Анализ судебной реформы Столыпина

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

1. Обсуждение законопроекта о введении состязательного начала в обряд предания суду в III Государственной думе

2. Обсуждение законопроекта об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по службе в III Государственной думе

3. Обсуждение законопроекта о преобразовании местного суда в III Государственной думе

Выводы и рекомендации

Библиографический список

1 ОБСУЖДЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА О ВВЕДЕНИИ СОСТЯЗАТЕЛЬНОГО НАЧАЛА В ОБРЯД ПРЕДАНИЯ СУДУ В III ГОСУДАРСТВЕНОЙ ДУМЕ

законопроект преступный служба дума

Сущность законопроекта «о введении состязательного начала в обряд предания суду», который был внесён правительством в Третью Государственную думу в ноябре 1907 г. состояла в следующем. Для того, чтобы ускорить процесс судопроизводства по уголовным делам с участием присяжных заседателей, Министерство юстиции выступило с предложением ввода для передачи прокурором обвинительного заключения в судебную палату, которая служила «обвинительной камерой», перепроверявшей результаты проведения предварительного следствия перед направлением дела в окружной суд, вместо обязательного порядка - порядок диспозитивный. То есть поставить его в зависимость от желания обвиняемого. Министерский законопроект также предполагал предоставить возможность участвующим в деле лицам и их адвокатам отстаивать свои интересы в ходе разбирательства дела в судебной палате, давая там свои «словесные объяснения». Дума внесла в правительственный законопроект определённые дополнения и изменения, направленные на установление дополнительных гарантий лицам, желавшим направить «возражение» на обвинительный акт прокурора в судебную палату. Наиболее важная из поправок предполагала обязательное предоставление несовершеннолетнему обвиняемому защитника для разрешения вместе с ним вопроса о необходимости передачи его дела в обвинительную камеру. Министерский законопроект с поправками думской комиссии, был принят Думой весной 1909 г. Однако Государственный совет в качестве второй законодательной инстанции отклонил его, высказавшись категорически против и правительственной статьи о возможности сторонам и их защитникам предоставлять свои объяснения в судебной палате, и думской поправки к законопроекту, предполагавшей оказание обязательной юридической помощи несовершеннолетним, мотивируя это в основном тем, что реализация этих положений вызовет «торможение» судебного разбирательства. В связи с этим законопроект был повторно внесён в Думу с поправками согласительной комиссии в декабре 1910 г. В силу того, что Дума категорически не согласилась с теми изменениями, на которых настаивал Государственный совет, законопроект был отклонён и в силу так и не вступил.

Полемика, вызвавшая оглашение поправок согласительной комиссии в Думе, демонстрирующая различия в позиции думских группировок по отношению к основным положениям законопроекта, так же как и ранее рассмотренные парламентские дебаты, даёт нам возможность увидеть различия в правосознании господствующих фракций российского парламента третьего созыва.

Ораторы от правых отстаивали редакцию Государственного Совета. Г.Г. Замысловский, проголосовавший за них в согласительной комиссии (первоначально вообще выступая против существования обвинительных камер как таковых), вопреки очевидности считал, что контроль над действиями прокуратуры посредством установления состязательного начала в деле проверки обвинительного акта будет якобы способствовать переходу прокуратуры из роли охранителя законности к роли обвинителя, и что гораздо более действенным поэтому является уже существующий «внутриведомственный» контроль над прокурором. Это ярко иллюстрирует общую позицию правых, согласно которой право являлось простым орудием в руках государственной власти, которая отождествлялась ими с властью административной. Для оправдания своей точки зрения эти фракции применяли излюбленный аргумент националистических организаций, широко пользующихся методом социальной демагогии - обращение к интересам «простого русского народа». Они, по мнению ораторов от правых, состояли в устранении «несправедливости», позволявшей в случае принятия думского законопроекта богатым отстаивать свои интересы в обвинительной камере посредством найма адвоката и не позволявшей делать то же неимущим. Однако подлинный мотив негативного отношения к законопроекту состоял в неприкрытой ненависти ораторов от правых к адвокатуре как таковой. Ф.Ф. Тимошкин выразил желание вообще отменить институт адвокатуры как якобы «мешающий» судопроизводству и отстаивающий лишь собственные корыстные интересы. В этом стремлении к «уравнению в бесправии» проявилось крайне негативное отношение правых к автономии личности от государства, к предоставлению ей возможности самостоятельно отстаивать свои права перед лицом государственных органов. Это означало и отсутствие стремления правых депутатов в своих интересах повышать политическую и правовую культуру народа, содействовать преодолению его правового нигилизма - следствия многовековой отсталости.

