

При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегии. Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.

Еще решительнее разломал Павел всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.: были ликвидированы должности наместников, закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление было слито с органами полиции, городские думы ликвидированы, и, наконец, было изменено само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления).

Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных - нижние расправы. Из сословного дворянского уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.

Значение политики Павла I

Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованной грамотой 1785 г. Целью Павла I было превратить дворян в рыцарское сословие - дисциплинированное, организованное, поголовно служившее и преданное своему государю.

Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны, централизация, сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой - возврат к разнообразию форм управления на национальных окраинах. Если бы реформы императора касались лишь сферы управления, а не регламентировали всю жизнь общества, и проводились последовательно и осторожно, вполне вероятно, его судьба сложилась бы по-иному. Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена. Роковой для Павла стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в покои императора в Михайловском замке и убили его. Императором был провозглашен его сын Александр I.

Вопрос 28. Реформы государственного управления при Александре I

В 1801 г. Александр I Манифестом восстановил действие Городского положения 1785 г. С этого времени русские города юридически управлялись на принципах общественного самоуправления, однако в действительности самостоятельность городской представительной власти была сведена до «возможного минимума». Также в 1801 г. было разрешено приобретать землю в собственность всем свободным жителям России (отменена дворянская привилегия на земельную собственность).

1802 г. - учреждены новые органы отраслевого управления - министерства. Министр единолично решал все вопросы. Министерства входили в Комитет министров, особо важные дела обсуждались на Совете министров в присутствии государя.

В 1801-1810 гг. образован Государственный Совет - подобие совещательного органа власти, в который входили высшие государственные сановники. Участники Госсовета назначались императором или входили в него по должности (министры). В Госсовете обсуждалось законодательство и важнейшие государственные вопросы. Председатель Госсовета - близкий родственник императора или знатный сановник. Госсовет был консервативным органом, законы в нем рассматривались очень медленно, радикальные новшества не одобрялись. Зато законы Госсовета готовились тщательно, с учетом мнения высших государственных чиновников.

Реформа просвещения была направлена на подготовку квалифицированных кадров для госслужбы. В 1804 г. был принят первый Университетский устав. Он провозглашал автономию высшего образования, на университеты ложилась обязанность по контролю над средним и начальным образованием. Учреждены новые университеты в Дерпте, Казани, Харькове. В губернских городах открывались гимназии, в уездных - училища. Для подготовки государственных служащих созданы привилегированные учебные заведения - лицеи, сочетавшие гимнастический и университетский курсы. В 1817 г. Министерство просвещения было преобразовано с целью распространения в образовании благочестия.

В начале XIX века в России добавляется еще одна функция госуправления. После победы над Наполеоном Россия вместе с другими европейскими странами образовала Священный союз, главной целью которого было объединение европейских монархов против революционного движения.

В 1810-20 гг. началось создание военных поселений - попытка сделать из государственных крестьян госслужащих и сократить государственные расходы на оборону.

Вопрос 29. Принципы государственной власти при Николае I

Николай I вступил на престол в условиях политической нестабильности, его царствование началось с восстания декабристов. Это во многом обусловило деятельность нового главы государства. Император всеми силами пытался не допустить революции и для этого пресекал любые формы социального протеста. Николай I подозревал в движении декабристов дворянское сословие, поэтому в госуправлении стал опираться не на дворянское самоуправление, а на чиновников. В госуправлении усилена централизация, уменьшена роль региональной администрации, которая должна была только выполнять указания «сверху», из министерств. На международной арене Николай обратился к жестким принципам Священного союза, и с помощью военного вмешательства подавлял революции в других странах.

Расширение государственной границы на Востоке, приобретение территорий современных Абхазии и Армении осложнило отношения с кавказскими горскими народами.

Устройство Собственной его императорского величества канцелярии. При Николае I появились 4 отдела: делопроизводство, юридический, надзор за политической жизнью (политическая полиция), образование. В 1840-е гг. создано еще 2 отдела - управления Кавказом и надзор за самоуправлением государственными крестьянами - соответствующие наиболее трудным проблемам в государстве. Император усилил контроль за законодательством и общественным настроением. Это привело к усилению личной власти главы государства.

Создание свода законов под руководством Сперанского. В 1833 г. опубликовано Полное собрание законов Российской империи, включавшее в себя все законы с 1649 г., и Свод законов Российской империи (гражданский и уголовный кодекс), регулировавший также и государственные отношения.

Финансовая реформа, осуществленная министром финансов Канкриным, была направлена на отмену ассигнаций и введение в обращение новых монет и бумажных денег. Пополнить запас золота и серебра в казне позволил выпуск депозитных билетов, которые выдавались частным лицам в обмен на принятые на хранение слитки благородных металлов. Были выпущены билеты государственного казначейства - «серии», которые приносили небольшой процент и беспрепятственно обменивались на серебро. В 1839 г. мерой денежного обращения был объявлен серебряный рубль.

Введение самоуправления среди государственных крестьян. В 1836 г. государственные крестьяне были переданы в ведение 5-ого отделения канцелярии под руководством Киселева. В губерниях действовали палаты государственных имуществ, которые заведовали государственной землей и угодьями, наблюдали за государственными крестьянами. Крестьяне были объединены в сельские общества, а из нескольких общин состояла волость. Они имели свои сходы, избирали сельских голов и старшин.