Относительно октябристской фракции необходимо сказать, что по этому вопросу она раскололась. Определённая её часть, рупором которой явился член согласительной комиссии Г.В. Скоропадский, изменила своему первоначальному мнению и согласилась с поправками Государственного совета. Причиной тому, видимо, была позиция безусловной поддержки правительства, которой придерживались некоторые члены фракции. И поскольку правительство не выступило в поддержку своего проекта, присоединившись к мнению Совета, они также сочли невозможным отстаивать свою прежнюю позицию. Идя вслед за мнением правительства, в свою очередь, перемещающегося в фарватере «поправевшей» политической конъюнктуры, Г.В. Скоропадский начал утверждать, что ускорение судопроизводства - «главная» часть законопроекта, что её надо добиться «во что бы то ни стало», не обращая внимания на явное умаление правовых гарантий обвиняемого. Само понятие состязательности, первоначально фигурировавшее в названии законопроекта, трактовалось им предельно узко - как синоним диспозитивности направления дела в обвинительную камеру. Активно поддержал член согласительной комиссии и аргумент Совета и правых о якобы «несправедливости» предоставления возможности сторонам давать объяснения в обвинительной камере и прибегать при этом к услугам профессионального адвоката, даже усиливая его доводами о предстоящих дополнительных расходах казны, фактически принося интересы защиты прав личности интересам исполнительной власти. Однако другая, бульшая часть фракции, представителем которой в комиссии был депутат С.В. Андронов, продолжала оставаться на прежних позициях. Для неё была очевидна ценность обвинительной камеры как инструмента, защищавшего личность на этапе предания суду. Согласившись с диспозитивным порядком передачи дела в обвинительную камеру из-за чрезмерной загруженности палат, ораторы от этой части октябристов, тем не менее, последовательно отстаивали принцип состязательности при рассмотрении там обвинительного акта. Депутаты говорили о том, что «скорости суда не должна быть принесена в жертву справедливость» и что разгрузка судебных палат новым порядком восхождения туда дел и так позволит ускорить процесс. На первое место ими выдвигались интересы подсудимого, защита прав личности от возможного «затемнения истины» прокурорской администрацией, которая осуществляла государственное преследование и была заинтересована в успехе обвинения. Октябристы в связи с этим обратили внимание на надуманность аргументов Государственного совета и правых о якобы создаваемой законопроектом социальной несправедливости. Они убедительно доказали, что уравнение, предлагаемое правыми, достигается в сущности тем, что необходимая для того, чтобы квалифицированно отстаивать интересы подозреваемого, юридическая защита будет устранена и оценке государственного обвинения не будет противопоставлена другая, ограждавшая интересы личности. Однако, в целом, «левыми» октябристами была высказана достаточно пассивная и умеренная позиция, выражавшаяся в том, что голосование против поправок Совета необходимо, прежде всего, для того, чтобы не менять старый порядок предания суду, который в целом их устраивал. Необходимость не допустить ухудшения судебной процедуры была для этой части фракции главным смыслом борьбы против новой редакции законопроекта. Причина этого, по-види-мому, состояла в том, что инструментом ограждения прав личности октябристы считали современный, учитывающий, пусть и в минимальной мере, интересы гражданского общества, государственный механизм, подрывать который они не хотели. Поэтому оратор от «левой» части фракции Н.Т. Шубинской говорил о том, что он «не сторонник полемики законодательных учреждений между собой».

Позицию кадетов озвучил в ходе думских прений признанный думский златоуст В.А. Маклаков. Для Маклакова и кадетов на первом месте стояла защита интересов личности и её прав, а также укрепление авторитета российского правосудия в глазах населения. Достижение этого возможно, по мнению представителя кадетов, лишь при условии максимальной независимости всего процесса судебного разбирательства от узко понимаемых «государственных интересов», под которыми зачастую скрывались приверженность дисциплинарным методам управления российской юстицией. Поэтому Василий Алексеевич выступал против самой сущности законопроекта, реализовывавшего, не в последнюю очередь, бюрократический интерес «упрощения судопроизводства». Кадетский оратор полагал, что мотивировка источника законодательной инициативы о том, что обвинительная камера - формальная инстанция, лишь замедляющая ход судебного разбирательства, абсолютно неверна. Самым ценным моментом в деятельности обвинительной камеры было то обстоятельство, что она служила действенным инструментом контроля над прокуратурой, который заставлял её более тщательно выполнять свою обязанность по составлению обвинительного акта, не допуская небрежности и произвола. Особенно ценна, по мнению Маклакова, была как раз независимость членов судебной палаты от административных интересов, реализовывавшихся через дисциплинарные меры воздействия, которым могли быть подвергнуты представители прокуратуры. Поэтому, на взгляд кадетского лидера, законопроект был ценен лишь положениями, открывавшими возможность для введения состязательного начала в процедуру оценки обвинительного акта судебной палатой. Это начало позволило бы, с точки зрения оратора партии народной свободы, ввести подлинное равноправие, обеспечить подлинно независимое разрешение этого вопроса судебной инстанцией, в интересах ограждения прав личности в суде. Ибо в противном случае, обращает внимание Маклаков, «разбор тяжбы обвиняемого и прокурора превращается в интимную беседу прокурора с инстанцией его проверяющей». Он категорически возражал против аргумента о затягивании судебного разбирательства полемикой сторон в судебной палате, поскольку полагал эту незначительную задержку не оправдывавшей ущемления прав подсудимого и падения авторитета правосудия в глазах населения как следствия «скандального» характера процессов, в которых относящиеся с большей «чуткостью к справедливости» присяжные своими приговорами «будут полемизировать с прокуратурой и следствием». В отличие от октябристов кадеты и прогрессисты, анализируя законопроект, шли даже далее - их категорически не устраивал весь старый порядок придания суду: в ходе прений они активно выступали за дальнейшее расширение состязательного начала путём распространения его на предварительное следствие. Кадетский лидер полагал, что государство должно быть подконтрольно гражданскому обществу. Поэтому он сделал акцент на выявлении реакционной роли Государственного совета, утверждая, что эта роль и должна обусловить решительное «отвержение» его законопроекта. Близкую к кадетам позицию заняли прогрессисты, которые так же горячо и по тем же мотивам поддержали думскую редакцию. Обращает на себя внимание мотив, по которому оратор от прогрессистов С.И. Комсин 2-й категорически отверг аргумент правых и Государственного совета о создании ситуации неравноправия для обвиняемых, пожелавших и не пожелавших лично участвовать в разбирательстве дела в палате. Для него отстаивание своего права неразрывно связано с понятием автономии личности, её независимости от государственной власти - с её именно индивидуальным «правом», а отнюдь не обязанностью искать защиты. Понятие гражданина для него - это, прежде всего, знание своих прав и желание, а отнюдь не только возможность ими пользоваться. Только таким образом должно было на его взгляд идти правовое воспитание населения.

Итогом обсуждения стало отклонение Государственной думой всех поправок Государственного совета и, как следствие, его провал в этой инстанции.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Господствующие фракции Думы в силу различий в партийном правосознании по-разному относились к содержанию законопроекта «о введении состязательного начала в обряд предания суду». Эти различия, которые продемонстрировали бурные дебаты в Думе по поводу принятия законопроекта, заключалось в различных взглядах на сущность и соотношение государства и права; на положение личности в государстве; на цели и методы повышения правовой культуры населения.

Для правых право являлось простым инструментом в руках государства. Поэтому правовой статус личности в государстве, на их взгляд, должен был характеризоваться отсутствием всякой автономии от государственной власти, под которой они фактически понимали власть административную, исполнительную (т.к. необходимости воздействия гражданского общества на государство они не признавали). Налицо было и их стремление, используя политическую и социальную демагогию, поддерживать низкую правовую культуру основной массы населения, законсервировать правовой нигилизм широких народных масс в целях отстаивания своих реакционных политико-правовых идеалов. В отличие от правых думский центр, представленный, в первую очередь, Союзом 17 октября, полагал, что государство должно выражать общественные интересы, но в то же время контролировать общество. Иначе говоря, по мнению ораторов от центра, необходимо было расширение участия гражданского общества в управлении делами государства, но постепенное и под контролем властного аппарата. Поэтому на право октябристы смотрели как на инструмент, защищающий интересы личности, но, в первую очередь, не от государства, а посредством государства. Отсюда - противоречивость и непоследовательность позиции фракции, с одной стороны, признающей правовую автономию личности и необходимость её защиты от государственного произвола, а с другой, ищущей соглашения с властью иногда за счёт сужения этой самой автономии. Кадеты, а также примыкавшие к ним прогрессисты полагали, что государство должно быть подконтрольно гражданскому обществу, что главная функция государства и права - обеспечение прав личности. Они придерживались доктрины, согласно которой право должно стоять выше государства, связывать его, заставлять выполнять свои требования, тем самым выступая провозвестниками идеи правового государства на российской политической арене. Кадеты полагали, что личность должна обладать полной правовой автономией и быть надёжно защищена от опасности произвола, исходящего, в том числе, и от государственной власти.

В отличие от правых они и прогрессисты полагали необходимым поднять правовую культуру населения путём предоставления права каждой отдельной личности отстаивать свои интересы, в том числе и от государства.

Это позволяет понять, что взгляды на судебный процесс у различных группировок российского парламента начала XX в. находились в теснейшей взаимосвязи с их общей политической позицией по отношению к тем принципам, которые, по их мнению, должны были определять взаимодействие государства, общества и личности. Камнем преткновения, водоразделом между фракционными позициями здесь, как и в процессе обсуждения других законопроектов, лёгших в основу судебной реформы, были различия по отношению к постулатам, положившим основу концепции правового государства.

2 ОБСУЖДЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА ОБ ИЗМЕНЕНИИ ПОРЯДКА ПРОИЗВОДСТВА ДЕЛ О ПРЕСТУПНЫХ ДЕЯНИЯХ ПО СЛУЖБЕ В III ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ

Законопроект «Об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по службе» [22, с. 40-51] был внесён в Государственную думу осенью 1907 г. по инициативе правительства. Он был передан Государственной думой на рассмотрение комиссии по судебным реформам 19 марта 1909 г. Доклад комиссии был внесён на общее обсуждение в марте 1911 г. Проект активно обсуждался в Думе в 1911-1912 гг. и в феврале 1912 г. был передан в Государственный совет, который своим решением от 9 апреля 1913 г. постановил возвратить его уже Четвёртой думе для нового рассмотрения. В итоге законопроект утверждён так и не был.

Проект этого закона был направлен к сужению так называемой «административной гарантии», т.е. к уменьшению тех процессуальных особенностей, которые отличали производство дел «о преступных деяниях по службе», касающихся должностных лиц от общего порядка судопроизводства. Главной такой особенностью было то, что для возбуждения уголовного преследования и предания суду требовалось обязательное согласие начальства подозреваемого, а судебное разбирательство проводилось без участия присяжных и, в основном, судами второй и третьей инстанции - судебными палатами и сенатом. Правительственный проект вносил в действующее законодательство о предании суду должностных лиц следующие новеллы. Во-первых, прокурору и потерпевшему предоставлялось право обжаловать решение начальства в особые присутствия, состоящие из представителей административного и судебного ведомств, а затем в судебные палаты и сенат. Во-вторых, предание суду должностных лиц теперь должно было осуществляться на общих основаниях (включая даже отмену обязательного высочайшего разрешения на предание суду губернаторов). В-третьих, теперь дела о преступлениях, совершённых по должности, должны были рассматриваться, как и прочие тяжкие уголовные преступления с участием присяжных заседателей. Причём предусматривалось расширение круга должностных лиц, чьи дела рассматривались судом первой инстанции - окружными судами.

Однако, вместе с тем, законопроект не устранял административную гарантию, полностью оставив в неприкосновенности самый важный её элемент - обязательное согласие начальства на предание суду своего подчинённого. Для оправдании этого министром юстиции И.Г. Щегловитовым, участвовавшим в думских дебатах, привлекались такие аргументы, как: специфика административной деятельности, в которой затруднительно будет разобраться судам; отсутствие в России административной юстиции и достаточно чёткого законодательного регулирования пределов «вмешательства государственной власти в частноправовую область». Однако то, что в период неограниченного самодержавия эти законодательные пробелы не были устранены, да и при «новом порядке управления» законотворческие инициативы, призванные устранить эти недостатки законодательства, крайне редко исходили от правительственной власти и, во всяком случае, так и не были проведены в жизнь, позволяют усомниться в искренности этих мотивов. Целью законопроекта, как следует из его же речей, министр считал преодоление «разложения» административной власти, разрушающей государственное управление, и устранение разного рода «технических затруднений», мешающих «правильному течению» административной деятельности. Поскольку в глазах представителей правительственной власти источником суверенитета являлся монарх, то все преобразования, касавшиеся механизма осуществления государственной власти должны были быть направлены на создание технически совершенной властной вертикали, выполнявшей повеления суверена и подчинённого ему правительства. Поэтому полная отмена административной гарантии в ситуации, когда в России существовала относительно независимая судебная власть, с которой приходилось считаться, грозила правительству ослаблением монолитности администрации и её готовности выполнять распоряжения «безоговорочно», что министр трактовал как угрозу «энергии должностных лиц». Не случайно, участвуя в дебатах, глава российского ведомства юстиции открыто выступил против теории разделения властей в её классическом варианте, которая фактически выступала теоретической базой упразднения гарантии, утверждая, что она «ныне уж оставлена» и «современное правосознание относится к ней в высшей степени отрицательно» [5, ст. 2115].

Поправки, внесённые в законопроект думской комиссией, предусматривали: расширение полномочий прокурорского надзора, которому предоставлялось право в некоторых случаях без ведома начальства начинать предварительное следствие и усиление близости к населению, а также независимости судебных присутствий, разрешавших пререкания между прокуратурой и начальством о необходимости возбуждения уголовного преследования.

Анализ обсуждения основных положений законопроекта представителями парламентских фракций позволяет нам выявить особенности их фракционного правосознания, отношения различных депутатских партийных группировок к государственной власти, обществу и личности.

Правые фракции, в целом, дружно выступили против законопроекта, считая его «несвоевременным». Тем не менее, они проголосовали за переход к постатейному чтению и активно участвовали в дебатах. Во-первых, они рассчитывали своими предложениями противодействовать поправкам думской комиссии, усиливавшим те элементы законопроекта, которые были направлены к совершенствованию независимого контроля над административной властью. Во вторых, правые полагались на реакционную позицию Государственного совета (который, действительно, впоследствии «провалил» законопроект).

Ответ на вопрос о причинах отрицательного отношения к попыткам ужесточить контроль над соблюдением законности действий чиновников по отношению к частным лицам надо искать, по-видимому, во взглядах правых на сущность и предназначение государственной власти. Источником суверенитета, по мнению правых, являлся монарх. Представители власти, на их взгляд, должны были быть носителями определённой реакционной идеологии, которую они называли «русским национальным духом», «русской национальной идеей» - т.е. они обязаны исповедовать национализм под лозунгом «Россия - для русских», великодержавный шовинизм и православие в его «фундаменталистском» варианте. Все, кто не поддерживал идейные догматы правых, автоматически записывались последними в разряд не «истинно русских людей», а «супостатов». Поэтому правые не доверяли государственной власти. По их мнению, не только исполнительная, но и (в гораздо большей степени, как относительно автономные от суверена) законодательная и судебная власть были в результате «неоконченной» по их мнению «смуты» 1905 г., подорвавшей основы «русского национального духа», в огромной степени инфильтрованы представителями таких «супостатов» и выполняли их преступную волю. Поэтому в целях прекращения «смуты» они считали любой независимый контроль над административно-полицейскими органами абсолютно недопустимым.

Правые выступали, таким образом, противниками разделения властей. Точнее под флагом «действительного» разделения властей фактически предлагали изоляцию исполнительной власти от законодательной и судебной, с тем, чтобы лишить возможности общество осуществлять какой-либо надзор над администрацией. Народное представительство они рассматривали как законосовещательный орган, выражавший «народное» мнение», а судей - как исполнителей царской воли. Именно по этой причине ораторы от правых, прикрываясь тезисами о специфике административной деятельности и возможности массового устранения «верных» людей, необходимых для наведения «порядка», выступили против права прокурора обжаловать решения начальства об отказе в возбуждении уголовного преследования. В ответ же на предложение комиссии предоставить прокурору весьма ограниченное право на самостоятельное проведение расследования правые и вовсе пригрозили солидарно проголосовать против законопроекта в целом. Однако особенное недовольство правых вызвали положения законопроекта и поправок к нему, касавшиеся усиления более независимого, чем прокурорский, судебного контроля над администрацией. Во втором чтении правые фракции продолжали биться против поправки партии народной свободы, предлагавшей предоставить право возбуждения преследования не только прокурору, но и судебному следователю. Даже в третьем чтении они выражали «сожаление» по поводу поправки комиссии, увеличивавшей в составе судебных присутствий количество судей по сравнению с представителями администрации всего на одного человека.

По тем же причинам не доверяли правые и обществу (т.е. «народу», именем которого действовали в политической жизни). По их мнению, русский народ ещё «не дорос», не поднялся до такой степени сознательности, которая необходима для политических преобразований, т.к. в значительной мере находится под влиянием тех же «супостатов», руководствующихся указаниями «мировой закулисы», провоцирующей в России необходимую для реализации её интересов революцию. Поэтому они фактически отказывали представителям народа в праве контролировать должностных лиц путём участия в суде присяжных. Для рассмотрения таких дел необходима, по их мнению, «государственная», а не «обывательская» точка зрения. Они напрямую обвиняли присяжных в антигосударственных настроениях, «ненадёжности» по идейным, по национальным (опасаясь инородческого населения, которое в районах своего компактного проживания, находясь в оппозиции правительству, могло выносить «несправедливые» приговоры его агентам) и даже по социальным мотивам (говоря о том, что не доверяют «кулакам», появившимся в суде присяжных). Поэтому должностных лиц, по их мнению, должны были судить только назначенные царём судьи.

Принцип верховенства закона правыми вообще не признавался. По их мнению, те, кто «отвергал государство» (которое понималось ими как воплощение их идеологических и классовых интересов), тот «отвергал и закон». Обязанностью органов юстиции было, по их мнению, вовсе не создание гарантий для соблюдения принципа верховенства закона, а обеспечение неукоснительного соблюдения воли суверена и отстаивание определённой идеологической программы, которой должно было руководствоваться правительство. Поэтому правые «исключительные положения», а также военные и военно-полевые суды, свирепствовавшие в ходе революции, считали щитом, прикрывавшим несостоятельность юстиции и образцом для деятельности её органов и агентов.

Отсюда - отсутствие стремления оградить интересы личности от неправомерных действий административно-полицейских органов государственной власти. Относительно положения личности в государстве у правых господствовала точка зрения о необходимости полного подчинения личности государственным (а фактически административным) интересам, превращения её в винтик в механизме государственной власти. Главный недостаток законопроекта, по их мнению, заключался именно в том, что он якобы открывал путь для сведения «личных счётов» недовольного обывателя с чиновником. Для правых гораздо более ценным являлась «репутация должностного лица», а не «неприкосновенность прав» частных лиц.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что партийное и фракционное правосознание было резко отрицательно настроено против идеи правового государства и его основных принципов и постулатов, неотделимых от идеи формирования развитого гражданского общества. Фактически в новых исторических условиях эти взгляды выражали позицию недоверия по отношению и к государственной власти и к обществу, объективно обрекали правых на отсутствие какого-либо реформаторского потенциала, вели их фракции к политической изоляции и в конечном счёте в политический тупик.

Октябристы поддерживали принятие законопроекта, поскольку поддерживали необходимость создания в Росси основ правового строя. Последний, с их точки зрения, подразумевал, в частности, ограждение интересов личности, путём установления принципа законности. Поэтому - медлительность процесса, чрезмерно большое число оправдательных приговоров, то обстоятельство, что участники были лишены права следить за жалобой, поддерживать её, опротестовывать решение по ней, а прокурор лишь формально мог контролировать проведение расследования начальством, поскольку фактически не располагал в отличие от последнего необходимыми материалами по делу - все эти черты «административной гарантии», способствующие нарушению ограждаемых законом прав личности, стали объектом системной критики октябристских ораторов.

Единственным реальным способом обеспечить соблюдение принципа законности в отношении, прежде всего, прав граждан октябристы считали разделение властей. Особое место в утверждении принципа законности и создании гарантий для него октябристы отводили сильной и независимой судебной власти, которая предоставляла бы реальную возможность «отыскивать» убытки, причинённые незаконными действиями должностных лиц. Н.И. Антонов огромное значение придавал усилению судебного авторитета, который будет способствовать уменьшению роли и значения административной гарантии. Именно такая позиция объясняет бурные восторги ораторов от октябристов по поводу положения законопроекта об отмене высочайшей санкции на предание суду губернаторов. Именно она объясняет и тот факт, что по инициативе фракции «Союза» и при его активной поддержке была внесена поправка, согласно которой особое присутствие, разрешающее пререкания между прокуратурой и начальством о необходимости возбуждения уголовного преследования должно быть усилено за счёт независимого от администрации «судебного элемента». Если согласно законопроекту предполагалось равное количество членов, представлявших интересы судебной и административной власти, то согласно поправке присутствие должно было включать четырёх представителей судебной власти и только трёх - административной, что, несомненно, должно было способствовать усилению и укреплению автономии присутствий. Большое значение придавали октябристы и независимости прокурорского надзора. С их подачи, при их активной поддержке в думской комиссии Государственной думой была принята поправка, предоставлявшая прокурору в некоторых случаях (когда есть опасения, что подозреваемый скроется, скроет добытое преступным путём, будет препятствовать расследованию и т.д.) право самостоятельно, без согласия начальства возбуждать уголовное преследование. При этом особо оговаривалась необходимость обеспечить в ходе расследования независимость судебных следователей от прокурорского надзора. Причём докладчик, представлявший центр своей фракции, открыто высказывался за дальнейшее расширение прав прокуратуры, согласившись с мнением левых думских либералов и даже социалистов, что проведение расследования должно стать не правом, а обязанностью прокурора. Показательно, что с соседями «слева» - кадетами и прогрессистами Н.И. Антонова роднила даже мотивировка такого мнения - опасения подвергнуться обвинению в произволе и превышении власти, которые будет испытывать представитель прокуратуры, коему подобная прерогатива предоставлена лишь как его субъективное право. Д.А. Леонов, представлявший «левый центр» фракции, всецело поддержал его в этом вопросе [5, ст. 2240]. Об этом же говорит и предложение исключить из законопроекта ст. 1085, смысл которой заключался в том, чтобы предоставить министру юстиции право давать разрешение на «возбуждение» дела относительно чинов прокурорского надзора именно по мотивам вмешательства чисто административного органа в дела сената, который ранее давал такое разрешение.

Показательно, что октябристы вполне отдавали отчёт в том, что для формирования условий, необходимых для реализации принципа законности, для того, чтобы поставить действенную преграду произволу административно-полицейских органов по отношению к правам простых обывателей, необходимо формирование в России основ гражданского общества, которое могло действенно контролировать местную администрацию, превратив её, действительно, в подчинённую закону «исполнительную ветвь» власти. Проявление контролирующего влияния общества на власть октябристы видели, например, в суде присяжных. При обсуждении законопроекта они приветствовали расширение юрисдикции судов с участием присяжных заседателей в отношении должностных преступлений, именно на том основании, что суд присяжных в отличие от коронного суда представляет собой «суд совести», зависимый в большей степени от «общественного мнения», а не от «юридических тонкостей». Контролирующее влияние общественности на власть видели они и в местном самоуправлении. Так, один из левых «союзников» - крестьянин П.Е. Базилевич в ходе прений по законопроекту выразил активное недоверие по отношению к представителям местной администрации и видел выход в развитии местного самоуправления, полагая, что только введение всесословной мелкой земской единицы поставит действенную преграду произволу уездной бюрократии.

Однако, вместе с тем, октябристы не были принципиальными противниками административной гарантии и не выступали категорически против её сохранения. Причина этого, по-видимому, также состояла в своеобразии взглядов «союзников» на сущность государственной власти. Они полагали, что суверенитет целиком и полностью принадлежит монарху, власть которого при новом строе лишь вводится в рамки закона. Поэтому они считали абсолютно недопустимым колебать её авторитет и активно выражать несогласие с её позицией и с позицией непосредственно подконтрольной и подчинённой ей административно-полицейской власти. Октябристы предпочитали компромисс с ней. В силу таких взглядов октябристы как фракция в итоге проголосовали против поправки своих «соседей слева» - кадетов и прогрессистов, выступавших за вменение прокурору в обязанность проводить предварительное следствие, во всех случаях должностных преступлений, не ожидая согласия на это начальства. Характерно, что Д.А. Леонов, защищавший эту позицию фракции (фактически вопреки своему собственному мнению), говорил о необходимости сохранения компромиссного и эволюционного характера закона. Не поддержали октябристы и поправки левых либералов, полностью устранявших административный элемент из состава особых присутствий.

Октябристы основывали свое решение на общих с правительством аргументах о необходимости «всестороннего» освещения материалов дела, что ещё раз подчеркивает компромиссную по отношению к интересам администрации позицию «союзников». Даже попытки левых либералов исключить: ст. 1123, которая предоставляла право суду определять, кто именно из свидетелей - должностных лиц должен явиться лично, а кто может быть допрошен на месте, и ссылки на статьи Уголовного Уложения, выводящие из общего порядка преследования служащих банковских учреждений, которые по-прежнему должны были судиться не присяжными, а сословными представителями - т.е. поправки, которые преследовали целью упрочить принцип равенства всех перед законом как основополагающий принцип правового государства - вызвали возражения октябристов и были провалены Думой. Причём провалены по маловразумительным мотивам - нежелания нарушать уже «действующий закон», структуру «общего построения закона» и т.д. Причина была всё та же - необходимость поиска компромисса с монархом, а значит, с правительством и второй палатой, необходимость добиваться «достижения единства власти» практически любой ценой.

Оригинальность взглядов октябристов на сущность и предназначение государственной власти заключалось ещё и в том, что защищать права и интересы граждан они собирались, в первую очередь, всё же не «от государства», а «посредством государства». Гражданское общество, расширение его влияния на государственную власть, с их точки зрения, было необходимо, но это расширение должно было протекать постепенно и под контролем государственной власти. Стремление обеспечить «солидарность» власти объясняет и своеобразие их концепции разделения властей. Она предполагала под флагом «единства власти» необходимость известного ограждения административно-полицейской власти (которую они считали первенствующей в силу её особой роли в защите законности и прав частных лиц) от «чрезмерного» вмешательства, которое могло «притупить энергию» должностных лиц власти судебной и законодательной.

Правые октябристы вообще считали, что суть законопроекта не только в защите прав частных лиц, но и в противодействии «несправедливому возбуждению преследования против должностных лиц», полагая вслед за правительством, что государство расшатывает, прежде всего, не бесконтрольность чиновничества, а «междуведомственные столкновения» [5, ст. 2112]. Инструментом реализации этой концепции они считали построение в России системы административной юстиции, ограждающий исполнительную власть от «чрезмерного вмешательства» судебной. Голосуя за формулу перехода к очередным делам, традиционно завершающую прения по законопроекту, необходимость создания такой юстиции в России поддержало подавляющее большинство фракции. До появления административной юстиции октябристы полагали необходимым возложить основные функции по контролю над администрацией, в первую очередь, не на суды, а на прокуратуру, которая, по сути, являлась институтом, с одной стороны, независимым от местной администрации, а с другой - возглавлялась министром юстиции, т.е. членом «солидарного» правительства. Поэтому октябристы фактически поддержали правых, высказывавшихся против предлагаемого левыми либералами предоставления относившимся к судебной власти судебным следователям наряду с прокурором самостоятельного возбуждения преследования. При этом и правые, и октябристы в один голос говорили о якобы недостаточной «опытности» несменяемых следователей и необходимости в связи с этим ограждения должностных лиц от «легкомысленного возбуждения уголовного преследования» [5, ст. 2272].

Вместе с тем, октябристы всячески пытались укрепить доверие общества к власти, выдвигая эту цель на первый план. Об этом свидетельствует и высказываемое октябристами мнение о том, что суд присяжных над должностными лицами необходим, прежде всего, не в целях большей объективности судебного решения, а для укрепления доверия к власти [5, ст. 2097]. Об этом свидетельствует широкая поддержка октябристами правительственного решения приблизить суд, который будет рассматривать дела должностных лиц «к населению», расширив юрисдикцию окружных судов по этим делам. Октябристами были поддержаны и две поправки, предложенные левыми либералами, которые расширяли самостоятельность прокурора в области возбуждения уголовного преследования по отношению к должностным лицам. Согласно первой, вместо редакции комиссии, которая предоставляла, как уже указывалось, прокурору право на самостоятельное возбуждение дела лишь «в нетерпящих отлагательства случаях», теперь предполагалось предоставить его прокурору во всех случаях «когда он признаёт это необходимым» (но не вменяла таковое ему в обязанность, чего добивались кадеты и прогрессисты) [5, ст. 2295]. Вторая предоставляла прокурорскому надзору право наблюдения за производством дознания. Однако обе эти поправки носили, скорее, косметический характер. Таким образом, основные «либеральные» дополнения к законопроекту, поддержанные «союзниками» для создания гарантий независимого контроля над администрацией со стороны гражданского общества и формируемых им институтов, в сущности, маловажны и направлены скорее к достижению «внешнего», пропагандистского эффекта.

Таким образом, октябристы, с одной стороны, придерживаясь точки зрения о необходимости укрепления централизации и автономии административной власти, а с другой, признавая необходимость контроля над ней со стороны общества, выход видели в необходимости укрепления доверия народа к власти, считая именно это, а не разделение властей, не гарантии политических свобод и не верховенство закона основной целью и содержанием «нового порядка». Они фактически поменяли местами средство и цель, что привело их фактически к обману общества, к попыткам внешними, демонстрационными, пропагандистскими приёмами внушить ему идею о торжестве «правового строя». Причины такого политического мировоззрения крылись в подспудном недоверии к обществу. Показательно отношение «центриста» Д.А. Леонова к местному самоуправлению - к инструменту, который мог помочь наладить действенный механизм контроля гражданского общества над административной властью. Он, как ни странно, от лица фракции выступил за уменьшение надзорных прав земств и городов над должностными лицами, предложив исключить из правительственного законопроекта статью о предоставлении права начала предварительного следствия по делам «земских» должностных лиц земским и городским органам самоуправления. Аргументировалась эта поправка низким уровнем юридической подготовки земцев, «случайным составом гласных», и «партийной борьбой» среди них [5, ст. 2241]. Однако в действительности причиной была, по-видимому, неблагоприятная электоральная ситуации для октябристов на местах. И поскольку лица, в отношении которых возбуждена процедура уголовного преследования, лишались права выбираться на должности в органах самоуправления, октябристы предпочли «подстраховаться» от этого. Отсюда - вывод о том, что правосознание октябристов, их взгляды на сущность и предназначение государства и права и вытекающая из них законодательная практика характеризовались двойственностью. С одной стороны, они выступали сторонниками торжества принципа законности, признавали в качестве гарантий соблюдения этого принципа разделение властей и развитие местного самоуправления. Однако, с другой - «союзники» не решались затрагивать прерогативы административной власти, поскольку она находилась в ведении верховного суверена - монарха, а признать властный суверенитет за обществом октябристам мешало фактическое недоверие к нему. Поэтому сущность законотворческой политики октябристов можно на примере рассмотрения данного законопроекта во многом охарактеризовать как стремление пропагандистскими мерами укрепить доверие общества к существующему политическому режиму.

Кадеты в отличие от правых и октябристов полагали, что властный суверенитет исходит не от монарха, а от общества. О неразрывной связи в глазах представителей фракции законодательства и «общественного интереса» свидетельствует фраза кадетского оратора М.С. Аджемова, утверждавшего, что смысл принятия законопроекта заключается, в первую очередь, в том, чтобы депутаты могли «сказать стране, что… должностное преступление будет наказано» [5, ст. 2153]. Даже свою компромиссную позицию в законодательном учреждении по поводу административной гарантии конституционные демократы объясняли тем, что государство, т.е. правительство и думское большинство отражает новое «постреволюционное» соотношение общественных сил, которое ориентировано на «умеренность», в том числе и по отношению к административной гарантии. Но из этого обстоятельства они делали вывод о необходимости создания законодательных гарантий формирования гражданского общества, в целях построения правового государства. Именно в этом они видели основную цель своей парламентской деятельности.

Главным инструментом построения правового государства кадеты, безусловно, считали строжайшее разделение властей, обладающих по отношению друг к другу системой серьёзных «сдержек и противовесов» в интересах, в первую очередь, соблюдения законности. Так, М.С. Аджемов в прениях по данному законопроекту активно отстаивал право Думы на предание министров суду по уголовным делам. Однако применительно к данному законопроекту это, в первую очередь, должно было означать создание условий для судебного контроля над администрацией. В отличие от октябристов, кадеты полагали, что главной целью такого контроля должна стать не пропаганда в общественной среде укрепления доверия к власти, а установление объективной истины. Это будет способствовать упрочению влияния общества на власть и установлению в России правового государства, находящегося в тесной связи и взаимозависимости с гражданским обществом. Поэтому даже полная отмена административной гарантии не удовлетворяла их. Они «не надеялись», что передача дел чиновников в общий суд «всё изменит». По мнению левого кадета К.К. Черносвитова, российский суд является «служанкой администрации». Судебная власть, на взгляд кадетских ораторов, в России была зависима от административной в силу возможностей поощрять судей наградами и увольнять в дисциплинарном порядке находящихся в руках Министерства юстиции; положения прокуратуры как слуги «объединённого правительства»; подчинённого по отношению к прокуратуре положения судебных следователей и т.д.

Исходя из этого оценка ими правительственного законопроекта звучала, как «бег на месте». Главным его недостатком, по мнению кадетов, являлось то, что в нём сохранялся основной устой административной гарантии - право начальства обвиняемого должностного лица возбуждать преследование, что ставило чиновника под контроль не закона, а начальства и порождало фактическую безответственность должностных лиц. Кадеты отвергли многочисленные аргументы правительства, оправдывающие сохранение института гарантии и, в первую очередь, отсутствие в России системы административной юстиции. Суд, по их мнению, не должен быть специфичным в зависимости от специфичности преступлений. Кроме того, зарубежный опыт административной юстиции, по мнению кадетов, доказывал, что подобные суды обеспечивают свою главную функцию - охрану правопорядка применительно к преступлениям должностных лиц только в том случае, если их деятельность ограничивается лишь решением вопроса о наличии или отсутствии противозаконности деяния.

Весьма скептически отнеслись кадеты и к законопроекту, предложенному думской комиссией, состоящей, в основном, из представителей фракции «Союза 17 октября», и представлявшему точку зрения «доминирующего центра». Хотя они допускали компромисс с законопроектом комиссии, «считаясь с тем, что мы не одни законодатели» [5, ст. 2150], в интересах его принятия. В этом проявилось отличие их позиции от позиции фракций трудовиков и социал-демократов, базировавшейся на тезисе о бесполезности попыток «улучшения» режима и неверии в возможность содействия его эволюции легальными методами. Кадетские ораторы критиковали очень многие положения «улучшенного» думского законопроекта. Во-первых, их критике подверглось сохранение самого института административной гарантии. Во-вторых, они не были в восторге от предоставления прокурору лишь весьма ограниченного права самостоятельно возбуждать преследование против должностного лица. Реализация такого права, по мнению фракции, подвергала прокурора опасности взысканий со стороны Министерства юстиции, которое являлось органом исполнительной власти, действовавшей на основе принципа солидарности. В-третьих, тревогу фракции вызывало сохранение мощного административного элемента в составе судебных присутствий, разрешающих пререкания между начальством обвиняемого и прокуратурой. Все эти нормы законопроекта, по мнению ораторов от партии народной свободы, нарушали принцип разделения властей и сужали пространство независимого судебного контроля над «ведомственным интересом» администрации. Поэтому кадеты предложили собственные многочисленные поправки к законопроекту. Они носили компромиссный характер, но являлись весьма оригинальными и значимыми по отношению к нему.

Наиболее радикальный характер носила поправка, озвученная «левым» кадетом Н.В. Тесленко. Она возражала не только против сохранения института административной гарантии, но и против монополии прокурора как лица, принадлежащего к административному ведомству, лица, находящегося под контролем такого органа исполнительной власти, как министерство юстиции, на возбуждение уголовного преследования против должностных лиц. Поправка предполагала предоставление такого права также судебному следователю как лицу, относящемуся к судебной власти. Однако, видя решительную позицию октябристов, для которых подобное предложение было неприемлемо и, принимая во внимание угрозы правых голосовать в случае поддержки данного предложения категорически против законопроекта в принципе, кадеты решили не настаивать на голосовании этой поправки.

Что же касается необходимости максимального расширения права независимого от местной администрации прокурорского надзора на возбуждение уголовного преследования должностных лиц, то тут кадеты предпочли идти до конца. В течение всех трёх чтений законопроекта кадетские ораторы без устали отстаивали требование вменения прокурору в обязанность, а не предоставление ему ограниченного права (как предлагала комиссия) на проведение предварительного следствия в случае поступления к нему жалобы частного лица на действия чиновника. Мотивировала кадетская фракция это необходимостью ввести чётко установленный законом, а не зависящий от произвола прокурора, обязанного подчиняться распоряжениям административной власти, порядок возбуждения следствия по делам о преступлениях должностных лиц. Поправка была отклонена правыми и октябристским центром, однако весьма незначительным большинством голосов (147 против 118), что говорит о действенности аргументов кадетских ораторов повлиявших на мнение не только представителей двух леволиберальных фракций. Один из кадетских лидеров В.А. Маклаков уже в третьем чтении законопроекта выступил с категорическим осуждением позиции центра по поводу этой статьи законопроекта как «последней утраты прокурорским надзором его самостоятельности и подчинения действий прокурора видам правительства» [5, ст. 2274]. Кроме того, кадеты настаивали на распространении права на возбуждение уголовного преследования против должностных лиц на всех судебных прокуроров, не ограничиваясь формулировкой о «прокуроре суда коему подсудно дело», как указывалось в законопроекте думской комиссии. В этом они видели возможность расширить права прокурорского надзора. Однако и эта малозначительная поправка в силу компромиссных устремлений октябристов была провалена.

На реализацию принципа разделения властей путём установления независимого судебного контроля над администрацией направлены и поправки кадетов, касавшиеся так называемого особого присутствия, которое должно было разрешать «пререкания» между прокурором и начальством относительно необходимости возбуждения уголовного дела в отношении должностного лица. Вначале кадеты вместе с прогрессистами внесли поправку к ст. 1097, которая вообще предлагала упразднить это «присутствие». Мотивировалась это требование зависимостью административной части присутствия от своего начальства, а также зависимостью от исполнительной власти прокурора, который в случае неудовлетворённости решением присутствия в принципе мог перенести дело во вторую - чисто судебную инстанцию. Такая зависимость, по мнению кадетов, вместо выяснения объективной истины опять преследовала целью отстоять пресловутый административный интерес и прямо препятствовала реализации принципа законности. После отклонения поправки (84 голосами против 59) кадеты, тем не менее, продолжили борьбу за независимость судебного надзора над законностью действий администрации. Теперь, внеся поправку к ст. 1106, кадетские ораторы согласились на компромисс с центром и предложили учесть требования октябристов о необходимости наличия в присутствиях лиц, знакомых со спецификой административной деятельности. Для этого в состав особого присутствия предлагалось включить одного (а не трёх, как предполагал проект комиссии) представителя администрации. Причём в целях ограждения независимости суда таковым лицом должен был являться не вице-губернатор или губернатор, обязательное введение в состав присутствия которых фактически предлагала комиссия, а начальник обвиняемого или лицо, равное обвиняемому по «классу должности». Такой состав мог, по мнению кадетов, «сохранить главенство правосудия и гарантировать независимое рассмотрение дела» [5, ст. 2316]. Тем не менее, и это предложение при активной поддержке центра и правых было отвергнуто.